郭雨馨 張曉旭 劉怡彤

摘? ? 要：京津冀區(qū)域一體化是三方共同的期待，然而三地的行政壁壘的負面作用在區(qū)域經(jīng)濟一體化進程中表現(xiàn)非常突出，多年的一體化進程仍停留在國家宏觀政策層面和科學研究層面。本文以京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化為背景，以首都第二機場爭奪戰(zhàn)為例，探討一體化區(qū)域內(nèi)行政壁壘與科學發(fā)展觀的矛盾，并從積極探索行政區(qū)劃改革、始終堅持科學發(fā)展觀念兩方面提出對策和建議。

關(guān)鍵詞：行政壁壘;科學決策;機場選址;區(qū)域一體化

京津冀一體化的概念自 20 世紀提出至今，已將近 30 年，反觀京津冀一體化過程緩慢且困難重重，所取得的成效有限。[1]京津冀區(qū)域一體化是三方共同的期待，然而，三地的行政壁壘的負面作用在區(qū)域經(jīng)濟一體化進程中表現(xiàn)的非常突出，多年的一體化進程仍停留在國家宏觀政策層面和科學研究層面。在京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化背景下，首都第二機場爭奪戰(zhàn)對于研究一體化區(qū)域內(nèi)行政壁壘與科學發(fā)展觀的矛盾，具有典型的現(xiàn)實意義。

功能互補、協(xié)調(diào)聯(lián)動的區(qū)域機場群是拉動區(qū)域經(jīng)濟一體化、京津冀協(xié)同發(fā)展的強勁引擎，北京、河北、天津構(gòu)建地區(qū)多機場系統(tǒng)建設對帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、周邊城市建設、產(chǎn)業(yè)培育等具有積極意義。然而，建設超大規(guī)模的新機場，牽涉眾多利益主體、眾多利益環(huán)節(jié)，由此其選址過程成為激烈的地區(qū)博弈過程，在這一過程中，地區(qū)的行政壁壘影響著選址決策的科學性，重大項目決策的出發(fā)點首先考慮的是自身利益，科學與否并非決策的最主要因素。

一、選址爭奪戰(zhàn)分析

本文選取首都第二機場選址爭奪戰(zhàn)作為區(qū)域行政壁壘研究案例，并從選址概述以及選址中的地區(qū)博弈對案例進行說明分析。

1、機場選址基本概述

2003年，中國經(jīng)濟進入高速增長期，首都機場新建不久的T3航站樓接近飽和，官方指出應盡快組織專門力量開展停滯許久的第二機場選址論證工作，此時機場選址再引爭議，選址一定程度上成為北京、天津、河北間的博弈。2008年，專家評審后推薦北京南各莊場址為首都新機場首選場址，已接近現(xiàn)有場址，自此，歷經(jīng)數(shù)次起落的新機場選址工作被敲定。2010年，首都機場吞吐量突破7000萬人次，其增長空間受到嚴重制約，興建第二機場勢在必行。

2、選址中的地區(qū)博弈

首都新機場已并非是單純的技術(shù)層面問題，而是一項復雜的系統(tǒng)工作，其牽涉面廣、涉及領域多、需要協(xié)調(diào)的利益方眾多，因而選址成為一個激烈的地區(qū)博弈過程。新機場選址博弈過程中，京津冀“爭相備戰(zhàn)”。自2005年起天津開始關(guān)注新機場選址并對其做足充分準備，天津市轄的武清規(guī)劃預留太子務和高村兩個選址備用地，并成立專門對接機構(gòu)負責此事。北京大興亦積極備戰(zhàn)，為選址預留了龐各莊和半壁店兩地，希望抓住這個難得的發(fā)展機會。而作為爭奪的另一參與者——河北，當即承諾零地價，由廊坊選出曹家務、河西營、舊州三個地方作為機場備選用地。三方為新機場的選址競相備戰(zhàn)，激勵博弈。

二、行政壁壘與科學決策的矛盾

行政壁壘基于地方政府對本區(qū)域利益最大化的考慮，是以行政區(qū)劃為界限主觀分割統(tǒng)一市場的行政行為和政策表現(xiàn)。[2] 新機場選址的科學決策過程仍受到地區(qū)行政壁壘的影響。在對選址進行嚴格的、綜合性的論證后，北京大興南各莊和河北廊坊固安彭村兩個場址方案被保留。相關(guān)專家從技術(shù)層面提出解釋，后一方案場址的空域環(huán)境更為理想，與其他機場的矛盾也相對較小，部分專家指出選址應與京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略一致，新機場建于河北廊坊將同時拉動京津冀三個城市，迫切加強河北和北京的互動，而放在京內(nèi)的大興僅能帶動北京南部發(fā)展，對京津冀地區(qū)輻射作用較小。站在京津冀長遠發(fā)展的角度上，新機場選址應當更加照顧欠發(fā)達地區(qū)。然而，在實際的選址論證中，北京市認為大興南各莊場址具有特殊優(yōu)勢，其主體坐落于北京市行政區(qū)域內(nèi)，無論是從行政管理角度看，還是從市場運營的角度來看，皆更利于推動北京南部地區(qū)的發(fā)展，這一方案最終得以勝出。究其原因，主要是因為廊坊屬于河北管轄，假如廊坊市屬于北京或天津管轄，又會是什么結(jié)果呢？結(jié)果不言而喻。由此可見，在選址的動態(tài)過程中，行政劃分壁壘尚未破除，且行政壁壘引導著重大建設工程的決策走向，影響著國家建設決策的科學性。

行政壁壘和科學決策這一矛盾的背后，實質(zhì)上是中國行政區(qū)劃的問題。行政區(qū)劃固化了區(qū)域利益，制約著資源整合和統(tǒng)一市場，地方保護主義影響著科學決策進程。多年來，京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化進程充滿了艱辛和坎坷，目前還只是停留在科研階段和探討階段，并沒有實質(zhì)性的進展。究其根源就是長期的行政區(qū)劃背景下的行政壁壘和觀念束縛在作怪。 因此，要解決這一矛盾，打破堅冰，消除壁壘，需要對行政區(qū)劃改革做更多有益探索。

三、破除行政壁壘的嘗試

1、積極探索行政區(qū)劃改革

行政區(qū)劃作為特定區(qū)域地理空間的權(quán)力劃分，行政區(qū)劃設置的合理與否，關(guān)系到區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略目標實現(xiàn)的程度和質(zhì)量。[3]中國的區(qū)域問題具有明顯的行政等級化特征[4]，在京津冀協(xié)同發(fā)展的大局勢下，欲破除行政壁壘，探索行政區(qū)劃改革首當其沖。如壓縮政府層級的探討、高層級政府主導的次區(qū)域整合等，再如構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟合作利益補償制度體系，為區(qū)域合作順利進行提供利益制度基礎，對環(huán)京津冀貧困帶予于關(guān)注，減小區(qū)域經(jīng)濟差異等。

2、始終堅持科學發(fā)展觀念

科學發(fā)展觀為科學決策提供了堅實的理論基礎和強有力的指導。在跨行政區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中，要堅持科學發(fā)展觀，行政壁壘必須服從于科學決策。在對首都第二機場此類重大項目的論證中，決策層應積極用科學發(fā)展觀武裝頭腦，從區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的角度去宏觀決策、科學決策，決策權(quán)應當更多的向科學工作者傾斜，由專家組得出更具效力的項目觀點，應該拋棄地方保護主義，依法決策。

參考文獻：

[1]王光宇.京津冀一體化困境及路徑探討[J].合作經(jīng)濟與科技，2019（20）：4-7.

[2]趙金濤.京津冀經(jīng)濟一體化中的科學決策與行政壁壘探討[J].特區(qū)經(jīng)濟，2010（04）：60-61.

[3]陳鵬.行政區(qū)劃改革與區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展[J].西華師范大學學報（哲學社會科學版），2019（05）：106-112.

[4]李鐵. 京津冀需帶頭打破行政壁壘[N]. 人民日報，2014-05-29（005）.