摘要：實(shí)施內(nèi)部控制，既是高校規(guī)范公共權(quán)力運(yùn)行，構(gòu)建決策、執(zhí)行和監(jiān)督相分離的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)行政權(quán)力監(jiān)督的重要舉措，亦是推進(jìn)學(xué)校事業(yè)高效快速發(fā)展，提升辦學(xué)能力和管理水平的必然選擇。高校內(nèi)部控制工作歷經(jīng)四年的持續(xù)建設(shè)和完善，正逐漸步入深水區(qū)，本文探討新形勢下高校開展內(nèi)部控制工作的難點(diǎn)及解決思路。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部控制;高校治理;控制環(huán)境

隨著我國社會與經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，高校從最初單純地依靠政府財(cái)政撥款的事業(yè)單位，逐漸實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，迎來了前所未有的辦學(xué)活力和發(fā)展?jié)摿?。同時，在越來越復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)形勢與財(cái)務(wù)形勢下，高校也面臨辦學(xué)經(jīng)費(fèi)效益不高、管理活動缺乏效率、經(jīng)濟(jì)案件時有發(fā)生等一系列突出問題，對高校的治學(xué)管理水平提出了更高的要求[1]。實(shí)施內(nèi)部控制，既是規(guī)范公共權(quán)力運(yùn)行，構(gòu)建決策、執(zhí)行和監(jiān)督相分離的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)行政權(quán)力監(jiān)督的重要舉措，亦是推進(jìn)學(xué)校事業(yè)高效快速發(fā)展，提升辦學(xué)能力和管理水平的必然選擇。財(cái)政部自2013年起大力推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，教育部也于2016年加快直屬高校及單位的內(nèi)部控制建設(shè)步伐。2016年底，各部屬高校內(nèi)部控制制度體系、流程體系已基本建成，經(jīng)過2017—2019年三年的持續(xù)建設(shè)和完善，高校的內(nèi)部控制工作也處于“半山路陡，中游浪急”的時刻了。因此，新形勢下如何加強(qiáng)高校內(nèi)部控制建設(shè)就成為社會各界共同關(guān)注的焦點(diǎn)。

一、當(dāng)前高校內(nèi)部控制建設(shè)的難點(diǎn)

近年來，教育部直屬高校內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施工作取得了可喜的成果，覆蓋15個模塊的內(nèi)部控制格局已初步形成，內(nèi)控制度體系和流程體系已初步建立，內(nèi)部控制信息化建設(shè)初見成效，為推進(jìn)高校事業(yè)健康、快速發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。但仍存在內(nèi)部控制體制尚不完善、評價體系尚未健全、重建設(shè)輕執(zhí)行的局面未能根本扭轉(zhuǎn)、內(nèi)部控制評價服務(wù)學(xué)?？茖W(xué)決策的能力尚不夠強(qiáng)等問題，導(dǎo)致這些問題的痛點(diǎn)與難點(diǎn)可以概括為：

（一）高校內(nèi)部控制活動具有復(fù)雜性

高校業(yè)務(wù)多元復(fù)雜，各項(xiàng)業(yè)務(wù)運(yùn)行過程中互有重疊交叉，非經(jīng)營性資產(chǎn)主體與經(jīng)營性資產(chǎn)主體同時存在，決定了高校內(nèi)部控制建設(shè)內(nèi)容復(fù)雜性。隨著“放管服”政策進(jìn)一步落實(shí)，高校在預(yù)算編制、差旅費(fèi)管理、科研儀器設(shè)備采購等方面賦予了科研人員更大的自主權(quán)，財(cái)務(wù)支配權(quán)由學(xué)校層面向院系層面、項(xiàng)目層面轉(zhuǎn)移，僅靠“財(cái)務(wù)一支筆”的傳統(tǒng)管控方式容易出現(xiàn)“一管就死，一放就亂”的局面，亟需構(gòu)建起項(xiàng)目級和院系級內(nèi)部控制防線，決定了高校內(nèi)部控制建設(shè)層次復(fù)雜性[2]。

（二）高校內(nèi)部控制基礎(chǔ)薄弱

在內(nèi)部控制被引入高等教育領(lǐng)域之前，我國的公辦大學(xué)已經(jīng)形成一整套辦學(xué)治理體制、管理框架和組織機(jī)構(gòu)，并沿用多年。雖然輪崗、牽制等內(nèi)部控制思想已得到體現(xiàn)和運(yùn)用，但站在專業(yè)角度來看，這些控制措施不成體系也缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。隨著我國高校綜合改革的不斷深入，政府采購、國庫集中支付、內(nèi)部控制等政策的實(shí)施，高校內(nèi)部控制基礎(chǔ)薄弱的問題進(jìn)一步顯現(xiàn)，高?，F(xiàn)有的治理結(jié)構(gòu)、機(jī)構(gòu)設(shè)置及權(quán)責(zé)分配與內(nèi)部控制的內(nèi)在要求不相適應(yīng)，內(nèi)部控制缺乏頂層設(shè)計(jì)，各業(yè)務(wù)模塊不能很好的與高?，F(xiàn)有的機(jī)構(gòu)設(shè)置一一對應(yīng)，合同、采購等業(yè)務(wù)難以實(shí)現(xiàn)歸口管理，各部門各自為戰(zhàn)、自行其是，不能協(xié)調(diào)起來充分發(fā)揮聯(lián)動作用，權(quán)責(zé)劃分不清晰，層層加碼與管理空白現(xiàn)象并存。制度建設(shè)方面存在制度制訂不系統(tǒng)，制度更多地呈現(xiàn)“部門化”，甚至制度之間存在矛盾等現(xiàn)象[3]。

（三）高校對內(nèi)部控制的重視程度不夠

內(nèi)部控制建設(shè)雖然是“一把手工程”，但高校對內(nèi)部控制工作的重視程度有待提升。部分高校在規(guī)劃和確定內(nèi)部控制工作時未認(rèn)識到內(nèi)控建設(shè)面臨的復(fù)雜性及高校內(nèi)控基礎(chǔ)的先天不足。在內(nèi)控機(jī)構(gòu)設(shè)置上多數(shù)高校并未設(shè)立內(nèi)部控制專職部門配備相應(yīng)人員，內(nèi)部控制工作由財(cái)務(wù)處、審計(jì)處牽頭，既會導(dǎo)致 “運(yùn)動員兼裁判員”的不合理現(xiàn)

象[4]，又不利于內(nèi)部控制作為一項(xiàng)常態(tài)化工作開展，無法避免“一陣風(fēng)”式內(nèi)控、年底突擊內(nèi)控。在對內(nèi)部控制的認(rèn)識上，僅將內(nèi)部控制理解為建制度、建流程，將制成一套厚達(dá)數(shù)百頁的內(nèi)部控制手冊作為目標(biāo)，脫離學(xué)校實(shí)際、忽視了具體的內(nèi)控建設(shè)實(shí)施過程。在內(nèi)部控制問題的解決上缺乏主動性，內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組流于形式，每年僅召開

1—2次會議，對具體問題既無決策權(quán)，也缺乏跟進(jìn)反饋機(jī)制，使內(nèi)部控制失去應(yīng)有的剛性和嚴(yán)肅性，極大地限制了內(nèi)部控制作用的有效發(fā)揮。

（四）內(nèi)部控制環(huán)境的建設(shè)較為落后

控制環(huán)境主要包括發(fā)展規(guī)劃、內(nèi)部控制組織架構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、關(guān)鍵崗位與人員、會計(jì)及信息系統(tǒng)等方面，是實(shí)施內(nèi)部控制的基礎(chǔ)，直接影響、制約著內(nèi)部控制的建立和執(zhí)行[5]。脫離控制環(huán)境建設(shè)而一味強(qiáng)調(diào)業(yè)務(wù)層面的建設(shè)，就如同未打地基建房子，形成的內(nèi)部控制體系只能是空中樓閣，將會在體系上失衡，運(yùn)行上失效[6]。盡管教育部的《內(nèi)控指南》、內(nèi)部控制理論框架模型及各種內(nèi)部控制政策與實(shí)務(wù)研究文獻(xiàn)，都認(rèn)為內(nèi)部控制不僅應(yīng)覆蓋單位的業(yè)務(wù)層面，還應(yīng)該包含控制環(huán)境（單位層面）建設(shè)，但實(shí)際操作實(shí)施時，往往聚焦于單位的具體業(yè)務(wù)層面，而難以觸及單位頂層決策層面[7]。

當(dāng)前內(nèi)控環(huán)境存在突出問題主要是高校的決策、組織、人事管理與內(nèi)部控制未能形成一套整合的制度體系，在重大決策、機(jī)構(gòu)設(shè)置、定崗定編、輪崗安排等一系列問題上，鮮少考慮內(nèi)部控制的要求。導(dǎo)致議事決策程序執(zhí)行不嚴(yán)謹(jǐn)，借行政權(quán)力繞行、規(guī)避，以集體決定卸責(zé);組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不利于管辦分離和歸口管理，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)不匹配，采購、資產(chǎn)、合同業(yè)務(wù)是多頭管理的重災(zāi)區(qū)，“九龍治水”和“三個和尚沒水喝”的現(xiàn)象并存;工作職責(zé)和權(quán)限未能精確到崗，多人管事卻無人擔(dān)責(zé)，行政效率低下;缺乏關(guān)鍵崗位認(rèn)定和系統(tǒng)性的輪崗安排，存在權(quán)力徇私和舞弊風(fēng)險。實(shí)際上，單位層面內(nèi)部控制失誤導(dǎo)致的不良后果要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于具體業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制失敗所產(chǎn)生的影響，僅依靠加強(qiáng)業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制是無法走出當(dāng)前困境的。

（五）重建設(shè)，輕執(zhí)行，制度與執(zhí)行“兩張皮”

大多數(shù)高校內(nèi)部控制執(zhí)行情況不容樂觀，前期雖花大力氣建立制度、流程體系，但由于內(nèi)部控制制度和流程在執(zhí)行過程中缺乏載體和硬性約束，執(zhí)行效果大打折扣。高校信息化建設(shè)啟動較早，因此普遍存在業(yè)務(wù)管理信息系統(tǒng)與內(nèi)部控制制度、流程“兩張皮”現(xiàn)象。大部分業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)以部門為單位建立，不成體系，僅涉及單個控制節(jié)點(diǎn)而非覆蓋全流程，還有的只具備簡單數(shù)據(jù)記錄存儲功能，不涉及審批，或者審批流程不全;財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)、人事管理系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)之間缺乏信息溝通與共享，彼此口徑不一，給內(nèi)部控制全流程落地實(shí)施帶來難度;此外，高校未建立對內(nèi)部控制措施是否有效執(zhí)行的監(jiān)督檢查及獎懲機(jī)制，相關(guān)部門缺乏執(zhí)行內(nèi)控措施的動力。

二、新形勢下高校內(nèi)部控制建設(shè)的破解之道

（一）加強(qiáng)內(nèi)部控制與大學(xué)治理的融合，規(guī)范控制環(huán)境

首先要加強(qiáng)制度建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，健全的制度體系是內(nèi)部控制的基石，全面梳理現(xiàn)行制度的效力層級，建立學(xué)校層面的“立法法”，規(guī)范制度從起草、論證到出臺的全過程。其次在組織體系和機(jī)構(gòu)設(shè)置上，加強(qiáng)歸口管理，梳理排查易推諉扯皮的管理真空地帶，指定歸口管理部門，建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行統(tǒng)一制度。對于存在多頭管理情形的業(yè)務(wù)，明確部門管理權(quán)限，執(zhí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。在崗位設(shè)置及輪崗安排上，推進(jìn)人事管理與內(nèi)部控制的融合，加強(qiáng)權(quán)限設(shè)置及授權(quán)管理，從學(xué)校業(yè)務(wù)實(shí)際出發(fā)，定期認(rèn)定各業(yè)務(wù)關(guān)鍵崗位，定期進(jìn)行輪崗并做好記錄。加大重大決策信息內(nèi)部公開力度和接受監(jiān)督和質(zhì)詢的頻次，推適度擴(kuò)大內(nèi)部信息公開的范圍。

（二）加強(qiáng)內(nèi)部控制制度的執(zhí)行力，將制度轉(zhuǎn)化為治理效能

制度的生命力在于執(zhí)行，一是要深入開展內(nèi)部控制重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險評估和內(nèi)部控制制度執(zhí)行檢查，深挖問題，瞄準(zhǔn)短板，督促各部門提高風(fēng)險防控意識和防控能力。二是可針對內(nèi)部控制風(fēng)險評估、巡視巡察、審計(jì)等監(jiān)督環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)的內(nèi)部控制重點(diǎn)難點(diǎn)痛點(diǎn)問題編制風(fēng)險和問題清單，建立風(fēng)險和問題整改臺賬，進(jìn)行集中、動態(tài)管理，落實(shí)整改責(zé)任部門，制定整改具體措施，明確整改目標(biāo)和時限，建立和完善風(fēng)險監(jiān)測、評估和應(yīng)對機(jī)制，跟蹤各項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)的完成情況，重點(diǎn)突破，堵塞漏洞，切實(shí)避免問題查而不糾、糾而不正的現(xiàn)象。三是加強(qiáng)內(nèi)部控制表單建設(shè)，內(nèi)部控制表單是內(nèi)部控制制度和流程的載體，可直觀地將制度和流程中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)以表格的方式予以呈現(xiàn)，完整記錄一項(xiàng)業(yè)務(wù)從申請、審核、審批、執(zhí)行、再審批的過程，具有明確內(nèi)控要點(diǎn)、明細(xì)內(nèi)控程序、理清崗位權(quán)責(zé)、呈現(xiàn)鉤稽關(guān)系、留存檔案資料五大功能，是有效解決高校普遍存在的業(yè)務(wù)管理信息系統(tǒng)與內(nèi)部控制制度、流程“兩張皮” 問題的關(guān)鍵工具。

（三）探索審計(jì)、內(nèi)控融合，建立內(nèi)控的獎懲機(jī)制

內(nèi)部控制與審計(jì)監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察部門專責(zé)監(jiān)督融合發(fā)展是大勢所趨。創(chuàng)新內(nèi)控、審計(jì)和紀(jì)檢監(jiān)察工作配合機(jī)制，協(xié)同創(chuàng)建交流平臺、暢通溝通渠道，進(jìn)行常態(tài)化聯(lián)動協(xié)商，做好內(nèi)控、內(nèi)審和紀(jì)檢監(jiān)察工作中的重要信息共享，不定期地針對風(fēng)險和問題進(jìn)行預(yù)判、研判，有效發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督的威力，倚重紀(jì)檢監(jiān)察部門線索追蹤、強(qiáng)制性管理的功能，有效整合事前、事中、事后風(fēng)險防范力量，著重解決內(nèi)部控制制度不落實(shí)、難落實(shí)、制度和實(shí)施“兩張皮”等問題，防止內(nèi)部控制在執(zhí)行過程中被虛化、弱化，使經(jīng)濟(jì)活動更具合法性、合規(guī)性、合理性，努力開創(chuàng)內(nèi)部控制與審計(jì)監(jiān)督和紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督融合發(fā)展的新局面，形成監(jiān)督合力，打好組合拳，堅(jiān)決杜絕“破窗效應(yīng)”。

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作者簡介：于宜璇（1991—），女，陜西西安人，碩士，主要從事內(nèi)部控制研究。