孫國富

縣域經(jīng)濟需要從傳統(tǒng)的內部資源依賴方式向獲取外部高級要素從而支撐創(chuàng)新驅動發(fā)展的方式轉變。通過設立產(chǎn)業(yè)引導基金，對縣域要素進行市場化配置和產(chǎn)業(yè)導入，繼而帶動人才和技術的集聚，是縣域經(jīng)濟轉型升級的可行路徑縣，作為我國的行政區(qū)劃單位，肇始于春秋，固化于秦漢。司馬遷在《史記》中有言，“縣集而郡，郡集而天下，郡縣治，天下無不治”。千百年來，“郡縣治，天下安”成為縣域治理在國家治理結構中基礎支撐作用的真實寫照。

縣域經(jīng)濟，是以縣級行政區(qū)劃為地理空間范圍，以縣級政權為政策調控主體，以市場供需為要素配置機制，具有地域特色和功能完備的綜合性區(qū)域經(jīng)濟?？h域經(jīng)濟是構成國民經(jīng)濟大格局的基本單元，其發(fā)展水平直接影響著國民經(jīng)濟的強弱。

《中華人民共和國行政區(qū)劃統(tǒng)計表》顯示，截至2018年底，我國共有2851個縣級行政區(qū)劃，在數(shù)量上占全國縣級以上行政區(qū)劃總數(shù)的88.6%。有關資料還顯示，2019年國土面積、常住人口方面，縣級行政區(qū)劃的占比分別為90%和70%以上，而縣域經(jīng)濟總量為39.1萬億元，僅占全國總量的41%。

黨的十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。“十四五”規(guī)劃建議再次指出，“我國已轉向高質量發(fā)展階段”，“同時發(fā)展不平衡不充分問題仍然突出”，“創(chuàng)新能力不適應高質量發(fā)展要求，農(nóng)業(yè)基礎還不穩(wěn)固，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距較大”。與城市經(jīng)濟相比，縣域經(jīng)濟發(fā)展不平衡不充分的問題，尤為突出。

一、支撐縣域經(jīng)濟高質量發(fā)展的生產(chǎn)要素嚴重不足和失衡

按照系統(tǒng)理論，縣域經(jīng)濟是由內部因素與外部條件相互作用而產(chǎn)生的生產(chǎn)綜合體，其發(fā)展受到自然條件、經(jīng)濟條件和相關政策等因素的制約?？h域經(jīng)濟的支撐要素分為內部和外部兩大類。內部要素包括本地自然資源稟賦和勞動力儲備等，外部要素包括以資本、人才和技術為代表的現(xiàn)代金融、高級智力資源和知識資源。

從實際情況來看，縣域經(jīng)濟的內外部支撐要素存在嚴重的不平衡不充分問題。大部分縣域經(jīng)濟的內部要素尚且不足，外部要素的利用和整合力度更顯薄弱，其中現(xiàn)代金融、高級智力資源和知識資源的培育極度缺乏和失衡。

以高級智力資源為例，恒大研究院和智聯(lián)招聘聯(lián)合完成的《中國城市人才吸引力報告：2020》表明，以人才凈流入占比[（流入某城市的人才-流出某城市的人才）/全國流動人才總量]作為反映地方吸引和留住人才的能力指標來看，人才流動情況表現(xiàn)為：2019年一線、二線、三線、四線城市人才凈流入占比分別為-2.7%、1.1%、1.8%和-0.3%;2018年分別為：-0.9%、4.9%、-0.3%和-2.3%。可見，一線城市因京滬疏解控制人口持續(xù)流出，二、三線城市人才平衡集聚，四線城市持續(xù)流出。

從人才流動的趨向可以看出，由于技術和資本等優(yōu)質資源所固有的流動性及其對于人才的高度依賴性，自然地傾向于流向比較發(fā)達的大中型城市。人才是第一資源，對于基本處于四線城市以下的縣域城鎮(zhèn)而言，高級智力資源的嚴重不足和失衡，極大阻礙了縣域經(jīng)濟的轉型升級。

十九屆五中全會提出了到2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的遠景目標，屆時，我國經(jīng)濟實力、科技實力、綜合國力將大幅躍升，經(jīng)濟總量和城鄉(xiāng)居民人均收入將再邁上新的大臺階，關鍵核心技術實現(xiàn)重大突破，進入創(chuàng)新型國家前列;基本實現(xiàn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，建成現(xiàn)代化經(jīng)濟體系;等等。

以上遠景目標的提出，對縣域經(jīng)濟轉變發(fā)展方式提出了迫切要求。如果縣域經(jīng)濟僅靠自然資源和勞動力數(shù)量的傳統(tǒng)模式，很難完成新時代賦予的重大使命，無疑將拖累社會主義現(xiàn)代化進程。要應對這一巨大挑戰(zhàn)，必須在要素配置上下功夫，特別是要破除妨礙資本、人才、技術等外部要素市場化配置的體制機制障礙。

二、設立產(chǎn)業(yè)引導基金是實現(xiàn)關鍵要素配置的可行之道

大量研究和實踐表明，資本、人才和技術是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的必要條件。構成縣域經(jīng)濟傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎，是具有較強區(qū)域性和固定性的自然資源和勞動力儲備，與之相比，資本、人才和技術具有很強的流動性和可變性，其中資本的流動性最強。因此，根據(jù)縣域資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎，可以通過要素配置模式創(chuàng)新，提高外部要素的獲取效率。鑒于資本的高度流動性，以縣域金融創(chuàng)新為起點，帶動人才流入和技術集聚，推動縣域產(chǎn)業(yè)轉型升級，是一條按照流動性原則進行要素配置的可行路徑。

（一）設立縣域產(chǎn)業(yè)引導基金符合政策和市場導向

設立縣域產(chǎn)業(yè)引導基金，是實現(xiàn)縣域金融現(xiàn)代化的創(chuàng)新之舉，也是黨中央和國務院鼓勵的金融改革發(fā)展方向。黨的十九大報告明確提出，要深化金融體制改革，增強金融服務實體經(jīng)濟能力，提高直接融資比重，促進多層次資本市場健康發(fā)展。“十四五”規(guī)劃建議也提出要“構建金融有效支持實體經(jīng)濟的體制機制”。這為新時代縣域金融創(chuàng)新發(fā)展指明了方向。

以股權投資基金為代表的直接投資方式，相比于傳統(tǒng)的銀行借貸等金融產(chǎn)品，是增強金融服務實體經(jīng)濟能力、提高實體經(jīng)濟直接融資比重的現(xiàn)代金融手段。近年來，各級財政積極探索以政府投資基金等市場化方式支持產(chǎn)業(yè)，有效引導了社會資本投向，促進了企業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但也存在投向分散、運作不規(guī)范、指導監(jiān)督機制不完善等問題。對此，財政部發(fā)布的《關于財政資金注資政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導意見》（財建[2015]1062號）指出，要合理運用政府投資基金聚焦支持重點產(chǎn)業(yè)，規(guī)范設立運作支持產(chǎn)業(yè)的政府投資基金，切實履行財政資金出資人職責，積極營造政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良好環(huán)境。

在國家政策鼓勵下，設立縣域產(chǎn)業(yè)引導基金，已在實踐探索基礎上具備了一定的條件。比如，各省市已經(jīng)或正在設立大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)引導母基金，并形成省、市、縣聯(lián)動機制，與縣域產(chǎn)業(yè)引導基金進行子基金或專項基金層面的合作;縣域居民儲蓄額近年來持續(xù)攀升，形成了引導基金對社會資本帶動的資金保障，通過對優(yōu)質項目的聯(lián)合或跟進投資，可以先在項目層面與具有投資意向的域內企業(yè)或高凈值個人進行投資合作，在條件成熟時也可以進行股權投資基金層面的合作;縣域城鎮(zhèn)在承接產(chǎn)業(yè)轉移方面具有土地和勞動力成本優(yōu)勢，縣域開發(fā)區(qū)建設也具備了一定的項目服務能力，為項目落地打好了基礎，縣域經(jīng)濟的后發(fā)優(yōu)勢開始顯現(xiàn)。

（二）產(chǎn)業(yè)引導基金對人才和技術帶動具有先導作用

如前所述，縣域經(jīng)濟轉型發(fā)展的稀缺資源按照其流動性排序，分別是資金、人才和技術。通過設立產(chǎn)業(yè)引導基金并委托具有高端產(chǎn)業(yè)資源鏈接能力的市場化專業(yè)機構進行管理，可以形成對外合作和產(chǎn)業(yè)引進的窗口，在集聚起步資金進行項目投資和基金合作的同時，還可以對人才引進、輻射和技術導入起到明顯的推動作用。

首先，具有高端產(chǎn)業(yè)資源鏈接能力的市場化專業(yè)基金管理機構，其核心團隊就擁有強大的資源和產(chǎn)業(yè)背景，對于行業(yè)動態(tài)有著深入系統(tǒng)的把握，與產(chǎn)業(yè)界和投資界有著緊密的業(yè)務互動，這些無形的專業(yè)能力和產(chǎn)業(yè)資源，使得基金管理機構在完成股權投資任務的同時，可以通過項目平臺對縣域經(jīng)濟引進急需的產(chǎn)業(yè)、技術和管理人才。

其次，通過系統(tǒng)組織，可以形成引進高端人才和本地人才的定期交流機制，對于本地產(chǎn)業(yè)人才培養(yǎng)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，起到實訓作用。也可以在引進項目技術與本地應用市場間搭建起供需交流平臺，為引進項目的發(fā)展、壯大提供需求保障。

再次，縣域產(chǎn)業(yè)引導基金的核心作用，在于通過市場化的專業(yè)基金管理機構提高項目價值識別能力和股權投資成功率，其專業(yè)運作對于本地投資人士或企業(yè)也可以形成正向示范，有利于建設現(xiàn)代金融和提高本地金融服務實體經(jīng)濟的能力。

從國際國內區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展壯大的經(jīng)驗來看，按市場化機制設立一系列產(chǎn)業(yè)引導基金，對本地項目投資、招商、經(jīng)濟轉型、產(chǎn)業(yè)升級、人才技術帶動等具有不可或缺的作用。

（三）縣域產(chǎn)業(yè)引導基金的初心使命是錨定產(chǎn)業(yè)導入和發(fā)展

設立縣域產(chǎn)業(yè)引導基金，其根本目的在于產(chǎn)業(yè)導入和經(jīng)濟發(fā)展。通過財政和/或本地國有企業(yè)出資成立市場化、專業(yè)化管理運作的產(chǎn)業(yè)引導基金，與完全市場化的、以追求財務回報為目的投資基金相比，具有顯著的不同。

第一，縣域經(jīng)濟轉型升級，離不開科學的中長期產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)引導基金的投資方向，應該也必須嚴格按照產(chǎn)業(yè)規(guī)劃方向進行項目投資。第二，產(chǎn)業(yè)導入是一個需要長期努力的過程，不可能一蹴而就，更不可急功近利。因此，政府產(chǎn)業(yè)引導基金的期限一般較長，封閉期應該在10年或以上。第三，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)導入的目標后，在財政出資具有投資回報的前提下，可以對基金管理機構進行大幅度讓利，以獎勵基金管理人對縣域產(chǎn)業(yè)導入所做的直接貢獻。

這里以屬于中原經(jīng)濟區(qū)的縣級市山西高平為例進行簡要分析。其2019年地區(qū)生產(chǎn)總值為231.93億元，在全國縣域經(jīng)濟中排名370多位，常住人口49.95萬人，人均GDP為46548元，財政總收入51.33億元，公共財政預算收入22.04億元。在獲批設立省級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)以后，以“一區(qū)一企一基金”架構，按照“政府積極引導、對接高端資源、民間漸次參與”原則通過財政安排并動員本地國企出資10億元，以公開遴選的方式委托市場化的專業(yè)投資機構擔任基金管理人，于2019年第一季度設立了高平啟航產(chǎn)業(yè)振興基金?；鹪O立一年多以來，采用政府宏觀把控和市場化專業(yè)運作的機制，引進了多個工信部認定的行業(yè)隱形冠軍企業(yè)和源自臺灣的健康科技項目，企業(yè)導入數(shù)量和質量顯著提高，通過這類優(yōu)質項目的引進和基金管理人對項目的專業(yè)管理，對本地人才培育、觀念更新和項目投資示范起到了很好的促進。在啟航產(chǎn)業(yè)振興基金運轉的同時，基金管理人還投資了本地企業(yè)家的二次創(chuàng)業(yè)項目，并以現(xiàn)代股權投資模式帶動當?shù)仄渌鲑Y人對項目進行了第二輪股權投資。

三、全國百強縣要素配置比較分析及啟示

根據(jù)賽迪顧問發(fā)布的《2020中國縣域經(jīng)濟百強研究》報告，2019年，百強縣以占全國縣域不到3%的國土面積、11%的人口，創(chuàng)造了全國縣域25%的GDP。鑒于百強縣在全國縣域經(jīng)濟發(fā)展中的龍頭地位，其在資本、人才和技術方面的要素配置情況，可為全國縣域經(jīng)濟轉型升級提供范例。另通過查詢各地政府工作報告、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報、教育部2020年《全國高等學校名單》以及相關大數(shù)據(jù)信息平臺，獲得了百強縣中2016-2018年度的大量數(shù)據(jù)。

為研究百強縣GDP與資本、人才和技術要素配置的相關性，以各項數(shù)據(jù)全面為原則，選取百強縣中排名靠前、居中和靠后的五個縣域數(shù)據(jù)進行分析，可以發(fā)現(xiàn)一些特點和規(guī)律（見表1）。

（一）金融資源

在百強縣中，除了有16個縣域未能通過公開渠道獲取數(shù)據(jù)外，其余84個縣域全部設立了政府引導基金，基金規(guī)模從1億元到165億元不等。其中，排名前五的縣域政府引導基金總規(guī)模為403億元，最小規(guī)模為30億元。經(jīng)濟總量排名第一的昆山，其政府引導基金規(guī)模已高達165億元，同樣位列全國百強縣第一。排名居中的有數(shù)據(jù)可查的五個縣域，政府引導基金總規(guī)模為173億元。排名最后的有數(shù)據(jù)可查的五個縣域，政府引導基金總規(guī)模則為29億元?；鹨?guī)模與當?shù)谿DP總量呈現(xiàn)顯著的正相關性。

（二）智力資源

為體現(xiàn)智力資源供給情況，選取縣域內高等學校數(shù)量作為參考。通過公開數(shù)據(jù)可得，百強縣共擁有本地本科院校79所，本地專科院校150所，外地院校分校區(qū)80所，成人高等教育機構223所。雖然百強縣中每個縣域擁有的高等學校數(shù)量與其GDP總量的相關性不強，但就百強縣整體擁有高等學校的數(shù)量而言，遠遠高于全國平均水平。這一數(shù)據(jù)從一定程度上體現(xiàn)了人才供給和經(jīng)濟發(fā)展的正相關性。

（三）科技資源

科技資源對于經(jīng)濟發(fā)展的促進作用，通過2016-2018三年內的專利申請數(shù)量來進行間接考察。延續(xù)金融資源方面的思路，排名前五的縣域經(jīng)濟中，2016-2018三年內的專利申請總量為17.54萬件。經(jīng)濟總量排名第一的昆山，三年內專利申請數(shù)量高達6.38萬件，同樣排名百強縣第一。排名居中的五個縣域，三年內專利申請數(shù)量為3.97萬件。排名靠后的五個縣域，三年內專利申請數(shù)量則為3.49萬件?？梢钥闯?，科技資源的豐富程度與本地經(jīng)濟規(guī)模之間也存在著正相關關系，但強度較弱。

四、結論

我國經(jīng)濟已進入高質量發(fā)展階段，解決城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展不平衡不充分問題將是“十四五”直至2035年的重要攻堅目標。在此階段，縣域經(jīng)濟需要從傳統(tǒng)的內部資源依賴方式向獲取外部高級要素從而支撐創(chuàng)新驅動發(fā)展的方式轉變?？h域經(jīng)濟所處的行政層級以及基礎設施和公共服務的不足，決定了吸引資本、人才、技術等外部高級要素的難度，其中以人才為代表的智力資源的稀缺是限制縣域經(jīng)濟發(fā)展的癥結所在。

經(jīng)濟發(fā)展處于領先地位的百強縣，其在資金、人才和技術方面的要素配置情況，可為全國縣域經(jīng)濟轉型升級提供范例。通過數(shù)據(jù)的相關性分析，驗證了資金、人才和技術的集聚對縣域經(jīng)濟發(fā)展具有促進作用。理論和實踐證明，根據(jù)資本、人才、技術的流動性排序，以流動性最強的資本為先導，通過設立產(chǎn)業(yè)引導基金，對縣域要素進行市場化配置和產(chǎn)業(yè)導入，繼而帶動人才和技術的集聚，是縣域經(jīng)濟轉型升級的可行路徑。

（作者系清華大學工學博士，華澍資本創(chuàng)始人、清大華澍（廈門）投資管理有限公司執(zhí)行董事）