龔旭平 陸夢 吳婷竹

摘 要：由于保護水資源意識薄弱、船舶防污染管理手段軟弱、內河港口城市配套建設不到位等諸多原因，導致內河船舶防污染進程緩慢，對可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略帶來負面效應。近年來嘉興地區(qū)水質等級狀況不佳，內河航運活動與水網聯系緊密，在全地區(qū)推進水環(huán)境治理的大背景下，航運水污染的防治受到了各級部門的高度重視。本文通過分析嘉興航區(qū)航運及水環(huán)境現狀，尋找航運對水環(huán)境的主要影響因素，提出了航運水污染防治對策，對水環(huán)境治理工作具有理論指導意義。

關鍵詞 ：嘉興內河航運;船舶港口;防污染;對策研究

1調研背景

嘉興作為浙江海洋經濟發(fā)展“北翼”布局的重要組成部分，具有“前海后河”的獨特區(qū)位優(yōu)勢，前有浙北地區(qū)唯一的出?？诤蛧乙活愰_放口岸嘉興港，后有嘉興內河港、湖州港、杭州港等內河港口，背靠浙北高等級內河航道網，與京杭大運河及太湖、長江水系貫通，通航里程、航道密度均列全省第一，具有發(fā)展海河聯運的先天優(yōu)勢。嘉興擁有內河港口經營企業(yè)516家，碼頭泊位1064個，營運貨船3150艘、172.2萬載重噸。2018年全市內河港口貨物吞吐量1.07億噸，水路貨運量9846.2萬噸，貨物周轉量192.13億噸公里，嘉興水路貨運量、貨運周轉量分別占全社會綜合運輸體系的41.4%和57.6%，水路運輸已成為嘉興市乃至長三角地區(qū)貨物運輸的重要運輸渠道。

一直以來，水運因其獨特的比較優(yōu)勢，是綜合交通運輸體系的重要組織部分，船舶作為內河水運的主要載體，發(fā)揮了重要的作用。近年來，隨著嘉興市高等級航道建設的加快，集約化、規(guī)?；蹍^(qū)的建設，內河航運船舶種類和數量都有了明顯提升，2018年嘉興內河航區(qū)船舶進出港量超過51萬艘次，船舶交通密度的增大，使得相關作業(yè)活動對內河水域環(huán)境造成污染的風險也越來越大。而且，嘉興市水網錯綜復雜，嘉興市各地的飲用水源保護區(qū)基本分布在通航水域內，一旦發(fā)生船舶貨物泄露污染水源事件，將直接威脅城市的公共安全及嘉興水生態(tài)環(huán)境，嚴重影響到全市群眾百姓的日常生活。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央站在堅持和發(fā)展中國特色社會主義、實現中華民族偉大復興中國夢的戰(zhàn)略高度，把生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護擺在治國理政的重要位置，謀劃開展了一系列根本性、開創(chuàng)性、長遠性工作，提出了一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，形成了習近平生態(tài)文明思想，成為全黨全國推進生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護、建設美麗中國的根本遵循。嘉興市委市政府以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實黨中央國務院和省委省政府的各項決策部署，牢固樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，堅定不移地沿著“八八戰(zhàn)略”指引的路子走下去，大力弘揚“紅船精神”，全力推進經濟社會高質量發(fā)展，生態(tài)環(huán)境質量得到明顯改善。

生態(tài)環(huán)保工作事關政治、事關民生、事關全局。特別是嘉興百姓始終關心關注的水環(huán)境治理，既是關系民生的重大問題，也是重大的發(fā)展問題。內河航運活動與水網聯系密切，在全市推進水環(huán)境治理的大背景下，內河航運水污染的防治也受到了各級政府的高度重視。做好內河航運水環(huán)境治理，是堅決踐行“兩個維護”、深入貫徹習近平生態(tài)文明思想的重大政治任務，是落實省委“美麗浙江”建設部署的必然要求，是回應人民群眾日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的有力舉措，也是推進全面融入長三角一體化發(fā)展這個嘉興首位戰(zhàn)略的現實需要。嘉興是革命紅船起航地，是浙江省三個地的典型代表，理應在做好內河航運水環(huán)境治理上有更高的站位、更嚴的標準、更實的舉措、更好的成效。特別是要把加強船舶污染控制，增強港口碼頭污染防治能力與開展“不忘初心、牢記使命”主題教育緊密結合起來，以高度的政治覺悟、強烈的政治擔當、過硬的政治能力，突出抓重點、補短板、強弱項，努力破解環(huán)境保護中存在的突出問題，讓人民群眾在生態(tài)文明建設中有更多獲得感。

2專項工作做法與階段性成效

近年來，嘉興港航積極貫徹中央關于生態(tài)環(huán)境保護決策部署，主動融入省委省政府“811”美麗浙江建設行動，認真履行國家賦予的職責，立足水環(huán)境污染風險防范，通過碼頭環(huán)境整治、強化船舶及其作業(yè)現場監(jiān)督檢查等，多層次推進內河航運污染防治工作。

一是源頭治理，強化碼頭污染風險防控。2016年，針對內河碼頭“散、亂、差”的現狀，按照“關停拆除一批、提升保留一批、規(guī)劃建設一批”的總體思路，組織開展內河碼頭環(huán)境綜合整治。經過兩輪的專項整治，全市共關停碼頭830座、改造提升碼頭514座，基本完成全市內河港口碼頭綜合整治提升工作，碼頭環(huán)境得到有效改善。2017年編制發(fā)布了《嘉興內河港口和船舶污染物接收轉運及處置設施建設方案》，明確港口碼頭船舶污染物接收設施建設的標準和要求，目前已全部完成方案中433家碼頭船舶污染物接收設施建設任務。同時，依托水上服務區(qū)，在全航區(qū)建成船舶污染物接收站5個、船舶污染物接收船6艘，進一步提升港口碼頭船舶污染接收能力，以滿足到港船舶污染物上岸的需求。

二是補齊短板，提高船舶污染防治水平。推進內河船型標準化進程，鼓勵發(fā)展大噸位、環(huán)保型船舶，對能耗高、效益低的老舊落后產能，采取財政補貼、政策限行等行政手段，引導、鼓勵船主自愿提前淘汰;規(guī)范新建船舶防污染設施設備，確保船用產品證書持證率達到100%;引導現有營運船舶裝備提升，督促及時更新高標準防污染產品。目前正在有序推進現有100至400總噸內河運輸船舶生活污水防污染改造，截止目前已完成船舶改造1045艘，并將在2020年年底前全部完成改造任務，從而補齊船舶生活污水治理短板，實現船舶生活污水“零排放”。

三是“水氣同治”，抓好排放控制區(qū)政策落實。按照《浙江省船舶排放控制區(qū)實施方案》要求，積極部署現場監(jiān)管，加大船舶燃油抽檢頻次，嚴厲打擊使用超標燃油等違法行為。2019年共開展船舶進行排放控制區(qū)專項檢查2114艘次，船用燃油抽樣檢測124艘次，發(fā)現船舶燃油硫含量超過標準27艘次，完成立案處罰使用不符合要求的船用燃油案10起，處罰金額共計10萬元。通過強化船舶排放控制區(qū)現場監(jiān)管，有效打擊船舶環(huán)境違章行為。同時，加快港口岸電建設，累計建成港口岸電設施144套，為調動船戶使用岸電積極性，推廣岸電免費使用無線上網、移動支付等，鼓勵靠港船舶使用岸電，減少船舶大氣污染物和噪音排放。

四是制度創(chuàng)新，建立船舶污染物聯合監(jiān)管機制。2017年印發(fā)了《嘉興內河港船舶港口污染物接收轉移處置管理辦法》，協同生態(tài)環(huán)境、住建等部門共同實施船舶污染物接收、轉運、處置全過程跟蹤管理;通過政府購買服務的形式，落實6家船舶污染物接收運營單位，開展轄區(qū)內船舶污染物免費接收服務，保證船舶污染物接收工作正常開展;與市場監(jiān)管部門建立船用燃油質量聯合監(jiān)管機制，有效推進大氣污染防治和船舶排放控制工作。通過部門間協作機制、信息系統(tǒng)建設、購買第三方服務等創(chuàng)新機制實施，進一步鞏固防污染監(jiān)管成效，消除安全隱患。

五是嚴格執(zhí)法，加強船舶港口污染監(jiān)督檢查。立足船舶港口污染防治事中事后監(jiān)管，按照國內相關法律法規(guī)、標準要求，以中央、省政府生態(tài)環(huán)保督察為契機，部署開展了行業(yè)生態(tài)環(huán)境問題整治專項行動，加強碼頭綜合環(huán)境、船舶防污染設備配置和使用、文書配備和記載、污染物接收處置的監(jiān)督檢查。2019年共辦理船舶涉污作業(yè)（接收）報告43524艘次，監(jiān)督279.4噸含油污水、86.5噸生活垃圾和43.5噸生活污水按規(guī)范接收，發(fā)放碼頭責令改正通知書180份，立案查處港口違法案件46起，共處罰款157.75萬元;查處船舶污染案件144起，實施處罰51.3萬元，處罰案件數同比上升89.5%，有效震懾了船舶港口違章排污行為。

六是完善體系，強化應急組織化管理。在總結歷年船舶水污染防治工作實踐的基礎上，制定了《嘉興市內河水域船舶污染事故應急預案》，牽頭環(huán)保、安監(jiān)等15家成員單位建立了嘉興市內河船舶污染事故聯席會議制度和聯動機制，提升嘉興市內河船舶污染事故的應急處置能力。2016年，發(fā)布了《嘉興市防治船舶及其有關作業(yè)活動污染內河水域環(huán)境應急能力建設規(guī)劃（2017-2020年）》，按照《規(guī)劃》各縣（市、區(qū)）均成立內河水上搜救機構，并通過與船舶污染清除、救撈等單位建立合作服務機制，引導社會力量參與船舶及其有關作業(yè)活動污染水域環(huán)境防治工作。目前全市共落實社會應急救助、清污力量8家，救助（清污）船舶8艘，建成危險品船舶專用錨泊區(qū)2個，依托基層港航管理檢查站建成水上應急物資設備庫30個。

3調研過程與內容

結合“心路相連”交通民生調研活動，我中心在2019年9-10月期間分6個時間段，通過實地走訪調研碼頭企業(yè)、到港船舶，分析研究當前內河航運污染防治工作現狀，剖析航運防污染中存在的問題，對提升內河航運污染控制的對策思路作初步探討，并提出相關發(fā)展對策，形成調研報告。

4當前內河航運污染防治存在的主要問題

雖然近年來，嘉興市在推進內河航運污染防治上做了大量的工作，也取得了不小的成績，但就當前的現狀來看，與該市生態(tài)文明建設的戰(zhàn)略要求相比，與人民群眾的客觀需求相比，還存在著諸多問題，主要體現在以下幾個方面：

4.1碼頭船舶污染物接收條件仍有待加強

（1）碼頭提升工作進展不一。轄區(qū)內部分碼頭規(guī)?；?、機械化程度低，防污設備投入不夠，堆場地面硬化受土地性質的限制，未能做到全部硬化;物料堆場實施全封閉改造推進緩慢。還有一些碼頭地處偏遠地區(qū)，和城市的污水管網銜接還存在著銜接不暢的問題。另外，嘉興市現有的危化碼頭不具有散裝化學品船舶洗艙水接受處理設施，小型油碼頭安全與防污染應急器材裝備不足。

（2）碼頭船舶污染物接收設施有效使用率較低。目前，嘉興市內河碼頭雖然已全部完成船舶污染物接收設施的建設，但在實際使用中，由于碼頭管理水平、從業(yè)人員素質、技術狀況、經濟實力相對較差，對船舶碼頭防污染的意識還比較淡薄，船員和碼頭管理人員對船舶污染物接收工作都缺乏積極性，通過近年來的加強宣傳檢查，雖有所提高，船舶污染物接收量也呈現逐年遞增趨勢，但與到港船舶污染物實際產生量還有一定差距。

4.2船舶生活污水接收需進一步強化

國家現行的船檢規(guī)范對400總噸以下運輸船舶安裝生活污水柜沒有強制要求。浙江省率先在全國啟動400總噸以下內河運輸船舶生活污水柜的安裝改造工作，并將于2020年底前完成改造任務。但周邊?。ㄊ校┥形撮_展對400總噸以下船舶生活污水柜安裝改造。目前在嘉興市營運船舶中絕大部分為外港籍船舶，導致到港船舶生活污水上岸處置工作推進存在一定困難。同時，由于船舶航行流動性較大，對于船舶污染排放的管理，需要區(qū)域各個地市之間的共同合作，才能夠達到目標，光靠一個地區(qū)實施監(jiān)管存在一定的難度。

4.3內河船員船舶防污染意識亟待提高

（1）在主觀上船員不想用。船員文化素質普遍偏低，防污染意識就更加淡薄，上個世紀，船員單純地追求經濟效益，以經濟困難為由，不愿意安裝防污染設施，將產生的污染物直接排入河道，久而久之，船員就形成了隨意將各種廢水、垃圾倒入水中的惡習。即便目前已經安裝生活污水等防污染設施，船員仍然不愿意使用，認為使用處理裝置既麻煩又增加成本，而隨意丟棄垃圾不僅方便，而且沒有任何約束。

（2）在客觀上船員不會用。由于船員的文化程度普遍較低，對船上的污染物處理設備的使用不能深刻理解，在輪機培訓中也無該類設備的培訓課程，所以這對于這部分操作者來說比較困難。在日常檢查中發(fā)現約有60%左右的船員從未使用過船舶生活污水處理等設備，部分船員只在安裝時使用過一次，甚至對相關管系布置及流向都不清楚。

4.4缺乏有效排污管理手段

船舶污染屬于流動點源污染，船舶非法排污具有分散性、隱蔽性、隨機性的特點。內河航道點多線長，技術手段有限，船舶排放污染物特別是夜間排放，難以抓“現行”。當非法排污情況出現時，海事管理部門很難在第一時間發(fā)現，即使發(fā)現也不能夠對污染物的歸屬進行界定。這種情況的存在就會使部分環(huán)保意識不強的船員向水域排污。

4.5外部約束手段不足

內河船舶防污染中，當前的法律保障機制還不健全，對于現有的船船防污染法律、法規(guī)中還存在一些防污染管理、治理的薄弱環(huán)節(jié)，特別是對船舶生活污水以及燃油硫含量監(jiān)督管理中，相關國內法規(guī)還不成體系，沒有形成一個相對完整的系統(tǒng)。對于其船舶防污染違法行為處理工作上，對船舶違反防污染相關規(guī)定的處罰明顯較輕，部分船舶甚至主動承認存在防污染違章行為，而規(guī)避其他處罰較重的違法行為。

5嘉興內河航運污染控制對策

近年來隨著節(jié)能環(huán)保、船舶防污染等綠色水運的要求越來越高，防污染責任追究也越來越嚴，社會的發(fā)展與上級的要求使港航部門在內河航運防污染方面的監(jiān)管壓力越來越大。鑒于上述存在的問題，必須積極主動應對，著重抓好以下幾個方面：

5.1加強港口碼頭等配套設施建設

主動與住建、生態(tài)環(huán)境等部門溝通，建立水上污染物接收轉運的公共運行機制，在進行市政管網、污水處理廠規(guī)劃時，將船舶污染物收集處置納入綜合部署和規(guī)劃，分別針對港口、錨地、水上服務區(qū)污染物接收的實際情況，推動建設與城鎮(zhèn)的市政污水、垃圾處理管網相銜接的配套設施。港口主管機關要強化監(jiān)管力度，督促港口碼頭設置與其裝卸貨物和吞吐能力相適應的船舶污染物接收設施，并加強設施的日常管理和維護，保證其處于良好的使用狀態(tài)。在城市市區(qū)和主干線航道上，進一步推廣建設多功能船舶污染物接收船，主動登船收集船舶污染物;強化港口岸電推廣力度，讓在港作業(yè)船舶能夠更多的使用岸電，減少動用輔機發(fā)電的成本。

5.2提升內河船員船舶防污染意識

內河船舶在船員發(fā)證要求以及船員的防污染意識、法律意識等方面均遠遠落后于海船，在內河污染防治過程中必須加強船員教育培訓，把船舶防污染的要求、知識和操作技能等列入船員培訓考試大綱，對管理人員和船長、船員定期進行防污染知識和技能的培訓，定期檢查相關船員進行防污染設備操作培訓，了解設備的操作要點和注意事項。切實加強船東、航運公司、船員的船舶防污染宣傳教育工作，制訂船舶防污染宣傳的長期規(guī)劃，通過微信平臺、LED顯示屏等現代手段開展長期的宣傳，提升其認識航運防污染工作的重要性。

5.3建立健全船舶污染物接收處置長效運行機制

建立政府主導，部門監(jiān)管，企業(yè)實施的船舶污染物接收處置長效運行機制。由市政府牽頭，交通運輸、生態(tài)環(huán)境等相關部門參與，參照目前嘉興市在城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生管理方面實施的“四位一體”長效保潔機制，將船舶生活污水、船舶垃圾、船舶油污水等船舶污染物的接收轉運處置納入到城市廢棄物接收處理體系中去，實現對船舶污染物的閉環(huán)管理。要建立常態(tài)化聯合檢查、聯合執(zhí)法機制，結合轄區(qū)特點深入開展港口、碼頭防治船舶污染的監(jiān)督檢查，形成齊抓共管的防污染格局。同時，由政府財政全面保障，以政府購買公共服務的方式，進一步扶持若干船舶污染物接收企業(yè)，走市場化、專業(yè)化治水之路。

5.4提升航運防污染現代化綜合監(jiān)管水平

由于船舶流動性大，排污情況要跟蹤監(jiān)督，所以必須采用信息化手段建立網絡化監(jiān)督跟蹤平臺，要加強重點航道、港口視頻監(jiān)控系統(tǒng)，完善轄區(qū)AIS/RFID等信息采集系統(tǒng)建設，對船舶實施動態(tài)跟蹤監(jiān)管。海事機構要配備便攜式燃油檢測、生活污水取樣、化驗檢測設備，并強化執(zhí)法人員防污染檢查以及設備使用、保養(yǎng)等技能的培訓，必要時與生態(tài)環(huán)境部門協作，進行現場取樣、就地化驗，及時提供檢測化驗報告，并將數據及時輸入網絡，以備船舶經過沿線港口城鎮(zhèn)的各海事執(zhí)法人員隨時核對查詢。

5.5加強船舶防污染執(zhí)法力度

海事管理機構要加大對船舶防污染的查處力度，將船舶防污染作為現場監(jiān)管的重中之重來抓，在全市范圍內統(tǒng)一該類違法行為最低處罰基準，對屢犯船舶予以從重處罰，以“最嚴格”的處罰倒逼船員遵章守規(guī)。要強化事中事后現場監(jiān)管，編制船舶防污染履職清單和現場檢查要點，實現現場檢查的標準化、程序化和精準化。要強化源頭治理，嚴格船舶檢驗和船旗國監(jiān)督關鍵環(huán)節(jié)控制，在檢驗中對未安裝或無法正常使用油污水及生活污水處理裝置的，一律不予簽發(fā)船舶檢驗證書;在船旗國監(jiān)督檢查中，對無法使用或無正常使用設備的，一律要求開航前糾正或予以滯留。

5.6強化法律法規(guī)和政策資金支持力度

內河水域作為飲用水和工農業(yè)用水的主要來源，要加快推進國家層面和地方層面的立法，加快研究400總噸以下船舶水污染防治辦法，建立健全船舶防污染管理體系。政府應加大防污資金投入力度，采取有效措施保證港口環(huán)保設施的建設，新建港口、碼頭應在基建費用中列入，對老港口、碼頭已“欠賬”的應通過以新帶老的辦法逐步解決。港口企業(yè)要擺正經濟發(fā)展和環(huán)境保護的位置，增加投入，提高港口對到港船舶污染物接受處理能力，減少其對內河水域的污染。

未來五年內嘉興市航運發(fā)展將以轉型升級、提質增效為基本特征，重點聚焦于內河水運設施建設、港口功能拓展和船舶結構優(yōu)化等方面。隨著航運事業(yè)的發(fā)展，目前嘉興市對船舶港口水污染的防治工作才處于起步階段，前路任重道遠。這需要進一步健全法律體制并加強宣傳、提高執(zhí)法的力度和透明度、加大行業(yè)水污染防治投入、提升全民的環(huán)保意識，逐步完善內河航運污染防治工作。