遲艷艷

（山東大學(xué)哲學(xué)與社會(huì)發(fā)展學(xué)院，濟(jì)南250100）

隨著改革開放的推進(jìn)，部分農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)入城市打工，農(nóng)民工群體由此產(chǎn)生。農(nóng)民工為中國(guó)城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化的建設(shè)提供了廉價(jià)勞動(dòng)力，為改革開放的推進(jìn)做出了突出貢獻(xiàn)。正如吳卓瑾所認(rèn)為的那樣，農(nóng)民工是改革開放的基石，他們?yōu)榻裉熘袊?guó)的進(jìn)步與繁榮做出過(guò)貢獻(xiàn)與犧牲。然而，與農(nóng)民工做出的貢獻(xiàn)相比較，他們得到的回報(bào)卻很少，在民事權(quán)利、政治權(quán)利和社會(huì)權(quán)利的保障等方面都存在很多問題。十九大報(bào)告提出要加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，農(nóng)民工市民化是解決農(nóng)民工問題的現(xiàn)實(shí)路徑。［1］當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)民工市民化的進(jìn)程中還面臨諸多困境，如何分析和破解農(nóng)民工市民化的困境對(duì)于農(nóng)民工問題的解決、加快我國(guó)的城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化建設(shè)都具有重要意義。

一、我國(guó)農(nóng)民工市民化困境及其破解的研究現(xiàn)狀

農(nóng)民工市民化是優(yōu)化經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的必然要求，是促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的重要途徑。國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于農(nóng)民工市民化的研究始于本世紀(jì)初，盛行于2010年之后，直到現(xiàn)在熱度仍未減。學(xué)者們對(duì)農(nóng)民工市民化困境的見解各有千秋，張麗艷、崔寧（2020）認(rèn)為二元戶籍制度、土地制度、低收入和公共服務(wù)是新生代農(nóng)民工市民化的主要障礙；［2］楊麗莎、周亞蕾（2019）認(rèn)為就業(yè)市場(chǎng)排斥、制度排斥、社會(huì)心理排斥、經(jīng)濟(jì)排斥和政治排斥是農(nóng)民工市民化的五大制約因素；［3］王婷（2018）從公共政策的角度入手，總結(jié)出戶籍問題、住房問題、子女教育問題和社會(huì)保障問題阻礙了農(nóng)民工市民化的進(jìn)程；［4］顧裕文（2019）指出，認(rèn)知和素質(zhì)差異等問題為農(nóng)民工市民化帶來(lái)困難。［5］

關(guān)于農(nóng)民工市民化困境的破解，學(xué)者們的研究也較為全面與深入。王明月、張聯(lián)社（2018）認(rèn)為須從制度和權(quán)利兩方面入手破解農(nóng)民工市民化的困境，從宏觀方面進(jìn)行制度頂層設(shè)計(jì)，促進(jìn)農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)歸位；［6］張芯悅、王頌吉（2020）將農(nóng)民工市民化的本質(zhì)歸結(jié)于政府激勵(lì)問題，因而提出將農(nóng)民工市民化進(jìn)程納入政府績(jī)效考核體系的建議；［7］鄭峰（2017）注意到農(nóng)民工市民化和城市化的聯(lián)系，提出破解農(nóng)民工市民化的障礙要推動(dòng)城市化進(jìn)程，并完善土地制度、社會(huì)保障制度、就業(yè)政策和相關(guān)教育政策等；［8］陳功、楊光飛（2018）基于美好生活視域，對(duì)農(nóng)民工市民化問題重新定位，認(rèn)為要在尊重農(nóng)民工意愿和其原有權(quán)益的基礎(chǔ)上開展市民化幫扶工作，推進(jìn)市民化進(jìn)程。［9］

從現(xiàn)有的文獻(xiàn)來(lái)看，學(xué)術(shù)界從多方面對(duì)農(nóng)民工市民化問題做了比較全面的實(shí)證和文獻(xiàn)研究，內(nèi)容涉及推進(jìn)農(nóng)民工市民化的影響因素、困境以及解決問題的措施等多方面，這為該領(lǐng)域的進(jìn)一步研究奠定了深厚的理論和實(shí)證基礎(chǔ)。但從研究視角來(lái)看，目前的研究多從某一具體方面或某一背景入手，如職業(yè)教育、城鎮(zhèn)化背景和美好生活需要視角等，缺乏社會(huì)福利理論的研究視角。馬歇爾公民身份理論是社會(huì)福利領(lǐng)域的基礎(chǔ)性理論之一，為福利國(guó)家的建設(shè)提供了直接的理論基礎(chǔ)。馬歇爾眼中的公民身份本質(zhì)上是一種社會(huì)地位，而“農(nóng)民工市民化”從表面上看是一種身份的轉(zhuǎn)變，從根本上看也是一種在城市中社會(huì)地位的改變。因此，“公民身份理論”和“農(nóng)民工市民化”在某種程度上具有表面和根本研究上的一致性。此外，公民身份是由民事權(quán)利、政治權(quán)利和社會(huì)權(quán)利組成的，具有多方面、多層次的特征，從這三個(gè)方面去分析農(nóng)民工市民化的困境與破解，具有較為全面的研究意義。

二、公民身份理論與農(nóng)民工市民化

概括來(lái)講，馬歇爾眼中的公民身份是由民事權(quán)利、政治權(quán)利和社會(huì)權(quán)利組成的，這三大部分權(quán)利又由一些小權(quán)利組成。農(nóng)民工是特定時(shí)期的產(chǎn)物，農(nóng)民工市民化兼具動(dòng)態(tài)過(guò)程和靜態(tài)結(jié)果的特征。從馬歇爾公民身份理論出發(fā)，農(nóng)民工市民化困境的本質(zhì)在于沒有賦予農(nóng)民工與城市居民同等的公民身份，因而研究市民化的困境可從農(nóng)民工民事權(quán)利、政治權(quán)利和社會(huì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)程度出發(fā)，從而找出破解困境的方法。

（一）公民身份理論

英國(guó)社會(huì)學(xué)家T·H·馬歇爾是公民身份理論的集大成者，是第一個(gè)真正明確提出公民身份概念和研究框架的學(xué)者。1949 年，他在紀(jì)念與他同名的阿爾弗雷德·馬歇爾的紀(jì)念講座上，發(fā)表了著名的題為《公民身份與社會(huì)階級(jí)》的演說(shuō)，系統(tǒng)地闡述了公民身份理論。馬歇爾認(rèn)為，公民身份事實(shí)上是一種社會(huì)地位，是一個(gè)社會(huì)全部成員都應(yīng)該享有的地位，所有擁有此種地位的成員，應(yīng)享有平等的權(quán)利和義務(wù)。［10］他認(rèn)為現(xiàn)代意義上的公民身份由三部分組成，分別是民事權(quán)利、政治權(quán)利和社會(huì)權(quán)利。民事權(quán)利是指?jìng)€(gè)人日常生活所必需的權(quán)利，包括基本的人身自由權(quán)，信仰、言論和思想自由權(quán)，財(cái)產(chǎn)權(quán)，司法權(quán)，以及訂立有效契約的權(quán)利；政治權(quán)利則是指公民參與行使政治權(quán)力的權(quán)利，其以公民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)為主；社會(huì)權(quán)利，是指在一定程度上享有社會(huì)福利與保障的權(quán)利，按一定標(biāo)準(zhǔn)享受文明生活的權(quán)利以及充分享有社會(huì)資源的權(quán)利，其中教育制度和公共服務(wù)體系對(duì)社會(huì)權(quán)利的獲得有重要影響。馬歇爾首創(chuàng)性地提出社會(huì)權(quán)利這個(gè)概念，并將其納入到公民身份的內(nèi)容中，構(gòu)成了比較完整意義上的現(xiàn)代公民身份理論。

（二）農(nóng)民工及農(nóng)民工市民化

“農(nóng)民工”一詞最早在1984 年被提出，它是我國(guó)長(zhǎng)期分割的城鄉(xiāng)二元體制和改革開放共同作用的產(chǎn)物。農(nóng)民工是指為獲取相對(duì)較高的收入，從農(nóng)村進(jìn)入城市從事第二、三產(chǎn)業(yè)的人群，其戶籍性質(zhì)依然為農(nóng)村。他們進(jìn)入城市后大多從事建筑、制造等第二產(chǎn)業(yè)或者從事批發(fā)和零售、交通運(yùn)輸和郵政、居民服務(wù)和修理、住宿和餐飲等第三產(chǎn)業(yè)。農(nóng)民工大概分為三類，第一類是“半離土未離鄉(xiāng)”，這類人群并沒有完全拋棄土地，農(nóng)忙時(shí)在家種地，農(nóng)閑時(shí)到城市打工；第二類是“離土未離鄉(xiāng)”，這類人群就近遷移到城市地區(qū)，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)；第三類是“離土又離鄉(xiāng)”，這類人群異地遷移到城市地區(qū)，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。根據(jù)中國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局最新數(shù)據(jù)，2017年中國(guó)農(nóng)民工總量已經(jīng)超過(guò)2.8億人，比上年增加481 萬(wàn)人，增長(zhǎng)1.7%，增速比上年提高0.2個(gè)百分點(diǎn)。農(nóng)民工群體也出現(xiàn)新的特征，1980年及以后出生的新生代農(nóng)民工占全國(guó)農(nóng)民工總?cè)藬?shù)的比例首次超過(guò)一半，50 歲以上的農(nóng)民工占比也不斷提高。

概括來(lái)講，農(nóng)民工市民化就是指遷移到城市從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用竦倪^(guò)程或狀態(tài)。它既是一種轉(zhuǎn)變的過(guò)程，也是一種轉(zhuǎn)變完成后的結(jié)果狀態(tài)。具體來(lái)講，狹義上的農(nóng)民工市民化是指農(nóng)民工獲得作為城市居民的身份和權(quán)利的過(guò)程或狀態(tài)。［11］有了市民身份，農(nóng)民工才能獲得與城市居民同等的民事、政治、社會(huì)福利等方面的權(quán)利。廣義上的農(nóng)民工市民化除了農(nóng)民工身份和權(quán)利的轉(zhuǎn)變外，還包括生活習(xí)慣、行為方式、思想觀念以及城市文化氛圍認(rèn)同等各個(gè)方面的轉(zhuǎn)變過(guò)程或狀態(tài)。［12］本文主要從馬歇爾公民身份的視角入手，側(cè)重考察狹義上的農(nóng)民工市民化，從公民身份角度闡述農(nóng)民工市民化的困境，并提出破解思路。

（三）馬歇爾公民身份理論對(duì)農(nóng)民工市民化困境的闡述

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2018 年發(fā)布的最新數(shù)據(jù)，截至2017 年底，全國(guó)大陸總?cè)丝?39008 萬(wàn)人，常住人口城鎮(zhèn)化率為58.52%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為42.35%，這說(shuō)明還有22000 多萬(wàn)人長(zhǎng)期居住在城市但沒有城市戶籍。大批涌入城市就業(yè)的農(nóng)民工在住房、隨遷子女教育、社會(huì)保險(xiǎn)等方面的問題還沒有得到解決。從表面上看，這些問題是城鎮(zhèn)化建設(shè)帶來(lái)的負(fù)面影響，但從本質(zhì)上來(lái)看，更多的是沒有賦予農(nóng)民工與城市居民同等的公民身份。

馬歇爾認(rèn)為公民身份是由民事權(quán)利、政治權(quán)利和社會(huì)權(quán)利組成。具體到農(nóng)民工群體，則在民事權(quán)利中主要考察其人身自由權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)；在政治權(quán)利中主要考察其選舉權(quán)和被選舉權(quán)、利益表達(dá)權(quán)；在社會(huì)權(quán)利中主要考察其勞動(dòng)權(quán)、教育權(quán)和以養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)為主的社會(huì)保障權(quán)（見圖1）。

圖1 農(nóng)民工公民身份的分析框架

三、公民身份視角下農(nóng)民工市民化的困境分析

農(nóng)民工是進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民，其戶籍仍在農(nóng)村，由于戶籍制度、土地制度、城市準(zhǔn)入政策和社會(huì)保障等政策的限制，農(nóng)民工的民事權(quán)利、政治權(quán)利和社會(huì)權(quán)利都存在或多或少的缺失，這也成為其市民化過(guò)程中面臨的困境。

（一）農(nóng)民工市民化的困境一：民事權(quán)利存在缺失

馬歇爾認(rèn)為民事權(quán)是指?jìng)€(gè)人生活自由所必需的各種權(quán)利，其中人身自由權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)是兩項(xiàng)比較重要的民事權(quán)利。但在現(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)民工的這兩項(xiàng)權(quán)利都沒有得到充分的保障，民事權(quán)存在不同程度的缺失。人身自由權(quán)的缺失使農(nóng)民工不愿也沒有能力在城市真正立足，財(cái)產(chǎn)權(quán)的缺失使農(nóng)民工不愿也不敢放棄農(nóng)村戶籍，這都不利于農(nóng)民工市民化的推進(jìn)。

1.人身自由權(quán)

人身自由權(quán)屬于公民最基本的權(quán)利，［13］人身自由權(quán)的缺失會(huì)對(duì)其他權(quán)利的實(shí)現(xiàn)造成負(fù)面影響。隨著改革開放的推進(jìn)和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，農(nóng)民工成為城鎮(zhèn)化進(jìn)程的有力推動(dòng)力量，在農(nóng)村和城市兩地之間實(shí)現(xiàn)了一定程度上的自由流動(dòng)，但一些城市出于對(duì)轄區(qū)居民的保護(hù)主義而出臺(tái)的城市準(zhǔn)入政策限制了農(nóng)民工自由選擇的權(quán)利。而且，一些地方政府的管制性措施和部分城市居民對(duì)外來(lái)人口的歧視更直接損害了農(nóng)民工的人身自由權(quán)。農(nóng)民工在城市中的人身自由得不到保障，使他們不愿也沒有能力在城市真正立足，因而就阻礙了農(nóng)民工市民化的進(jìn)程。

2.財(cái)產(chǎn)權(quán)

財(cái)產(chǎn)權(quán)是公民的一項(xiàng)極為重要的民事權(quán)利。對(duì)于擁有農(nóng)村戶口的農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，承包地和宅基地是其非常重要的資產(chǎn)。在土地私有化的國(guó)家，幾乎不存在獨(dú)特的土地權(quán)益問題，因?yàn)檗r(nóng)民可以隨時(shí)將自己私有的土地賣給他人，轉(zhuǎn)化為進(jìn)入城市的資本。［14］但由于我國(guó)農(nóng)村土地為集體所有，農(nóng)民工的土地權(quán)益受現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元土地制度的制約，還面臨諸多問題。第一，承包地和宅基地的流轉(zhuǎn)受到制約。在現(xiàn)行制度下，農(nóng)民工對(duì)承包地只有有限的使用權(quán)，不能隨意對(duì)其進(jìn)行流轉(zhuǎn)。同時(shí)，宅基地也不能隨農(nóng)民工的轉(zhuǎn)移而實(shí)現(xiàn)有效流轉(zhuǎn)，其不能轉(zhuǎn)化成農(nóng)民工進(jìn)入城市的資本，因而會(huì)影響農(nóng)民工市民化的效用。第二，對(duì)于擁有農(nóng)村戶籍的人口來(lái)說(shuō)，土地長(zhǎng)期扮演著基本生活保障的角色，當(dāng)前政策規(guī)定，農(nóng)民工遷向城鎮(zhèn)落戶就要放棄承包地和宅基地，但農(nóng)民工實(shí)際上又得不到與城鎮(zhèn)居民同等的社會(huì)福利，再加上城鎮(zhèn)化使土地的價(jià)值和附加值不斷上漲，農(nóng)民工“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后，放棄的不僅是土地本身，更多是依附在土地之上的生活保障和附加值。第三，進(jìn)城落戶的農(nóng)民退出承包地和宅基地后，在面臨生活困難時(shí)，想遷回農(nóng)村或者是想要回之前退出的承包地和宅基地，目前政策上對(duì)此是空白點(diǎn)。［15］部分農(nóng)民工由于文化素質(zhì)比較低，缺乏在城市長(zhǎng)期生活的技能，他們把承包地和宅基地看作是在城市失業(yè)之后的“救命稻草”，不敢輕易放棄，這在一定程度上也阻礙了農(nóng)民工市民化的進(jìn)程。

（二）農(nóng)民工市民化的困境二：政治權(quán)利邊緣化

政治權(quán)利是公民參與行使政治權(quán)力的權(quán)利。公民通過(guò)行使政治權(quán)利，表達(dá)利益需求，影響國(guó)家意志的形成和相關(guān)政策的制定。農(nóng)民工的政治權(quán)利是其擁有公民身份的重要體現(xiàn)，政治權(quán)利的行使在一定程度上可以保證其民事權(quán)利和社會(huì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。我國(guó)目前農(nóng)民工總量已超過(guò)2.8億，與其龐大的群體相比，農(nóng)民工在政治上卻十分脆弱。農(nóng)民工缺少有效的利益表達(dá)途徑，難以將自己的真正訴求反映給國(guó)家和社會(huì)，這不利于農(nóng)民工市民化的推進(jìn)。

1.選舉權(quán)和被選舉權(quán)

選舉權(quán)和被選舉權(quán)是公民基本的政治權(quán)利，這兩項(xiàng)權(quán)利的缺失直接導(dǎo)致農(nóng)民工政治權(quán)利的邊緣化。一方面，農(nóng)民工長(zhǎng)年出門在外，他們?yōu)樯?jì)在城市打拼，對(duì)戶籍所在地的政治生活幾乎不了解，再加上返鄉(xiāng)參加選舉會(huì)產(chǎn)生交通費(fèi)用和時(shí)間成本，很多農(nóng)民工都選擇不參加原戶籍地的選舉。調(diào)研顯示，在湖北武漢市的農(nóng)民工沒有參加最近一次村委會(huì)選舉的人數(shù)高達(dá)79.5%。［16］另一方面，農(nóng)民工在城市的選舉權(quán)和被選舉權(quán)也不能有效行使。雖然2012 年民政部出臺(tái)的《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民工融入城市社區(qū)的意見》已經(jīng)明確規(guī)定要探索農(nóng)民工參與民主選舉的新途徑，但是具體的實(shí)施仍存在很多困難，大多數(shù)農(nóng)民工在城市的選舉權(quán)和被選舉權(quán)仍然沒有得到有效保障。由此可見，農(nóng)民工的選舉權(quán)和被選舉權(quán)呈現(xiàn)出城市、鄉(xiāng)村雙重邊緣化的現(xiàn)狀。

2.利益表達(dá)權(quán)

利益表達(dá)權(quán)是公民反映合理訴求、維護(hù)合法利益的重要保障，但農(nóng)民工的這項(xiàng)權(quán)利卻處于邊緣化甚至是虛化的境地。一般而言，農(nóng)民工進(jìn)入城市的目的是獲取更多收入，他們幾乎不關(guān)心城市中除了就業(yè)機(jī)會(huì)之外的其他事情，難以獲取利益表達(dá)的有效途徑。而且他們大多處于城市社會(huì)的底層，對(duì)流入地社區(qū)缺乏主人翁意識(shí)，很難做到一般意義上的政治參與。此外，農(nóng)民工一年中大部分時(shí)間在城市打工，對(duì)于戶口所在的農(nóng)村政事并不熟悉或關(guān)心，也難以在農(nóng)村行使應(yīng)有的利益表達(dá)權(quán)。

農(nóng)民工的選舉權(quán)和被選舉權(quán)面臨城鄉(xiāng)雙重邊緣化的困境，其利益表達(dá)權(quán)也不能在城市或鄉(xiāng)村有效的行使，因而在市民化的推進(jìn)過(guò)程中，農(nóng)民工不能選舉理想的發(fā)言人為自己的合理需求和合法權(quán)益發(fā)聲，也不能憑自己的能力將本群體的迫切需求反映給國(guó)家和社會(huì)，這在一定程度上阻礙了農(nóng)民工市民化的進(jìn)程。

（三）農(nóng)民工市民化的困境三：社會(huì)權(quán)利沒有得到充分保障

社會(huì)權(quán)利是馬歇爾公民身份理論中最具有開創(chuàng)性的部分，它是公民身份的內(nèi)在要求。社會(huì)權(quán)利是一種“去市場(chǎng)化”的追求平等的權(quán)利［17］，在三個(gè)權(quán)利當(dāng)中最能體現(xiàn)公民身份的平等原則。雖然農(nóng)民工在城鎮(zhèn)化的推進(jìn)中逐漸成為城市中不可或缺的一個(gè)群體，但由于城鄉(xiāng)二元體制和戶籍制度的限制，他們并未被納入到城市社會(huì)保障和公共服務(wù)體系之中。農(nóng)民工的社會(huì)權(quán)利沒有充分得到保障，突出表現(xiàn)為沒有公正地享有勞動(dòng)權(quán)，有限地享有教育權(quán)和社會(huì)保障權(quán)。

1.勞動(dòng)權(quán)

我國(guó)《憲法》和《勞動(dòng)法》等法律對(duì)公民平等享有勞動(dòng)就業(yè)權(quán)作出明確規(guī)定，但現(xiàn)實(shí)中這些法律并沒有有效保障農(nóng)民工的勞動(dòng)就業(yè)權(quán)。事實(shí)上，“城市優(yōu)先”“當(dāng)?shù)鼐用駜?yōu)先”的潛規(guī)則，使得農(nóng)民工進(jìn)入城市后只能選擇工作環(huán)境差、勞動(dòng)強(qiáng)度大、薪酬福利低的行業(yè)。而且，從國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的最新數(shù)據(jù)來(lái)看，農(nóng)民工在城市的勞動(dòng)權(quán)益還沒有得到有效的保護(hù)與重視。

首先，農(nóng)民工的勞動(dòng)時(shí)間長(zhǎng)。從表1 可以看出，2016 年農(nóng)民工平均每天工作的時(shí)間將近9 小時(shí)，日工作超過(guò)8 小時(shí)的比重占37.3%。其次，農(nóng)民工的勞動(dòng)合同簽訂比例低。2016年進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工只有35.1%簽訂了勞動(dòng)合同（見表2），這就意味著有近三分之二的農(nóng)民工沒有得到勞動(dòng)合同的庇護(hù)，隨時(shí)面臨被解雇的可能，當(dāng)勞動(dòng)權(quán)利被侵犯時(shí)，也無(wú)法維護(hù)合法權(quán)益。最后，雖然近幾年國(guó)家高度重視農(nóng)民工工資拖欠問題，并頒布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于切實(shí)解決企業(yè)拖欠農(nóng)民工工資問題的緊急通知》（2010）、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面治理拖欠農(nóng)民工工資問題的意見》（2016）等相關(guān)文件，但現(xiàn)實(shí)中拖欠農(nóng)民工工資的情況依然存在?！?016 年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，被拖欠工資的農(nóng)民工人數(shù)為236.9萬(wàn)人，占農(nóng)民工總?cè)藬?shù)的0.84%。工資拖欠在農(nóng)民工群體中屢見不鮮，“討薪難”也一直成為農(nóng)民工群體的熱點(diǎn)話題。工作時(shí)間長(zhǎng)、勞動(dòng)合同簽訂比例低、工資拖欠情況存在，農(nóng)民工的勞動(dòng)權(quán)益得不到有效保障，這些都是造成農(nóng)民工市民化受阻的重要因素。

表1 2016年外出農(nóng)民工從業(yè)時(shí)間和強(qiáng)度情況

表2 2016年農(nóng)民工簽訂勞動(dòng)合同情況單位：%

2.教育權(quán)

農(nóng)民工的教育權(quán)主要包括農(nóng)民工的技能培訓(xùn)權(quán)和農(nóng)民工子女的平等教育權(quán)。這兩方面的權(quán)利事關(guān)農(nóng)民工群體的發(fā)展和農(nóng)民工市民化的推進(jìn)。一方面，農(nóng)民工群體的整體文化程度還偏低，技能培訓(xùn)等繼續(xù)教育對(duì)于農(nóng)民工群體獲取相對(duì)較好的就業(yè)機(jī)會(huì)至關(guān)重要。另一方面，農(nóng)民工子女教育問題的解決可以減少農(nóng)民工融入城市的顧慮。然而當(dāng)前農(nóng)民工的技能培訓(xùn)權(quán)和農(nóng)民工子女的平等教育權(quán)還沒有得到充分保障，農(nóng)民工市民化的進(jìn)程受到阻礙。

首先，農(nóng)民工的文化程度偏低且技能培訓(xùn)不足。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局最新報(bào)告，2017 年農(nóng)民工文化程度整體提高，但學(xué)歷為大專及以上的農(nóng)民工也僅占總數(shù)的10.3%（見表3），還有超過(guò)七成的農(nóng)民工均在高中水平以下；接受職業(yè)技能培訓(xùn)（含農(nóng)業(yè)和非農(nóng)）的農(nóng)民工僅為32.9%（見表4），還未達(dá)到農(nóng)民工總數(shù)的三分之一。農(nóng)民工文化程度低且技能培訓(xùn)不足，這與城市對(duì)人力資本不斷提高的需求不符。其次，農(nóng)民工子女的教育問題未能完全解決。一方面，隨著國(guó)家和社會(huì)對(duì)農(nóng)民工子女教育問題的關(guān)注，農(nóng)民工隨遷子女在城市上學(xué)的問題得到很大程度的改善。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局最新數(shù)據(jù)（數(shù)據(jù)來(lái)源：2017年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告），2017年義務(wù)教育年齡段農(nóng)民工隨遷子女的在校率為98.7%，但仍有超過(guò)一半的農(nóng)民工家長(zhǎng)反映在城市上學(xué)面臨費(fèi)用高、本地升學(xué)難等一系列問題。另一方面，部分農(nóng)民工因?yàn)橘M(fèi)用高、入學(xué)難等問題，將子女留在戶籍所在地的農(nóng)村地區(qū)上學(xué)，農(nóng)民工子女享受不到與城市孩子平等的教育權(quán)，這不利于農(nóng)民工真正融入到城市中，從而阻礙了市民化的進(jìn)程。

表3 2017年農(nóng)民工文化程度情況單位：%

表4 2017年農(nóng)民工接受技能培訓(xùn)情況單位：%

3.社會(huì)保障權(quán)

社會(huì)保障包括社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利三部分，它分別滿足公民的最低生活需求、基本生活需求和發(fā)展方面的需求。［18］社會(huì)保障權(quán)是社會(huì)權(quán)利中最基礎(chǔ)、最重要的部分，社會(huì)保障權(quán)的實(shí)現(xiàn)是農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)市民化的根本體現(xiàn)。當(dāng)前，農(nóng)民工的社會(huì)保障權(quán)存在一定的缺位，主要表現(xiàn)在農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)參保率低、享有的社會(huì)救助和社會(huì)福利程度低兩方面。

首先，農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)參保率低。從表5的數(shù)據(jù)來(lái)看，農(nóng)民工群體在養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)和工傷社會(huì)保險(xiǎn)的參保率都比較低。由于長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元分割體制和社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)接方面的問題，農(nóng)民工沒有資格或者沒有意識(shí)參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)。但農(nóng)民工所從事行業(yè)的性質(zhì)決定了農(nóng)民工容易患病、容易失業(yè)。當(dāng)患病后，農(nóng)民工面臨高額的醫(yī)藥費(fèi)支付不起；當(dāng)失業(yè)后，農(nóng)民工往往因失去收入來(lái)源而生活非常艱難，難以在城市生活下去。其次，農(nóng)民工在城市享有的社會(huì)救助和社會(huì)福利的程度還比較低。社會(huì)救助是最基本的社會(huì)保障措施，是面對(duì)弱勢(shì)群體建立的社會(huì)保障制度。［19］雖然在城市已經(jīng)建立起比較完善的社會(huì)救助制度，但由于城鄉(xiāng)二元戶籍制度和不同程度的“排外主義”，農(nóng)民工往往不能獲得與城市居民同等的社會(huì)救助權(quán)利。數(shù)據(jù)顯示，80%以上的農(nóng)民工從未接受過(guò)城市最低生活保障救助、醫(yī)療救助、臨時(shí)生活救助、教育救助、就業(yè)幫扶以及保障性住房等。［20］這說(shuō)明農(nóng)民工在城市中還沒有充分享有社會(huì)救助和社會(huì)福利權(quán)利。

表5 2017年農(nóng)民工參加基本社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目狀況

綜上，不公正的勞動(dòng)權(quán)使農(nóng)民工不能獲得與城市居民同等的就業(yè)機(jī)會(huì)；弱勢(shì)的教育權(quán)使農(nóng)民工自身技能得不到提升，子女的教育問題得不到保障；不充分的社會(huì)保障權(quán)使農(nóng)民工在城市的生存和基本生活得不到滿足。因而他們沒有信心也沒有充分條件融入到城市生活中，最后只能回到農(nóng)村。社會(huì)權(quán)利的缺失是造成農(nóng)民工市民化困境的重要因素。

四、公民身份視角下農(nóng)民工市民化困境的破解思路：賦予農(nóng)民工與城市居民平等的公民身份

在眾多研究中，學(xué)者們都提到城鄉(xiāng)二元的戶籍管理制度是農(nóng)民工市民化的重要阻礙，因而要破除戶籍制度的限制。但在筆者看來(lái)，要想真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民身份的轉(zhuǎn)變，推進(jìn)農(nóng)民工市民化的進(jìn)程，重要的不是統(tǒng)一農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口為統(tǒng)一的居民戶口，更重要的是從農(nóng)民工自身出發(fā)，從整體的角度入手，賦予農(nóng)民工與城市居民同等的公民身份。

在馬歇爾看來(lái)，民事權(quán)利、政治權(quán)利和社會(huì)權(quán)利是相互聯(lián)系的三個(gè)部分，共同構(gòu)成了公民身份的內(nèi)容。從三種權(quán)利的產(chǎn)生和發(fā)展過(guò)程來(lái)看，最先得到發(fā)展的是民事權(quán)利，其次是政治權(quán)利，最后是社會(huì)權(quán)利。民事權(quán)利賦予公民基本的人身自由和言論自由，成為公民集體談判的基礎(chǔ)；政治權(quán)利促進(jìn)了公眾輿論和國(guó)家意識(shí)，使公民的利益訴求可上升為國(guó)家意志；民事權(quán)利和政治權(quán)利的使用增強(qiáng)了爭(zhēng)取社會(huì)權(quán)利的壓力性，［21］從而使社會(huì)權(quán)利的獲取成為可能。因而，賦予農(nóng)民工與城市居民同等的公民身份，就是要賦予農(nóng)民工充分的民事權(quán)利、政治權(quán)利和社會(huì)權(quán)利，三權(quán)聯(lián)動(dòng)，共同化解農(nóng)民工市民化的困境，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工向市民身份的轉(zhuǎn)變。

第一，賦予農(nóng)民工充分的民事權(quán)利。在民事權(quán)利中，人身自由權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的缺失阻礙著農(nóng)民工市民化的實(shí)現(xiàn)。首先，如前文所述，城市管理制度和地方保護(hù)主義在一定程度上傷害了農(nóng)民工的人身自由，因而如何完善城市管理制度并且打破地方保護(hù)主義就成為賦予農(nóng)民工人身自由權(quán)的關(guān)鍵。其次，承包地和宅基地是農(nóng)民工的重要財(cái)產(chǎn)，就目前來(lái)看，農(nóng)民工市民化中財(cái)產(chǎn)權(quán)的核心是其宅基地和承包地如何流轉(zhuǎn)的問題，當(dāng)要求農(nóng)民工進(jìn)城落戶時(shí)，首先應(yīng)該考慮如何確保宅基地和承包地對(duì)農(nóng)民工收入保障和生活保障的作用不受損，可以通過(guò)“建立人口土地退出權(quán)和土地有償退出制度”切實(shí)保障農(nóng)民工的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。［22］

第二，賦予農(nóng)民工充分的政治權(quán)利。首先，選舉權(quán)和被選舉權(quán)是政治權(quán)利的重要組成部分，農(nóng)民工的選舉權(quán)和被選舉權(quán)面臨城鄉(xiāng)雙重邊緣化的現(xiàn)狀，因而要加強(qiáng)政治體制的改革，構(gòu)建平等的政治參與機(jī)制，確保農(nóng)民工進(jìn)入城市后與城市居民享有平等的選舉權(quán)和被選舉權(quán)。其次，要確保農(nóng)民工的利益表達(dá)權(quán)。各級(jí)黨團(tuán)組織和各類社會(huì)組織應(yīng)積極吸納農(nóng)民工，為農(nóng)民工提供政治參與和表達(dá)訴求的的渠道，保障其利益表達(dá)權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

第三，賦予農(nóng)民工充分的社會(huì)權(quán)利。充分的社會(huì)權(quán)利可以滿足農(nóng)民工在城市基本生存和生活的需要，因而必須把社會(huì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)擺在農(nóng)民工市民化進(jìn)程的關(guān)鍵位置。首先，要充分保障農(nóng)民工的勞動(dòng)權(quán)。政府及相關(guān)部門要制定和完善相關(guān)政策將農(nóng)民工的勞動(dòng)強(qiáng)度控制在合理范圍內(nèi)；督促企業(yè)要與農(nóng)民工簽訂勞動(dòng)合同，維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益；全面治理農(nóng)民工工資拖欠問題，加大對(duì)拖欠工資行為的處罰力度，將工資拖欠問題扼殺在搖籃里。其次，要充分保障農(nóng)民工的教育權(quán)。保障農(nóng)民工技能培訓(xùn)的繼續(xù)教育權(quán)，幫助其更好地融入城市生活中；解決農(nóng)民工入城后子女的教育問題，賦予農(nóng)民工子女與城市兒童平等的教育權(quán)。最后，要保證農(nóng)民工享有與城市居民平等的社會(huì)保障權(quán)。提高農(nóng)民工養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷等保險(xiǎn)的參保率，并確保其社會(huì)保險(xiǎn)水平與城市居民持平；完善社會(huì)救助和社會(huì)福利政策，可針對(duì)農(nóng)民工群體設(shè)置專門的社會(huì)救助或福利措施，切實(shí)保證農(nóng)民工享有充分的社會(huì)保障權(quán)。