許曉東 朱虹 郜啊龍

摘要：黨的十八屆三中全會(huì)報(bào)告中提出創(chuàng)新社會(huì)治理，社區(qū)治理逐漸成為各界關(guān)注的焦點(diǎn)。采用政策文本計(jì)量方法分析我國(guó)社區(qū)治理政策，提出政策工具分析的三維研究框架，對(duì)我國(guó)國(guó)家層面的111份社區(qū)治理政策進(jìn)行了量化分析。研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)社區(qū)治理經(jīng)過(guò)了四個(gè)階段，面臨著強(qiáng)制性工具使用過(guò)度、“重應(yīng)對(duì)，輕規(guī)劃”、社會(huì)力量參與不足、政策目標(biāo)模糊等問(wèn)題。面對(duì)此類問(wèn)題，建議國(guó)家創(chuàng)制并積極使用社區(qū)治理的混合型、自愿型政策工具，化碎片化的應(yīng)對(duì)性治理為整體化治理，積極引導(dǎo)公眾參與社區(qū)治理，提高政策目標(biāo)的明確性。

關(guān)鍵詞：社區(qū)治理;政策工具;文本分析

中圖分類號(hào)：D669

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B

文章編號(hào)：1001-9138-（ 2020） 03-0058-66

收稿日期：2019 -12 -17

1研究背景與目的

社區(qū)治理是國(guó)家治理的末端組成部分，也是國(guó)家治理不可或缺的一部分。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化速度的加快，城市社會(huì)不斷轉(zhuǎn)型，社區(qū)治理也發(fā)生了深刻的變革。根據(jù)民政部的統(tǒng)計(jì)，自2004年黨的十六屆四中全會(huì)明確提出“加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)與管理”以來(lái)，社區(qū)居委會(huì)數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)，截至2017年達(dá)到10.8萬(wàn)個(gè)。2015年，習(xí)近平總書記在中央城市工作會(huì)議上也明確了城市治理的重心應(yīng)落實(shí)到城鄉(xiāng)社區(qū)治理。

目前對(duì)于社區(qū)治理的研究有以下幾個(gè)層面：一是通過(guò)對(duì)社區(qū)治理發(fā)展現(xiàn)狀的分析和總結(jié)，提出相應(yīng)的政策建議，例如：有學(xué)者以城市社區(qū)為研究對(duì)象，指出了社區(qū)在社區(qū)體制機(jī)制、社區(qū)居民參與意識(shí)及社區(qū)人才方面存在的問(wèn)題，并提出了完善社區(qū)職能劃分、健全居民表達(dá)機(jī)制、加大人才吸引力度的三個(gè)措施（張文軒，2019）。另一方面是研究社區(qū)治理中的居民參與，社區(qū)居民參與是基層民主的重要基石，當(dāng)前也成為社區(qū)治理研究的熱點(diǎn)，主要涉及社區(qū)選舉、民主協(xié)商等。很多研究者采用深度參與觀察的方式研究社區(qū)選舉，認(rèn)為社區(qū)參與是披著“高投票率的數(shù)字”掩飾下的政治冷漠（熊易寒，2008）。針對(duì)基層民主自治意識(shí)的淡薄，學(xué)者提出了社區(qū)協(xié)商民主，激發(fā)社區(qū)居民的參與意愿，從而使得基層民主運(yùn)行起來(lái)成為可能（閔學(xué)勤，2015）。此外，對(duì)社區(qū)治理模式的研究，學(xué)者們概括了我國(guó)社區(qū)治理模式的演變進(jìn)程：行政型一合作型一自治型，其中合作型與自治型是日后社區(qū)治理模式的方向（魏娜，2003）。自治型社區(qū)治理是最為理想的社區(qū)治理模式，主要特點(diǎn)在于社區(qū)居民發(fā)揮主導(dǎo)作用（張平，2019）。

社區(qū)治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及交通、醫(yī)療、教育、治安等諸多層面，我國(guó)已出臺(tái)一系列基層社區(qū)治理相關(guān)的公共政策。上述研究雖然覆蓋了社區(qū)治理的重要議題，但對(duì)社區(qū)治理政策的研究匱乏。其一，對(duì)已有社區(qū)治理政策的外部特征缺乏整體描述和分析，進(jìn)而影響對(duì)演進(jìn)脈絡(luò)的認(rèn)識(shí);其二，對(duì)政策工具的類型缺乏定量分析，影響對(duì)現(xiàn)有政策工具性質(zhì)的判斷;其三，對(duì)政策的核心要素即政策目標(biāo)的明確性不夠聚焦，影響對(duì)政策發(fā)揮作用的原因分析。鑒于此，本文運(yùn)用定性與定量相結(jié)合的方法對(duì)社區(qū)治理政策文本內(nèi)容進(jìn)行研究。具體步驟如下：首先，提出政策工具分析的三維研究框架;接著，選擇本文研究的政策樣本，再次，力圖全方位多角度地揭示社區(qū)政策的研究現(xiàn)狀，最后，針對(duì)量化結(jié)果提出對(duì)于社區(qū)發(fā)展的政策建議，同時(shí)為之后政策制定提供理論基礎(chǔ)。

2分析框架及研究樣本

2.1三維模型構(gòu)建

社區(qū)治理政策是公共政策的重要組成部分，政策文本計(jì)量法是從公開(kāi)政策文本中挖掘潛在信息的方法，是對(duì)政策文本的定量化分析。本研究借鑒已有政策文本計(jì)量研究的方法，結(jié)合社區(qū)治理政策的特點(diǎn)，建立國(guó)家層級(jí)社區(qū)治理政策的三維分析框架，如圖1所示。第一個(gè)維度是社區(qū)治理政策的政策數(shù)量、執(zhí)行效力等外部特征，體現(xiàn)政策的權(quán)威性、政府的重視程度。第二個(gè)維度是政策工具性質(zhì)的分類，體現(xiàn)政府實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的實(shí)際手段，本研究參考了國(guó)內(nèi)外政策工具的分類方法，并結(jié)合社區(qū)治理自身的特征，采用了M.Howlett和M.Ramesh的政策工具分類方式，對(duì)社區(qū)治理政策工具進(jìn)行重新分類。第三個(gè)維度是政策目標(biāo)的明確性，體現(xiàn)政策方案的方向正確性和任務(wù)精確性。三個(gè)維度是政策分析的核心，同時(shí)也是當(dāng)前研究不足的三個(gè)方面。

2.1.1 X維度：政策外部結(jié)構(gòu)特征

本文將政策年度、政策執(zhí)行效力及政策方向歸納為政策外部結(jié)構(gòu)特征。通過(guò)對(duì)歷年社區(qū)治理政策頒布數(shù)量的統(tǒng)計(jì)，可以對(duì)歷年來(lái)政策頒布的頻率及密度進(jìn)行具體分析，從而明確社區(qū)治理政策的演進(jìn)脈絡(luò)。政策執(zhí)行效力具體指的是政策頒布主體及政策文種，分析發(fā)文機(jī)構(gòu)，能清晰地了解管理機(jī)構(gòu)對(duì)社區(qū)治理的重視程度、探究部門間的合作情況，文種類型體現(xiàn)了政策的約束性。通過(guò)對(duì)研究樣本的整理可見(jiàn)，文種涵蓋了辦法、通知、意見(jiàn)、標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)、公告、規(guī)劃、決定和批復(fù)等。發(fā)文機(jī)構(gòu)來(lái)源有國(guó)家頂層機(jī)構(gòu)（黨中央、全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院）發(fā)文，也有政府部門（民政部、財(cái)政部、教育部、衛(wèi)計(jì)委）單獨(dú)發(fā)文，還有各部門之間的聯(lián)合發(fā)文。

2.1.2 Y維度：政策工具維度

政策工具是政策目標(biāo)向政策效果轉(zhuǎn)化的紐帶，政策工具的選擇對(duì)政策目標(biāo)的達(dá)成具有決定性影響。工具的選擇是政策工具研究的基礎(chǔ)，基于本文的研究需求及前人的研究成果，本文采用M.Howlett和M.Ramesh的分類方法，根據(jù)政府介入程度的高低，將政策工具劃分為：強(qiáng)制型工具、混合型工具、自愿型工具。這一分類方法構(gòu)成的政策工具分析維度在我國(guó)公共政策研究領(lǐng)域受到歡迎，大批學(xué)者應(yīng)用該種政策工具劃分方法，并逐漸形成了一套科學(xué)的分析框架。結(jié)合社區(qū)治理的內(nèi)在特征，對(duì)具體分類加以調(diào)整，如圖2所示。

其中，強(qiáng)制型工具是指借助政府的權(quán)威和強(qiáng)制力，對(duì)社區(qū)治理進(jìn)行控制和指導(dǎo)，政府可以選擇管制、直接提供的手段來(lái)實(shí)現(xiàn)其目標(biāo);自愿型工具的核心特征是它很少或幾乎沒(méi)有政府干預(yù)，治理主體主要包括社區(qū)自治組織、社會(huì)團(tuán)體及個(gè)人等;混合性工具結(jié)合了自愿性工具和強(qiáng)制性工具的特征，政府對(duì)非政府主體稍加干預(yù)，目的是方便非政府主體更好地進(jìn)行社區(qū)治理，決策主體仍然是非政府主體。主要包括以下三種形式：信息提供、激勵(lì)、能力建設(shè)。

2.1.3 Z維度：政策目標(biāo)明確性

西蒙認(rèn)為目標(biāo)是指引決策和活動(dòng)的方向，從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，明確的政策目標(biāo)有利于目標(biāo)的執(zhí)行，相反，目標(biāo)含糊不清則會(huì)對(duì)政策的實(shí)施帶來(lái)巨大的挑戰(zhàn)。通過(guò)對(duì)政策目標(biāo)明確性進(jìn)行分析，能厘清已有的政策中目標(biāo)明確的程度，從而分析明確性對(duì)于政策實(shí)施及地方政府決策的影響。政策目標(biāo)明確性三層次劃分，如表1所示。

本文采用出主客觀測(cè)量法相結(jié)合的方式對(duì)政策目標(biāo)的明確性進(jìn)行論斷，本文結(jié)合社區(qū)治理政策的特征，將目標(biāo)明確性分為：目標(biāo)明確、目標(biāo)模糊及無(wú)目標(biāo)三大類別。其中依據(jù)目標(biāo)模糊的特征不同，并借鑒Rainey的目標(biāo)模糊性三層次模型將目標(biāo)模糊分為指令性目標(biāo)模糊、評(píng)估性目標(biāo)模糊及優(yōu)先性目標(biāo)模糊。其中，指令性模糊指的是沒(méi)有明確的數(shù)據(jù)，評(píng)估性目標(biāo)模糊指的是目標(biāo)中沒(méi)有規(guī)范的評(píng)價(jià)指標(biāo)，優(yōu)先性目標(biāo)模糊指的是多元目標(biāo)之間的優(yōu)先次序不清晰。

2.2研究樣本

本文以2000-2018年近20年來(lái)有關(guān)社區(qū)治理的政策文本為研究對(duì)象，由于各地的政策差異較大，代表性不強(qiáng)，因此本文選取的均為中央政府及各部門的政策文件。資料來(lái)源于公開(kāi)資料，主要來(lái)源于北大法意網(wǎng)，為避免遺漏重要政策文件，通過(guò)政府機(jī)構(gòu)官方網(wǎng)站上的文件加以補(bǔ)充與驗(yàn)證。首先通過(guò)上述渠道初步收集了相關(guān)的政策文件151份，剔除諸如社區(qū)矯正執(zhí)法、社區(qū)戒毒等不屬于社區(qū)治理范疇的政策，最終可納入本文研究的政策文本共有111份。主要文件類型有通知、意見(jiàn)、決定、批復(fù)等，由于研究時(shí)間跨度較大，涉及的部分機(jī)構(gòu)被合并名稱也有所改變，本文進(jìn)行整理時(shí)統(tǒng)一按照現(xiàn)階段的名稱進(jìn)行整理。

3政策文本數(shù)據(jù)量化統(tǒng)計(jì)分析

3.1政策外部結(jié)構(gòu)特征

3.1.1政策年度數(shù)量

通過(guò)政策文本年度統(tǒng)計(jì)圖，如圖3所示，可見(jiàn)，其一，中國(guó)近20年來(lái)頒布的社區(qū)治理政策數(shù)量呈螺旋式上升趨勢(shì)，并逐漸豐富和體系化?？梢钥闯觯瑖?guó)家對(duì)社區(qū)治理的重視程度正在逐步加深。其二，圖中2006年及2016年達(dá)到了政策發(fā)布的高峰，主要原因如下：2004年，黨的十六屆四中全會(huì)明確提出“加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)與管理”，從而促進(jìn)了社區(qū)治理的政策的發(fā)布，2006年出現(xiàn)一個(gè)高峰，隨后社區(qū)治理政策的出臺(tái)逐漸減緩;2012年，黨的十八大報(bào)告首次把“社區(qū)治理”的概念寫入到黨的綱領(lǐng)性文件當(dāng)中，自此，社區(qū)治理政策的數(shù)量大幅度上升，并在2016年出現(xiàn)第二個(gè)高峰。

通過(guò)對(duì)政策文本的分析，可以發(fā)現(xiàn)2000年以來(lái)，社區(qū)治理經(jīng)歷了兩個(gè)發(fā)展階段。

第一階段是從2000年至201 1年的社區(qū)建設(shè)階段。2000年11月，民政部出臺(tái)了《關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》一文，同年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳加以轉(zhuǎn)發(fā)，標(biāo)志著社區(qū)建設(shè)真正得到制度化推進(jìn)，該文件成為了指導(dǎo)我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)的里程碑性文件。隨后，社區(qū)建設(shè)如火如荼推進(jìn)，相關(guān)政策逐年增加。2006年，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見(jiàn)》，第一次提出了關(guān)于加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)的要求，此后，社區(qū)建設(shè)開(kāi)始注重社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)。針對(duì)基層社區(qū)居委會(huì)建設(shè)中存在的問(wèn)題，2010年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會(huì)建設(shè)工作的意見(jiàn)》，統(tǒng)籌考慮城市社區(qū)建設(shè)與居民委員會(huì)建設(shè)?？梢钥闯?，這一階段，政策越來(lái)越關(guān)注社區(qū)與政府之間的關(guān)系，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)社區(qū)加強(qiáng)建設(shè)和管理的意志。

第二階段是2012年至今的社區(qū)治理階段。2012年，十八大首次將社區(qū)治理寫入報(bào)告，十八屆三中全會(huì)也將社區(qū)治理納入到國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革布局當(dāng)中。社區(qū)工作開(kāi)始由社區(qū)建設(shè)向社區(qū)治理過(guò)渡。2017年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》的出臺(tái)回應(yīng)了我國(guó)社區(qū)治理中社區(qū)自治相對(duì)較弱，基層群眾自治形式單一等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，并作出了明確指導(dǎo)，此外，明確了社區(qū)治理的目標(biāo)任務(wù)，是社區(qū)治理工作的根本遵循，標(biāo)志著社區(qū)治理進(jìn)入制度化探索階段。

3.1.2政策執(zhí)行效度

3.1.2.1政策頒布主體

社區(qū)治理涉及部門非常廣泛，包括國(guó)家頂層權(quán)力機(jī)構(gòu)及民政部、教育部、衛(wèi)計(jì)委、商務(wù)部等多個(gè)主體。政策頒布主體的不同導(dǎo)致政策文本性質(zhì)、適用范圍的不同。政策頒布主體發(fā)文數(shù)量統(tǒng)計(jì)結(jié)果，如表2所示。

從主體的分布來(lái)看，主要有三種類型：一是國(guó)家頂層機(jī)構(gòu)發(fā)文，主要包括中共中央、全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院。綜合性政策數(shù)量不多，但對(duì)各部委政策的制定具有指導(dǎo)和規(guī)范作用，這一類政策的缺乏會(huì)導(dǎo)致各部委發(fā)文沒(méi)有參照標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)社區(qū)治理政策的發(fā)展不利。第二種是各部委聯(lián)合發(fā)文，多部門聯(lián)合政策可以更好地發(fā)揮政策效應(yīng)。根據(jù)統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，我國(guó)社區(qū)治理聯(lián)合發(fā)文政策數(shù)量占總量的33.33%，政策配合相對(duì)比較緊密，部門之間的協(xié)同程度較高。還有一類是國(guó)務(wù)院各部委單獨(dú)發(fā)文，單獨(dú)發(fā)文數(shù)量最多的是民政部，這與民政部的主要職責(zé)有關(guān)，負(fù)責(zé)擬訂社區(qū)治理及基層自治相關(guān)政策，提出加強(qiáng)和改進(jìn)基層建設(shè)的建議，從而推動(dòng)基層建設(shè)。總體來(lái)看，我國(guó)社區(qū)治理政策制定主體涉及多部門，各部門之間的政策配合也相當(dāng)緊密。

3.1.2.2政策文種

這1 1 1份有關(guān)社區(qū)治理的政策大致可以歸為：通知、意見(jiàn)、決定、批復(fù)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃、辦法、法規(guī)這8類。其中，將法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)這兩種規(guī)范性文種歸納為規(guī)章類文種;將辦法、通知、批復(fù)、意見(jiàn)、決定這5類以問(wèn)題為導(dǎo)向的、聚焦操作實(shí)施的文種統(tǒng)稱為指示類文種;最后將規(guī)劃這一類特殊劃分為計(jì)劃類文種。政策文本類型數(shù)量統(tǒng)計(jì)如表3所示。

通過(guò)對(duì)政策文種類型統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，指示類文種占比最大;“通知”類文本最常出現(xiàn)，占比64.870/0，緊隨其后的是“意見(jiàn)”，占21.62%，“決定”“批復(fù)”等類型文種出現(xiàn)較少。計(jì)劃類政策微乎其微，說(shuō)明政策長(zhǎng)期處于“重應(yīng)對(duì)，輕謀劃”狀態(tài)，容易導(dǎo)致社區(qū)治理政策的框架散亂，不利于政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與執(zhí)行效力的提升。規(guī)章的制定可以有效的規(guī)范社區(qū)治理，目前規(guī)章類文本數(shù)量較少，說(shuō)明我國(guó)社區(qū)治理的法治化水平有待提高?？傮w而言，我國(guó)多以效率為主的“通知”作為主要政策文種形式，帶有“新公共管理”色彩;政策文本類型豐富，但不平衡，缺乏規(guī)章、計(jì)劃層面的政策，社區(qū)治理政策有待進(jìn)一步改進(jìn)。

3.2政策工具層面

政策工具是政府為了實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)所采取的一列政策手段，本文以社區(qū)治理政策的政策條款為分析內(nèi)容，分別編制了2000年-2018年的111個(gè)政策文本的條款。由于同樣的政策中包含著不同的政策條款，不同的條款可能屬于不同的政策工具。因此本文采用“政策編號(hào)一章節(jié)號(hào)一條款號(hào)”的格式對(duì)政策進(jìn)行編碼?；诖?，對(duì)不同政策工具應(yīng)用的狀況進(jìn)行分析，如表4所示。

強(qiáng)制型政策工具的使用頻率最高，占政策工具的58.2%，這與社區(qū)治理發(fā)展水平密切相關(guān)，我國(guó)開(kāi)展社區(qū)建設(shè)起步較晚，歷時(shí)較短，當(dāng)前首要目標(biāo)是完善社區(qū)公共服務(wù)供給水平，加快社區(qū)治理的發(fā)展步伐。在強(qiáng)制型政策工具中，管制這一類政策工具使用最多，占比55.7%，說(shuō)明監(jiān)管力度較大。直接提供這一類別的政策使用較為頻繁，在工具占比中位居第二。例如，2010年中共中央辦公廳頒布了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會(huì)建設(shè)工作的意見(jiàn)》，指出要將社區(qū)建設(shè)多項(xiàng)經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，隨后，國(guó)家體育總局、民政部等部門陸續(xù)頒布《關(guān)于2012年援建社區(qū)多功能公共運(yùn)動(dòng)場(chǎng)的通知》、《關(guān)于加快推進(jìn)社區(qū)社會(huì)工作服務(wù)的意見(jiàn)》等多項(xiàng)政策，文件中均提出逐步加大財(cái)政投入力度，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，唯有政府提高對(duì)社區(qū)治理的重視程度，加大資金投入，社區(qū)治理才能更好更快的發(fā)展?；旌闲驼吖ぞ呒白栽感驼吖ぞ叩恼急认鄬?duì)較小，分別是25.5%和16.3%，具體來(lái)看，混合型政策工具中，能力建設(shè)占比較大，自愿型政策中社區(qū)自治組織占比較大。

3.3目標(biāo)明確性

政策目標(biāo)是推進(jìn)社區(qū)治理發(fā)展的指向標(biāo)，是政策的核心要素。本文對(duì)社區(qū)治理111篇政策文本進(jìn)行分析，并將政策目標(biāo)歸納為以下幾點(diǎn)：一是推動(dòng)基層社區(qū)衛(wèi)生服務(wù);二是推進(jìn)社區(qū)治理創(chuàng)新，促進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè);三是促進(jìn)學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè);四是滿足居民基本生活需求。社區(qū)治理區(qū)別于社區(qū)管理的一個(gè)最大的不同在于公眾政策的最終目標(biāo)應(yīng)該是體現(xiàn)以人為本的價(jià)值取向，促進(jìn)公眾主動(dòng)參與到社區(qū)治理中來(lái)。

依據(jù)上文的目標(biāo)明確性三層次模型，采用主客觀結(jié)合的方式，對(duì)文件的政策目標(biāo)進(jìn)行明確性判斷。統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，有比較明確的目標(biāo)的政策文本僅有29份，占總文本量的26.1%，其余的目標(biāo)不夠，甚至有19.8%的文本缺乏總體目標(biāo)。如表5所示。目標(biāo)模糊的文本數(shù)量為60份，占總文本量的54.1%，其中指令性目標(biāo)模糊的文本有12份，占20%，評(píng)估性目標(biāo)模糊的文本有45份，占75%，優(yōu)先性目標(biāo)模糊的文本有3份，占5%。目標(biāo)模糊主要體現(xiàn)在評(píng)估性目標(biāo)模糊上，對(duì)于具體政策執(zhí)行情況缺乏評(píng)價(jià)指標(biāo)，需要政策進(jìn)一步明確評(píng)估性目標(biāo)，能清晰評(píng)價(jià)政策執(zhí)行情況。

4政策建議

4.1創(chuàng)制并積極使用社區(qū)治理的混合型、自愿型政策工具

從社區(qū)治理政策工具使用分布來(lái)看，強(qiáng)制型遠(yuǎn)高于混合型及自愿型政策工具。社區(qū)治理的關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)政府領(lǐng)導(dǎo)下的基層自治，非政府主體參與社區(qū)治理將成為主流。所以政策工具的使用結(jié)構(gòu)也應(yīng)該相應(yīng)的調(diào)整，未來(lái)應(yīng)積極使用混合型、自愿型政策工具，適當(dāng)降低強(qiáng)制型政策工具的使用比例。但同時(shí)，并非完全摒棄強(qiáng)制性政策工具，強(qiáng)制性工具是實(shí)現(xiàn)非強(qiáng)制型政策工具運(yùn)行的配套手段，是社區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)。強(qiáng)制型政策工具能有效完善公共配套制度，實(shí)現(xiàn)社區(qū)自主提供失效的有效供給，直接提供便是最直接的強(qiáng)制型政策工具，如公共醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共教育等方面。

4.2化碎片化的應(yīng)對(duì)性治理為整體化治理

建立統(tǒng)一的政策框架是保證社區(qū)治理政策質(zhì)量的前提條件，首先，應(yīng)盡量協(xié)調(diào)不同類型的政策文本數(shù)量，兼顧政策的規(guī)范性及實(shí)操性，其中，要增加戰(zhàn)略指向性的規(guī)劃類政策文本的發(fā)布頻率，對(duì)社區(qū)治理進(jìn)行整體的、長(zhǎng)期的思考。其次，多部門發(fā)文可能造成責(zé)任不清的現(xiàn)象，合理選擇并嚴(yán)格控制聯(lián)合發(fā)文的部門，明確發(fā)文的核心部門，另外，中共中央、全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院等綜合性部門的發(fā)文數(shù)還有待增加，其發(fā)文對(duì)于國(guó)務(wù)院下屬部門發(fā)文具有重要的指導(dǎo)意義，對(duì)于社區(qū)治理政策的發(fā)展具有重要作用。最后，要不斷提高社區(qū)治理的法制化水平。

4.3積極引導(dǎo)公眾參與社區(qū)治理，提升政策工具的協(xié)同程度

當(dāng)前社區(qū)治理政策中雖然通過(guò)部門聯(lián)合發(fā)文的形式提升了政策工具的協(xié)同程度，但是，公眾協(xié)同參與機(jī)制十分欠缺。涉及的自愿型政策工具寥寥無(wú)幾，導(dǎo)致社會(huì)力量參與社區(qū)治理的重要作用尚未得到有效發(fā)揮。社區(qū)自治組織、社區(qū)居民等主體都是社區(qū)治理的直接利益相關(guān)者，應(yīng)該積極構(gòu)建公眾參與的社區(qū)治理體系，強(qiáng)化公眾的社區(qū)自治意識(shí)，拓寬其參與渠道，從而積極推進(jìn)社區(qū)治理水平。發(fā)展社區(qū)組織，促進(jìn)社區(qū)居民相互交流，重建傳統(tǒng)的“熟人社會(huì)”，加強(qiáng)社區(qū)居民間的“黏合力”，增強(qiáng)社區(qū)成員社區(qū)歸屬感。居民對(duì)于社區(qū)的依賴程度越高，參與到社區(qū)治理的意識(shí)越強(qiáng)。

4.4提高政策目標(biāo)的明確性

目標(biāo)模糊情形下，政策執(zhí)行者試圖厘清目標(biāo)，又存在各取所需、為我所用的心態(tài)，從而可能誘發(fā)目標(biāo)置換。政策的執(zhí)行是以政策目標(biāo)為前提的，模糊性的政策目標(biāo)必然帶來(lái)政策執(zhí)行的模糊性。模糊的政策目標(biāo)會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行敷衍塞責(zé)，“象征性執(zhí)行”，蒙混過(guò)關(guān)。因此，提高政策目標(biāo)的明確性對(duì)于政策的有效實(shí)施至關(guān)重要。

5結(jié)論

本文以政策工具為理論視角，應(yīng)用內(nèi)容分析法從政策工具類型與政策目標(biāo)明確性兩個(gè)維度對(duì)111份我國(guó)社區(qū)治理政策文本進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，研究發(fā)現(xiàn)當(dāng)前社區(qū)治理政策存在強(qiáng)制性工具使用過(guò)度、“重應(yīng)對(duì)，輕規(guī)劃”、社會(huì)力量參與不足、政策目標(biāo)模糊等問(wèn)題，針對(duì)上述問(wèn)題提出了改進(jìn)建議。本研究豐富了社區(qū)治理政策研究的視角和內(nèi)容，加深了對(duì)我國(guó)社區(qū)治理政策工具選擇的理解，對(duì)改進(jìn)和優(yōu)化社區(qū)治理政策體系具有積極意義。

研究的不足主要在于資料獲取上存在一定局限，搜集到的文本數(shù)量可能不夠全面。未來(lái)可以繼續(xù)追蹤社區(qū)治理政策制定過(guò)程，在擴(kuò)大政策文本數(shù)量的基礎(chǔ)上通過(guò)實(shí)地調(diào)研的形式豐富研究資料，同時(shí)可以開(kāi)展社區(qū)治理案例比較研究，進(jìn)一步修正完善研究結(jié)論。

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作者簡(jiǎn)介：許曉東，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。

朱虹，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生。

郜啊龍，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生。

基金項(xiàng)目：本文系國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“基于大數(shù)據(jù)的公共價(jià)值挖掘與公共決策支持研究”（編號(hào)：

71573096）研究成果之一。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人：許曉東。