張壘磊,閆 晨

(1.南開大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院,天津 300071；2.韓國 嘉泉大學(xué) 國際經(jīng)營系,京畿道城南市13120)

一、引言

改革開放以來，中國城市化進程呈現(xiàn)逐步加速的態(tài)勢。大量人口聚集城市，勞動分工和專業(yè)化生產(chǎn)使得土地要素價值被重估，利用土地租金為公共物品融資，越來越成為地方政府提供公共物品與服務(wù)的主要方式。在土地公有制的城鄉(xiāng)二元土地體制下，地方政府采用農(nóng)地征收的方式將大量農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地，通過土地批租捕獲了高額的土地增值收益進而形成了具有中國特色的“土地財政”。土地財政的產(chǎn)生對中國經(jīng)濟社會產(chǎn)生了重要影響，一方面，大量的土地出讓收益滿足了城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求，推動了土地城市化和區(qū)域經(jīng)濟增長；另一方面，政府壟斷城市土地供應(yīng)進行土地批租的跨期分配也誘發(fā)了經(jīng)濟風(fēng)險，出現(xiàn)大量資金脫離實體經(jīng)濟流入虛擬經(jīng)濟，房地產(chǎn)價格過快上漲，人口城市化進程受阻等諸多問題。尤其是近些年來土地財政所帶來的負面影響日益凸顯，主張以征收房產(chǎn)稅取代土地財政的觀點正逐漸形成社會共識，但對城市內(nèi)保有環(huán)節(jié)個人住房開征房產(chǎn)稅的主張，卻總給社會公眾帶來一些疑問和隱憂。

在土地國有的原則下，對城市內(nèi)保有環(huán)節(jié)個人住房征收房產(chǎn)稅是否合理？購房時已繳納土地出讓金，此時若再征收房產(chǎn)稅是否存在重復(fù)征稅？眾多問題的提出，需要相關(guān)部門給予澄清和解答。市場經(jīng)濟的繁榮，區(qū)域政策的調(diào)整加劇了社會成員在資源占有上的不平等，誘發(fā)了垂直方向上的社會分層與水平方向上的社會分化。面對稅制改革，眾多問題的提出也表明公眾的納稅人權(quán)利意識正在覺醒，逐漸認識到稅收與自身利益息息相關(guān)，公眾不再沉默地等待和被動地接受稅制改革的結(jié)果，而是積極參與到稅制改革的討論中來表達自身訴求。如何回應(yīng)公眾訴求以及調(diào)整社會成員資源占有、利益分配，需要互動的、精密的制度設(shè)計，為此黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出了 “加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革”的主張，之后的第十三屆全國人民代表大會第二次會議的政府工作報告也提出“健全地方稅體系，穩(wěn)步推進房地產(chǎn)稅立法”。從加快房地產(chǎn)稅立法到穩(wěn)步推進，表明決策層正在積極謀劃制度安排，完善國家治理體系，回應(yīng)公眾訴求。鑒于此，本文以公共物品融資為切入點來闡釋從征地到征房產(chǎn)稅的土地財政演進，恰是土地租金充實公共物品融資理論的實踐，在土地國有的原則下，政府基于社會管理者的邏輯開征房產(chǎn)稅合乎正當(dāng)性；對城市內(nèi)保有環(huán)節(jié)個人住房征收房產(chǎn)稅，其實質(zhì)是政府以征稅的名義征收級差地租。

二、文獻綜述

關(guān)于土地財政以及與其相關(guān)問題研究的文獻頗多。對于土地財政的成因，學(xué)者的討論大致分為兩大類：分稅制下的財政分權(quán)和政績考核下的地方政府競爭。基于財政分權(quán)觀點認為，分稅制改革導(dǎo)致中央財權(quán)上收，事權(quán)下放是土地財政出現(xiàn)的最主要原因(張晏等，2005；周飛舟，2006；中國經(jīng)濟增長前沿課題組，2011；孫秀林等，2013)[1～4]。基于地方政府競爭觀點認為，官員的政績考核加劇了地方政府之間的競爭(周黎安，2004、2007；陶然等，2009；劉佳等，2012)[5～8]，使得土地出讓收入呈現(xiàn)政治周期性特征(余靖雯等，2015)[9]；但土地財政的真實原因不是地方政府的財政壓力，而是投資沖動(范子英，2015)[10]。有學(xué)者對土地財政形成機制進行研究，主要側(cè)重在農(nóng)地征收過程中利益主體權(quán)力與利益的分析(周其仁，2004；陳國富，2006；蔣省三等，2007；錢忠好等，2015)[11～14]。還有學(xué)者將土地財政與經(jīng)濟增長、城鄉(xiāng)居民收入差距、居民消費、房價等之間的關(guān)系進行實證研究。夏方舟等(2014)[15]構(gòu)建土地財政與經(jīng)濟增長、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的計量模型，發(fā)現(xiàn)土地財政通過促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整來推動經(jīng)濟增長。可是地方政府土地財政行為存在的動態(tài)加速器機制加大了經(jīng)濟波動(趙扶揚等2017)[16]。楊燦明等(2015)[17]利用中國省際面板數(shù)據(jù)，研究發(fā)現(xiàn)土地財政對城鄉(xiāng)居民收入差距的影響是復(fù)合型的,既存在逆向再分配效應(yīng)，也存在正向再分配效應(yīng)。蔣震(2014)[18]通過實證發(fā)現(xiàn)，在工業(yè)化進程中,居民承受高房價來補貼土地出讓金和形成高儲蓄率方式對投資形成“雙重補貼”，而土地財政是實現(xiàn)這種模式的最核心手段。邵朝對等(2016)[19]構(gòu)建模型闡述了房價、土地財政與城市集聚特征的影響機制，研究中發(fā)現(xiàn)在與土地財政的互動中,房價上漲推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、優(yōu)化城市集聚特征的效力被不斷削弱。

在土地財政對公共品支出影響的研究中，公共品資本化和土地財政軟化地方財政預(yù)算約束成為學(xué)者研究的側(cè)重點。在傳統(tǒng)理論意義上，純公共品具有非競爭性和非排他性，然而現(xiàn)實中只有少數(shù)公共品完全具備這兩個特征，如國防安全等，更多的公共品尤其是地方政府提供的公共品更像是俱樂部產(chǎn)品，僅有當(dāng)?shù)鼐用窨梢韵硎苓€具有競爭性，但這并不影響政府通過土地租金運用土地財政來提供公共物品的理論分析。地方政府既是公共品的提供者，又是土地交易一級市場的壟斷者，高額的土地租金能夠放松地方政府財政約束。盧洪友等(2011)[20]認為地方政府實施的土地財政既有效地縮小了地方人均真實財力缺口，又促進了地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育服務(wù)和城市公共環(huán)境等公共服務(wù)供給水平的提高；左翔等(2013)[21]構(gòu)建理論模型闡明地方政府壟斷土地一級市場與提供公共品的關(guān)系，結(jié)果發(fā)現(xiàn)地方政府壟斷更多國有土地轉(zhuǎn)讓會顯著增加經(jīng)濟性公共品的供給，而非經(jīng)濟性公共品的供給則會顯著下降。宋琪等(2016)[22]研究地方土地財政制度對地方公共品提供激勵的傳導(dǎo)機制，通過城市級面板數(shù)據(jù)的實證分析，發(fā)現(xiàn)土地財政對地方公共品提供在土地和房產(chǎn)交易之上具有結(jié)構(gòu)性的激勵效應(yīng)。杜金華等(2017)[23]基于全國70個大中城市2003—2014年面板數(shù)據(jù)，實證分析了土地財政、城市化對公共品供給的影響，結(jié)果發(fā)現(xiàn)土地財政、城市化明顯促進了大中城市公共物品供給，尤其中等城市土地財政緩解了地方政府財政約束，明顯改善了教育和醫(yī)療服務(wù)供給水平。嚴(yán)思齊等(2017)[24]考察了土地財政收入的增長對各類地方公共物品供給水平的影響，認為土地財政支出存在著結(jié)構(gòu)性扭曲，主要有偏向經(jīng)濟性公共物品和投資周期短的非經(jīng)濟性公共物品的傾向；土地財政收入的增長顯著提高了經(jīng)濟性公共物品的供給水平，而對投資周期較長的非經(jīng)濟性公共物品的供給水平?jīng)]有產(chǎn)生顯著影響。

以上眾多學(xué)者對土地財政的產(chǎn)生、形成機理和對經(jīng)濟的影響以及公共物品支出進行了詳細的闡述分析，基于財政分權(quán)和政績考核下的地方競爭，地方政府以農(nóng)地征收為支撐，通過土地批租獲取土地出讓金，建立土地財政來進行城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進而對經(jīng)濟社會產(chǎn)生重要影響。對土地財政放松地方政府財政約束方面的研究，可以看出地方政府的公共支出對于生產(chǎn)性公共支出或經(jīng)濟性公共支出的影響比較顯著，對非生產(chǎn)性或非經(jīng)濟性公共支出的影響還存在著不一致的結(jié)論。與已有文獻不同的是，本文基于公共物品融資為切入點來分析土地財政，發(fā)現(xiàn)財政分權(quán)和政績考核下的地方競爭只是激發(fā)了地方政府征地的動機，而土地財政征地之所以實現(xiàn)取決于農(nóng)地所有權(quán)面對非公共利益征地時失去應(yīng)有的法律保護以及地方政府征收權(quán)缺乏有效的約束，由于缺乏有效的制度安排讓這一動機最終轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實。與“土地財政”的歷史作用體現(xiàn)為通過改善城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來拉動經(jīng)濟發(fā)展(賈點點，2018)[25]觀點不同的是，本文更關(guān)注土地財政的未來去向，認為基于土地租金的空間分布和征收成本，土地財政具有不可持續(xù)性，未來房產(chǎn)稅的開征將會取代土地財政來滿足公共物品的需求。此外，運用理論分析論述中國土地財政的實質(zhì)是以農(nóng)地征收為支撐，將本應(yīng)屬于農(nóng)村集體土地的級差地租轉(zhuǎn)為城市國有土地的絕對地租。依據(jù)地租歸產(chǎn)權(quán)所有者的理論，中國未來開征的房產(chǎn)稅，在理論上政府可以征收土地上的全部級差地租。為此，本文余下的安排是，第三部分闡述國家運用產(chǎn)權(quán)邏輯與社會管理者的邏輯提供公共物品，在勞動、資本、土地三種生產(chǎn)要素中，滿足公共物品融資的只有土地要素；第四部分構(gòu)建數(shù)理模型闡述無論是絕對地租還是級差地租，國家基于產(chǎn)權(quán)邏輯或社會管理者的邏輯都可以用土地租金來支撐公共物品融資；第五部分實證分析了政府以土地租金為支撐提供公共物品，將會出現(xiàn)生產(chǎn)性公共物品對非生產(chǎn)性公共物品的擠出；第六部分分析了中國土地財政的不可持續(xù)及未來會以房產(chǎn)稅替代征地批租；第七部分是文章的結(jié)語。

三、公共物品融資的最優(yōu)選擇——土地要素

(一)公共物品提供的主體

關(guān)于國家起源的研究一般從“無國家的社會開始”，大致可以分為兩大類觀點：一類是社會契約論，即結(jié)束“霍布斯叢林狀態(tài)”，達成“少數(shù)服從多數(shù)”的社會契約來闡述從自然狀態(tài)到國家的形成；另一類是暴力掠奪論，即通過研究勞動分工和生產(chǎn)率的提高來分析不同利益集團的形成與博弈，從而闡釋國家從無到有的制度變遷過程[26]。但無論是基于社會契約論，還是暴力掠奪論，建立起來的國家或政府都會運用兩種邏輯從人民手中獲取剩余產(chǎn)品，一是產(chǎn)權(quán)的邏輯，即國家或政府以自然資源所有者的身份，將一定期限的資源使用權(quán)出讓獲取租金收入，例如以土地所有者的身份收取地租等；二是社會管理者的邏輯，這里的社會管理者是指依托政治權(quán)力，強制獲取稅收收入，例如征收個人所得稅、增值稅等。馬克思曾在《1848年至1850年的法蘭西階級斗爭》中說“賦稅，這是喂養(yǎng)政府的母奶”[27]。賦稅是讓國家或政府獲得存在的物質(zhì)支持，國家或政府以提供公共物品和服務(wù)作為獲取剩余產(chǎn)品(賦稅)的對價來保證經(jīng)濟社會穩(wěn)定健康發(fā)展。

(二)公共物品融資的原則與要素來源

稅收理論認為國家或政府的賦稅依賴于三種要素：土地、勞動和資本。那三種生產(chǎn)要素是否都滿足公共物品融資來源呢？公共物品融資的來源要遵循兩個主要原則：受益性原則和收入穩(wěn)定性原則。亞當(dāng)·斯密在論賦稅的原則時提出受益性原則，即“一國國民，各須在可能范圍內(nèi)，按照比例于各自的資力，即按照比例于各自在國家保護下享得的收入的比例，提供國賦，維持政府”[28]314。受益性原則要求誰受益于公共物品的支出，誰就應(yīng)為之付費。在受益性原則下，土地相對于勞動和資本存在質(zhì)的區(qū)別，勞動與資本不滿足受益性原則。這是因為公共物品的改善對于勞動和資本而言，其所有者若要提高收入只能通過增加投入來實現(xiàn)，即勞動與資本的所有者收入的增加不直接受益于公共物品的改善，是通過供給數(shù)量的增加來實現(xiàn)。但對于土地而言，因為土地是自然壟斷的，不存在增加投入的問題。公共物品的改善會極大提升土地價值，土地在供給沒有增加的情況下直接捕獲了公共物品改善帶來的價值增量。因而基于受益性原則，在土地、勞動和資本三種生產(chǎn)要素中，只有土地要素滿足受益性原則條件。

收入穩(wěn)定性原則要求提供公共物品的收入是確定的、穩(wěn)定和持久的。亞當(dāng)·斯密認為，“能夠維持政府的安全與尊嚴(yán)的，只有確實的、不動的、恒久的收入，至若持有不確定性和可滅性的資本及信用，決不宜于充政府之主要收入來源，所以，較游牧國為進步的一切大國政府，從來都不由這種源泉取得其大部分的公家收入”[28]317。在公共物品融資的收入穩(wěn)定性原則下，土地相對于勞動和資本存在量的區(qū)別，對土地課稅是國家或政府的最優(yōu)選擇。這是因為如若對勞動課稅，勞動力可能有要求提高工資待遇，或是偷懶怠工，甚至逃逸本國等行為；對資本課稅，資本存在著損耗、加速貶值、藏匿，甚至逃遁到國外等情況，這就意味著對勞動和資本征稅存在著不穩(wěn)定性。而土地相對于勞動和資本而言，具有不可移動性，即使稅負增加也無處可逃。對土地征稅可以降低對勞動和資本的稅率，兩者稅率降低會帶來凈回報率的提高進而會增加生產(chǎn)對勞動和資本的需求，勞動和資本需要在土地上運作，這樣又會抬高土地潛在價值，增加對土地征稅的財政收入。

以土地作為公共物品融資來源不僅可以保證財政收入穩(wěn)定，還能減少要素資源扭曲。在勞動、資本、土地三種生產(chǎn)要素中，對勞動和資本征稅存在著無謂的損失(dead-weight loss)，供給學(xué)派海爾思通尼斯在《供給學(xué)派經(jīng)濟學(xué)導(dǎo)論》中論述稅率與勞動供求以及稅率與資本形成關(guān)系時，建立了勞動與資本“楔子”模型[29]。供給學(xué)派認為對勞動和資本征稅是對勞動和資本在稅前報酬和稅后報酬之間打入一個“楔子”，由于進入企業(yè)生產(chǎn)成本的是稅前的工資和資本，在其他條件不變的情況下，“勞動楔子”和“資本楔子”的出現(xiàn)會提高企業(yè)生產(chǎn)成本，企業(yè)愿意雇傭的勞動和使用的資本會減少，進而影響勞動力市場和資本市場中要素的供求數(shù)量。對比勞動和資本征稅前與征稅后勞動要素與資本要素扭曲，社會福利出現(xiàn)凈損失。相對于勞動和資本的供給曲線，土地供給曲線無彈性，對土地征稅不存在福利凈損失。對土地征稅獲得可靠稅源也得到重農(nóng)學(xué)派的認可。重農(nóng)學(xué)派認為，一切租稅最后都由土地的收入來支付，直接對土地的收入征稅，不僅可以取得豐富、可靠的稅源，而且可以減少征稅費用，避免課稅繁雜所產(chǎn)生的損害[30]。

四、土地租金與公共物品融資

(一)土地租金存在條件與形成

地租理論起初主要解釋農(nóng)業(yè)土地收入分配問題，馬克思地租理論認為，級差地租源于土地位置和土地肥力的差異，或在同一塊土地上，連續(xù)投入等量資本。絕對地租是土地所有權(quán)的壟斷直接產(chǎn)生的，一切租用的土地都必須支付地租[31]。但對級差地租和絕對地租概念稍作調(diào)整，可適用于任何類型的土地或自然資源。從一般意義上來講，租金來源于某種資源的稀缺性或不可替代性，這種稀缺性或不可替代性會在經(jīng)濟關(guān)系中形成一種經(jīng)濟優(yōu)勢，因此，租金可視為資源的所有者憑借經(jīng)濟優(yōu)勢索取的一種“回報”。其中，級差地租體現(xiàn)的是優(yōu)勢土地相對于劣勢土地的經(jīng)濟優(yōu)勢；絕對地租體現(xiàn)的是土地相對于資本和勞動的經(jīng)濟優(yōu)勢。而前者源于土地用途的稀缺性，后者則源于土地所有權(quán)的稀缺性。無論是土地用途的稀缺性，還是土地所有權(quán)的稀缺性，土地租金永續(xù)存在要至少滿足其中之一。

城市土地租金形成邏輯在于，土地租金是在土地稀缺前提下，人口、資源聚集與勞動分工所形成的經(jīng)濟優(yōu)勢，它是全社會成員共同創(chuàng)造的，而不是單個土地所有者努力的結(jié)果。由“地租歸產(chǎn)權(quán)者”的產(chǎn)權(quán)安排表明土地所有者作為公共物品的實際受益者，“理應(yīng)”以地租的形式為公共物品融資提供支持。因此，以土地租金作為公共物品融資來源，其收益和成本之間形成了一種天然的連結(jié)與對應(yīng)關(guān)系(Terry Dwyer et al.，2014)[32]。

(二)土地租金支撐公共物品融資

斯蒂格利茨在《總地租、公共物品支出和最優(yōu)城市規(guī)模》一文中論證了亨利·喬治的思想，將其概括為亨利·喬治定理[33]。該定理滿足以下三個條件，即經(jīng)濟體是大型經(jīng)濟體；級差地租能被明確定義；經(jīng)濟活動在空間分布上滿足帕累托最優(yōu)。結(jié)論是總地租與公共物品的支出相等?；谕恋刈饨鹋c公共物品之間的這種天然聯(lián)系，在參照斯蒂格利茨(1979)理論的基礎(chǔ)上，建立理想型的公共物品融資與分配機制，運用產(chǎn)權(quán)邏輯和社會管理者的邏輯分析在給定最優(yōu)人口規(guī)模的條件下，公共物品和服務(wù)的固定成本用土地租金來支付，而邊際成本則由向使用者收取使用費來彌補。

假定條件：(a)效用函數(shù)是連續(xù)、可微的；(b)相同的個體有共同的偏好，效用函數(shù)有私人產(chǎn)品C、土地T和公共物品P組成U(C，T，P)；(c)政府追求人均福利最大化；(d)存在最優(yōu)的城市規(guī)模人口N。

相同個體的不同效用水平取決于距離城市中心位置的距離t，即U[C(t)，T(t)，P]。

政府追求個人福利最大化，即：

(1)

其中W代表福利函數(shù)，滿足稻田條件；N為人口數(shù)；φ(t)為城市住宅用地面積，t*代表位于城市中心位置。

約束性條件：(1)土地數(shù)量充足，所有土地都被利用。

(2)

(2)相同個體的收入等于支出。

(3)

其中I為相同個體的收入，f(t)為消費私人物品的運輸成本，為了簡化模型設(shè)定私人物品與其運輸成本為線性關(guān)系，不影響之后方程的求解。

構(gòu)建滿足條件的拉格朗日方程為:

(4)

簡化與距離市中心t無關(guān)的變量，轉(zhuǎn)換成漢密爾頓方程為：

(5)

一階最優(yōu)化條件為：

(6)

(7)

滿足最優(yōu)人口規(guī)模的假定為：

(8)

將式(2)、(3)、(8)帶入到(7)中整合可得到式(9)：

(9)

式(9)表明在土地充足時，土地租金的加總等于公共物品，這表明在城市土地資源充足時，政府追求社會福利最大化，可依靠地租來提供公共物品。政府可采用壟斷土地所有權(quán)的方式，運用產(chǎn)權(quán)邏輯獲得絕對租金來滿足公共物品的融資需求。

當(dāng)?shù)谝粋€約束條件不滿足時，在城市中存在土地資源稀缺的情況，此時約束條件為：

(10)

其中ω為城市人口密度。

在土地稀缺時存在土地的影子價格，可計算城市中心土地的影子價格μ：

(11)

(12)

此時公共物品的融資來源于城市中的級差地租為：

(13)

式(13)表明在城市中當(dāng)土地資源稀缺時，總地租減去不同位置土地的影子價格形成的級差地租成為公共物品的融資來源。政府倘若要獲取級差地租來支撐公共物品的供給，可運用社會管理者的邏輯通過對土地征稅的方式獲取土地租金，進而滿足公共物品的融資需求。

因此，無論是絕對地租還是級差地租，國家基于產(chǎn)權(quán)邏輯或社會管理者的邏輯都可以用土地租金來支撐公共物品融資。

為得到消費公共物品和私人物品的邊際替代率，對公共物品求導(dǎo)得到式(14)，將式(6)帶入式(14)可得到式(15):

(14)

(15)

式(15)表明公共物品和私人物品的邊際替代率加總為單位1，表明相同個體在兩種物品消費替代加總固定情況下，個體減少私人物品消費會增加公共物品消費，公共物品的邊際成本可以通過向使用者收取使用費來彌補。在公共物品的融資來源于土地租金時，通過向使用者收取使用費來彌補公共物品的邊際成本。

政府收入G由土地租金的財政收入L和稅收收入βf(E)構(gòu)成，E為生產(chǎn)性公共品支出，f(E)表示經(jīng)濟性公共品支出帶來的產(chǎn)出，滿足f′>0且f″<0，β表示對產(chǎn)出征收的稅率(0<β<1)，假定土地租金的財政收入占政府財政收入的比重為a(0

G=L+βf(E);a=L/G;L=aG

(16)

政府支出為提供公共物品P，并且公共物品P由生產(chǎn)性公共物品E和非生產(chǎn)性公共物品M組成：

P=E+M

(17)

在不考慮轉(zhuǎn)移支付情況下，政府收支平衡為：

(18)

在追求個體效用最大化時，假設(shè)相同個體的效用函數(shù)為擬線性：

U=U[(C(t),T(t)]+(1-β)f(E)+U(M)

(19)

相同個體效用函數(shù)滿足U′>0，且滿足邊際效用遞減U″<0。將式(18)帶入到式(19)中可得：

(20)

(21)

政府收入來自土地租金的財政收入和與生產(chǎn)性公共物品相關(guān)的稅收收入，因此生產(chǎn)性公共物品E是a的隱函數(shù)，對土地租金的財政收入占政府財政收入的比重為a求導(dǎo)，可得

(22)

(23)

因政府預(yù)算收支平衡時，生產(chǎn)性公共物品E和非生產(chǎn)性公共物品M之間存在替代關(guān)系，即：

(24)

(25)

這表明相同個體在追求個體效用最大化時，政府依賴土地租金提供公共物品將會出現(xiàn)生產(chǎn)性公共物品對非生產(chǎn)性公共物品的擠出。

(三)以土地租金理論分析中國土地財政的實質(zhì)

國家或政府運用產(chǎn)權(quán)邏輯和社會管理者的邏輯從人民群眾手中獲取剩余產(chǎn)品，在以土地作為公共物品融資來源的假定下，土地所有權(quán)的國有或私有將會對產(chǎn)權(quán)邏輯與社會管理者的邏輯的融合與分離產(chǎn)生不同的影響。在土地所有權(quán)性質(zhì)由國有轉(zhuǎn)為私有時，如圈地運動的英國以及實施宅地法的美國等，產(chǎn)權(quán)邏輯與社會管理者的邏輯呈現(xiàn)分離的狀態(tài)，土地私有使國家或政府只能運用社會管理者的邏輯征房產(chǎn)稅收取級差地租來滿足公共物品的融資需求。而保持土地國有的國家或政府，產(chǎn)權(quán)邏輯與社會管理者的邏輯呈現(xiàn)出融合的狀態(tài)，在“普天之下莫非王土”的所有權(quán)性質(zhì)下，國家或政府可采用產(chǎn)權(quán)邏輯獲取絕對地租，也可采用社會管理者的邏輯征房產(chǎn)稅收取級差地租來支付公共物品的建設(shè)。中國實行的就是土地國有的制度，具體為城市土地歸國家所有，農(nóng)村土地歸集體土地所有。在歸國家所有的城市土地上，地方政府通過土地財政支持公共物品的融資。

在中國現(xiàn)有的語境下，土地財政主要是指地方政府通過征收農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)變土地所有權(quán)屬性，以“招拍掛”形式將國有土地出讓獲得土地出讓金，以此填補地方財政收入的經(jīng)濟活動。盡管憲法規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償，但經(jīng)驗觀察發(fā)現(xiàn)，無論土地最終被作為公共用途、準(zhǔn)公共用途還是明確的商業(yè)用途，都要經(jīng)過上述土地轉(zhuǎn)換流程。這一土地轉(zhuǎn)換流程的關(guān)鍵在于征地的實現(xiàn)，地方政府之所以能夠征到非公共利益用途的土地，就在于農(nóng)地所有權(quán)面對非公共利益征地時失去應(yīng)有的法律保護，以及政府征收權(quán)缺乏有效的約束。盡管分稅制改革，中央財權(quán)上收事權(quán)下放，造成財源與責(zé)任嚴(yán)重不對稱，地方政府基于政績考核開展地區(qū)競爭，但這只是激發(fā)了地方政府的征地動機，這一動機能夠得以實現(xiàn)在于制度設(shè)計在農(nóng)地所有權(quán)的保護與政府征收權(quán)的約束尚不完善。

土地財政最終在中國得到實施，地方政府獲取絕對地租，三個制度安排缺一不可，一是土地城鄉(xiāng)分割制度，以法律形式設(shè)定土地所有權(quán)屬性，為之后兩個制度的實行提供前提條件；二是農(nóng)地征收制度，在法律規(guī)定城市土地必須國有的原則下，以土地征收權(quán)壟斷土地市場，為國家壟斷土地供應(yīng)獲取絕對地租提供保障；三是國有土地租賃制度，運用產(chǎn)權(quán)邏輯獲取地租收入。借助這三種制度安排，農(nóng)村集體土地的“級差地租”順利地轉(zhuǎn)化為國有土地的“絕對地租”。因此，土地財政的實質(zhì)是以農(nóng)地征收為支撐，將農(nóng)村集體土地的級差地租轉(zhuǎn)為城市國有土地的絕對地租，以充實公共物品融資。也可以說土地財政是農(nóng)村土地價值在農(nóng)業(yè)用途與非農(nóng)用途之間轉(zhuǎn)換“價差”的最終實現(xiàn)形式，是農(nóng)村集體土地租金的“國有化”的結(jié)果。

五、土地財政與公共支出實證分析

在遵循受益原則和收入穩(wěn)定性原則下，公共物品融資的要素來源是土地，政府以土地租金為收入來滿足經(jīng)濟社會需要的公共物品。在理論分析中已有政府以土地租金為支撐提供公共物品，將會出現(xiàn)生產(chǎn)性公共物品對非生產(chǎn)性公共物品的擠出，下面將通過實證分析驗證土地財政對公共物品支出的影響。

(一)模型設(shè)定與變量選取

參考左翔等(2013)和范卓宇(2018)[34]的研究，采用地級市市轄區(qū)的面板數(shù)據(jù)進行實證檢驗，將模型設(shè)定如下：

lnyit=α+β1lnlandit+β2xit+μi+θt+εit

其中，yit代表第i個城市第t年的公共物品供給水平，在實證分析中分為生產(chǎn)性公共物品供給水平和非生產(chǎn)性公共物品供給水平；對yit進行對數(shù)化處理即為lnyit；用landit刻畫不同城市土地出讓的變量，本文使用土地出讓成交價來表示，土地出讓成交價包括協(xié)議出讓成交價和“招拍掛”成交價，對landit進行對數(shù)化處理即為lnlandit；xit為一組控制變量；μi表示不可觀測且不隨時間變化的城市特征變量；θt表示不可觀測且隨時間變化的城市特征變量；εit為殘差項。

在已有的研究中，衡量生產(chǎn)性公共品供給指標(biāo)既有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資額(鄭思齊等，2014)[35]也有基礎(chǔ)設(shè)施資本存量(葛揚等，2017)[36]和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存量(左翔等，2013；范卓宇，2018)，然而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資額的指標(biāo)選擇，鄭思齊等(2014)采用35個大中城市人均基礎(chǔ)設(shè)施投資額來代替；基礎(chǔ)設(shè)施資本存量的指標(biāo)選擇，葛揚等(2017)采用省級基礎(chǔ)設(shè)施資本存量作變量；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存量的指標(biāo)左翔等(2013)和范卓宇(2018)都采用城市道路面積密度來衡量。本文采用人均城市道路面積來衡量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存量而不是采用城市道路面積密度，主要是出于生產(chǎn)性公共物品和非生產(chǎn)性公共物品應(yīng)在相同條件下進行對比的考慮。為了能夠在相同條件下開展生產(chǎn)性公共物品與非生產(chǎn)性公共物品的對比研究，生產(chǎn)性公共物品的代理指標(biāo)采用人均城市道路面積來衡量，人均城市道路面積是城市道路面積與城市常住人口的比值。土地出讓成交價對人均城市道路面積的預(yù)期符號為正，土地出讓成交價對衡量非生產(chǎn)性公共物品的中小學(xué)教師密度的預(yù)期符號為負。

土地出讓的衡量指標(biāo)，學(xué)者選取不同的衡量標(biāo)準(zhǔn)，有采用以土地出讓金收入代替土地出讓(楊圓圓，2010；吳群等，2010；蔣震，2014)[37～38][18]；或者以土地出讓金額與財政收入比率代替土地出讓收入(陳志勇等，2011)[39]；也有用土地出讓面積(左翔等，2013；范卓宇，2018)衡量的。本文采用土地出讓收入成交價代替土地出讓，土地出讓成交價包括協(xié)議出讓成交價和“招拍掛”出讓成交價。選取土地出讓成交價作為土地出讓的代理指標(biāo)，是由于土地出讓收入對于地方政府來說屬于預(yù)算外收入，地方政府可以依據(jù)自身情況支配資金使用。地方政府無論是出于經(jīng)濟發(fā)展的目標(biāo)，還是改善民生的目標(biāo)，資金最終將會用于生產(chǎn)性公共物品和非生產(chǎn)性公共物品的建設(shè)中。

此外，在解釋變量中引入一組控制變量，以控制其他因素對公共物品供給的影響。人口密度：一般而言，人口密度與道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施正相關(guān)，人口越密集，其所需要的道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施投入就越多；而人口越分散，其所需要的學(xué)校數(shù)量以及教師數(shù)量等教育投入就越大。財政自給率；財政自給率是一般預(yù)算收入/一般預(yù)算支出，較高的財政自給率表明地方政府預(yù)算內(nèi)支出更多來源于本級的財政收入，如果資金充足，地方政府就更有動力加強公共物品的建設(shè)，尤其是生產(chǎn)性公共物品的建設(shè)。更高的經(jīng)濟發(fā)展水平提高了公眾對公共品的需求，因此本文還引入了變量人均GDP、第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)之和占地區(qū)GDP生產(chǎn)總值的比重。

(二)數(shù)據(jù)說明與描述性統(tǒng)計

本文采用的數(shù)據(jù)來自《中國城市統(tǒng)計年鑒》《中國國土資源年鑒》和中國研究數(shù)據(jù)服務(wù)平臺，其中土地出讓成交價數(shù)據(jù)來自《中國國土資源年鑒》，其余數(shù)據(jù)來自《中國城市統(tǒng)計年鑒》和中國研究數(shù)據(jù)服務(wù)平臺。由于部分地級市部分年份的數(shù)據(jù)不可得，剔除了數(shù)據(jù)缺失嚴(yán)重的部分地級市，最終選取了2004—2016年284個地級市的非平衡面板數(shù)據(jù)進行實證分析，表1列示了變量的描述性統(tǒng)計。

表1 變量的描述性統(tǒng)計

(三)實證分析

表2給出了模型的回歸結(jié)果，Hausman檢驗拒絕了隨機效應(yīng)與固定效應(yīng)無差異的假定，最終傾向選擇固定效應(yīng)模型，因此接下來只分析控制個體效應(yīng)和時間效應(yīng)下，固定效應(yīng)(FE)模型下的回歸結(jié)果。方程(1)、(2)是人均城市道路面積和中小學(xué)教師密度的混合回歸，方程(3)、(4)是人均城市道路面積和中小學(xué)教師密度加入聚類穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)誤的固定效應(yīng)分析，結(jié)果顯示無論是在混合回歸還是在固定效應(yīng)下，土地出讓收入對人均城市道路面積(生產(chǎn)性公共物品)和中小學(xué)教師密度(非生產(chǎn)性公共物品)都有顯著性影響，其中在人均城市道路面積(生產(chǎn)性公共物品)固定效應(yīng)分析中，加入聚類穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)誤之后，土地出讓成交價對人均城市道路面積影響的顯著性水平有所變化，從1%的顯著性水平降為目前10%的顯著性水平，回歸系數(shù)顯示土地出讓成交價變動1%，人均城市道路面積(生產(chǎn)性公共物品)同方向變動0.02個百分點。無論是混合分析，還是固定效應(yīng)分析，土地出讓成交價對人均城市道路面積的系數(shù)都為正，與預(yù)期符號相同，這也表明土地出讓收入對生產(chǎn)性公共物品的提供有正向促進作用。對比混合回歸，土地出讓成交價對人均城市道路面積(生產(chǎn)性公共物品)的固定效應(yīng)分析其系數(shù)提高了0.03，這也表明對控制變量的限定起到了作用。土地出讓收入對中小學(xué)教師密度(非生產(chǎn)性公共物品)的系數(shù)為負，與預(yù)期相符，加入聚類穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)誤之后顯著性依然穩(wěn)定，系數(shù)為負說明政府依賴土地租金提供公共物品確實會出現(xiàn)生產(chǎn)性公共物品對非生產(chǎn)性公共物品的擠出。土地出讓成交價提高1%，地方政府大量建設(shè)生產(chǎn)性公共物品，吸引更多的人口進入城市，最終將會導(dǎo)致中小學(xué)教師密度(非生產(chǎn)性公共物品)下降0.06%。

表2 土地財政與公共物品支出的實證分析

注：括號內(nèi)為P值；*表示 p<0.1,**表示p< 0.05,***表示p< 0.01。

控制變量方面，人均地區(qū)GDP和人口密度符號都為正，人均城市道路面積的系數(shù)都要大于中小學(xué)教師密度的系數(shù)，表明經(jīng)濟發(fā)展水平越高，人口越密集對公共物品的需求就越大。第二三產(chǎn)業(yè)占GDP比重對生產(chǎn)性公共物品(人均城市道路面積)系數(shù)為正，表明對人均城市道路面積的需求大，對非生產(chǎn)性公共物品(中小學(xué)教師密度)的系數(shù)為負，也正好說明在從農(nóng)業(yè)向城市的人口流動過程中，大量人口充實到第二三產(chǎn)業(yè)當(dāng)中，但這些外來流動人口的中小學(xué)子女卻無法隨父母流動。財政自給率對人均城市道路面積(生產(chǎn)性公共物品)的影響顯著為正，對中小學(xué)教師密度的影響，在加入聚類穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)誤之后，系數(shù)也為正，表明資金充足，地方政府就更有動力加強公共物品的建設(shè)，尤其是生產(chǎn)性公共物品的建設(shè)。

(四)穩(wěn)健性檢驗

本文擬以替換解釋變量的方式做穩(wěn)健性檢驗，用土地出讓面積替換土地出讓成交價來對模型再次進行估計。土地出讓面積與土地出讓成交價具有高度相關(guān)性，但與中小學(xué)生教師密度不相關(guān)。考慮到地方政府征收的土地要進行“七通一平”，土地出讓面積可能與人均城市道路存在相關(guān)性，因此用土地出讓面積的滯后一期來對人均城市道路面積進行估計，估計結(jié)果如表3所示。

表3 土地財政與公共物品支出的穩(wěn)健性檢驗

注：括號內(nèi)為P值；**表示p<0.05,***表示p< 0.01。

方程(1)和方程(2)是人均城市道路面積和中小學(xué)教師密度的混合回歸，方程(3)和方程(4)是人均城市道路面積和中小學(xué)教師密度加入聚類穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)誤的固定效應(yīng)分析，模型估計結(jié)果顯示，無論是在混合回歸還是在固定效應(yīng)分析中，土地出讓面積對人均城市道路面積和中小學(xué)教師密度都顯著，相比之前土地出讓成交價的系數(shù)都有所提高，相比之前，在固定效應(yīng)分析下，解釋變量對人均城市道路面積的系數(shù)提高0.9倍，中小學(xué)教師密度的系數(shù)提高0.6倍，這可能是土地出讓面積相對于土地出讓成交價更少受其余因素影響，符號也與預(yù)期相同，結(jié)果比較穩(wěn)定?？刂谱兞恐腥司貐^(qū)GDP依然顯著，系數(shù)相比之前有所下降，第二三產(chǎn)業(yè)占GDP比重和財政自給率的符號沒有發(fā)生變化，人口密度系數(shù)符號在土地出讓面積估計中小學(xué)教師密度的混合回歸中發(fā)生了變化，但這一變化并不顯著也不穩(wěn)定，在固定效應(yīng)分析中符號成為了正號，與之前土地出讓成交價的符號相同。

政府以土地租金為支撐提供公共物品，會出現(xiàn)生產(chǎn)性公共物品對非生產(chǎn)性公共物品的擠出，與以往研究不同，本文將生產(chǎn)性公共物品與非生產(chǎn)性公共物品放在相同條件下展開對比研究，更能表現(xiàn)出生產(chǎn)性公共物品對非生產(chǎn)性公共物品的擠出。地方政府依靠土地租金支撐提供公共物品帶來了其轄區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模的擴大。采用人均城市道路面積作為衡量生產(chǎn)性公共物品的指標(biāo)，土地出讓成交價每提高1%，人均城市道路面積提高2%。土地出讓收入作為預(yù)算外政府基金收入全部留存于地方政府，土地財政規(guī)模的不斷膨脹，為開展城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了源源不斷的資金來源，土地城市化現(xiàn)象加劇。

地方政府土地出讓規(guī)模的擴大，對于非生產(chǎn)性公共物品的供給不僅沒有增加，反而降低了其供給水平。以中小學(xué)教師密度來衡量的非生產(chǎn)性公共物品指標(biāo)顯示，土地出讓成交價每提高1%，中小學(xué)生教師密度下降0.06%。地方政府以土地租金為支撐提供公共物品，大量基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)吸引大量勞動力從農(nóng)村流向城市，但在當(dāng)前戶籍制度和教育制度的限制下，中小學(xué)子女無法隨父母流向城市，導(dǎo)致的結(jié)果就是以中小學(xué)教師密度來衡量的非生產(chǎn)性公共物品指標(biāo)系數(shù)大幅下降。

六、以農(nóng)地征收為支撐的土地財政不可持續(xù)與開征房產(chǎn)稅

(一)以農(nóng)地征收為支撐的土地財政不可持續(xù)

土地的自然壟斷性和不可移動性使得土地租金是永續(xù)存在的，但土地租金的空間分布是有界限的，隨著城市空間的擴展，單位土地在外延邊際上的收益會遞減，土地租金的空間分布會使征地在土地外延的邊際收益恰好等于邊際成本的那一點上停止。因此，在空間范圍上，靠擴大城市邊界的土地財政是有界限的，不可持續(xù)。

土地財政的不可持續(xù)性還體現(xiàn)在征地成本的限制性約束上。盡管土地租金永續(xù)存在，但地方政府還要權(quán)衡征地成本和地租收益之間的平衡。土地財政的不可持續(xù)性不在于地方政府在未來某個時點處于無地可賣的窘境，而在于征地成本對征地規(guī)模所構(gòu)成的實際約束。在這里，“征地成本”不僅僅限于征地所做的經(jīng)濟補償，還包括土地屬性轉(zhuǎn)換攫取租金所引發(fā)的利益主體之間緊張的社會關(guān)系和土地融資誘發(fā)的經(jīng)濟風(fēng)險。

(二)社會風(fēng)險和經(jīng)濟風(fēng)險的聚集加劇使土地財政不可持續(xù)

農(nóng)地所有權(quán)名存實亡，失地農(nóng)民利益損失，土地屬性轉(zhuǎn)換帶來巨額土地價差，必然引發(fā)利益主體關(guān)系緊張，社會風(fēng)險的聚集加劇。城鄉(xiāng)土地分割制度將農(nóng)地所有權(quán)嚴(yán)格限定在農(nóng)業(yè)用途上，否定了農(nóng)村土地市場的發(fā)育和成長的合法空間，一旦農(nóng)用土地轉(zhuǎn)向城市用地，所有權(quán)的權(quán)能便被立刻終止，這必然導(dǎo)致土地所有者的利益受損，暫且不討論征地補償標(biāo)準(zhǔn)低，即便以市場價格征收土地，由于存在稟賦效果(人們對失去的財產(chǎn)索取的價格往往要高于獲得等量財產(chǎn)所愿意支付的價格)、現(xiàn)狀偏見(人們出于對當(dāng)前擁有財產(chǎn)的偏好,既不愿出售也不愿購買)、厭惡失去(人們對于失去財產(chǎn)所犧牲的效用要大于取得等量財產(chǎn)所獲得的效用)[40]，人們對于失去的土地的保留價格往往要高于在市場上購買同等數(shù)量土地所愿意支付的市場價格。這使得依據(jù)市價補償，同樣存在損失。如果被征收的土地用于公共設(shè)施，則“保留價格”與市場價格的差額實際降低了公用設(shè)施的建設(shè)成本，出現(xiàn)被征地人承擔(dān)部分社會福利改善的建設(shè)成本。根據(jù)中國經(jīng)濟增長前沿課題組(2011)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，土地出讓價格從2002年的每畝7萬一路飆升，2007年土地價格每畝接近35萬元，2008年和2009年更是猛然上升到每畝40萬元和50萬元。高額的土地出讓金和“原用途補償”原則下的土地補償之間形成價差，加劇了被征地農(nóng)民和村組織以及地方政府之間的緊張關(guān)系，加劇了社會風(fēng)險。

區(qū)域和城市競爭的加劇，對公共物品融資的需求量增大。近些年來多數(shù)地方政府以土地作為擔(dān)保和償債來源舉債進行土地融資，拓寬土地財政的收入渠道來支撐地方財政收入，將拿地環(huán)節(jié)的征地沖動在融資環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)化為舉債沖動，加大了市場的經(jīng)濟風(fēng)險。地方政府建立土地收儲機構(gòu)將所征收的土地作為自有資本金，以未來土地出讓收益來評估現(xiàn)有土地市價，將其作為抵押品向商業(yè)銀行進行融資和借貸。但這一融資渠道充斥著經(jīng)濟風(fēng)險，只要征地的補償是不完全的，征地的沖動就難以約束；只要土地能夠獲得高于征地補償?shù)墓纼r，其融資的沖動就難以遏制。這無疑加大了地方政府的債務(wù)負擔(dān)，根據(jù)審計署2013年政府債務(wù)審計報告，截至 2012年底，11個省級、316個市級、1396個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額 34865.24 億元，占省市縣三級政府負有償還責(zé)任債務(wù)余額93642.66億元的37.23%。完全依賴于土地出讓金的貸款易受投資者預(yù)期的影響。當(dāng)投資者預(yù)期房地產(chǎn)價格上漲，抵押品價格上漲，此時地方政府有充足的土地出讓收入歸還銀行貸款，投資者也會加大房地產(chǎn)投資，極易引發(fā)大量資金脫離實體經(jīng)濟進入虛擬經(jīng)濟，形成資金的空轉(zhuǎn)。但一旦出現(xiàn)眾多投資者修正其預(yù)期，房地產(chǎn)的價格便會經(jīng)歷調(diào)整，引起抵押品價格下降，地方政府易出現(xiàn)債務(wù)違約。債務(wù)違約鏈條一旦蔓延將會影響整個經(jīng)濟的平穩(wěn)運行。

(三)開征房產(chǎn)稅的經(jīng)濟分析

對于中國當(dāng)前是否開征房產(chǎn)稅，公眾的認識呈現(xiàn)紛雜，其中不乏有真知灼見，但也存在著誤解與偏見。目前除重慶、上海試點外，在全國范圍內(nèi)對保有環(huán)節(jié)個人住房尚未全面開征房產(chǎn)稅。依據(jù)憲法規(guī)定城市土地歸國家所有。國家是土地的所有者，城市商品房實行房地分離的政策。有人認為西方國家征收房產(chǎn)稅是因為土地是私有的，政府可以征稅，在中國土地國有且房地分離不滿足征稅要求，也有人認為購買商品房交過土地出讓金，再開征房產(chǎn)稅可能存在重復(fù)征稅的問題。對此，筆者不贊同上述說法。

在中國，城市中確實是實行房地分離政策，但在經(jīng)濟與法理上并不否定征收房產(chǎn)稅的正當(dāng)性。因為國家可運用兩種邏輯來獲取剩余產(chǎn)品，產(chǎn)權(quán)邏輯與社會管理者的邏輯。在土地國有制下，產(chǎn)權(quán)邏輯與社會管理者的邏輯呈現(xiàn)融合，國家運用產(chǎn)權(quán)邏輯批租獲取土地出讓金，也可以通過社會管理者的邏輯開征房產(chǎn)稅獲取稅收收入。土地出讓金和房產(chǎn)稅雖然表面上是對同一課稅對象征稅，但性質(zhì)不同，體現(xiàn)的邏輯也不同，前者是產(chǎn)權(quán)邏輯，后者是社會管理者的邏輯。

倘若中國全面開征房產(chǎn)稅，中國與西方國家之間也存在著異同。不同之處在于兩點，一是產(chǎn)權(quán)邏輯與社會管理者的邏輯關(guān)系的不同。西方國家因土地私有產(chǎn)權(quán)邏輯與社會管理者的邏輯相分離，政府運用社會管理者的邏輯征收房產(chǎn)稅來滿足公共物品融資；而中國產(chǎn)權(quán)邏輯與社會管理者的邏輯相融合，國家運用產(chǎn)權(quán)邏輯批租土地獲取土地出讓金，以社會管理者的邏輯征收房產(chǎn)稅。二是理論上政府獲取級差地租的數(shù)量不同。西方國家將土地賣給個人，再征收房產(chǎn)稅，征收土地所有者的一部分級差地租；而中國是將土地租給個人，再征收房產(chǎn)稅，依據(jù)租金歸產(chǎn)權(quán)者的產(chǎn)權(quán)邏輯，理論上政府要征收土地上的全部級差地租。相同點在于，無論是西方國家開征的房產(chǎn)稅，還是中國要開征的房產(chǎn)稅，都是政府在運用社會管理者的邏輯征收級差地租。

七、結(jié)語

利用土地租金為公共物品融資，是古典政治經(jīng)濟學(xué)一直堅持的觀點，土地要素不可移動，土地租金永續(xù)存在，為公共物品融資提供穩(wěn)定可靠的保障。以征收農(nóng)村土地，轉(zhuǎn)變土地屬性獲取國有土地的土地租金來支撐公共物品的提供，極大地推動了中國基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，也向世界展現(xiàn)了中國城市化嘆為觀止的成就，但同時也應(yīng)看到土地財政呈現(xiàn)的國家征收權(quán)與農(nóng)地所有權(quán)之間不平衡的經(jīng)濟利益關(guān)系。這種經(jīng)濟利益關(guān)系是農(nóng)村源源不斷地向城市輸送經(jīng)濟資源，城市的繁榮和公共設(shè)施的改善是以農(nóng)村的地租損失為代價的。土地租金空間分布的特點和征收成本的存在，使得土地財政不可持續(xù)。在穩(wěn)步推進房產(chǎn)稅立法，未來全面開征房產(chǎn)稅時，也應(yīng)注意到我國“房地分離”的特殊情況。在“房地分離”的情況下，房產(chǎn)稅的納稅主體是土地的承租人，依據(jù)租金歸產(chǎn)權(quán)者的產(chǎn)權(quán)邏輯，土地承租人不僅無權(quán)獲取土地租金，還需要將勞動、資本要素收入的一部分來繳納房產(chǎn)稅。在土地承租人以勞動或資本要素收入繳納房產(chǎn)稅之后，公共設(shè)施建設(shè)和維護得到提升，土地租金會因公共設(shè)施的改善而升值，這就會形成“以稅抬租”和“以租增稅”的循環(huán)。因此，全面開征房產(chǎn)稅要充分考慮稅率的設(shè)定、稅收的征收方式以及公眾的納稅負擔(dān)。

在全面開征房產(chǎn)稅時，還要考慮國有土地的租金如何保障不被侵蝕，在理論上，使用國有土地而不交或少交土地租金也是一種尋租行為，這就需要提前設(shè)定何種主體可以不交和少交土地租金，以盡量減少國有土地租金的流失。經(jīng)濟學(xué)家Loehr(2012)發(fā)現(xiàn)，在澳大利亞首都堪培拉實行的就是公有土地租賃制度。土地承租人通過政治游說，常常以低價獲得50年或99年的公有土地的續(xù)租期，隨即以高價將這些土地轉(zhuǎn)租出去。頻繁的攫取土地的行為最終導(dǎo)致了公地租賃制度的崩潰[41]。在現(xiàn)實中，我國法律監(jiān)督尚不完善，違法成本相對較低，如何保護國有土地租金不被侵害，提供更多公共物品滿足公眾需求，需要更多的制度設(shè)計。