李學(xué)增,郭貫成,崔久富

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，南京 210095)

一、引言

1987年深圳落下了中國土地拍賣的“第一槌”，邁出了中國土地管理制度改革的關(guān)鍵一步，拉開了中國土地市場化改革的大幕。土地市場化極大顯化了土地的資產(chǎn)價(jià)值，使土地成為推動中國經(jīng)濟(jì)增長的“發(fā)動機(jī)”(劉守英,2017)[1]。地方政府一方面實(shí)行“土地引資”策略，利用對土地一級市場的壟斷大規(guī)模出讓土地帶動本地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長；另一方面通過實(shí)施“土地財(cái)政”獲取了大量預(yù)算外收入，促進(jìn)了城市的飛速發(fā)展。中國30多年的經(jīng)濟(jì)高速增長也得益于這一獨(dú)特的土地政策。

長期以來，分析地方政府的土地策略主要從“土地引資”和“土地財(cái)政”[注]這里的“土地財(cái)政”主要指地方政府通過土地出讓獲取預(yù)算外的土地出讓金，不包括預(yù)算內(nèi)稅收收入。兩個(gè)方面展開，實(shí)際上，地方政府的土地策略除了在以上兩個(gè)方面產(chǎn)生效應(yīng)外，也會對地方政府的預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入產(chǎn)生影響，這一效應(yīng)可以稱之為“土地生稅”。具體來講，地方政府商住用地出讓后，房地產(chǎn)開發(fā)、建設(shè)、銷售等環(huán)節(jié)都可以產(chǎn)生營業(yè)稅，后期商業(yè)服務(wù)業(yè)也可以帶來營業(yè)稅的增長，但這部分收入遠(yuǎn)小于土地出讓金收入且周期較長(謝貞發(fā)等,2019)[2]。工業(yè)用地出讓后可以增加工業(yè)企業(yè)產(chǎn)值，工業(yè)企業(yè)應(yīng)繳增值稅和企業(yè)所得稅隨之增長，這部分收入比較可觀，據(jù)測算，2017年全國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)僅應(yīng)繳增值稅一項(xiàng)占預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入的比例可達(dá)15.5%[注]根據(jù)《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)測算得到，這里的工業(yè)企業(yè)應(yīng)繳增值稅占比為分成后地方政府所得的企業(yè)應(yīng)繳增值稅占預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入的比重。全面推開營改增試點(diǎn)后所有行業(yè)企業(yè)繳納的增值稅均納入中央和地方共享范圍，中央和地方各分享50%。。2011年中國工業(yè)產(chǎn)值已超過美國，位居世界第一，而工業(yè)是地方政府獲取增值稅的基礎(chǔ)，工業(yè)用地出讓能夠擴(kuò)大稅基，增加長期穩(wěn)定的稅收收入，這是地方政府“土地生稅”的根本原因?；诖耍疚牟捎玫丶壥袑用婀I(yè)用地面積和工業(yè)企業(yè)應(yīng)繳增值稅數(shù)據(jù)，對地方政府“土地生稅”的特征和機(jī)制進(jìn)行嘗試性的探討與分析。

本文實(shí)證分析表明，城市工業(yè)用地面積對工業(yè)企業(yè)應(yīng)繳增值稅有顯著的正向影響，從工業(yè)用地出讓的視角證明了地方政府有“土地生稅”的意圖。此外，地方政府面臨的財(cái)政約束會影響其土地策略，具體來講，當(dāng)?shù)胤秸媾R的財(cái)政壓力較小時(shí)傾向于實(shí)行“土地生稅”策略，這一特征可能源于地方政府的一種理性決策，“土地財(cái)政”能夠即時(shí)緩解地方政府的財(cái)政壓力，而“土地生稅”則可以帶來長期穩(wěn)定的稅收，地方政府可能根據(jù)所面臨的財(cái)政約束決定實(shí)行哪種土地策略。本文從工業(yè)用地出讓角度獲取了地方政府“土地生稅”的證據(jù)，為分析地方政府土地出讓策略提供了一個(gè)新的視角。

二、文獻(xiàn)綜述與理論假說

地方政府針對不同用地類型的土地出讓策略存在差異[注]根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國房地產(chǎn)管理法》，國家機(jī)關(guān)用地、軍事用地、城市基礎(chǔ)設(shè)施用地、公益事業(yè)用地以及國家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地可以采用劃撥方式獲得，這里主要分析地方政府對商住用地和工業(yè)用地的出讓策略。。從商住用地來看，地方政府傾向于采用“招拍掛”等市場化方式出讓，盡可能多地獲取土地出讓金。分稅制改革后，地方政府面臨較大的財(cái)政壓力，高價(jià)出讓商住用地獲取土地出讓金成為地方政府彌補(bǔ)財(cái)政缺口的重要渠道(趙文哲和楊繼東,2015)[3]。同時(shí)，土地出讓金屬于預(yù)算外收入，地方政府具有相對自由的支配權(quán)，這部分收入也成為地方政府投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，帶動本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一劑良藥。針對工業(yè)用地，地方政府則采取低價(jià)出讓策略。有研究認(rèn)為，地方政府面臨激烈的地區(qū)競爭壓力，因而競相低價(jià)出讓工業(yè)用地，吸引投資，發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，同時(shí)，限制商住用地供應(yīng)，抬高商住用地出讓價(jià)格，盡可能多地獲取土地出讓收入(陶然等,2009)[4]，以彌補(bǔ)低價(jià)出讓工業(yè)用地帶來的財(cái)政損失(陶然等,2007)[5]。也有學(xué)者將地方政府的工業(yè)用地出讓與政治晉升錦標(biāo)賽結(jié)合起來(周黎安,2007)[6]，認(rèn)為地方官員的晉升與轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效顯著相關(guān)，地方政府為經(jīng)濟(jì)增長而競爭(張軍,2005)[7]，招商引資成為發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟(jì)的主要手段，地方政府官員為增長而競爭自然演變?yōu)橐Y競爭，因此大規(guī)模低價(jià)出讓工業(yè)用地。陶然等(2007)[5]認(rèn)為要全面理解地方政府大規(guī)模低價(jià)出讓工業(yè)用地的行為，需要把地方政府的行為放在政治集權(quán)體系下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展考核體制中去分析，認(rèn)為地方官員低價(jià)出讓工業(yè)用地是為了做大GDP和增加上繳財(cái)政收入，以此顯示政績，獲取晉升機(jī)會。

實(shí)際上，地方政府在土地出讓時(shí)，需要權(quán)衡工業(yè)用地和商住用地出讓所帶來的綜合效益，一方面，地方政府需要通過低價(jià)出讓工業(yè)用地來應(yīng)對激烈的地區(qū)競爭，吸引外資，發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，這也是地方政府官員參與政治考核的砝碼。做大本地區(qū)GDP或許不能帶來晉升機(jī)會，但在自己的任期內(nèi)GDP下滑或地區(qū)排名落后也不是地方官員愿意看到的；另一方面，地方政府需要通過招標(biāo)、拍賣、掛牌等市場方式出讓商住用地，獲取土地出讓金，既可以彌補(bǔ)財(cái)政缺口，也可以為城市發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其他公共產(chǎn)品與服務(wù)融資(陶然等,2007)[5]。兩者都可以帶來地方政府的期望效應(yīng)，但供地總量有限，地方政府需要在供地結(jié)構(gòu)上做出權(quán)衡。張莉等(2011)[8]研究也證明，在政治集權(quán)與財(cái)政分權(quán)體制下，地方政府通過出讓商住用地獲取土地出讓金的“土地財(cái)政”動機(jī)和通過出讓工業(yè)用地實(shí)現(xiàn)招商引資的“土地引資”動機(jī)同時(shí)存在，還通過省級數(shù)據(jù)證明“土地引資”動機(jī)要強(qiáng)于“土地財(cái)政”動機(jī)。趙文哲和楊繼東(2015)[3]認(rèn)為“土地財(cái)政”動機(jī)不能夠充分解釋地方政府的土地出讓策略，提出“以地生稅”機(jī)制，認(rèn)為地方政府低價(jià)出讓工業(yè)用地是為了獲取未來更高的稅收收入。陶然等(2007)[5]則從實(shí)證層面證明了協(xié)議出讓土地對地方政府預(yù)算內(nèi)收入有顯著影響。劉紅芹等(2019)[9]認(rèn)為工業(yè)用地市場和商住用地市場相互聯(lián)動，擴(kuò)大地方財(cái)政收入符合地方政府土地經(jīng)營策略。

綜上所述，當(dāng)前研究分析地方政府土地出讓策略時(shí)，認(rèn)為地方政府是在面臨財(cái)政激勵、晉升激勵、引資激勵以及稅收激勵等情況下做出的理性選擇，關(guān)于財(cái)政激勵(陶然等,2009;曹廣忠等,2007)[4][10]、晉升激勵(武普照等,2019;徐現(xiàn)祥和王賢彬,2010)[11][12]、引資激勵(張莉等,2011;張紹陽等,2018)[8][13]的實(shí)證研究較多，而少有研究分析地方政府的土地策略對稅收收入的影響，陶然等(2007)[5]分析協(xié)議出讓土地宗數(shù)對財(cái)政收入的影響，但2006年之后，協(xié)議出讓土地?cái)?shù)量已經(jīng)大幅下降[注]《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》國發(fā)〔2006〕31號，規(guī)定工業(yè)用地必須采用招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓，此后協(xié)議出讓土地?cái)?shù)量明顯減少。，協(xié)議出讓土地宗數(shù)對稅收收入的影響已不能解釋地方政府在土地出讓時(shí)是否存在增加稅收收入的動機(jī)。因此，雖有研究認(rèn)識到工業(yè)用地出讓可能會帶來稅收增長效應(yīng)，但是目前還缺乏足夠的證據(jù)佐證。

理論上，地方政府無論出讓商住用地還是工業(yè)用地都會增加預(yù)算內(nèi)稅收收入，如圖1所示。首先，出讓商住用地能夠促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)的發(fā)展，并帶動與之密切相關(guān)的第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在用地商建設(shè)和銷售房地產(chǎn)環(huán)節(jié)以及第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，地方政府主要可以獲得營業(yè)稅收入的增長；其次，地方政府出讓工業(yè)用地則主要從工業(yè)企業(yè)獲得增值稅和企業(yè)所得稅，這是除了引資效應(yīng)外地方政府可能追求的另一種效應(yīng)。地方政府為了從工業(yè)企業(yè)獲得稅收收入，往往采取措施將工業(yè)企業(yè)盡可能地留在本地，而且還不斷通過工業(yè)用地低價(jià)出讓吸引企業(yè)落戶，擴(kuò)大稅基，增加政府財(cái)政收入。雖然增值稅和企業(yè)所得稅均為中央和地方分享稅種，但根據(jù)張耀宇等(2016)[14]的測算，地方政府能夠分享到的規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)增值稅、企業(yè)所得稅占地方公共財(cái)政的比重能達(dá)到四分之一到五分之一之多。增加的稅收收入除了可以用于本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展外，還可以顯示政績，助力地方政府官員參與“晉升錦標(biāo)賽”。本文嘗試分析地方政府土地出讓對稅收的影響，但考慮到地級市層面營業(yè)稅統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)并未具體分類，難以將商住用地出讓帶來的營業(yè)稅收入從整體中分離出來，工業(yè)用地方面雖也面臨著同樣問題，增值稅和企業(yè)所得稅不可分割，但可以從企業(yè)層面獲取工業(yè)企業(yè)應(yīng)繳增值稅數(shù)據(jù)，因而本文試圖從工業(yè)用地角度，找到地方政府“土地生稅”意圖的證據(jù)。根據(jù)以上分析，首先提出第一個(gè)假說。

假說1：城市工業(yè)用地面積對工業(yè)企業(yè)應(yīng)繳增值稅有顯著影響。

圖1 理論分析框架

分稅制改革后，地方政府面臨較大的財(cái)政壓力，其土地策略的制定可能受到財(cái)政壓力的影響。“土地財(cái)政”和“土地引資”都可以增加地方財(cái)政收入，緩解財(cái)政壓力，不同的是，“土地財(cái)政”能夠在短時(shí)間內(nèi)增加地方政府收入，而“土地引資”具有滯后性，工業(yè)用地出讓需要一定時(shí)間才能產(chǎn)生稅收增長效應(yīng)(曹廣忠等,2007)[10]。當(dāng)?shù)胤秸媾R不同的財(cái)政壓力時(shí)，可能采取不同的土地策略。郭貫成和汪勛杰(2014)[15]認(rèn)為，財(cái)政壓力是地方政府實(shí)行“土地財(cái)政”的主要原因，當(dāng)?shù)胤秸?cái)政壓力較大時(shí)，可能更傾向于通過“土地財(cái)政”攫取預(yù)算外財(cái)政收入(吳群和李永樂,2010)[16]，緩解財(cái)政壓力，但盧洪友等(2011)[17]認(rèn)為地方政府實(shí)施“土地財(cái)政”實(shí)際是一種無奈之舉。此外，土地是稀缺資源，地方政府也意識到了“土地財(cái)政”不具備可持續(xù)性(賈康和劉微,2012)[18]，因而當(dāng)財(cái)政壓力較小時(shí)，可能傾向于通過“土地引資”獲取長期穩(wěn)定的稅收收入，同時(shí)帶動本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?；诖?，提出本文的第二個(gè)研究假說。

假說2：地方政府財(cái)政壓力會對其土地出讓策略產(chǎn)生影響，當(dāng)面臨的財(cái)政壓力較小時(shí)，工業(yè)用地面積對企業(yè)應(yīng)繳增值稅影響更大。

三、模型設(shè)定、變量與數(shù)據(jù)

(一)模型設(shè)定

針對研究假說1，設(shè)定如下計(jì)量模型定量分析城市工業(yè)用地面積對工業(yè)企業(yè)應(yīng)繳增值稅的影響，以及這種影響在不同地區(qū)之間的差異：

lnVATit=α0+α1lnAILit+∑αjXjit+δi+ηt+εit

(1)

式(1)中，i代表城市，t代表年份；lnVATit為城市i在t年份的企業(yè)應(yīng)繳增值稅；lnAILit為城市i在t年份的工業(yè)用地面積；Xjit代表一系列控制變量，包括工業(yè)從業(yè)人數(shù)、企業(yè)固定資產(chǎn)凈值余額、當(dāng)年利用外資、貸款基準(zhǔn)利率。除貸款基準(zhǔn)利率外，其他變量均以對數(shù)形式進(jìn)入模型進(jìn)行彈性分析。此外，模型控制了城市個(gè)體效應(yīng)δi和年份效應(yīng)ηt，以控制不隨時(shí)間變化的因素和特定年份對所有城市造成影響的因素。

針對研究假說2，為分析地方政府面臨財(cái)政壓力時(shí)工業(yè)用地面積對企業(yè)應(yīng)繳增值稅的影響，需要構(gòu)建一個(gè)可以衡量地方政府財(cái)政壓力的指標(biāo)，借鑒陳碩和高琳(2012)以及張莉等(2017)[19～20]的做法，構(gòu)建財(cái)政自由度指標(biāo)(FF)來衡量地方政府的財(cái)政壓力，地方政府當(dāng)年面臨財(cái)政壓力的計(jì)算方法如下：

(2)

該指標(biāo)為負(fù)向指標(biāo)，地方政府財(cái)政自由度越小，表明所面臨的財(cái)政壓力越大。將財(cái)政自由度自然對數(shù)(lnFF)以及工業(yè)用地面積自然對數(shù)與財(cái)政自由度自然對數(shù)的交互項(xiàng)(lnAIL×lnFF)引入模型，分析工業(yè)用地面積對企業(yè)應(yīng)繳增值稅的影響是否與地方政府財(cái)政自由度有關(guān)，設(shè)定計(jì)量模型如下：

lnVATit=α0+α1lnAILit+∑αjXjit+lnFFit+lnAILit×lnFFit+δi+ηt+εit

(3)

式(3)中，lnFFit為城市i在t年份地方政府財(cái)政自由度的對數(shù)，lnAILit×lnFFit為工業(yè)用地面積自然對數(shù)與財(cái)政自由度自然對數(shù)的交互項(xiàng)。

(二)變量與數(shù)據(jù)

本文收集中國地級市層面的城市面板數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證研究，共收集到城市個(gè)體286個(gè)[注]不包括港澳臺地區(qū)。，時(shí)間跨度為2006—2016年。各變量具體說明如下：

因變量為工業(yè)企業(yè)應(yīng)繳增值稅，數(shù)據(jù)來自歷年《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》。自變量為城市工業(yè)用地面積，數(shù)據(jù)來自歷年《中國城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》?？刂谱兞堪üI(yè)從業(yè)人員數(shù)、工業(yè)企業(yè)固定資產(chǎn)凈值年均余額、當(dāng)年實(shí)際利用外資和貸款基準(zhǔn)利率。工業(yè)從業(yè)人員數(shù)衡量工業(yè)企業(yè)的員工規(guī)模，工業(yè)企業(yè)固定資產(chǎn)凈值年均余額衡量工業(yè)企業(yè)的資產(chǎn)規(guī)模，它們共同決定了城市工業(yè)企業(yè)的規(guī)模，可能對企業(yè)應(yīng)繳增值稅產(chǎn)生影響；當(dāng)年實(shí)際利用外資衡量工業(yè)企業(yè)的外資利用狀況，企業(yè)在引進(jìn)外資的時(shí)候可能同時(shí)引進(jìn)先進(jìn)的生產(chǎn)制造工藝，提高企業(yè)生產(chǎn)效率，對企業(yè)應(yīng)繳增值稅產(chǎn)生影響；貸款利率反映了企業(yè)資金獲得的成本，會直接影響企業(yè)運(yùn)營，進(jìn)而對企業(yè)應(yīng)繳增值稅產(chǎn)生影響。各控制變量數(shù)據(jù)除貸款利率外均來自歷年《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》，貸款利率原始數(shù)據(jù)來自中國人民銀行公布的六個(gè)月至一年(含一年)人民幣貸款基準(zhǔn)利率，樣本期內(nèi)基準(zhǔn)貸款利率在一個(gè)年度內(nèi)往往經(jīng)過多次調(diào)整，參考況偉大(2010)[21]的做法，根據(jù)貸款利率實(shí)行天數(shù)加權(quán)計(jì)算每年的名義貸款利率。地方政府預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入和支出數(shù)據(jù)來源于歷年《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》。

為消除通貨膨脹的影響，以2006年為基期，采用歷年CPI指數(shù)對名義變量進(jìn)行了平減，各變量的描述性統(tǒng)計(jì)見表1。

表1 變量描述性統(tǒng)計(jì)

四、實(shí)證結(jié)果

(一)工業(yè)用地面積對企業(yè)應(yīng)繳增值稅的影響

考慮到工業(yè)用地面積對企業(yè)應(yīng)繳增值稅影響的滯后性，本文采用工業(yè)用地面積的滯后一期作為解釋變量納入回歸方程中，回歸結(jié)果見表2。表2中模型(1)采用混合最小二乘法對式(1)進(jìn)行估計(jì)，結(jié)果表明工業(yè)用地面積的滯后一期(以下稱工業(yè)用地面積)對企業(yè)應(yīng)繳增值稅有正向影響，且在1%的水平上顯著，所有控制變量均對被解釋變量有顯著的正效應(yīng)，且在1%的水平上顯著。模型(2)采用固定效應(yīng)模型估計(jì)并控制了城市固定效應(yīng)，結(jié)果與模型(1)基本一致，解釋變量和當(dāng)年利用外資的顯著性水平變?yōu)樵?0%的水平上顯著。模型(3)在模型(2)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步控制了年份固定效應(yīng)后，工業(yè)用地面積對被解釋變量的影響不再顯著，當(dāng)年利用外資的影響也不再顯著，貸款基準(zhǔn)利率的影響變?yōu)轱@著為負(fù)。為了得出更為穩(wěn)健的估計(jì)結(jié)果，模型(4)中采用了Driscoll和Kraay[注]Driscoll和Kraay標(biāo)準(zhǔn)誤允許面板數(shù)據(jù)誤差項(xiàng)存在異方差和自相關(guān)，對可能存在的截面相關(guān)也保持穩(wěn)健，而且該方法允許截面?zhèn)€數(shù)大于時(shí)間跨度。(1998)[22]標(biāo)準(zhǔn)誤進(jìn)行估計(jì)，結(jié)果表明，除當(dāng)年利用外資影響不顯著外，其他變量對被解釋變量均有顯著的正向影響。以上結(jié)果初步表明，在控制了可能影響企業(yè)應(yīng)繳增值稅的其他因素以及城市固定效應(yīng)和年份固定效應(yīng)后，工業(yè)用地面積對企業(yè)應(yīng)繳增值稅有顯著的正向影響。

表2 工業(yè)用地面積對企業(yè)應(yīng)繳增值稅的影響

表2(續(xù))

注：模型(1)～(3)括號內(nèi)為異方差穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)誤，模型(4)括號內(nèi)為Driscall-Kraay標(biāo)準(zhǔn)誤，*、**、***分別表示在10%、5%、1%的水平上顯著。

中國地域廣闊，各地區(qū)發(fā)展存在差異。本文根據(jù)中國經(jīng)濟(jì)區(qū)域分類標(biāo)準(zhǔn)[注]分類標(biāo)準(zhǔn)參見中國國家統(tǒng)計(jì)局的相關(guān)規(guī)定。，將所有地級市及以上城市按照所屬省份劃分為東部、中部、西部三大區(qū)域[注]東部省份包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南；中部省份包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南；西部省份包括內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆。，分析工業(yè)用地面積對企業(yè)應(yīng)繳增值稅影響的地區(qū)差異。從表3結(jié)果來看，東部地區(qū)工業(yè)用地面積對企業(yè)應(yīng)繳增值稅有顯著的正向影響，中西部地區(qū)影響不顯著。從控制變量來看，三大區(qū)域工業(yè)從業(yè)人員、企業(yè)固定資產(chǎn)凈值和貸款基準(zhǔn)利率均對企業(yè)應(yīng)繳增值稅有顯著的正向影響，東部和中部地區(qū)當(dāng)年利用外資對企業(yè)應(yīng)繳增值稅有顯著的正向影響，西部地區(qū)該影響符號為負(fù)，且不顯著。

表3 工業(yè)用地面積對企業(yè)應(yīng)繳增值稅影響的地區(qū)差異

注：括號內(nèi)為Driscall-Kraay標(biāo)準(zhǔn)誤，*、**、***分別表示在10%、5%、1%的水平上顯著。

(二)穩(wěn)健性檢驗(yàn)

1.工具變量回歸

本文的解釋變量為工業(yè)用地面積，在模型中可能存在著內(nèi)生性問題，這里的內(nèi)生性問題主要體現(xiàn)在聯(lián)立性偏誤上，即工業(yè)用地面積對企業(yè)應(yīng)繳增值稅的影響不是單向的，可能互為因果。工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展好的城市往往具有高GDP、高稅收的特征，而這恰是地方政府所追求的政治績效，因此地方政府也愿意供應(yīng)更多的工業(yè)用地來滿足企業(yè)的工業(yè)用地需求。上述影響機(jī)制意味著簡單的OLS估計(jì)可能導(dǎo)致回歸結(jié)果存在偏差，采用固定效應(yīng)模型和引入控制變量雖然能在一定程度上緩解內(nèi)生性問題，但仍無法解決工業(yè)用地面積的內(nèi)生性。為了保證估計(jì)結(jié)果的穩(wěn)健，本文采用工具變量回歸來緩解內(nèi)生性問題。

采用工具變量回歸需要找到工業(yè)用地面積合適的工具變量，本文選擇工具變量的基本邏輯如下：首先，選擇地方政府協(xié)議出讓土地宗數(shù)作為工業(yè)用地面積的工具變量。雖然政府從2006年開始規(guī)定工業(yè)用地必須通過“招拍掛”的方式出讓[注]參見《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》國發(fā)〔2006〕31號。，土地協(xié)議出讓方式受到了嚴(yán)格的限制和約束，但在一些特殊情況下，土地協(xié)議出讓仍然是一種補(bǔ)充的供地方式。一方面，土地協(xié)議出讓有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)需求，攤大餅式城市擴(kuò)張導(dǎo)致部分地區(qū)生態(tài)承載已達(dá)極限，政府開始注重存量土地再開發(fā)，而存量土地收儲后再出讓存在很多局限(宋國倫,2016)[23]，原國土資源部《關(guān)于印發(fā)開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點(diǎn)指導(dǎo)意見的通知》(國土資發(fā)〔2013〕3號)指明，符合條件的低效用地可以協(xié)議出讓；另一方面，地方政府間存在著土地引資競爭，為了發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，爭相擴(kuò)大工業(yè)用地的出讓規(guī)模和協(xié)議出讓比例(楊其靜和彭艷瓊,2015)[24]。顯然，工業(yè)基礎(chǔ)好的城市一般具有較大規(guī)模的存量工業(yè)用地面積，地方政府也愿意協(xié)議出讓工業(yè)用地促進(jìn)本地工業(yè)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，因而協(xié)議出讓土地宗數(shù)與工業(yè)用地面積之間可能存在相關(guān)性，但當(dāng)年協(xié)議出讓土地宗數(shù)與當(dāng)年企業(yè)應(yīng)繳增值稅之間沒有直接關(guān)系。其次，選擇規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)個(gè)數(shù)作為工業(yè)用地面積的工具變量。理論上工業(yè)企業(yè)個(gè)數(shù)與企業(yè)應(yīng)繳增值稅之間不一定存在相關(guān)性，但為保證結(jié)果穩(wěn)健，在模型中加入了工業(yè)企業(yè)個(gè)數(shù)后，發(fā)現(xiàn)其估計(jì)參數(shù)不顯著，而工業(yè)用地面積和其他控制變量系數(shù)和顯著性未發(fā)生較大變化，從而驗(yàn)證了工業(yè)企業(yè)個(gè)數(shù)滿足外生性(相對于企業(yè)應(yīng)繳增值稅)條件。此外，工業(yè)企業(yè)個(gè)數(shù)和工業(yè)用地面積是相關(guān)的，這一點(diǎn)從工具變量回歸的第一階段估計(jì)結(jié)果可以得出，工業(yè)企業(yè)個(gè)數(shù)和協(xié)議出讓土地宗數(shù)均對工業(yè)用地面積有顯著影響。

基于以上分析，本文同時(shí)選取協(xié)議出讓土地宗數(shù)和工業(yè)企業(yè)個(gè)數(shù)作為工業(yè)用地面積的工具變量，進(jìn)行兩階段最小二乘估計(jì)，檢驗(yàn)前文回歸結(jié)果的穩(wěn)健性，表4給出了工具變量回歸結(jié)果。本文選擇多種方法檢驗(yàn)所選工具變量的合理性，首先進(jìn)行工具變量不可識別檢驗(yàn)，Kleibergen-PaaprkLM統(tǒng)計(jì)量檢驗(yàn)結(jié)果表明在1%的水平上強(qiáng)烈拒絕“工具變量不可識別”的原假設(shè)；其次進(jìn)行弱工具變量檢驗(yàn)，根據(jù)Kleibergen-PaaprkWaldF統(tǒng)計(jì)量是否大于Stock和Yogo提出的“最小特征值統(tǒng)計(jì)量”臨界值來判斷，檢驗(yàn)結(jié)果表明，Kleibergen-PaaprkWaldF統(tǒng)計(jì)量均大于10%水平上的Stock和Yogo臨界值，因此可以認(rèn)為不存在弱工具變量，同時(shí)，冗余檢驗(yàn)的結(jié)果也強(qiáng)烈拒絕所選工具變量為冗余工具變量的原假設(shè)；最后進(jìn)行過度識別檢驗(yàn)，HansenJ統(tǒng)計(jì)量均不顯著，表明無法拒絕“所有工具變量為外生”的原假設(shè)。以上檢驗(yàn)表明本文所選的工具變量具有一定合理性。此外，使用工具變量法的前提是存在內(nèi)生解釋變量，為此進(jìn)行了Hausman檢驗(yàn)[注]Hansman檢驗(yàn)結(jié)果未在表4中列出，如有需要可以聯(lián)系作者獲取。，檢驗(yàn)結(jié)果強(qiáng)烈拒絕“所有解釋變量均為外生”的原假設(shè)，因此采用工具變量回歸是合理的。

從表4結(jié)果來看，無論是全國層面還是地區(qū)層面，工業(yè)用地面積對企業(yè)應(yīng)繳增值稅均有極顯著的正向影響，解釋變量的系數(shù)也明顯增大，表明上文估計(jì)結(jié)果可能產(chǎn)生了向下的偏誤。東部地區(qū)解釋變量的回歸系數(shù)最大，中部次之，西部最小，東西部之間存在較大差距，這與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一致，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)市場發(fā)育更加成熟，因而工業(yè)用地面積對企業(yè)應(yīng)繳增值稅的影響更大。從控制變量來看，工業(yè)從業(yè)人數(shù)在全國層面和東、中部地區(qū)回歸中對企業(yè)應(yīng)繳增值稅有顯著的負(fù)效應(yīng)，西部地區(qū)影響為正但不顯著，原因可能是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)工業(yè)現(xiàn)代化水平較高，不再依賴勞動力數(shù)量來提升產(chǎn)值，隨著企業(yè)現(xiàn)代化水平的提高從業(yè)人數(shù)反而下降。企業(yè)固定資產(chǎn)年均凈值余額對企業(yè)應(yīng)繳增值稅均有顯著的正向影響。全國層面和東、中部地區(qū)當(dāng)年利用外資對企業(yè)應(yīng)繳增值稅影響為負(fù)，東部地區(qū)該影響達(dá)到顯著水平，西部地區(qū)該影響則顯著為正，原因可能是東部地區(qū)土地成本較高，外資向土地成本較低的西部地區(qū)流動導(dǎo)致。全國層面貸款基準(zhǔn)利率對企業(yè)應(yīng)繳增值稅影響顯著為正，而地區(qū)層面不顯著。

工具變量回歸結(jié)果表明，在控制了其他可能影響企業(yè)應(yīng)繳增值稅的相關(guān)因素以及緩解了解釋變量內(nèi)生性問題后，全國層面和東、中、西部三大地區(qū)工業(yè)用地面積均對企業(yè)應(yīng)繳增值稅有顯著的正向影響。

表4 工具變量回歸結(jié)果

注：()內(nèi)為異方差穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)誤，[ ]內(nèi)為相應(yīng)統(tǒng)計(jì)量的P值，{ }內(nèi)為Stock-Yogo弱識別檢驗(yàn)10%水平上的臨界值，**、***分別表示在5%、1%的水平上顯著。

2. 解釋變量的不同衡量指標(biāo)

上文分析采用工業(yè)用地面積作為解釋變量，考慮到倉儲用地和工業(yè)用地同屬于工礦倉儲用地一級地類，相互之間關(guān)系密切。進(jìn)一步采用工業(yè)用地和倉儲用地面積的總和作為新的解釋變量，衡量工業(yè)用地和倉儲用地對工業(yè)企業(yè)應(yīng)繳增值稅的影響，同時(shí)也可檢驗(yàn)上文結(jié)論的穩(wěn)健性。新解釋變量仍然可能存在內(nèi)生性問題，其影響機(jī)理同上文分析一致，因而同樣采用協(xié)議出讓工業(yè)用地面積和工業(yè)企業(yè)個(gè)數(shù)作為其工具變量進(jìn)行回歸，工具變量檢驗(yàn)結(jié)果表明該做法比較合理，具體回歸結(jié)果見表5。從表5和表4的對比可以看出，重新定義后的解釋變量(工業(yè)用地和倉儲用地面積之和)對工業(yè)企業(yè)應(yīng)繳增值稅的影響系數(shù)有所升高，但符號和顯著性沒有發(fā)生變化，相關(guān)控制變量的影響也比較一致。結(jié)論仍然表明，在控制了其他因素后，工業(yè)用地和倉儲用地面積越大，工業(yè)企業(yè)應(yīng)繳增值稅越多，且這種影響在全國層面和地區(qū)層面一致。表明采用工業(yè)用地和倉儲用地面積之和作為新的解釋變量后，結(jié)論仍然是穩(wěn)健的。

表5 解釋變量的不同衡量指標(biāo)回歸結(jié)果

注：()內(nèi)為異方差穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)誤，[ ]內(nèi)為相應(yīng)統(tǒng)計(jì)量的P值，{ }內(nèi)為Stock-Yogo弱識別檢驗(yàn)10%水平上的臨界值，*、**、***分別表示在10%、5%、1%的水平上顯著。

(三)地方政府面臨財(cái)政壓力時(shí)工業(yè)用地面積對企業(yè)應(yīng)繳增值稅的影響

引入財(cái)政自由度以及工業(yè)用地面積與財(cái)政自由度交互項(xiàng)之后的回歸結(jié)果見表6。其中，模型(16)為全國層面的估計(jì)結(jié)果，工業(yè)用地面積對企業(yè)應(yīng)繳增值稅的影響仍顯著為正，地方政府財(cái)政自由度對企業(yè)應(yīng)繳增值稅的影響顯著為負(fù)。工業(yè)用地面積與財(cái)政自由度的交互項(xiàng)系數(shù)顯著為正，工業(yè)用地面積的偏回歸系數(shù)= 0.964+0.424×財(cái)政自由度，這表明地方政府的財(cái)政自由度越大，即財(cái)政壓力越小的情況下，工業(yè)用地面積對企業(yè)應(yīng)繳增值稅的影響越大，意味著地方政府在財(cái)政相對自由的情況下，更傾向于通過工業(yè)用地出讓，吸引投資，發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，同時(shí)擴(kuò)大稅基。

模型(17)至(19)分別為東、中、西三大區(qū)域估計(jì)結(jié)果，分地區(qū)估計(jì)結(jié)果與全國層面估計(jì)結(jié)果一致，工業(yè)用地對企業(yè)應(yīng)繳增值稅影響均顯著為正，工業(yè)用地面積與地方政府財(cái)政自由度的交互項(xiàng)系數(shù)均顯著為正。東部、中部地區(qū)解釋變量和交互項(xiàng)系數(shù)明顯高于全國層面和西部地區(qū)，表明東部和中部地區(qū)工業(yè)用地面積對企業(yè)應(yīng)繳增值稅的影響比西部地區(qū)更為明顯，在地方政府財(cái)政相對自由的情況下，東部和中部地區(qū)工業(yè)用地對企業(yè)應(yīng)繳增值稅的影響比西部地區(qū)更加明顯。

以上內(nèi)容從實(shí)證角度證明，無論從全國層面還是地區(qū)層面，當(dāng)?shù)胤秸媾R的財(cái)政壓力較小時(shí)，工業(yè)用地面積對企業(yè)應(yīng)繳增值稅的影響更為明顯，地方政府可能更傾向于通過工業(yè)用地出讓獲取長期稅收收入。

表6 引入財(cái)政自由度以及工業(yè)用地面積與財(cái)政自由度交互項(xiàng)后的回歸結(jié)果

注：()內(nèi)為異方差穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)誤，[ ]內(nèi)為相應(yīng)統(tǒng)計(jì)量的P值，{ }內(nèi)為Stock-Yogo弱識別檢驗(yàn)10%水平上的臨界值，*、**、***分別表示在10%、5%、1%的水平上顯著。

五、結(jié)論

本文首先對地方政府的土地出讓策略進(jìn)行分析，試圖解釋地方政府出讓土地面臨的激勵因素，在文獻(xiàn)綜述的基礎(chǔ)上提出研究假說，進(jìn)而采用全國地級市層面的面板數(shù)據(jù)分析地方政府工業(yè)用地出讓對稅收的影響。結(jié)論表明，城市工業(yè)用地面積對工業(yè)企業(yè)應(yīng)繳增值稅有顯著的正向影響，在增加了相關(guān)控制變量和采用工具變量回歸后，結(jié)果仍然穩(wěn)健。分地區(qū)回歸結(jié)果表明，不同地區(qū)城市工業(yè)用地面積對增值稅均有顯著的正向影響，東部地區(qū)該影響最大，中部次之，西部最小。進(jìn)一步地，本文分析了地方政府面臨的財(cái)政壓力對地方政府土地策略的影響，結(jié)果表明，地方政府面臨的財(cái)政壓力對地方政府土地策略的制定有顯著影響，當(dāng)?shù)胤秸媾R的財(cái)政壓力較小時(shí)，城市工業(yè)用地面積對企業(yè)應(yīng)繳增值稅的影響更大，這意味著當(dāng)?shù)胤秸?cái)政相對自由時(shí)，傾向于通過工業(yè)用地出讓來增加稅收收入，這一結(jié)果在分地區(qū)回歸中均通過了檢驗(yàn)。這也表明，在現(xiàn)有財(cái)政體制下，不同地區(qū)地方政府土地策略存在一致性。

本文進(jìn)一步論證了地方政府的土地策略，從實(shí)證層面和工業(yè)用地角度證明了地方政府有“土地生稅”的意圖，豐富了地方政府土地策略的研究。本文的研究表明，地方政府作為城市土地經(jīng)營的決策者，其土地策略是在權(quán)衡所面臨的各種現(xiàn)實(shí)條件下做出的理性決策，而不是單一追求“土地財(cái)政”或“土地引資”某一種目標(biāo)。地方政府并未因?yàn)閷ν恋爻鲎尳鹩懈杂傻闹錂?quán)而無限制追求土地高價(jià)出讓，而是在財(cái)政相對自由時(shí)選擇更為理性和健康的土地出讓策略，帶動本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長和擴(kuò)大稅基。從另一個(gè)角度來講，地方政府也意識到了“土地財(cái)政”的不可持續(xù)性，開始選擇更為合理的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，這對理解地方政府的土地策略具有一定啟示意義。