賀英潔

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是在一定條件下，單位為達(dá)到既定管理目標(biāo)，通過(guò)實(shí)施各種有限制、可調(diào)節(jié)的組織、計(jì)劃、程序等方法措施，以實(shí)現(xiàn)提高經(jīng)營(yíng)效率、資源使用率和防范風(fēng)險(xiǎn)隱患的管理行為。實(shí)施內(nèi)部控制具有雙向促進(jìn)作用，既能夠保證行政事業(yè)單位的各項(xiàng)活動(dòng)在符合國(guó)家法規(guī)制度的前提下高效進(jìn)行，有效規(guī)避管理風(fēng)險(xiǎn)，又能通過(guò)行政事業(yè)單位高效運(yùn)行促進(jìn)國(guó)家大政方針的有效落地和實(shí)施。內(nèi)部控制是一個(gè)系統(tǒng)工程，實(shí)施過(guò)程中難免會(huì)出現(xiàn)一些問(wèn)題，需要采取措施有效應(yīng)對(duì)。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制常見(jiàn)問(wèn)題

（一）內(nèi)部控制重點(diǎn)不明確。行政事業(yè)單位內(nèi)控工作與企業(yè)不同，應(yīng)該更加注重對(duì)內(nèi)控重點(diǎn)任務(wù)的把控。如果沒(méi)有明確重點(diǎn)任務(wù)，不僅會(huì)較大程度地降低工作效率，更會(huì)從根本上影響其應(yīng)有的內(nèi)部監(jiān)督和控制效果，如在財(cái)務(wù)預(yù)算工作中僅將預(yù)算財(cái)政資金的使用和發(fā)放等牽扯到資金流出的具體工作視為內(nèi)控的操作重點(diǎn)，而忽略了對(duì)預(yù)算整體編制過(guò)程和執(zhí)行結(jié)果反饋的監(jiān)控，這就容易導(dǎo)致內(nèi)部控制工作在不全面而又偏離了控制重點(diǎn)的環(huán)境下運(yùn)行，將會(huì)出現(xiàn)內(nèi)控建設(shè)規(guī)劃不周全，無(wú)法全覆蓋等問(wèn)題，不僅不能發(fā)揮內(nèi)部控制應(yīng)有的作用，還會(huì)消耗單位的資源，提高各項(xiàng)成本，甚至形成安全隱患，出現(xiàn)不必要的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而無(wú)法保障行政事業(yè)單位的工作質(zhì)量，影響單位健康發(fā)展。

（二）內(nèi)部控制方法單一。內(nèi)部控制方法過(guò)于單一也會(huì)影響行政事業(yè)單位內(nèi)控工作的開(kāi)展。通常行政事業(yè)單位工作流程相對(duì)明晰，財(cái)務(wù)核算也相對(duì)簡(jiǎn)單，這就可能導(dǎo)致單位放松相關(guān)管控，不重視對(duì)內(nèi)部管理的建設(shè)，出現(xiàn)內(nèi)控方法單一的情況。比較常見(jiàn)的是內(nèi)控工作掛靠財(cái)務(wù)部門(mén)，甚至只依靠財(cái)務(wù)部門(mén)，其他部門(mén)參與度低，甚至全程不參與內(nèi)控管理，而財(cái)務(wù)部門(mén)一般對(duì)其他業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)不太了解，無(wú)法進(jìn)行有效的管理，導(dǎo)致單位整體內(nèi)控管理嬗變成為財(cái)務(wù)內(nèi)控獨(dú)角戲。同時(shí)，由于內(nèi)控實(shí)際推行單位（通常是財(cái)務(wù)部門(mén)），僅能夠?qū)Ρ绢I(lǐng)域、本專(zhuān)業(yè)內(nèi)的內(nèi)控問(wèn)題進(jìn)行有效管控，制定合理化操作方法，而對(duì)于跨專(zhuān)業(yè)問(wèn)題往往力不從心，鞭長(zhǎng)莫及，無(wú)法提出有針對(duì)性或切實(shí)可行的改進(jìn)、管控措施和意見(jiàn)，很容易形成內(nèi)控工作內(nèi)容和實(shí)際業(yè)務(wù)內(nèi)容兩張皮，內(nèi)控工作淪為以文件落實(shí)文件，以口號(hào)代替行動(dòng)的虛化工程，形成形式主義的弊端，進(jìn)而產(chǎn)生內(nèi)控工作效率低下，內(nèi)控人員積極性降低，內(nèi)部控制措施形同虛設(shè)，背離內(nèi)控初衷，難以滿足單位管理需要。

（三）內(nèi)控落實(shí)不到位。除了內(nèi)控重點(diǎn)的明細(xì)標(biāo)的和內(nèi)控方法的有效選擇外，內(nèi)控制度的有效實(shí)施也是困擾行政事業(yè)單位的重要難題。近些年來(lái)，由于中央相關(guān)精神要求和各種宣傳、管控制度的制定和實(shí)施，行政事業(yè)單位普遍在意識(shí)上越來(lái)越重視內(nèi)部控制工作，并不斷完善內(nèi)部控制制度和體系流程，但在實(shí)際工作中往往出現(xiàn)執(zhí)行力度不夠的情況，導(dǎo)致內(nèi)控工作難以落到實(shí)處。這既有行政事業(yè)單位在抓落實(shí)、抓執(zhí)行上做得不夠徹底的管理原因，又有行政事業(yè)單位其自身特殊的制度因素。從行政事業(yè)單位管理因素來(lái)看，普遍缺乏有效的配套措施來(lái)保障內(nèi)控工作的切實(shí)實(shí)施，不少單位的內(nèi)控工作沒(méi)能真正嚴(yán)格按照預(yù)先制定的內(nèi)控制度開(kāi)展，制度雖然已經(jīng)制定，但在實(shí)際工作中由于積年累月的工作慣性，導(dǎo)致工作浮于表面不夠深入，內(nèi)控工作沒(méi)能真正落地。從行政事業(yè)單位自身特殊性來(lái)看，其對(duì)內(nèi)控工作本身提出了較高要求。企業(yè)內(nèi)部控制體系有其現(xiàn)成的規(guī)律和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，其在理論成熟程度和實(shí)踐豐富程度方面都有極大的優(yōu)勢(shì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)規(guī)律和管理規(guī)律在學(xué)術(shù)領(lǐng)域的研究深入不斷為企業(yè)內(nèi)控體系建設(shè)注入新的活力和提供源源不斷的改進(jìn)動(dòng)力，同時(shí)廣闊的市場(chǎng)體量、豐富的行業(yè)實(shí)踐也反哺了該領(lǐng)域的理論研究，使其形成理論和實(shí)踐互相促進(jìn)的良性生態(tài)自循環(huán)。作為管理調(diào)控社會(huì)資源但不直接產(chǎn)生社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益的行政事業(yè)單位，一方面，行政事業(yè)單位在實(shí)踐工作中的試錯(cuò)成本較高，考慮實(shí)際工作中的多方面影響，在實(shí)踐過(guò)程中很難在內(nèi)控管理的有效性和業(yè)務(wù)領(lǐng)域的時(shí)效性之間找到平衡點(diǎn)，這在當(dāng)前國(guó)家簡(jiǎn)政放權(quán)的政治語(yǔ)境下更為明顯，另一方面行政事業(yè)單位不以追求經(jīng)濟(jì)利益為目標(biāo)，這就導(dǎo)致其行為結(jié)果難以被量化計(jì)量和貨幣化計(jì)算，從而使行政事業(yè)單位的內(nèi)控體系在設(shè)計(jì)上無(wú)法以數(shù)據(jù)建模的形式更精準(zhǔn)地比照，以切合單位工作實(shí)際，在實(shí)際體系建設(shè)上只能有限度的參考企業(yè)內(nèi)控體系相關(guān)理論成果。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制措施建議

（一）聚力提高單位內(nèi)控人員的專(zhuān)業(yè)性。單位內(nèi)控人員專(zhuān)業(yè)與否，直接關(guān)系單位內(nèi)控建設(shè)的成效。定期針對(duì)行政事業(yè)單位干部職工，尤其是對(duì)管理人員和內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位的工作人員進(jìn)行專(zhuān)業(yè)知識(shí)的系統(tǒng)培訓(xùn)，有利于不斷提升其業(yè)務(wù)水平和綜合素質(zhì)。同時(shí)，也要對(duì)一般工作人員加強(qiáng)培訓(xùn)，在全單位上下形成共識(shí)，即內(nèi)部控制是實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的長(zhǎng)效機(jī)制，是保障組織權(quán)力規(guī)范有序運(yùn)行的有效手段，是實(shí)現(xiàn)組織穩(wěn)定運(yùn)行的科學(xué)方法。在組織培訓(xùn)和學(xué)習(xí)的過(guò)程中，要對(duì)本單位上一階段行之有效的實(shí)踐措施、認(rèn)知經(jīng)驗(yàn)和符合本單位實(shí)際的典型工作方法加以研討和提煉升華，切實(shí)提升干部職工內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，提高履職能力，使得本單位能夠更加穩(wěn)定運(yùn)行和發(fā)展。

（二）明確各部門(mén)職責(zé)形成單位合力。明晰的責(zé)任邊界和責(zé)任清單有利于明確責(zé)任，強(qiáng)化監(jiān)督，對(duì)單位各部門(mén)進(jìn)行管理職責(zé)劃分，有利于加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管控力度。加強(qiáng)行政事業(yè)單位各個(gè)部門(mén)間的聯(lián)系，最大限度地實(shí)現(xiàn)信息共享和行動(dòng)協(xié)調(diào)，避免部門(mén)之間互相掣肘，有利于高效實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)。同時(shí)，科學(xué)劃分各部門(mén)的工作職責(zé)，不同部門(mén)或崗位之間從工作內(nèi)容上加以制衡，形成相互監(jiān)督的業(yè)務(wù)鏈條，從工作機(jī)制上采取科學(xué)的部門(mén)責(zé)任設(shè)定，最大限度地實(shí)現(xiàn)相互監(jiān)督約束，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、查找原因、報(bào)告上級(jí)，采取措施，以提高行政事業(yè)單位的整體運(yùn)行效率。

（三）開(kāi)展與第三方合作，建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。在實(shí)際工作中，部分行政事業(yè)單位既不了解內(nèi)部控制細(xì)則，又無(wú)法對(duì)本單位業(yè)務(wù)進(jìn)行有效梳理和整合。這種情況下，可以選擇與外部專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)合作，請(qǐng)他們幫助制定符合本單位實(shí)際情況的內(nèi)部控制制度。在制定制度過(guò)程中，目標(biāo)績(jī)效考核應(yīng)當(dāng)作為重點(diǎn)。只有對(duì)內(nèi)部控制的實(shí)施情況進(jìn)行有效考核，才能真正發(fā)現(xiàn)內(nèi)控問(wèn)題，并有針對(duì)性地加以完善，提高其日常約束能力。如果缺乏相關(guān)管理經(jīng)驗(yàn)，可以聘請(qǐng)第三方單位如會(huì)計(jì)師事務(wù)所、高校研究機(jī)構(gòu)等評(píng)析單位的專(zhuān)業(yè)人員，制定相應(yīng)優(yōu)化措施。

（四）強(qiáng)化內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與防范。內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與防范作為單位內(nèi)控工作的重要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)予以充分重視， 完整的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與防范體系可以幫助單位更有效地改進(jìn)或調(diào)整預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，并且從財(cái)務(wù)工作流程、政策制定實(shí)施等各方面給管理者以智力和決策支持。例如針對(duì)預(yù)算執(zhí)行可以根據(jù)單位情況和財(cái)政部門(mén)要求制定相應(yīng)的預(yù)警機(jī)制，消除信息盲點(diǎn)，以達(dá)到財(cái)政資金使用的科學(xué)監(jiān)督、信息透明的目標(biāo)，破除實(shí)際工作中的信息迷霧。對(duì)于資金投入較大的項(xiàng)目或支出，也可以通過(guò)內(nèi)部控制決策流程將相關(guān)部門(mén)納入決策機(jī)構(gòu)，使項(xiàng)目論證更科學(xué)、更全面、更實(shí)際，可以著重突出與財(cái)務(wù)部門(mén)和具體業(yè)務(wù)部門(mén)的溝通和交流，征求他們的意見(jiàn)建議，做好相關(guān)的項(xiàng)目效益評(píng)估。同時(shí)可適當(dāng)借助信息化技術(shù)打通信息孤島，用信息透明的管理格局防范舞弊風(fēng)險(xiǎn)。高度關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和風(fēng)險(xiǎn)控制三者之間的關(guān)系，以信息共享為破解內(nèi)控管理的總抓手，更加及時(shí)有效地解決內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)。要注重結(jié)合單位內(nèi)部與外部控制體系，提高風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的準(zhǔn)確性。

總之，行政事業(yè)單位內(nèi)控工作的有序科學(xué)開(kāi)展對(duì)于加強(qiáng)管理、提高效率、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)有著重要意義。同時(shí)，通過(guò)建立內(nèi)控機(jī)制營(yíng)造良好的工作氛圍和環(huán)境，也有利于單位為社會(huì)提供更加高效優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。因此，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)立足實(shí)際使用科學(xué)方法，抓住內(nèi)控重點(diǎn)，深耕制度落實(shí)，從單位人員之間、部門(mén)之間信息的有效傳導(dǎo)和反饋入手，扎實(shí)做好內(nèi)控體系建設(shè)。