梁盛平 劉仁羿 肖霖

自20世紀(jì)90年代以來，國家級(jí)新區(qū)建設(shè)發(fā)展取得了顯著成效，地區(qū)生產(chǎn)總值約4.5萬億元，以占全國約0.2%的土地面積，承載約4.5%的地區(qū)生產(chǎn)總值，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了較強(qiáng)拉動(dòng)作用?？梢灶A(yù)期，國家級(jí)新區(qū)將在構(gòu)建新發(fā)展格局中發(fā)揮更大作用

面對(duì)深刻變化的國內(nèi)外環(huán)境，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出“加快形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”。國家級(jí)新區(qū)（以下簡稱新區(qū)）作為承擔(dān)國家重大發(fā)展和改革開放戰(zhàn)略任務(wù)的綜合功能區(qū)，在構(gòu)建新發(fā)展格局中更應(yīng)作為“先鋒隊(duì)”積極作為，發(fā)揮創(chuàng)新發(fā)展的橋頭堡作用，不斷深入“無人區(qū)”探索高質(zhì)量發(fā)展的新方法和新路徑。

一、國家級(jí)新區(qū)近三十年發(fā)展成效

截至2019年12月，全國新區(qū)總數(shù)達(dá)到19個(gè)。自設(shè)立起，新區(qū)就承擔(dān)著改革發(fā)展全局中重要的使命和任務(wù)，是當(dāng)?shù)啬酥寥珖?jīng)濟(jì)發(fā)展的新引擎，是體制機(jī)制創(chuàng)新的綜合平臺(tái)，是全方位擴(kuò)大對(duì)外開放的新窗口，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要功能區(qū)。新區(qū)都位于國家級(jí)優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，地處陸橋通道和沿長江通道“兩橫”以及沿海、京哈京廣、包昆通道“三縱”的國土開發(fā)主軸帶，直接服務(wù)“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶、粵港澳大灣區(qū)等國家戰(zhàn)略，具有較強(qiáng)的發(fā)展基礎(chǔ)和發(fā)展?jié)摿?，是多種國家戰(zhàn)略和專項(xiàng)先行先試平臺(tái)的疊加區(qū)。19個(gè)新區(qū)中的5個(gè)被賦予國家綜合改革配套改革試驗(yàn)區(qū)，12個(gè)新區(qū)包含至少1個(gè)國家級(jí)開發(fā)區(qū)或高新區(qū)，13個(gè)新區(qū)疊加自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。

2019年，浦東新區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值、規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值雙雙超過1萬億元，財(cái)政總收入超過4000億元，高居全國新區(qū)榜首;兩江新區(qū)和江北新區(qū)直管區(qū)的經(jīng)濟(jì)增速同比增長分別為16.4%、13.1%，大幅高于所在市的6.3%和8.0%的增速。貴安新區(qū)、西咸新區(qū)、天府新區(qū)等西部新區(qū)均保持10%以上的快速增長。中部的贛江新區(qū)基本形成了以R&D投入產(chǎn)出為核心的創(chuàng)新鏈動(dòng)力體系，以中醫(yī)藥科創(chuàng)城為載體進(jìn)行中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)鏈空間布局，吸引中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)為主體的各類高科技企業(yè)迅速入駐，創(chuàng)新人才以不同形式加快匯聚，實(shí)現(xiàn)了以大數(shù)據(jù)為引領(lǐng)的創(chuàng)新要素快速聚集。截至2019年，贛江新區(qū)建立省級(jí)國家級(jí)R&D平臺(tái)50余個(gè)，引進(jìn)院士等國家級(jí)領(lǐng)軍人才30余人，專利擁有數(shù)量增加了3倍，高新技術(shù)企業(yè)數(shù)量增加了5倍。國家綠色金融改革創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)建設(shè)成效明顯，綠色創(chuàng)新發(fā)展綜合體、綠色市政債等6項(xiàng)為全國“首單首創(chuàng)”，以贛江新區(qū)為主戰(zhàn)場(chǎng)的江西綠色金融排名全國第4位。

二、當(dāng)前國家級(jí)新區(qū)存在的主要問題

新區(qū)重在依托機(jī)制順暢，實(shí)現(xiàn)政策資源的協(xié)同，取得綜合功能區(qū)的整體效能，但各新區(qū)因所處階段、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)不同，發(fā)展水平參差不齊。面臨創(chuàng)新動(dòng)能不足、傳統(tǒng)土地開發(fā)模式受限等挑戰(zhàn)，出現(xiàn)同質(zhì)化競爭、主導(dǎo)特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)不夠突出、產(chǎn)業(yè)鏈不全、創(chuàng)新鏈不強(qiáng)、管理機(jī)制滯后等問題?？偟膩砜?，主要體現(xiàn)在體制機(jī)制改革不深入、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新力不強(qiáng)、“無人區(qū)”探索不夠。

（一）制度改革亟需深化

新區(qū)發(fā)展最重要是體現(xiàn)“新”字，尤其是要打破慣性思維，不斷改革，打破小利益的“金箍圈”，理順機(jī)制，按照小政府大社會(huì)的要求，立足不同發(fā)展階段和自身特點(diǎn)構(gòu)建各具特色和高效運(yùn)轉(zhuǎn)的行政架構(gòu)，堅(jiān)持為人民服務(wù)，打造便捷開放的服務(wù)平臺(tái)，強(qiáng)化政府統(tǒng)籌和引導(dǎo)職能，盯住加快發(fā)展和民生保障不動(dòng)搖，出新招、出實(shí)招，通過發(fā)展解決階段性矛盾。

機(jī)制改革緩慢、不深入，主要體現(xiàn)在：一方面是所設(shè)機(jī)構(gòu)不斷增多，人員不斷增加，形成既不同于傳統(tǒng)行政區(qū)的機(jī)構(gòu)，也不同于大部門扁平化的高效機(jī)構(gòu)，出現(xiàn)不規(guī)范的所謂創(chuàng)新機(jī)構(gòu)，對(duì)于政務(wù)通達(dá)高效有較大阻礙;另一方面是激勵(lì)機(jī)制不健全，甚至缺少激勵(lì)機(jī)制。新區(qū)剛建立時(shí)可以靠激情工作，但是要可持續(xù)發(fā)展就要有合理的激勵(lì)機(jī)制，否則將出現(xiàn)懶政怠政，回到不斷加人加機(jī)構(gòu)的老路子。

（二）特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)不明顯，產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新力不強(qiáng)

新區(qū)產(chǎn)業(yè)體系沒有完全建立，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)還有待培植。大部分新區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍然以第二產(chǎn)業(yè)為主，第三產(chǎn)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率不高。高耗能、產(chǎn)能過剩、同質(zhì)化競爭依然困擾新區(qū)的發(fā)展。創(chuàng)新是國家賦予新區(qū)發(fā)展的重要使命，然而大多數(shù)新區(qū)還沒有找到自主創(chuàng)新的有效路徑，存在偏重向國家要政策的傾向，自主創(chuàng)新的環(huán)境需要進(jìn)一步優(yōu)化。

有的新區(qū)把創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)流于表面，口號(hào)喊得響，行動(dòng)做得少，影響新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，尤其是高新技術(shù)研發(fā)和轉(zhuǎn)化能力不足嚴(yán)重制約發(fā)展后勁和整體競爭力。新區(qū)要充分發(fā)揮自身平臺(tái)，從優(yōu)質(zhì)特色產(chǎn)業(yè)切入，結(jié)合大數(shù)據(jù)智慧分析，找準(zhǔn)基點(diǎn)，努力破解產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的難題，不斷完善產(chǎn)業(yè)鏈、增強(qiáng)創(chuàng)新鏈，積極探索新路子，形成自身核心競爭力。

（三）深入“無人區(qū)”探索不夠

新區(qū)作為繼開發(fā)區(qū)、高新區(qū)等產(chǎn)業(yè)園區(qū)后新的綜合性改革創(chuàng)新平臺(tái)，在面對(duì)深刻變化的國內(nèi)外環(huán)境以及改革開放深入到“無人區(qū)”時(shí)，更應(yīng)該挺身而出，勇立開放創(chuàng)新潮頭，積極探索發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，闖出一條新路子。但在具體實(shí)踐中，新區(qū)存在為創(chuàng)新而創(chuàng)新，為改革而改革的問題，比誰總結(jié)的口號(hào)多，比誰的文字提煉得好，不敢真正深入“無人區(qū)”，即使進(jìn)入“無人區(qū)”也不敢有所作為。

此外，新區(qū)對(duì)爭各種國家級(jí)“牌子”很看重，而輕于實(shí)施，尤其是開拓性落實(shí)，往往在剛開始很重視，一旦遇到困難或者需要較長時(shí)間，就用“巧”勁匆忙收尾，有的甚至擱置。口號(hào)喊得比誰都響，落實(shí)起來怕這怕那，沒有能夠真正探索出有價(jià)值的實(shí)踐路徑。試錯(cuò)探索不夠，管理者總是擔(dān)心自己的“烏紗帽”，怕影響政績。

三、國家級(jí)新區(qū)面臨新形勢(shì)新要求

（一）國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)嚴(yán)峻復(fù)雜

國際貨幣基金組織（IMF）預(yù)計(jì)2020年全球經(jīng)濟(jì)將下滑4.9%，面臨自20世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)大蕭條以來最嚴(yán)重衰退。由于新冠疫情仍在全球肆虐，全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的“爬坡”過程預(yù)料將漫長而艱難。國內(nèi)經(jīng)濟(jì)仍然面臨較大的下行壓力，但形勢(shì)逐漸向好的方向轉(zhuǎn)變，危中有機(jī)。隨著改革開放戰(zhàn)略向縱深推進(jìn)，區(qū)域發(fā)展總體格局沒有發(fā)生明顯變化，各板塊不斷豐富新的戰(zhàn)略使命：實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，強(qiáng)化舉措推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局，深化改革加快東北等老工業(yè)基地振興，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)推動(dòng)中部地區(qū)崛起，創(chuàng)新引領(lǐng)率先實(shí)現(xiàn)東部地區(qū)優(yōu)化發(fā)展，建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制。

（二）高質(zhì)量發(fā)展新要求

黨的十九大報(bào)告指出，我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。自2008年國際金融危機(jī)到新冠肺炎疫情前，這十多年時(shí)間，世界已發(fā)生了巨大變化，中國已成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，但大而不強(qiáng)也是現(xiàn)實(shí)。貿(mào)易保護(hù)、逆全球化、民粹主義興起，外部環(huán)境不容樂觀。同時(shí)，全世界新一輪科技和產(chǎn)業(yè)革命如火如荼，各國都在競爭創(chuàng)新制高點(diǎn)。新區(qū)應(yīng)化壓力為動(dòng)力，直面挑戰(zhàn)，迎難而上，承擔(dān)起高質(zhì)量發(fā)展歷史使命，主要包括創(chuàng)新體制機(jī)制、打造經(jīng)濟(jì)發(fā)展新引擎、擴(kuò)大區(qū)域高水平開放、創(chuàng)新轉(zhuǎn)型升級(jí)新路徑、探索協(xié)調(diào)發(fā)展新模式、面向全球配置資源、建設(shè)生態(tài)宜居地等。

（三）“雙循環(huán)”戰(zhàn)略新任務(wù)

今后二十年是推進(jìn)新發(fā)展格局的關(guān)鍵時(shí)期。加快形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，是黨中央立足于世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，面對(duì)中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段出現(xiàn)的矛盾和問題，結(jié)合自身優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，綜合作出的強(qiáng)國戰(zhàn)略。以國內(nèi)大循環(huán)為主體，意味著著力打通國內(nèi)生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)的各個(gè)環(huán)節(jié)，發(fā)揮中國超大規(guī)模市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，以滿足國內(nèi)需求作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)，強(qiáng)調(diào)以國內(nèi)經(jīng)濟(jì)循環(huán)為主不意味著關(guān)門封閉，而是通過發(fā)揮內(nèi)需潛力，使國內(nèi)市場(chǎng)和國際市場(chǎng)更好地聯(lián)通、促進(jìn)。

四、推動(dòng)國家級(jí)新區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的對(duì)策建議

（一）聚焦“卡脖子”技術(shù)，持續(xù)提升產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力

新區(qū)要打造若干競爭力強(qiáng)的創(chuàng)新平臺(tái)，瞄準(zhǔn)國際前沿技術(shù)加強(qiáng)攻關(guān)，尤其要聚焦“卡脖子”技術(shù)不斷提升創(chuàng)新能力，勇于在創(chuàng)新“無人區(qū)”有所作為。完善創(chuàng)新激勵(lì)和成果保護(hù)機(jī)制，打造一批擁有知名品牌和核心知識(shí)產(chǎn)權(quán)的特色優(yōu)勢(shì)企業(yè)。積極吸納和集聚數(shù)據(jù)、人才等創(chuàng)新要素，大力推進(jìn)人工智能發(fā)展。不斷完善特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)鏈，增加研發(fā)投入強(qiáng)度。

在填補(bǔ)產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)、強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)鏈、培育新興產(chǎn)業(yè)鏈主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)上開拓創(chuàng)新，著力打造能力更強(qiáng)、創(chuàng)新更活躍的區(qū)域經(jīng)濟(jì)引擎。圍繞產(chǎn)業(yè)鏈部署創(chuàng)新鏈，推動(dòng)創(chuàng)新鏈高效服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈;圍繞創(chuàng)新鏈布局產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新成果快速轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化并推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。對(duì)接國際標(biāo)準(zhǔn)，遵循市場(chǎng)化原則，科學(xué)培育并緊密圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，突破一批關(guān)鍵核心技術(shù)，培育新業(yè)態(tài)新模式，促進(jìn)新舊動(dòng)能順暢轉(zhuǎn)換，做實(shí)做強(qiáng)做優(yōu)實(shí)體經(jīng)濟(jì)。在產(chǎn)業(yè)布局和具體實(shí)施過程中，創(chuàng)新鏈與產(chǎn)業(yè)鏈互為支撐，以實(shí)現(xiàn)科技與實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合，重大科技專項(xiàng)和大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新相互推動(dòng)。同時(shí)，應(yīng)注重產(chǎn)業(yè)間縱向和橫向的互動(dòng)關(guān)系，構(gòu)建緊密的區(qū)域經(jīng)濟(jì)循環(huán)鏈，輻射周邊地區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展。深度參與全球產(chǎn)業(yè)分工，在更深層次、更寬領(lǐng)域以更大力度推進(jìn)全方位高水平開發(fā)。

（二）深化機(jī)制改革，持續(xù)釋放效率紅利

新區(qū)要扎實(shí)推進(jìn)“刀刃向內(nèi)”改革，聚焦機(jī)制改革，不斷完善新機(jī)制，優(yōu)化管理運(yùn)營機(jī)制。運(yùn)用數(shù)字化新平臺(tái)，實(shí)施“規(guī)建運(yùn)管”扁平化閉合措施。堅(jiān)持大部門制、扁平化發(fā)展，定期評(píng)估評(píng)效，確保機(jī)制高效，持續(xù)提升服務(wù)水平，持續(xù)釋放效率紅利。

要賦予新區(qū)相應(yīng)的地市級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，不斷下放部分省級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，持續(xù)夯實(shí)新區(qū)作為改革“橋頭堡”的機(jī)制基礎(chǔ)，提升政務(wù)服務(wù)能力，開展體現(xiàn)新區(qū)特點(diǎn)的營商環(huán)境評(píng)價(jià)，打造一流營商環(huán)境，在深化“放管服”改革方面走在前列，建設(shè)小政府大社會(huì)，真正建成高效的服務(wù)型政府。新區(qū)各級(jí)部門應(yīng)著力構(gòu)建改革容錯(cuò)機(jī)制，鼓勵(lì)大膽試、大膽闖，避免讓先行先試者獨(dú)自承擔(dān)“試錯(cuò)”成本，加快形成改革舉措前后呼應(yīng)、互相配合、上下互動(dòng)的良性格局。不斷提升高素質(zhì)人才在新區(qū)管理團(tuán)隊(duì)中的配置，提升區(qū)域政策制定的前瞻性、科學(xué)性和合理性。不斷厘清政治、經(jīng)濟(jì)、科技各職能部門定位，重視科技職能部門在新區(qū)機(jī)構(gòu)中的核心作用，使創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展真正落到實(shí)處。

（三）提升綜合能力，持續(xù)彰顯新興城市魅力

新區(qū)要著重增強(qiáng)綜合承載能力，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)鏈強(qiáng)鏈延鏈，發(fā)揮區(qū)域輻射帶動(dòng)作用，協(xié)調(diào)并集約節(jié)約利用資源，推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，努力探索新途徑、創(chuàng)造新模式、形成新示范，為建設(shè)中國特色社會(huì)主義新興城市貢獻(xiàn)新智慧和新方案。

要從高效公共服務(wù)、新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面著手，不斷增強(qiáng)新區(qū)綜合承載能力。既要著力滿足群眾生產(chǎn)生活需要，更要為企業(yè)創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境和發(fā)展條件，提升新區(qū)產(chǎn)業(yè)和人口集聚能力。要加大工作力度，完善新區(qū)新型基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，促進(jìn)新區(qū)內(nèi)各類基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，加快推進(jìn)新區(qū)對(duì)外聯(lián)系的跨區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。改善新區(qū)物流基礎(chǔ)設(shè)施，完善交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，降低物流成本。率先建設(shè)包括5G網(wǎng)絡(luò)、新能源汽車充電樁、大數(shù)據(jù)中心、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等新型基礎(chǔ)設(shè)施。推進(jìn)地下綜合管廊試點(diǎn)，合理布局教育、醫(yī)療、文化、旅游、體育等公共服務(wù)設(shè)施，適當(dāng)提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。維護(hù)公平的市場(chǎng)競爭環(huán)境，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。在制定稅收、財(cái)政、產(chǎn)業(yè)等方面政策時(shí)，要嚴(yán)格執(zhí)行國家政策，避免造成非良性競爭。把生態(tài)環(huán)境質(zhì)量逐年改善作為新區(qū)發(fā)展的約束性要求，嚴(yán)把新區(qū)環(huán)境準(zhǔn)入條件，嚴(yán)格生態(tài)空間用途管制，統(tǒng)籌處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)的關(guān)系。

參考文獻(xiàn)

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[4]梁盛平.國家級(jí)新區(qū)綠色發(fā)展叢書[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014-2018.

（作者梁盛平系國務(wù)院發(fā)展研究中心國研科技集團(tuán)研究員;劉仁羿系贛江新區(qū)創(chuàng)新發(fā)展局局長;肖霖系鷹潭國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管委會(huì)副主任）