張新寶

導(dǎo)讀：

中國(guó)正在建設(shè)和邁向生態(tài)文明型社會(huì)，民法典不僅確立了“節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境”的綠色原則，而且將該原則注入到各分編的具體規(guī)范之中。比如在侵權(quán)責(zé)任編規(guī)定“環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任”。

可以說(shuō)，民法典不是零星點(diǎn)綴的“綠色”，而是貫徹始終的“綠意盎然”。本文中，《中國(guó)法學(xué)》總編輯、中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授張新寶對(duì)這一制度進(jìn)行詳細(xì)解讀。

民法典第七編“侵權(quán)責(zé)任”主要是在侵權(quán)責(zé)任法的基礎(chǔ)上修改完善的，其中第七章“環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任”的最大亮點(diǎn)是“貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，增加規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害的懲罰性賠償制度，并明確規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)和賠償規(guī)則”。

本文對(duì)第七章的主要制度創(chuàng)新做一個(gè)簡(jiǎn)明的梳理和介紹。

創(chuàng)新一：將破壞生態(tài)納入侵權(quán)責(zé)任體系

侵權(quán)責(zé)任法僅僅規(guī)定了污染環(huán)境致人損害的侵權(quán)責(zé)任。黨的十八大報(bào)告提出了建設(shè)生態(tài)文明的目標(biāo)。生態(tài)文明是以人與自然、人與人、人與社會(huì)和諧共生、良性循環(huán)、全面發(fā)展、持續(xù)繁榮為基本宗旨的社會(huì)形態(tài)。生態(tài)文明是五位一體總體布局的重要組成部分。新時(shí)代對(duì)于環(huán)境、生態(tài)侵權(quán)制度提出了更高的要求。2014年修訂的環(huán)境保護(hù)法增加了破壞生態(tài)的侵權(quán)行為，并規(guī)定應(yīng)當(dāng)依照侵權(quán)責(zé)任法的有關(guān)規(guī)定承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。民法典對(duì)污染環(huán)境和破壞生態(tài)造成損害的侵權(quán)責(zé)任作出了并列的規(guī)定：因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成他人損害的，侵權(quán)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。雖然污染環(huán)境和破壞生態(tài)在侵權(quán)行為方式上存在著較為明顯的差異，但是民法典原則上對(duì)于這兩種侵權(quán)行為是一體對(duì)待的。這主要是考慮到污染環(huán)境和破壞生態(tài)都是環(huán)境生態(tài)侵權(quán)的“原因行為”，二者在本質(zhì)上存在著共性，如損害過(guò)程的間接性（以自然要素為媒介而產(chǎn)生對(duì)人身和財(cái)產(chǎn)的損害）、累積性（往往經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的累積作用才發(fā)生損害后果）。

民法典第一千二百二十九條規(guī)定：“因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成他人損害的，侵權(quán)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任?！币罁?jù)本條規(guī)定，構(gòu)成環(huán)境污染和（或）生態(tài)破壞侵權(quán)責(zé)任需要符合三個(gè)要件：一是侵權(quán)人實(shí)施了污染環(huán)境或者破壞生態(tài)的行為。二是存在損害。三是污染環(huán)境或者破壞生態(tài)的行為與損害之間存在因果關(guān)系。由于適用無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則，責(zé)任之構(gòu)成不要求侵權(quán)人有過(guò)錯(cuò)。

從狹義上講，本條中的“損害”和原侵權(quán)責(zé)任法第六十五條中的“損害”一樣，僅指他人的人身?yè)p害和財(cái)產(chǎn)損害。但是，從廣義上看，本條中的損害還包括“環(huán)境被污染”“生態(tài)被破壞”這一損害本身。這是對(duì)民法典第一千二百三十四條和第一千二百三十五條進(jìn)行系統(tǒng)解釋的結(jié)論。

創(chuàng)新二：引入懲罰性賠償

>>張新寶教授 作者供圖

民法典第一千二百三十二條規(guī)定：“侵權(quán)人故意違反國(guó)家規(guī)定污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成嚴(yán)重后果的，被侵權(quán)人有權(quán)請(qǐng)求相應(yīng)的懲罰性賠償?！痹诖箨懛ㄏ登謾?quán)責(zé)任法中，懲罰性賠償?shù)倪m用屬于特定情況下的個(gè)案而非普遍的責(zé)任方式。在侵權(quán)責(zé)任法中，僅僅第四十七條規(guī)定了懲罰性賠償。民法典有意擴(kuò)大懲罰性賠償?shù)倪m用范圍，總則編第一百七十九條第二款規(guī)定：“法律規(guī)定懲罰性賠償?shù)?，依?jù)其規(guī)定?！泵穹ǖ涞谝磺Ф偃l即屬于“法律規(guī)定懲罰性賠償”的情況。除了本條規(guī)定之外，民法典還有一些條文規(guī)定了懲罰性賠償，如第一千一百八十五條、第一千二百零七條等。民法典設(shè)置本條規(guī)定侵權(quán)人的懲罰性賠償責(zé)任，貫徹了嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)環(huán)境、保護(hù)被侵權(quán)人合法權(quán)益的立法政策，反映了民法基本原則“綠色原則”（第九條）的根本要求。

承擔(dān)本條規(guī)定的懲罰性賠償責(zé)任，首先需要符合污染環(huán)境、破壞生態(tài)侵權(quán)責(zé)任的一般構(gòu)成要件，即行為人實(shí)施了污染環(huán)境、破壞生態(tài)的侵權(quán)行為，發(fā)生了損害，且侵權(quán)行為與損害之間存在因果關(guān)系。在此等侵權(quán)責(zé)任構(gòu)成要件中，因果關(guān)系是推定的：法律推定因果關(guān)系存在，如果行為人不能證明因果關(guān)系不存在的，則認(rèn)定因果關(guān)系成立，進(jìn)而確定侵權(quán)責(zé)任。

如果被侵權(quán)人請(qǐng)求侵權(quán)人承擔(dān)懲罰性賠償即超過(guò)實(shí)際損失的賠償，則要求侵權(quán)人具有主觀上故意的構(gòu)成要件。換言之，侵權(quán)人承擔(dān)懲罰性賠償責(zé)任不是無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任而是過(guò)錯(cuò)責(zé)任，不僅是過(guò)錯(cuò)責(zé)任而且要求其主觀上為故意的過(guò)錯(cuò)。與過(guò)失相比較，故意具有更嚴(yán)重的反社會(huì)秩序性和對(duì)他人民事權(quán)益的侵害性，故而是承擔(dān)更嚴(yán)重侵權(quán)責(zé)任的倫理和法理基礎(chǔ)。

本條規(guī)定的故意，是指侵權(quán)人“故意違反國(guó)家規(guī)定”?！皣?guó)家規(guī)定”既包括國(guó)家有關(guān)的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等的規(guī)定，也包括地方性法規(guī)和地方規(guī)范性文件的規(guī)定?！皣?guó)家規(guī)定”的外延大于“法律規(guī)定”，其具體范圍將由最高人民法院通過(guò)司法解釋等予以確定。這里的“故意”是指侵權(quán)人明知國(guó)家禁止性規(guī)定的存在，而無(wú)視、惡意規(guī)避或者曲解此等規(guī)定而實(shí)施污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為。侵權(quán)人拒絕管理部門的整改指令、無(wú)視被侵權(quán)人的投訴等情況，也可以當(dāng)做認(rèn)定其故意的證據(jù)。

法律規(guī)定，承擔(dān)懲罰性賠償責(zé)任，需要造成嚴(yán)重后果，即在損害后果方面出現(xiàn)被侵權(quán)人一方嚴(yán)重人身?yè)p害（如死亡、嚴(yán)重傷殘）和數(shù)額巨大的財(cái)產(chǎn)損失等情形。造成多人嚴(yán)重?fù)p害，也可以是認(rèn)定“造成嚴(yán)重后果”的情形。

創(chuàng)新三：增設(shè)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任

民法典第一千二百三十四條規(guī)定：“違反國(guó)家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害，生態(tài)環(huán)境能夠修復(fù)的，國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織有權(quán)請(qǐng)求侵權(quán)人在合理限度內(nèi)承擔(dān)修復(fù)責(zé)任。侵權(quán)人在期限內(nèi)未修復(fù)的，國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織可以自行或者委托他人進(jìn)行修復(fù)，所需費(fèi)用由侵權(quán)人負(fù)擔(dān)。”這是新增設(shè)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任制度。

違反國(guó)家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害的，如果該損害能夠修復(fù)，應(yīng)當(dāng)依法修復(fù)?！斑`反國(guó)家規(guī)定”是指違反國(guó)家有關(guān)環(huán)境、生態(tài)保護(hù)的法律、國(guó)家政策、行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方規(guī)定，以及基于此等規(guī)定制定的具體排放標(biāo)準(zhǔn)、控制指標(biāo)等。要注意兩點(diǎn)：其一，這里的“規(guī)定”不僅包括法律意義上的規(guī)定，還應(yīng)包括政策意義上的規(guī)定。其二，法律意義上的規(guī)定，既包括具有直接法律效力的社會(huì)規(guī)范，還包括沒(méi)有直接法律效力的技術(shù)規(guī)范。

本條規(guī)定的生態(tài)環(huán)境損害，是指因污染環(huán)境、破壞生態(tài)，造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環(huán)境要素和植物、動(dòng)物、微生物等生物要素的不利改變以及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化。這里的“生態(tài)環(huán)境損害”不是指某一個(gè)或者數(shù)個(gè)民事主體遭到的人身?yè)p害或者財(cái)產(chǎn)損失，而是在特定的區(qū)域范圍里不特定的個(gè)人、組織受到的損害，其所損害的是社會(huì)公共利益（《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第一條）。此等損害表現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境利益受損，如珍稀自然資源的自然供給銳減、水土流失、地力下降、沙漠化或者荒漠化、空氣污染、水源大幅度減少等。

要注意的是，這里的“環(huán)境生態(tài)損害”僅指生態(tài)環(huán)境利益損失，不包括“自然資源資產(chǎn)損失”。根據(jù)我國(guó)憲法和物權(quán)法的規(guī)定，除了森林、草原、耕地、濕地等自然資源中的一部分屬于集體所有外，絕大部分自然資源（如礦藏、水流、海域等）都屬于國(guó)家所有。國(guó)家所有的自然資源資產(chǎn)由于環(huán)境污染和生態(tài)破壞而遭受損害的，國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、市級(jí)人民政府及其指定的有關(guān)自然資源資產(chǎn)管理部門，有權(quán)代表國(guó)家提起國(guó)有自然資源資產(chǎn)損害賠償訴訟。

本條適用于“能夠修復(fù)的”情形，即可以通過(guò)修復(fù)等治理手段救濟(jì)被污染的環(huán)境和被破壞的生態(tài)，使其恢復(fù)原狀或者大致恢復(fù)原狀。這里的恢復(fù)原狀應(yīng)當(dāng)理解為環(huán)境質(zhì)量達(dá)到污染前的標(biāo)準(zhǔn)或者生態(tài)功能達(dá)到被破壞前的水平。只有對(duì)那些通過(guò)修復(fù)能夠?qū)崿F(xiàn)此等“恢復(fù)原狀”的案件，才適用本條的規(guī)定。如果環(huán)境污染和生態(tài)破壞特別嚴(yán)重，以致生態(tài)環(huán)境已無(wú)法修復(fù)，如千年凍土、丹霞地貌的破壞，則不適用本條的規(guī)定。

本條強(qiáng)調(diào)了“違反國(guó)家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害”是承擔(dān)修復(fù)責(zé)任的前提。這與本法第一千二百二十九條、第一千二百三十條規(guī)定的責(zé)任之構(gòu)成要件是不一樣的。因此，承擔(dān)本條規(guī)定的修復(fù)責(zé)任之構(gòu)成要件包括：一是侵權(quán)人實(shí)施了污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為。二是損害（作為公共利益的環(huán)境、生態(tài)利益受到損害）。三是污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為與損害之間存在因果關(guān)系。四是侵權(quán)人的行為具有違法性。

>>左圖∶民法典第一千二百二十九條規(guī)定：“因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成他人損害的，侵權(quán)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任?！眻D為一處河面漂浮大面積垃圾。

>>右圖∶損害表現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境利益受損，如珍稀自然資源的自然供給銳減、水土流失、地力下降、沙漠化或者荒漠化、空氣污染、水源大幅度減少等。 以上照片均為資料圖

由于本條規(guī)定的損害不是民事主體受到的人身?yè)p害或者財(cái)產(chǎn)損失，因此自然人、法人或者非法人組織不得依據(jù)本條提起損害賠償或者恢復(fù)原狀的一般（私益）侵權(quán)訴訟。法律規(guī)定提起訴訟的主體為“國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織”。

國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織有權(quán)請(qǐng)求侵權(quán)人在合理限度內(nèi)承擔(dān)修復(fù)責(zé)任。所謂“合理限度”，是指：首先達(dá)到或者基本達(dá)到污染前的環(huán)境質(zhì)量或者破壞前的生態(tài)功能水平，即基本達(dá)到“恢復(fù)原狀”的效果。二是技術(shù)上可行。三是經(jīng)濟(jì)上具有合理性，成本上劃算?！昂侠硐薅取敝砸?guī)定修復(fù)責(zé)任，是為了防止不計(jì)經(jīng)濟(jì)技術(shù)上的可行性，提出過(guò)度修復(fù)的不合理要求。

在此等案件中，法院可以判決侵權(quán)人在期限內(nèi)修復(fù)生態(tài)環(huán)境?！捌谙蕖笔侵敢罁?jù)具體情況組織設(shè)計(jì)、施工在通常情況下所需要的時(shí)間期限。之所以規(guī)定“期限”，一是因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境修復(fù)需要一個(gè)過(guò)程，不可能一蹴而就。二是因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境修復(fù)必須遵循自然規(guī)律，必須將季節(jié)條件等因素納入考量。譬如，大冬天的不可能實(shí)現(xiàn)植被恢復(fù)。

依據(jù)本條規(guī)定，侵權(quán)人在期限內(nèi)未修復(fù)的，國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織可以自行或者委托他人進(jìn)行修復(fù)，所需費(fèi)用由侵權(quán)人負(fù)擔(dān)。生態(tài)環(huán)境損害侵權(quán)人或者缺乏設(shè)施設(shè)備等技術(shù)條件，或者缺乏專業(yè)人才，或者沒(méi)有主觀意愿，都有可能在期限內(nèi)不能完成生態(tài)環(huán)境修復(fù)。為及時(shí)救濟(jì)受損的生態(tài)環(huán)境，作為環(huán)境民事公益訴訟起訴人的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織”和作為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟起訴人的國(guó)家機(jī)關(guān)們可以自行或者委托他人進(jìn)行修復(fù)。當(dāng)然，根據(jù)“損害擔(dān)責(zé)”原則，修復(fù)的費(fèi)用應(yīng)由造成生態(tài)環(huán)境損害的侵權(quán)人承擔(dān)。

創(chuàng)新四：增設(shè)生態(tài)環(huán)境損害賠償

民法典第一千二百三十五條規(guī)定：“違反國(guó)家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害的，國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者組織有權(quán)請(qǐng)求侵權(quán)人賠償下列損失和費(fèi)用：（一）生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能喪失導(dǎo)致的損失；（二）生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失；（三）生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評(píng)估等費(fèi)用；（四）清除污染、修復(fù)生態(tài)環(huán)境費(fèi)用；（五）防止損害的發(fā)生和擴(kuò)大所支出的合理費(fèi)用?！?/p>

依據(jù)本條規(guī)定，“國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者組織有權(quán)請(qǐng)求侵權(quán)人賠償”。這里沒(méi)有使用“法律規(guī)定”而是“國(guó)家規(guī)定”，采取了比較靈活的立場(chǎng)，為未來(lái)確定侵權(quán)人留下了較大的決策空間。從目前實(shí)踐情況看，民事訴訟法、環(huán)境保護(hù)法、海洋環(huán)境保護(hù)法、森林法和《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》等法律意義上的國(guó)家規(guī)定和《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》等國(guó)家政策意義上的國(guó)家規(guī)定，均規(guī)定了有關(guān)機(jī)關(guān)或者組織提起損害賠償?shù)恼?qǐng)求權(quán)。

本條規(guī)定了以下五項(xiàng)可以請(qǐng)求賠償?shù)膿p害和費(fèi)用：

（一）生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能喪失導(dǎo)致的損失；

（二）生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失；

（三）生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評(píng)估等費(fèi)用；

（四）清除污染、修復(fù)生態(tài)環(huán)境費(fèi)用；

（五）防止損害的發(fā)生和擴(kuò)大所支出的合理費(fèi)用。

生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能喪失導(dǎo)致的損失，是指自生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生至生態(tài)環(huán)境部分恢復(fù)或者完全恢復(fù)的期間內(nèi)，因生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能喪失或者部分喪失而導(dǎo)致的損失。譬如，受損林地修復(fù)期間，因林地水源涵養(yǎng)、水土保持、氣候調(diào)節(jié)等生態(tài)服務(wù)功能的喪失和降低而導(dǎo)致的損失。這種損害需要專門的鑒定機(jī)構(gòu)方能完成。

生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失，是指環(huán)境污染和生態(tài)破壞過(guò)于嚴(yán)重，以致受損生態(tài)環(huán)境已不可修復(fù)，完全喪失原有生態(tài)服務(wù)功能而導(dǎo)致的損失。譬如，野生動(dòng)物棲息地、丹霞地貌、千年凍土層的永久性破壞。這種損害，也需要專門的鑒定機(jī)構(gòu)采用專門的方法才能能完成。

生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評(píng)估等費(fèi)用，主要是指調(diào)查、勘查、監(jiān)測(cè)受損區(qū)域和評(píng)估鑒定損害風(fēng)險(xiǎn)與實(shí)際損害所發(fā)生的費(fèi)用。

清除污染、修復(fù)生態(tài)環(huán)境費(fèi)用，是指清除受損生態(tài)環(huán)境中的污染物質(zhì)（如清除油污）并恢復(fù)到受損前原有功能所需的費(fèi)用。主要包括制定、實(shí)施清除污染、修復(fù)生態(tài)環(huán)境方案的費(fèi)用，清除污染的人工、材料、設(shè)備、設(shè)施等費(fèi)用，修復(fù)期間的監(jiān)測(cè)、監(jiān)管費(fèi)用，以及修復(fù)完成后的驗(yàn)收費(fèi)用、修復(fù)效果后評(píng)估費(fèi)用等。關(guān)于生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用，2017年通過(guò)的《最高人民法院關(guān)于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定》明確，限于現(xiàn)實(shí)修復(fù)實(shí)際發(fā)生和未來(lái)修復(fù)必然發(fā)生的合理費(fèi)用，包括制定和實(shí)施修復(fù)方案和監(jiān)測(cè)、監(jiān)管產(chǎn)生的費(fèi)用。

防止損害的發(fā)生和擴(kuò)大所支出的合理費(fèi)用，是指為防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞的實(shí)際發(fā)生和后續(xù)擴(kuò)大而支出的合理費(fèi)用。所謂合理費(fèi)用，是指在當(dāng)時(shí)技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件通常水平下所支付的那部分合理耗費(fèi)的費(fèi)用，既不提過(guò)高要求，也不有意放松要求。

關(guān)于未來(lái)生態(tài)環(huán)境修復(fù)必然發(fā)生的合理費(fèi)用和修復(fù)期間服務(wù)功能喪失導(dǎo)致的損失，《最高人民法院關(guān)于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定》明確，可以根據(jù)有資格的鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)依據(jù)法律法規(guī)、國(guó)家主管部門頒布的鑒定評(píng)估技術(shù)規(guī)范作出的鑒定意見(jiàn)予以確定，但當(dāng)事人有相反證據(jù)足以反駁的除外。這一規(guī)定，具有可借鑒性。

鑒定技術(shù)和人才等方面的原因，難以確定生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用和修復(fù)期間所致?lián)p失的，可以根據(jù)責(zé)任者因損害行為所獲得的收益或者所減少支付的污染防治費(fèi)用，合理確定損失賠償數(shù)額。如果獲得的收益或者減少的污染防治費(fèi)用額也無(wú)法認(rèn)定的，可以參照政府部門相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料或者其他證據(jù)所證明的同區(qū)域同類生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者同期平均收入、同期平均污染防治費(fèi)用，合理酌定?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定》的類似規(guī)定，值得借鑒和參考。

民法典蘊(yùn)含著系統(tǒng)完善的“綠色條款”體系，特別是侵權(quán)責(zé)任編增加規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)和賠償責(zé)任，這就為環(huán)境公益救濟(jì)提供了實(shí)體法依據(jù)。