摘要：政府與市場是資源配置的兩大主體，正確認(rèn)識政府與市場的關(guān)系，科學(xué)把握政府與市場在宏觀、微觀資源配置中的有效結(jié)合，對于加快構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系具有重要意義?；凇笆袌鲈谫Y源配置中起決定作用和更好發(fā)揮政府作用”這一總要求，首先以政治經(jīng)濟(jì)學(xué)為理論基礎(chǔ)，分析宏觀資源配置中政府與市場的關(guān)系，指出二者在資源配置中的作用與不足;在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步分析微觀資源配置中的政府與市場的關(guān)系以及由其所決定的政企關(guān)系;最后，根據(jù)政府公共資源配置屬性的不同將政府配置的公共資源區(qū)分為“公共物品”和“政府社會資本”，并以政府公共資源配置屬性分類為基礎(chǔ)重新審視政府與市場、政府與企業(yè)之間的關(guān)系，從而實現(xiàn)宏觀資源配置、微觀資源配置中政府與市場機(jī)制、效率與公平目標(biāo)的有機(jī)統(tǒng)一，為構(gòu)建中國特色政企關(guān)系話語體系奠定基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：政府;市場;政企關(guān)系;資源配置;公共物品;政府社會資本

中圖分類號：D630;F123.9 文獻(xiàn)識別碼：A文章編號：2096-3157（2020）06-0135-03

一、引言

十九屆三中全會后，新一輪黨和國家機(jī)構(gòu)改革再次對宏觀管理和市場監(jiān)管領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)和職能進(jìn)行了優(yōu)化配置，為的就是調(diào)整好政府與市場的關(guān)系，最大限度減少政府對市場活動的直接干預(yù)，更好發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和政府在資源配置過程中的積極作用，讓“有形之手”和“無形之手”在資源配置中都能準(zhǔn)確到位、同向發(fā)力，加快構(gòu)建市場機(jī)制有效、微觀主體有活力、宏觀調(diào)控有度的經(jīng)濟(jì)體制，為國家治理現(xiàn)代化提供制度保障。

然而，要回答在資源配置中市場該如何起到?jīng)Q定性作用、政府又怎樣更好地發(fā)揮作用，需要我們在宏觀資源配置層面厘清政府與市場的邊界、分析二者作用的關(guān)系，而且也要在微觀資源配置層面建立政府與市場機(jī)制、效率與公平目標(biāo)有機(jī)統(tǒng)一的新型政企關(guān)系。本文擬從資源配置視角對政府與市場、政府與企業(yè)的關(guān)系進(jìn)行重新審視，并嘗試構(gòu)建政府與市場機(jī)制、效率與公平目標(biāo)有機(jī)統(tǒng)一的政府、市場與企業(yè)關(guān)系，為新時代中國特色社會主義下中國特色政企關(guān)系話語體系構(gòu)建奠定基礎(chǔ)。

二、宏觀資源配置中政府與市場關(guān)系分析

要厘清新環(huán)境下政府與市場的邊界與作用關(guān)系，首要任務(wù)就是明晰政府職能的定義與理論變化。政府經(jīng)濟(jì)職能與政府非經(jīng)濟(jì)職能都是政府職能的有機(jī)組成部分，有其獨(dú)立的職能體系。我國對政府經(jīng)濟(jì)職能理論的研究，時間上較為短暫，理論上也較為單薄，大致可以分為高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)時期、政府經(jīng)濟(jì)為主多種經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)并存時期以及社會主義市場經(jīng)濟(jì)時期三個主要階段，政府職能也從簡單的分配、監(jiān)督二職能到分配、調(diào)節(jié)、監(jiān)督三職能，再到社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府既要在宏觀上調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動，使國民經(jīng)濟(jì)有效平穩(wěn)運(yùn)行，又要扎實推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。

政府干預(yù)并不是糾正市場失靈的靈丹妙藥，市場失靈也不是政府干預(yù)的充分條件。當(dāng)市場與政府的配合運(yùn)作既有利于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行均衡于最優(yōu)經(jīng)濟(jì)水平，又可以有利于國民經(jīng)濟(jì)的各個領(lǐng)域運(yùn)行均衡于最優(yōu)經(jīng)濟(jì)水平時，稱為最優(yōu)的市場和政府組合。

但是，在對政府與市場進(jìn)行組合應(yīng)用的過程中，我們也要意識到一種有效的組合只有在特定的歷史階段和范圍內(nèi)才顯示效率，而這種效率并不一定能保證經(jīng)濟(jì)福利在社會成員中的公平分配。效率與公平一直以來是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩大問題，通常而言，我們將市場視為追逐效率的載體，依靠政府來維護(hù)公平。政府與市場是實現(xiàn)資源配置的兩大主體，計劃與市場也是資源配置的兩種重要手段。根據(jù)公共物品理論，具有非排他性、非競爭性的公共物品、公共資源由政府配置，市場資源由市場配置。我們假設(shè)市場是無法完全提供公共物品的，只有政府才能很好地提供公共物品。一般而言，政府會通過稅收的方式讓所有人強(qiáng)制為搭便車行為買單，然而因為選擇需求的存在使得這樣的做法似乎也并不是那么讓人信服，也違背了公平性。因此，政府公共資源配置的屬性和構(gòu)成對政府與市場的關(guān)系將產(chǎn)生重要影響，也在很大程度上影響了宏觀的公平和效率。

三、微觀資源配置中的政企關(guān)系分析

企業(yè)是一個由資源配置形成的社會建構(gòu)。雖然政府在企業(yè)形成的資源配置中發(fā)揮了十分重要的作用，但是，一直以來，政府都是被視為一種超然主體，它存在于企業(yè)之外，擁有社會公共管理權(quán)，其職能僅是向社會成員提供公共物品，同時強(qiáng)制性地向社會成員征稅。事實上，在實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的新時代，具有一定的排他性和競爭性特征的政府公共資源配置越來越多。主要包括政府為招商引資、科技創(chuàng)新而專門建設(shè)的特區(qū)、開發(fā)區(qū)或創(chuàng)新園區(qū)等特殊基礎(chǔ)設(shè)施、面向引入企業(yè)或創(chuàng)新企業(yè)的特殊許可和專項支持政策以及政府直接給予的專項經(jīng)費(fèi)支持等。將政府配置的這部分公共資源稱之為公共物品顯然是不恰當(dāng)?shù)?，這部分公共資源配置具有明顯的排他性、競爭性特征，更具有“私有性”和“墊支性”等資本特性。鑒于此，本文將政府配置的這部分公共資源稱之為“政府社會資本”，主要分為三類，即：特殊基礎(chǔ)設(shè)施類、特殊許可及支持政策類、專項經(jīng)費(fèi)投入類等公共資源。

從資源配置的視角來看企業(yè)的建構(gòu)，每一個企業(yè)的形成都要經(jīng)過政府的備案、審批及許可，政府給予企業(yè)行業(yè)的準(zhǔn)入權(quán)以及企業(yè)名稱的使用權(quán)。政府也是企業(yè)契約集體選擇的參與者，或者說政府是企業(yè)契約集體選擇的天然參與方。市場中的企業(yè)是物質(zhì)資本、人力資本和社會資本進(jìn)行集體選擇的產(chǎn)物。雖然在企業(yè)契約集體選擇中政府是天然的參與者，但在傳統(tǒng)理論中，政府卻被視為超然主體被排除在企業(yè)所有者之外（除非政府以直接投資者的身份出現(xiàn)，如國有控股或參股企業(yè)）。在建構(gòu)企業(yè)的資源配置中，必不可少的資源有哪些？政府在建構(gòu)企業(yè)的資源配置中發(fā)揮的作用是什么？為什么其他重要資源的提供者可以獲得企業(yè)所有權(quán)，而企業(yè)理論中卻從來都將政府作為外生變量？政府是否可以確認(rèn)其在企業(yè)中配置的政府社會資本的所有權(quán)？追本溯源，只有對政府公共資源配置屬性進(jìn)行分類，區(qū)分政府公共資源配置的公共性和政府社會資本配置的私有性，并分別與政府的“公權(quán)力”（政權(quán)）和政府的“私權(quán)利”（產(chǎn)權(quán)）相對應(yīng)，才能從根本上彌補(bǔ)傳統(tǒng)企業(yè)理論的缺陷。

根據(jù)利益相關(guān)者視角下的集體選擇理論，企業(yè)的所有者應(yīng)按照其貢獻(xiàn)大小獲取應(yīng)有的“股份”，政府作為政府社會資本的投入者自然也有應(yīng)得的一部分“股份”。這一過程的實質(zhì)就是形成政府社會資本投入的產(chǎn)權(quán)市場，也就是建立了一個微觀層面的市場，在這一市場中通過資源來進(jìn)行交換，以投入量決定可分配量。只要政府與企業(yè)之間形成了雙方一致同意的合同約定，這一約定既滿足了約定雙方的個體利益要求也符合作為集體選擇結(jié)果的集體利益，那么最終按照貢獻(xiàn)大小進(jìn)行分配就是合理而公平的。

隨著改革開放的程度不斷加深，經(jīng)濟(jì)全球化日益成為市場中每一個企業(yè)必須適應(yīng)的大環(huán)境與時代潮流。僅僅依靠相似的供應(yīng)商體系、客戶體系并不能適應(yīng)這一強(qiáng)調(diào)全球化、多樣化、個性化的新時代。除了國有企業(yè)這一社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的企業(yè)特征，從政企關(guān)系看中外企業(yè)的差異似乎更有中國特色，也更有說服力。中外企業(yè)的根本區(qū)別就是政府直接投資的部分，也就是上文提到過的政府參與企業(yè)形成、發(fā)展契約簽訂的部分，它存在于每一個企業(yè)中并帶有一定的引導(dǎo)性。在企業(yè)投入構(gòu)成相似、經(jīng)營活動相仿的情況下，政府對企業(yè)的不同準(zhǔn)入要求、許可權(quán)以及后續(xù)經(jīng)營中的不同政策、專項投入是區(qū)分不同企業(yè)的重要依據(jù)?？梢哉f，政府直接投入的部分更具有個性化特征和私有資本的特征。

基于上述分析，從企業(yè)的形成到成長壯大，政府都是必不可少的參與者和引導(dǎo)者，它準(zhǔn)許企業(yè)的形成、給予企業(yè)建立的機(jī)會，并在企業(yè)發(fā)展過程中通過不同程度、不同方式的政策或資金資助引導(dǎo)企業(yè)的成長。同時，正是因為不同的政府直接投入這一顯著特點(diǎn)，每個企業(yè)都被賦予了個性化的標(biāo)簽，為市場經(jīng)濟(jì)注入新活力，也更有利于企業(yè)在多姿多彩的全球市場中嶄露頭角。政府與企業(yè)是合作共贏的命運(yùn)共同體，雙方責(zé)任共擔(dān)、利益共享，通過契約的締結(jié)決定參與程度，通過事先的合同簽訂約定利益分配，最終實現(xiàn)利益與滿意度的最大化。

四、創(chuàng)建中國特色政企關(guān)系話語體系的戰(zhàn)略構(gòu)想

政企關(guān)系既是國家治理研究的范疇，也是公司治理的重要內(nèi)容。中國特色政企關(guān)系話語體系的構(gòu)建可以從國家治理與公司治理兩個層面著手。在國家治理層面，政府作為國家代理人，既要維護(hù)社會穩(wěn)定公平實現(xiàn)其社會價值，又要推動經(jīng)濟(jì)增長實現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)價值。然而，不論是更加關(guān)注社會價值，依靠公共物品進(jìn)行資源配置的“小政府”，還是追逐經(jīng)濟(jì)價值通過政府投入資本進(jìn)行資源配置的“大政府”，公平與效率都很難兼顧，極端的選擇市場或政府任何一方都會帶來巨大的市場或政府失靈問題。政府社會資本這一有別于公共物品的概念提出，不再將政府拘泥于“大”和“小”的定位，它是維系社會公平的管理者，同時也是參與市場活動的投資者。在公司治理層面，傳統(tǒng)的企業(yè)理論將政府作為獨(dú)立于企業(yè)之外的超然主體，其實質(zhì)是只看到了政府與企業(yè)之間的政權(quán)關(guān)系，忽視了政府作為企業(yè)的天然所有者，如同物質(zhì)資本、智力資本等其他投入要素一樣，作為社會資本的投資者也理應(yīng)被賦予所有權(quán)以及基于這一類所有權(quán)形成的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。政府社會資本的提出，形成了“每一個企業(yè)都是具有政府社會資本稟賦的政府與其他資本投資者的集體選擇所形成的混合所有制企業(yè)”的企業(yè)理論新框架，這一企業(yè)理論正視了政府在企業(yè)理論中的定位與作用，也厘清了政府與企業(yè)之間的政權(quán)關(guān)系與產(chǎn)權(quán)關(guān)系?？傮w而言，基于資源配置視角提出政府社會資本概念，既滿足了政府創(chuàng)造社會價值、經(jīng)濟(jì)價值的雙重目標(biāo)，又滿足了對公平的維護(hù)及對效率的追逐，并在國家治理層面與企業(yè)治理層面形成統(tǒng)一，最終實現(xiàn)綜合價值最大化。

一個嚴(yán)謹(jǐn)?shù)睦碚撔枰獜亩x到體系的完整構(gòu)建，也需要事實和數(shù)據(jù)支撐，顯然這一領(lǐng)域還有大量亟待解決的問題需要我們未來繼續(xù)深入挖掘。在政企關(guān)系研究中，政治與經(jīng)濟(jì)目標(biāo)如何統(tǒng)一協(xié)調(diào)，以及政府官員的政權(quán)代理與企業(yè)家之間的政商關(guān)系需要深入研究;在基于政府社會資本的政企關(guān)系研究層面，除了前述的雙目標(biāo)協(xié)調(diào)等問題，還有如何測度政府社會資本并確定其在企業(yè)中的所有權(quán)，如何合理配置政府社會資本從而有效推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展等問題;同時，如何將基于公共管理權(quán)與基于政府社會資本的政企關(guān)系研究協(xié)調(diào)一致，如何對社會價值與經(jīng)濟(jì)價值組合最大化構(gòu)成的綜合價值進(jìn)行衡量，也是需要繼續(xù)研究解決的關(guān)鍵問題。

從更深遠(yuǎn)的角度來說，在中國特色政企關(guān)系框架下，現(xiàn)行國家治理層面的體制缺少了政府作為管理者與投資者雙重身份的相關(guān)制度，如稅收管理體制。政府作為社會管理者應(yīng)秉承著取之于民用之于民的原則，得到的稅收收入以公共物品的形式供社會全體成員享用。然而，作為政府社會資本的投資者，在參與企業(yè)利潤分配的過程中，政府不能憑借其特殊身份享有特別的優(yōu)先權(quán)，即政府并不能單方面決定參與分配的權(quán)力大小。也就是說，在中國特色政企關(guān)系下的國家治理層面應(yīng)改革稅收管理制度，采取稅利分流的模式。同樣，在企業(yè)治理層面，因為政府的雙重身份，作為企業(yè)投資者的政府可以根據(jù)投入權(quán)力大小行使監(jiān)督權(quán)，而作為企業(yè)的社會管理者卻可以對每一個企業(yè)實行行政監(jiān)督權(quán)。兩種監(jiān)督權(quán)力范圍不同，如何協(xié)調(diào)兩種監(jiān)督權(quán)力，盡可能降低監(jiān)督成本是我們未來需要繼續(xù)努力研究的方向。同時，根據(jù)“每一個企業(yè)都是具有政府社會資本稟賦的政府與其他資本投資者的集體選擇所形成的混合所有制企業(yè)”的框架理論，中國特色政企關(guān)系也為企業(yè)混合所有制改革提供了新方向，混合的實質(zhì)是多種資本形態(tài)的混合，正確認(rèn)識政府在企業(yè)中的地位和權(quán)力對構(gòu)建利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的政企關(guān)系具有重要意義，為混合所有制改革下中國特色企業(yè)制度的確立提供了樣本。

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作者簡介：

任禎，中國海洋大學(xué)管理學(xué)院碩士研究生;研究方向：會計學(xué)。