謝雨蓉

摘 要：2018年正式出臺的《監(jiān)察法》賦予了監(jiān)察委員會12項調(diào)查措施，留置是唯一一項限制被調(diào)查人人身自由的措施。當(dāng)前《監(jiān)察法》對留置措施的規(guī)定尚不完善，留置措施在實施過程中仍存在很多問題。隨著依法治國和反腐敗工作的推進，必須在總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，在憲法的框架秩序下，加強對留置措施相關(guān)配套法律制度的完善，盡快實現(xiàn)其科學(xué)化、規(guī)范化和法治化。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察委員會;留置;反腐敗;職務(wù)犯罪

一、留置措施的由來和含義

監(jiān)察留置語境下的“留置”是監(jiān)察委員會行使調(diào)查權(quán)時采用的一種調(diào)查措施，帶有限制被留置人人身自由的性質(zhì)。監(jiān)察留置應(yīng)運我國的反腐敗工作而生，縱觀我國的反腐歷程，留置與“兩規(guī)”有著不可分割的聯(lián)系?！皟梢?guī)”又稱“雙規(guī)”，最早見于1990年《行政監(jiān)察條例》第21條：“行政監(jiān)察機關(guān)在檢查、調(diào)查中有權(quán)責(zé)令有關(guān)人員在規(guī)定的時間、地點就監(jiān)察事項涉及的問題作出解釋和說明。”“兩規(guī)”是20世紀80年代末針對國內(nèi)嚴峻的反腐敗斗爭形勢制定的強制性措施，十八大之后，法治化成為我國反腐敗工作的基本特征。習(xí)總書記在黨的十九大報告中明確指出：“制定國家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代‘兩規(guī)措施”。這使得一直以來適法性飽受爭議的“兩規(guī)”措施納入法治軌道，成為“兩規(guī)”法治化的重要體現(xiàn)。

二、留置措施存在的主要問題

（一）留置措施的性質(zhì)不明確

我國法律尚未對留置措施的法律性質(zhì)作出明確界定。對于留置措施的定性，學(xué)界有不同觀點?！靶淌滤痉ㄕf”認為，留置措施與刑訴法中的拘留、逮捕等強制措施類似，但這種觀點的問題在于，“凡有逮捕之實的，無論出自什么樣的名目，都視為憲法中的‘逮捕，有逮捕實質(zhì)而不受憲法限定的程序約束，就有違憲之嫌”。[1]“行政說”認為，從權(quán)力來源來看，監(jiān)委會的留置措施來自行政監(jiān)察機關(guān)權(quán)力的轉(zhuǎn)隸;從權(quán)力實際運行的過程和性質(zhì)看，監(jiān)委會的職務(wù)違法與職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)能也更偏向于以往行政機關(guān)或黨紀監(jiān)察部門對組織內(nèi)部工作人員的調(diào)查，類似內(nèi)部行為，在功能和實際運行效果方面具有行政屬性。[2]通說觀點認為，留置兼具刑事司法屬性與行政屬性，在嚴重違法違紀案件中具有行政屬性，在職務(wù)犯罪案件中，留置措施被予以了刑事規(guī)范，具有刑事屬性。也有觀點認為，監(jiān)察機關(guān)不是司法機關(guān)，檢察機關(guān)行使的調(diào)查權(quán)不同于刑事偵查權(quán)，不能簡單套用司法機關(guān)的強制措施。留置措施化解了“兩規(guī)”合法性適用難題，將行政監(jiān)察、檢察機關(guān)和紀委的權(quán)能進行整合，具備“三權(quán)合一”的復(fù)合屬性。[3]

（二）留置措施適用的條件不明確

根據(jù)《監(jiān)察法》第二十二條規(guī)定，第一，留置的對象除了涉嫌職務(wù)犯罪的公職人員，還包括涉嫌嚴重違法的公職人員。但是何為“嚴重職務(wù)違法”，如何界定職務(wù)違法已經(jīng)達到可以采取留置措施的程度，不論是在法律條文中還是監(jiān)察體制改革試點中目前都沒有明確的依據(jù)，大大增加了實踐中監(jiān)察工作人員的工作難度。第二，“涉及案情重大、復(fù)雜”的規(guī)定過于籠統(tǒng)、抽象，不具有可操作性，在實踐中難以把握和執(zhí)行，容易造成留置措施的濫用。第三，對于非監(jiān)察對象，以行賄受案件中的行賄人為例，是否能夠?qū)ζ鋵嵤┝糁脿幾h較大。在行賄類對向型職務(wù)犯罪案件中，行賄人大多都是非公職人員，依《監(jiān)察法》不在監(jiān)察的對象之列。但是在實踐中，此類對向型職務(wù)犯罪隱秘性較強，不易發(fā)現(xiàn)，取證困難。而行賄行為與受賄行為聯(lián)系緊密，僅對涉嫌受賄的公職人員采取留置措施很難查清案件，揭示和懲戒犯罪。

（三）留置措施缺乏有效的監(jiān)督機制

在外部監(jiān)督上，人大在產(chǎn)生、監(jiān)督監(jiān)委會的同時，反過來還要受到監(jiān)委會的監(jiān)督?；谶@樣的關(guān)系，人大能否對監(jiān)委會切實發(fā)揮監(jiān)督作用受到質(zhì)疑。此外，向人大匯報工作的方式在很大程度上依賴監(jiān)委會自身的主動性和自覺性，目前《監(jiān)察法》對這一問題的規(guī)定簡單、籠統(tǒng)，難以起到有效的監(jiān)督作用。在內(nèi)部監(jiān)督上，《監(jiān)察法》第五十五條雖然做出了“監(jiān)察機關(guān)通過設(shè)立內(nèi)部專門的監(jiān)督機構(gòu)等方式，加強對監(jiān)察人員執(zhí)行職務(wù)和遵守法律情況的監(jiān)督”的規(guī)定，但是對內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)的具體職責(zé)和運行程序卻沒有詳細的規(guī)定。因此，監(jiān)察委員會在采取留置措施時，內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)該如何發(fā)揮監(jiān)督職能以保障留置措施的規(guī)范實施，目前仍然缺少準確、統(tǒng)一的適用規(guī)則，難以達到理想的監(jiān)督效果監(jiān)督效果。

（四）對被留置人的權(quán)利保護和救濟不力

留置措施實施的規(guī)范性影響后續(xù)刑事訴訟的公正性。留置作為一種約束人身自由的調(diào)查措施，很有可能因不規(guī)范使用或者濫用而影響被留置人的合法權(quán)利。目前《監(jiān)察法》對于被留置人權(quán)利保護及救濟方式不夠完善。第一，《監(jiān)察法》未指明在采取留置措施前，被調(diào)查人是否享有陳述、申辯的權(quán)利。第二，《監(jiān)察法》第60條規(guī)定的被留置人及其親屬的申訴權(quán)，適用的情形僅限于超期羈押，申訴救濟的對象僅局限于監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部，并未設(shè)置司法救濟等其他途徑，難以保障當(dāng)被留置人合法權(quán)利受到侵害時能夠及時獲得救濟。

三、留置措施的完善對策

（一）明確留置措施的法律性質(zhì)

監(jiān)察委員會是獨立于行政機關(guān)、司法機關(guān)獨立行使監(jiān)察權(quán)的專門機關(guān)，留置措施作為它行使調(diào)查權(quán)時采取的一項特有措施，其法律性質(zhì)不能簡單的定位于其他任何機關(guān)的權(quán)力性質(zhì)。留置措施的實施必然導(dǎo)致被調(diào)查人在一段時間內(nèi)與其正常社會關(guān)系的斷絕，必須認識到其具有限制人身自由的嚴厲性。厘清監(jiān)察留置與行政留置、刑事強制措施、“兩規(guī)”之間的區(qū)別與聯(lián)系，通過立法的方式明確留置措施的法律性質(zhì)，界定權(quán)力邊界，規(guī)范權(quán)力的運行，從而破解當(dāng)下理論爭議和實踐困惑的雙重困境，是監(jiān)察體制改革的當(dāng)務(wù)之急。

（二）明確留置措施的適用條件

第一，立法應(yīng)當(dāng)改變當(dāng)前“嚴重職務(wù)違法”、“涉及案情重大、復(fù)雜”等籠統(tǒng)、抽象的表達，進一步明確留置措施適用的具體情形，可以參照《刑事訴訟法》有關(guān)逮捕、拘留的條文規(guī)定加以列舉，排除不宜適用留置措施的例外情況，以防止權(quán)力的適用范圍被恣意擴大。應(yīng)否適用留置，不僅要充分考慮反腐敗的需要，同時更要全面考慮反腐敗以不損害“尊重生命、人道主義”等價值為必要。