張毅強(qiáng)　吳大器

【摘要】本文在對國內(nèi)外文獻(xiàn)進(jìn)行科學(xué)綜述的基礎(chǔ)上，通過對溫嶺參與式預(yù)算創(chuàng)新實踐的調(diào)研分析，從政治、制度、技術(shù)、參與四個維度探討了其面臨的發(fā)展瓶頸，并從關(guān)系、環(huán)境、動力、結(jié)構(gòu)和規(guī)則五個方面研究了我國地方人大預(yù)算監(jiān)督與基層協(xié)商民主的嵌入機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】參與式預(yù)算;協(xié)商民主;預(yù)算監(jiān)督;嵌入機(jī)制

預(yù)算民主是公共預(yù)算改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其核心價值在于通過民主協(xié)商，實現(xiàn)社會公眾對預(yù)算過程的參與。黨的十八大以來，隨著政治體制改革進(jìn)入深水區(qū)，國家治理體系建設(shè)要求作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的全國人大和地方各級人大積極創(chuàng)新預(yù)算監(jiān)督機(jī)制，運用協(xié)商民主等多種治理邏輯，以制度化方式提升政府的治理能力。由此，人大預(yù)算監(jiān)督與基層協(xié)商民主的有機(jī)嵌入就成為我國預(yù)算民主化改革的突破方向。

一、國內(nèi)外研究文獻(xiàn)綜述

（一）以人大為平臺的協(xié)商民主體系建設(shè)問題

哈貝馬斯指出，代議制民主是典型的精英民主，必然遭遇事實上的少數(shù)人統(tǒng)治與理論上的人民主權(quán)原則所導(dǎo)致的合法性危機(jī)，解決路徑則在于協(xié)商民主。陳家剛將協(xié)商民主界定為以理性為基礎(chǔ)、以真理為目標(biāo)、賦予立法和決策以政治合法性的治理形式。彭勃等將人大作為社會主義形式的代議制建設(shè)平臺，研究協(xié)商民主的實踐形式與制度設(shè)計問題，指出我國的協(xié)商民主是軟的實踐形式而非硬的制度安排。黨的十八屆三中全會提出，要推進(jìn)人民代表大會制度的理論和實踐創(chuàng)新，構(gòu)建一個程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系。

（二）以協(xié)商民主為突破的人大預(yù)算監(jiān)督問題

從政治學(xué)研究視角來看，我國政治平穩(wěn)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵是在選擇適合自身國情民主化道路的同時，推進(jìn)國家治理體系建設(shè)，其有效突破口就是實現(xiàn)預(yù)算民主與協(xié)商民主的有機(jī)嵌入。馬駿、賈康指出，我國各級人大及其常委會作為立法機(jī)關(guān)和民意代表機(jī)構(gòu)，是預(yù)算監(jiān)督的制度載體和協(xié)商民主的重要體現(xiàn)，其功能提升的關(guān)鍵則在于以協(xié)商民主的制度化提升人大預(yù)算監(jiān)督的績效。蔣勁松等學(xué)者則認(rèn)為，西方國家議會預(yù)算監(jiān)督的根本特征是基于程序的協(xié)商民主，而在中國情境中各級人大預(yù)算監(jiān)督機(jī)制有效運行的關(guān)鍵也在于協(xié)商民主的制度化。

（三）以參與式預(yù)算為典型的預(yù)算民主化問題

預(yù)算民主基于政治民主和經(jīng)濟(jì)民主，強(qiáng)調(diào)一種以政府預(yù)算為紐帶，將社會的政治民主和經(jīng)濟(jì)民主理念貫穿而成的復(fù)合型民主機(jī)制和價值追求。樓繼偉等指出，預(yù)算改革是推進(jìn)國家理性化與民主化的要素，協(xié)商民主通過擴(kuò)大公民的有序參與，以共同協(xié)商、平等對話、合作的方式來提高人大立法和決策的合法性，有效回應(yīng)了代議制民主的困境。國內(nèi)學(xué)界普遍認(rèn)為，正是溫嶺等地方人大參與式預(yù)算的創(chuàng)新實踐，促成了《新預(yù)算法》（2014年修正）第四十五條的出現(xiàn)。

二、溫嶺參與式預(yù)算的發(fā)展瓶頸

溫嶺市的參與式預(yù)算既注重公眾參與下的預(yù)算編制、審查和監(jiān)督，又兼有預(yù)算公開和預(yù)算項目選擇。

從依法治國的角度來看，基于憲法授權(quán)的人大預(yù)算監(jiān)督機(jī)制，是最具法治理念和民主精神的協(xié)商民主實現(xiàn)路徑。本文通過對溫嶺參與式預(yù)算實踐的系統(tǒng)調(diào)研，從政治、制度、技術(shù)、參與四個維度深度探討了地方人大預(yù)算監(jiān)督的基層協(xié)商民主機(jī)制所面臨的發(fā)展瓶頸。

（一）制度瓶頸

溫嶺參與式預(yù)算改革遵循并受制于制度變遷的一般規(guī)律，可能因陷入路徑依賴的鎖定狀態(tài)或者遭遇過高的變革成本而不能保障制度創(chuàng)新的持續(xù)性。具體表現(xiàn)在：第一，溫嶺參與式預(yù)算依賴于非正式立法文件和地方政府推行者的個人權(quán)能，在人事變動中面臨著正式制度與非正式制度斷裂的風(fēng)險。第二，溫嶺參與式預(yù)算側(cè)重民主參與程序的技術(shù)性改革，未能從賦權(quán)規(guī)則的角度保障民主參與的根本權(quán)利。第三，溫嶺參與式預(yù)算對應(yīng)恪守的基本原則和最終目標(biāo)缺乏明確的規(guī)定，未能設(shè)置讓參與者相互制約、理性選擇的激勵機(jī)制。第四，溫嶺參與式預(yù)算所依賴的村民自治制度、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度和參與式預(yù)算之間的制度耦合程度較低，面臨著制度變遷中創(chuàng)新與嵌入相互脫節(jié)的風(fēng)險。

（二）政治瓶頸

在預(yù)算改革的制度分析框架內(nèi)，從需求分析向供給分析的轉(zhuǎn)換，實際上是基于國家結(jié)構(gòu)和政治過程的視角揭示了溫嶺參與式預(yù)算所面臨的政治困境：第一，溫嶺參與式預(yù)算處于我國預(yù)算民主化改革的初級階段，政治層級較低，對政治權(quán)利結(jié)構(gòu)及其內(nèi)部關(guān)系的重構(gòu)作用有限。第二，溫嶺參與式預(yù)算忽略了制約預(yù)算過程的權(quán)力結(jié)構(gòu)及其內(nèi)在關(guān)系，對預(yù)算參與過程的政治情境分析有待加強(qiáng)。第三，有待進(jìn)一步厘清國內(nèi)外參與式預(yù)算的不同政治邏輯，為溫嶺參與式預(yù)算的深度變遷發(fā)展構(gòu)建本土性的政治情境邏輯和政治結(jié)構(gòu)邏輯。

（三）技術(shù)瓶頸

對于溫嶺參與式預(yù)算而言，不僅要借助民主制度這一載體，而且還必須依靠民主技術(shù)這一工具的積極推動。但民主技術(shù)的改善和日益復(fù)雜化也有一定的負(fù)面影響，主要表現(xiàn)在：一方面，民主技術(shù)的日益復(fù)雜化提高了參與式預(yù)算的實施成本，并實際上設(shè)置了利益相關(guān)者的參與門檻，阻礙該模式向不富裕地區(qū)進(jìn)行復(fù)制推廣。另一方面，民主技術(shù)的復(fù)雜性改善還可能給參與式預(yù)算帶來負(fù)面影響，如果不利于提升代表真實意愿的表達(dá)，會削弱民眾參與政治的積極性，不利于擴(kuò)大預(yù)算決策的民主基礎(chǔ)。

（四）參與瓶頸

從公眾參與的階梯理論來看，溫嶺參與式預(yù)算的發(fā)展層次相對較低，其公眾參與梯度仍有待提升：第一，溫嶺參與式預(yù)算不能走國外精英民主的老路子，應(yīng)積極采取措施培育和提升社會的整體協(xié)商能力和參與意識。第二，受制于當(dāng)前的政府考核機(jī)制，“向上負(fù)責(zé)”依然是現(xiàn)階段政府的主要行動邏輯，“對下負(fù)責(zé)”的“社會問責(zé)”模式尚未建立，公眾參與對政府預(yù)算的制約力有限。第三，由于公共議題的選擇性、預(yù)算參與深度的有限性、公眾參與的知識性和態(tài)度性障礙，溫嶺的預(yù)算參與過程也存在一定障礙。

三、預(yù)算監(jiān)督與協(xié)商民主的嵌入機(jī)制

（一）頂層設(shè)計中國情境下預(yù)算民主與協(xié)商民主的嵌入關(guān)系

我國協(xié)商民主的實踐相對離散，制度安排以列舉式為主，亟待通過集成性的系統(tǒng)梳理為嵌入人大預(yù)算民主做好制度準(zhǔn)備。從我國地方人大的試點經(jīng)驗來看，往往是協(xié)商民主出現(xiàn)在前，而人大預(yù)算監(jiān)督則為協(xié)商民主提供了長期的發(fā)展路徑，并形成相對穩(wěn)定、程序性的制度安排。然而，當(dāng)前我國政治實踐是將政協(xié)而非人大作為協(xié)商民主的主體實施機(jī)構(gòu)，不利于建立預(yù)算民主與協(xié)商民主的穩(wěn)定聯(lián)系，必須從頂層設(shè)計的角度對兩者之間的關(guān)系進(jìn)行重新厘定。

（二）系統(tǒng)優(yōu)化地方人大預(yù)算監(jiān)督與協(xié)商民主的嵌入環(huán)境

經(jīng)濟(jì)市場化、政治民主化和依法治國的現(xiàn)實需求推動我國的人大制度走向預(yù)算民主的改革路徑。溫嶺參與式預(yù)算的民主實踐有助于在現(xiàn)有政治結(jié)構(gòu)中探究適合我國人大預(yù)算監(jiān)督的協(xié)商民主機(jī)制。但要形成星火燎原之勢，則要從學(xué)理和實踐兩個層面明晰預(yù)算監(jiān)督與協(xié)商民主的嵌入環(huán)境要件，推動和保障制度平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，有效降低變遷成本。

（三）培育形成地方人大預(yù)算監(jiān)督與協(xié)商民主的嵌入動力

人類解決公共治理問題的基本邏輯決定了最終行為的內(nèi)在動力機(jī)制，而推動人大預(yù)算監(jiān)督與協(xié)商民主嵌入發(fā)展的動力也必須從社會政治行動的主體及其相互關(guān)系中去尋找。在我國地方公共治理體系中，以契約法治為核心的市場邏輯和以官僚制為核心的行政邏輯均面臨著失靈困境;而地方黨委、政府與人大之間的關(guān)系，地方黨政一把手的認(rèn)知能力與人際脈絡(luò)，地方人大常委會主任的工作履歷和社會資本，則構(gòu)成了“政策網(wǎng)絡(luò)”這一興起中的第三種邏輯，并培育著新的行為動力。

（四）科學(xué)調(diào)整地方人大預(yù)算監(jiān)督與協(xié)商民主的嵌入結(jié)構(gòu)

就公共治理的組織行為而言，一定的結(jié)構(gòu)對應(yīng)一定的職能，一定的職能又對應(yīng)著一定的權(quán)力。因此，人大預(yù)算監(jiān)督與協(xié)商民主的嵌入結(jié)構(gòu)是我國預(yù)算民主改革路徑設(shè)計的核心問題。我國的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)安排主要表現(xiàn)在人民—人大、人大—政府、中央—地方這三類關(guān)系上。因此，從合法性的角度而言，人大預(yù)算監(jiān)督與協(xié)商民主的嵌入結(jié)構(gòu)必須兼容上述權(quán)力結(jié)構(gòu)安排。同時，預(yù)算民主和協(xié)商民主究其根本都是程序民主，還需在人大預(yù)算監(jiān)督機(jī)制運行的各環(huán)節(jié)汲取溫嶺等地的改革經(jīng)驗，以職能與權(quán)力的對應(yīng)性和平衡性來保障組織架構(gòu)的穩(wěn)定性。

（五）建立健全地方人大預(yù)算監(jiān)督與協(xié)商民主的嵌入規(guī)則

以人大為平臺、以預(yù)算監(jiān)督為實質(zhì)的基層協(xié)商民主是一種對話性機(jī)制，在必須具備協(xié)商所要求的平等、非專制和包容性等基本條件的同時，也必須嚴(yán)格遵循一定的規(guī)則。根據(jù)羅伯特議事規(guī)則，提議、討論與表決是人大預(yù)算監(jiān)督的構(gòu)成要素，提案是人大會議的緣由，討論是人大會議的過程，決議是人大會議的結(jié)果。在這個過程中，以人大為平臺的民主協(xié)商程序同樣也要借鑒羅伯特議事規(guī)則中的平等、對領(lǐng)袖權(quán)力制約、辯論等根本原則，并將其納入?yún)f(xié)商民主與預(yù)算民主的嵌入機(jī)制之中。

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【本文系2016年上海哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題“基層協(xié)商民主與地方人大預(yù)算監(jiān)督的嵌入機(jī)制研究”（2016BGL017）的階段性成果】

（作者單位分別為上海立信會計金融學(xué)院、上海市人民政府參事室）