李文釗

(中國人民大學 公共管理學院，北京 100872)

政策研究中的行動者中心制度主義(Actor-Centered Institutionalism in Policy Research)是由德國著名學者弗里茨·沙普夫(Fritz W. Scharpf)和雷娜特·邁因茨(Renate Mayntz)率先提出，并由弗里茨·沙普夫系統(tǒng)闡述而發(fā)展成為政策過程中決策途徑的重要理論之一。[1]1[2]1弗里茨·沙普夫通過《真實行動者博弈：政策研究中的行動者中心制度主義》一書，介紹了行動者中心制度主義這一框架的構(gòu)成要素、核心內(nèi)容和主要觀點，他認為博弈論思想和制度分析方法對政策過程研究具有重要貢獻和價值。對于行動者中心制度主義的核心主張，沙普夫概括為：“這一路徑來自于這一假設，社會現(xiàn)實可以被解釋為有目的行動者互動的結(jié)果，這些行動者包括個人、集體和公司行動者，他們之間互動在一個結(jié)構(gòu)化環(huán)境中展開，并且互動結(jié)果是由他們所處的制度設置(institutional settings)所塑造?！盵2]1于是，行動者、行動者集群(actor constellations)、互動模式(Modes of interaction)和制度(Institutions)成為這一框架的核心要素。由此可見，行動者中心制度主義利用博弈論理論，將行動者互動作為分析中心，試圖打開政策過程的“黑箱”，為政策結(jié)果提供一個更清晰的解釋。

本文首先指出行動者中心制度主義在挑戰(zhàn)政策過程中的問題取向研究范式(Problem-oriented research)和實證研究范式，在此基礎上提出了政策過程研究的互動范式和實證與規(guī)范相結(jié)合范式；其次討論了行動者中心制度主義的理論基礎，試圖整合博弈論、制度理論和合法性理論等三種理論；再次闡述行動者中心制度主義框架的假設、構(gòu)成要素和核心內(nèi)容；隨后，分別按照分析框架的要素深入探討行動者、行動者集群、互動模式等；復次，闡述行動者中心制度主義的核心貢獻；接著，評價該理論制定，討論其在理論發(fā)展脈絡中的位置；最后，分析行動者中心制度主義對推進中國政策制定和治理過程的啟示與借鑒意義。

一、挑戰(zhàn)政策過程中的問題取向研究范式和實證研究范式

弗里茨·沙普夫提出行動者中心制度主義框架主要是基于其對政治和政策現(xiàn)實的認識，以及政治和政策學科定位的思想，他們力爭理論與實踐的有機統(tǒng)一。沙普夫在開篇中指出：“政治是關(guān)于很多事情的解決方案。但是在現(xiàn)代民主政體中，最重要的事情是選擇和合法化公共政策的功能，這一功能的實現(xiàn)需要使用集體權(quán)力來實現(xiàn)僅僅依賴個人自身或市場交易難以實現(xiàn)的目標和解決的問題。政治科學和政治社會學是關(guān)于很多事情的學科。但是，在他們最重要的關(guān)注中是或者應該是能夠貢獻幫助理解和提升政治產(chǎn)生有效和合法的方案去解決問題的學科?！盵2]1公共政策對于人類福祉意義重大，政策選擇的成敗對于國家的繁榮與穩(wěn)定至關(guān)重要。在現(xiàn)實中，并非所有的政治體制都能夠生產(chǎn)良好的公共政策，我們?nèi)绾尾拍軌蜃尭哔|(zhì)量的公共政策得以涌現(xiàn)？因此，在政策研究中，政治科學和政治社會學的核心貢獻應該是理解和提升(understand and improvement)政治得以產(chǎn)生有效和合法(effective and legitimate)的公共政策的條件。簡而言之，政治能否以及如何產(chǎn)生有效和合法的公共政策構(gòu)成了他所設想的公共政策的“根本性問題”(fundamental problems)[注]“根本性問題”是一個學科或理論關(guān)注的核心問題和關(guān)鍵問題，它也是一種重要的研究和思考方式。例如孔飛力在《中國現(xiàn)代國家的起源》一書中開宗明義便提出，他所要討論的是關(guān)于中國現(xiàn)代國家形成的“constitutional question”以及相關(guān)的“constitutional agenda”。孔飛力對此的定義是：“所謂‘根本性’問題，指的是當時人們關(guān)于為公共生活帶來合法性秩序的種種考慮；所謂‘議程’，指的是人們在行動中把握這些考慮的意愿。”見孔飛力：《中國現(xiàn)代國家的起源》，陳兼、陳之宏譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2013年版，第144頁。。公共政策的有效性和合法性，以及保證有效性和合法性得以產(chǎn)生的公共政策過程成為沙普爾政策研究的主要議程。

在沙普夫看來，現(xiàn)有的政策研究范式主要是問題取向研究范式和實證研究范式，這些范式并不能夠滿足其對政策研究“根本性問題”的設定，于是提出以“互動范式”來替換問題取向研究范式和實證研究范式，重新將政策過程作為政策研究的核心。自拉斯韋爾倡導政策取向研究以來，問題取向研究一直是公共政策的重要研究范式，它強調(diào)通過科學方法來解決公共問題，并且逐步發(fā)展成為政策分析研究取向，以探究政策過程中的知識[3][4]。對于問題取向研究，沙普爾將其總結(jié)為：“問題取向研究關(guān)注政策問題的原因，潛在政策解決方案，對最初問題和更廣泛政策環(huán)境的可能效果?！盵2]11很顯然，問題取向研究涉及實質(zhì)性政策分析，它需要利用其他學科知識來幫助問題。很多公共政策研究的教科書都是按照問題取向研究來組織內(nèi)容，問題分析與解決方案分析成為政策分析最重要的兩部分內(nèi)容，政策分析是一個發(fā)現(xiàn)問題和尋找解決方案的過程。[5]2問題取向研究最重要的假設是“仁慈獨裁者視角”，強調(diào)唯一的決策者能夠分析問題和提出解決方案。但是，在很多時候，良好的政策方案并不一定能夠被選擇，這使得沙普夫提出可以從互動范式出發(fā)來政策過程，重新將政策過程作為政策研究中心，討論不同行動者通過什么樣的互動模式實現(xiàn)了現(xiàn)有的政策結(jié)果。這意味著，沙普夫試圖平衡政策過程中的知識和政策過程的知識，從而實現(xiàn)通過知識改善公共政策質(zhì)量的歷史使命。

除了挑戰(zhàn)問題取向研究范式外，沙普夫還對實證研究范式不滿，認為政策研究是實證與規(guī)范互動的產(chǎn)物，規(guī)范性研究在政策研究中發(fā)揮重要作用。事實上，拉斯韋爾在倡導政策科學范式時，也非常重視價值在政策科學中的重要性，提出了民主的政策科學家的構(gòu)想。[6]正是因為對價值的關(guān)注，沙普夫認為政策研究也是實證研究和規(guī)范研究互動的過程，這是“互動范式”在研究領域的體現(xiàn)。對此，沙普夫?qū)⒄哐芯颗c法律研究連接起來，認為兩者都需要考慮實證問題和規(guī)范問題。他強調(diào)：“判斷一個政策的有效性不僅要求關(guān)于政策經(jīng)驗結(jié)果的信息，而且還要有關(guān)于什么是問題以及什么是好的解決方案的規(guī)范假設?！P(guān)注公共政策的有效性和合法性(effectiveness and legitimacy)，正如我們要收集和解釋經(jīng)驗信息一樣，我們同樣需要涉及發(fā)現(xiàn)和解釋合適的規(guī)范標準?！盵2]12于是，沙普夫提出了一個有意思的問題，如果一項公共政策的經(jīng)驗效果非常好，但是產(chǎn)生這一公共政策的政策過程不符合民主規(guī)范，那么我們應該如何評價和判斷該項公共政策？事實上，很多學者都認識到實證研究范式的局限，倡導將公共政策的實證研究范式和規(guī)范研究范式相結(jié)合，公共政策研究的“論證轉(zhuǎn)向”是其中典型代表，費希爾直接在公共政策評估的研究中討論了評估標準的多維度問題。[7]1[8]3[9]5

由于公共政策涉及有效性和合法性問題，這使得對于公共政策的規(guī)范性維度也涉及“好的”公共政策標準(criteria of “good” policy)和政策制定系統(tǒng)的合法性(legitimacy of the policymaking system)。一般而言，對于“好的”公共政策標準，通?？梢源嬖诠J的標準，即便存在科學和政治對話沖突，也可以通過哈貝馬斯的理想溝通和對話來解決。但是，更為棘手的問題是對政策制定系統(tǒng)的合法性討論。對于這一問題，沙普夫指出：“這一議題并不是通常我們所關(guān)注的政體合法性(regime legitimacy)，而是特定結(jié)構(gòu)和程序的合法性，通過這一結(jié)構(gòu)和程序，公共政策得以產(chǎn)生?！瑯?，判斷標準仍然是‘共同善’(common good)。但是，這一標準評判的不是某一項實質(zhì)性公共政策選擇的質(zhì)量，而是特定政策制定制度產(chǎn)生共同善的公共政策選擇的一般能力(general capacity)?！盵2]14-15對于政策制定系統(tǒng)的合法性研究，構(gòu)成了沙普夫整個政策過程理論的核心，也是他后期一直致力于討論的“根本性問題”。

二、行動者中心制度主義的基礎：博弈論、制度理論和合法性理論

沙普夫的行動者中心制度主義力圖將博弈論和制度理論有機結(jié)合，從博弈論中策略性互動角度來討論公共政策選擇過程，并且突出制度對于公共政策選擇的影響。博弈論是理性選擇理論的一個分支，它強調(diào)從決策者理性選擇假設出發(fā)解釋行為及互動結(jié)果。對此，沙普夫在論述其分析框架時指出：“這些研究路徑的共同點是行動理論或理性選擇和制度主義或結(jié)構(gòu)范式的有機融合，這些路徑在‘經(jīng)濟學’理論和‘社會學’理論相遇時通常被認為是相互排斥的?！盵2]36很顯然，沙普夫提出的行動者中心制度主義試圖整合經(jīng)濟理論和社會理論，他們既不像社會學理論那么僅僅強調(diào)文化規(guī)范或社會規(guī)則作用，也不像經(jīng)濟學理論那樣只強調(diào)行動者追求無差別的個人利益。行動者中心制度主義認為，政策研究者需要關(guān)注個人行動者在偏好和認識的約束下如何對外界的威脅、約束和機會等作出反應，其中，個人的偏好和認識受到制度影響。與此同時，對于公共政策選擇除了涉及有效性標準之外，還涉及合法性標準，即獲得公共政策的程序是否合法？對于公共政策合法性的討論，構(gòu)成了他后期學術(shù)研究的重點。由此可見，沙普夫提出的行動者中心制度主義的理論基礎主要有三個，即博弈論、制度理論和合法性理論，其中博弈論又是他突出強調(diào)的重點，認為經(jīng)驗性政策研究需要有博弈論思維。

對于沙普夫而言，博弈論是政策研究的重要工具，但是被博弈論學者和政策研究者所忽略。關(guān)于博弈論與公共政策之間的內(nèi)在關(guān)系，他指出：“互動過程的博弈論概念化對于模型化我們在政策過程經(jīng)驗研究中發(fā)現(xiàn)的集群(constellations)現(xiàn)象是合適的，這通常涉及有限的個人和法人行動者，如政府、內(nèi)閣、政黨、工會、行業(yè)協(xié)會、商業(yè)企業(yè)和研究機構(gòu)等，他們在結(jié)果由他們分別決定的條件下從事有目的的活動?！盵2]5正因為關(guān)注互動過程，沙普夫的行動者中心制度主義提供了一種不同于問題導向的互動式政策研究范式，該范式并不預設“針對自然的博弈”(game against nature)，恰恰相反它是針對人的博弈(game against actors)。

對于博弈論是否能夠應用于政策過程的研究，一個經(jīng)常的爭論是博弈論對于人的假設過于嚴格，這使得其不能夠與政策過程經(jīng)驗研究相結(jié)合。與其他理性選擇理論一樣，博弈論是從完全理性人假設出發(fā)，強調(diào)行動者擁有所有的信息、解決方案和計算能力。該假設很顯然與現(xiàn)實不相符，這導致政治學中更多的政治科學家和分析性理論家使用博弈論，如使用博弈論來分析社會契約的形成。對此，沙普夫認為，經(jīng)驗主義政策研究者事實上只需要借用一些博弈論最基本的設想，就可以大大提升他們對于政策過程的解釋性、預測力和設計力，他指出：“為了從博弈論理論視角獲益，經(jīng)驗主義者既不需要成為數(shù)學家，也不需要假設行動者是全知全能的，也不需要假設他們擁有無限的計算能力。我們只需要在解釋性假設中將相互依賴的策略性互動和均衡結(jié)果等幾個基本觀點引入就足夠了。”[2]6-7

博弈論的核心要素有三個，即行動者、策略和報酬。行動者是參與博弈的個人或組織，他們會對可能的行動作出有意識的選擇，策略是行動者所采取的行動。博弈存在的前提是結(jié)構(gòu)是由雙方行為共同決定的，最典型的是囚徒困境和公地悲劇。報酬是對結(jié)果的賦值，它是根據(jù)行動者偏好對結(jié)果的評價。博弈論根據(jù)是否達成協(xié)議以及協(xié)議是否具有約束力，可以區(qū)分為非合作博弈和合作博弈。此外，博弈論可以分為標準型博弈和擴展型博弈，前者以表格形式來展現(xiàn)博弈參與者的策略及其結(jié)果，后者以樹狀型來展現(xiàn)不同博弈參與者的策略及其結(jié)果。一般而言，標準型博弈強調(diào)同時選擇，擴展型博弈強調(diào)選擇具有時序性。

制度理論是行動者中心制度主義的另一個理論基礎，它強調(diào)制度環(huán)境對于政策過程的影響。傳統(tǒng)的博弈論將制度作為外生變量，討論行動情景之下的博弈及其選擇。行動者中心制度主義直接探討制度設置(Institutional settings)對于政策過程中互動過程及其模式(modes of interaction)的作用，進而對政策選擇結(jié)果產(chǎn)生影響。制度可以有多種維度的解釋，如認知、行為與規(guī)范，沙普夫則是從規(guī)范和規(guī)則層面理解制度，強調(diào)制度是對人類行為的激勵和約束，它是對禁止、強制或允許人類行為的規(guī)定。[10]對于制度的定義，沙普夫認為既不能夠太過寬泛，將組織和機構(gòu)納入，又不能夠過窄，只將具有懲罰性的規(guī)則作為考慮范疇，應該同時包含規(guī)則和社會規(guī)范。從這個意義上看，沙普夫直接將政策過程與制度聯(lián)系在一起，建構(gòu)了政策過程的制度路徑。

對于制度的強調(diào)，使得他在從事政策過程研究時，需要識別制度設置，并進一步討論制度對于政策選擇的影響。對于沙普夫而言，他特別重視制度的時空性和情景性，認為抽象的制度分類對于研究意義并不大，他指出：“即便我們能夠根據(jù)抽象標準對規(guī)則進行分類，關(guān)鍵點仍然是這些規(guī)則是高度個性化的，他們僅僅以具體形態(tài)呈現(xiàn)才能夠產(chǎn)生因果效應?！盵2]38為此，沙普夫不是將制度作為一個解釋變量，它只是一個對解釋變量有影響的核心因素的縮寫。

合法性理論是行動者中心制度主義的第三個理論基礎，這使得沙普夫關(guān)注政策過程的規(guī)范基礎，倡導規(guī)范取向的政策過程研究。事實上，對于合法性的討論，構(gòu)成了沙普夫后期學術(shù)研究的重心，如何建構(gòu)一個有效且合法的政策過程成為其核心研究問題。[11]10對于合法性，沙普夫從功能性方面給出了一個定義，他指出：社會共享的合法性信念主要是服務于創(chuàng)造一種規(guī)范性義務，它可以確保人們對于治理權(quán)威當局非期望規(guī)則或決策的服從。[12]對于合法性的關(guān)注，使得沙普夫一方面認為政策研究應該重視規(guī)范性標準的討論，另一方面，它拓展了政策研究的內(nèi)容，政策研究需要討論政策過程的結(jié)構(gòu)和程序的合法性，而不僅僅研究政策過程產(chǎn)出的有效性。

在沙普夫看來，西方國家對于合法性的討論，主要有兩種來源：一種是共和傳統(tǒng)(Republican)，另一種是自由傳統(tǒng)(Liberal)。共和傳統(tǒng)起源于亞里士多德，他強調(diào)政治先于個人，政治對于個人能力發(fā)展很重要，政府權(quán)力應該被用于追求公共的善(the common good)，而關(guān)鍵問題是統(tǒng)治者可以追求私人利益而不是公共利益，這使得統(tǒng)治者個人的品質(zhì)成為重要議題。共和傳統(tǒng)的合法性主要通過代議民主中的公共辯論(Public deliberation)和選舉責任的機制來實現(xiàn)。自由傳統(tǒng)起源于霍布斯，他將個人權(quán)利置于比政體更突出和重要的位置，國家存在的目的在于其是否保護個人權(quán)利。在必須有國家權(quán)威時，最好通過一致同意或者權(quán)力制衡來實現(xiàn)。

三、行動者中心制度主義的分析框架

在整合理性選擇理論和制度主義理論的基礎之上，沙普夫試圖提出一個行動者中心制度主義分析框架來研究政策選擇過程。在沙普夫看來，這一框架主要是對政策過程中互動事實的刻畫，他認為：“在更一般層面，我們需要一個框架來描繪政策過程，這一政策過程是由個人和法團行動者(Corporate actors)互動所驅(qū)動，這些行動者有一定的能力、特定的認知和規(guī)范傾向，并且受到一定的制度環(huán)境和外部情景影響?！盵2]37由于沙普夫主張將實證取向政策過程研究和規(guī)范取向政策過程研究有機結(jié)合，他對行動者中心制度主義的使命和目標有更多期望。關(guān)于建立分析框架的主要設想，沙普夫強調(diào)：“在行動者中心制度主義框架下，互動取向政策研究的主要使命是解釋過去的政策選擇，生產(chǎn)一些對發(fā)展政治可行的政策建議有用的系統(tǒng)知識，或者設計有利于公共利益取向政策形成和執(zhí)行的制度。”[2]43這一論述是為了回應他對政策研究兩大根本性問題的關(guān)注，即生產(chǎn)有效公共政策和政策過程自身的合法性，前者是面向問題解決，后者是面向問題解決的制度和程序。

由于這一框架試圖將博弈論和制度主義有機結(jié)合，該框架非常關(guān)注制度設置(Institutional setting)，它強調(diào)制度設置對政策過程的影響。不過，與其他制度主義研究者將制度作為解釋變量相比，行動者中心制度主義的分析框架更多的是將制度作為一種影響變量，制度通過對其他變量產(chǎn)生影響從而對政策過程發(fā)揮作用。沙普夫?qū)Υ擞蟹浅Ｃ鞔_的闡述，他認為：“在我們的框架中，制度設置的概念并不是理論界定意義上的一系列變量，通過這些變量的系統(tǒng)化和可操作化來作為經(jīng)驗研究中的解釋因素。相反，我們使用制度作為縮寫(Shorthand)來描述對那些驅(qū)動解釋的因素有最重要影響的事項，這些用來解釋政策過程的因素包括具有傾向和能力的行動者、行動者薈萃(actor constellations)和互動模式(modes of interaction)。”[2]39從博弈論語言看，制度不僅對可能的行動策略產(chǎn)生影響，而且還會建構(gòu)博弈中的行動者并塑造他們的觀點以及評價博弈結(jié)果。由此可見，行動者中心制度主義框架最核心的要素有五個，即制度設置、行動者、行動者薈萃、互動模式和政策，其中行動者、行動者薈萃和互動模式是主要解釋變量，政策是被解釋變量，制度是影響變量(見圖1)。[2]44

圖1 行動者中心制度主義分析框架

從圖1可以看出，行動者、行動者薈萃、互動模式、制度設置嵌套在問題—政策之中，實現(xiàn)了政策過程與政策分析的有機統(tǒng)一。簡而言之，政策分析中的問題建構(gòu)與解決方案需要在政策過程中被認可、合法化和轉(zhuǎn)化為政策，正是在這個意義上行動者中心制度主義挑戰(zhàn)了問題解決的政策分析路徑，提出了互動取向的政策研究路徑。行者者是政策過程中的選擇主體，他們擁有特別的能力、認識(Perceptions)和偏好(Preference)。行動者中心制度主義在借鑒博弈論來描述行動者的互動過程時，提出一個創(chuàng)新性想法，認為博弈過程不僅僅是在“非合作博弈”(noncooperative game)情景之下展開，也可能是在“合作博弈”(cooperative game)、“投票博弈”(voting game)、“等級博弈”(hierarchy game)等情景之下進行。

于是，行動者中心制度主義將博弈過程劃分為兩個環(huán)節(jié)，即行動者薈萃和互動模式，前者描述政策過程的主要參與者、策略選擇、策略選擇的結(jié)果、參與者對于結(jié)果的偏好，后者則闡述政策過程中的互動模式，這些不同參與者博弈的情景。對于互動模式，行動者中心制度主義提出了四種類型，即單邊行動(Unilateral action)、談判協(xié)議(negotiated agreement)、多數(shù)投票(majority vote)和等級命令(hierarchical direction)。對于制度設置，行動者中心制度主義提出了四種類型的制度，即無政府情景和最小制度(anarchic fields and minimal institution)，網(wǎng)絡、政體和聯(lián)合決策系統(tǒng)(networks, regimes, and joint-decision systems)，協(xié)會、選區(qū)和代表會議(associations, constituencies, and representative assemblies)，等級組織和國家(hierarchical organizations and the state)。行動者中心制度主義認為，互動模式可以發(fā)生在任何一種制度設置之下，當然有些互動可能在一些制度設置之下不可能發(fā)生，如等級命令的互動不可能在無政府狀態(tài)之下產(chǎn)生，多數(shù)投票不可能在網(wǎng)絡和聯(lián)合決策中展開，這樣就可以形成制度設置和互動模式的矩陣(見表1)[2]47。因此，行動者中心制度主義的主要解釋邏輯是通過對制度設置的分析，以行動者薈萃和互動模式來理解政策選擇邏輯。接下來，我們將對該框架的核心構(gòu)成要素行動者、行動者薈萃和互動模式分別展開論述。

表1 互動模式

四、政策過程中的行動者

由于行動者中心制度主義遵循博弈論和理性選擇的傳統(tǒng)，但又希望考慮選擇中的規(guī)范性因素，這使得其對于行動者假設試圖兼容理性和規(guī)范性。為此，行動者中心制度主義最基本的假設是行動者行動具有目的性(Intentional action)，目的性成為思考行動的出發(fā)點。關(guān)于有目的行動與公共政策之間的關(guān)系，沙普夫指出：“相反，公共政策是在約束條件之下有目的行動的結(jié)果。很顯然，目的性是主觀現(xiàn)象。他們依賴于個人的認知和偏好。人們不是在客觀現(xiàn)實的基礎上行動，而是在他們所認知和所設想的現(xiàn)實因果關(guān)系運行邏輯的基礎上行動。與此同時，人們不僅在客觀需求基礎上行動，而且也在反映他們主觀利益、評價和規(guī)范信念(normative convictions)的基礎上行動，這些規(guī)范信念涉及在一定的環(huán)境之下，怎樣行動是正確的、好的和適宜的。換句話說，有目的性行動不能夠在沒有行動者有關(guān)行動的主觀意義的參照之下而獲得描述和解釋”。[2]52

于是，有目的性的行動假設主要受到主流經(jīng)濟學和社會學的影響，理性和社會建構(gòu)構(gòu)成了行動假設的兩種機制。行動者中心制度主義正是在整合這兩種機制基礎之上，建立了行動者行動的有限理性(Boundary rationality)和社會建構(gòu)(Socially constructed)兩種基本假設，這兩種假設最終都是建立在演化論基礎之上。理性構(gòu)成了主流經(jīng)濟學、政治學和社會學的一端，持此論者強調(diào)個人基于理性計算來行動，這構(gòu)成了理性行動者路徑(rational-actor approach)。從演化論的角度看，理性的個體通過對環(huán)境的感知而獲得正確的行為，這些行為會增加他們及其后代的生存概率。主流經(jīng)濟學繼承了這一傳統(tǒng)，論者用個人利益來假設個人行為并對市場均衡作出解釋，一些政治學家也將理性傳統(tǒng)用于政治分析。[13]社會建構(gòu)成為了社會科學的另一端，由人類學家和社會學家所倡導，他們認為環(huán)境的復雜性和不確定性，需要通過“現(xiàn)實的社會建構(gòu)”來實現(xiàn)認知統(tǒng)一，從而幫助人類克服挑戰(zhàn)。對于這些學者而言，人類只有通過社會規(guī)范和制度塑造行為，才能夠在自然競爭中生存下來。這兩種假設盡管相互對立，但是任何一個單一的假設都不可能完整解釋人類行為。一方面，人類學和社會學者所倡導的社會規(guī)范與制度解釋，把人類僅僅看作是一種“規(guī)則遵守”的機器，這忽略了人類行動中的主體性和能動性。另一方面，經(jīng)濟學者所倡導的理性選擇解釋，把人類想象成為萬能的計算器，隨時隨地在算計，這忽略了人類行動中的習慣和規(guī)則遵循。事實上，每一類假設都試圖包容另一種假設，將另一種假設描述的行為作為特例，馬奇在對決策理論的探討中對此作了富有洞見的評論。[14]正是因為不滿于這兩種對立的觀點，沙普夫在提出行動者假設時兼容理性和社會建構(gòu)性，將有限理性和社會建構(gòu)作為行動者中心制度主義中對行動者的核心假設。

行動者中心制度主義強調(diào)從行動者出發(fā)來解釋和分析政策選擇，這使得尋找行動者成為政策研究的第一步。與方法論個人主義強調(diào)只有個人是行動者相比，行動者中心制度主義擴展了行動者的概念，它既包含個體行動者(Individual actors)，又包含復合行動者(Composite actors)。其中，針對復合行動者，沙普夫認為需要進行兩個層面的分析(two-level characters)，“從外部看，作為復合行動者，其擁有一定的資源和或多或少調(diào)動資源的能力來采取策略性行動；從內(nèi)部看，作為一種制度結(jié)構(gòu)，內(nèi)部行動者通過互動來產(chǎn)生行動，并將這些行動歸因于復合行動者”[2]52。一般而言，方法論個人主義只是將行動者限定在個體層面，而行動者中心制度主義提出超越個體行動者層面的復合行動者概念主要是基于西蒙的復雜性理論。[15]對于復合行動者作為解釋變量，沙普夫指出：“事實上，行動者中心制度主義作為一種經(jīng)驗研究項目的可行性主要依賴于現(xiàn)實世界互動的‘復雜性的構(gòu)造’(architecture of complexity)的關(guān)鍵假設，這一假設可以允許我們將更大單位確認為行動者，這些行動者的行為可以在更大單位層面中的影響因素來解釋?！盵2]57西蒙所謂的“復雜性的構(gòu)造”，主要是強調(diào)復雜系統(tǒng)的兩個特征，一個是可分解性，另一個是層次性。可分解性認為復雜系統(tǒng)可以由一系列子系統(tǒng)構(gòu)造，層次性主張這些不同子系統(tǒng)之間按照層次性來組織關(guān)系，這兩個特征使得對于更高層次的行為解釋可以依據(jù)外部環(huán)境和影響因素來分析，而可以忽略不計其內(nèi)部結(jié)構(gòu)。這兩種特征正是沙普夫所主張的超越個人行動者的復合行動者兩層次分析。

對于復合行動者，沙普夫主要將其劃分為三類，即行動者集合(actor aggregates)、集體行動者(Collective actors)和法團行動者(Corporate actors)。在這三類行動者中，沙普夫認為集體行動者和法團行動者對于政策過程的影響更大一些，這也是他重點關(guān)注的兩類行動者。行動者集合是對人群中具有某類特點的子群體行動的描述，如“農(nóng)民群體”“醫(yī)生群體”“教師群體”等。它是對群體、階層等集合概念的指稱，被用來概念化大規(guī)模人群的選擇，其解釋邏輯是個人層面的偏好和情景信息，通常認為這些個體之間具有相似性，相似性導致“集合”行為。行動者集合的一致行為，主要是由從眾效應(bandwagon effect)、閾效應(threshold effect)、反饋效應(Feedback effect)、自我調(diào)整(Autodynamic coordination)等機制促進，這使得即便個體行動者最初可能沒有共同興趣，也可以采取集合行動。對此，沙普夫指出：“由于大數(shù)量行動者的相似行動不僅依賴于他們初始特征的一致性，而且還會受到反饋機制的強化，自我動態(tài)協(xié)調(diào)會使得行動者行動與僅僅依賴獨立個體的相似性而采取的單獨性行為所達到效果相比，會有更高的一致性、持續(xù)性和具有活力的集合行動。”[2]54盡管如此，行動者集合仍然訴諸個體選擇，但是這些行動并非個人選擇的目的，而是個人選擇的結(jié)果。

集體行動者和法團行動者是行動者中心制度主義的超越個體行動者的最重要復合行動者，他們之間最關(guān)鍵的區(qū)別在于前者仍然依賴于個體行動者的偏好，后者則擁有較強的自主性。對于集體行動者，沙普夫提出了兩個維度的分析：第一個維度是關(guān)鍵性行動資源要么被個人所控制和掌握，要么被集體化和被集體行動者所控制；第二個維度是集體行動者在行為選擇時，主要是依據(jù)個人偏好還是集體偏好，這樣就可以形成聯(lián)盟(Coalition)、運動(Movement)、俱樂部(Club)和協(xié)會(Association)等四種類型的集體行動者(見表2)。[2]55聯(lián)盟是一種半永久性制度安排，它強調(diào)行動者追求單獨而具有一定兼容性的目的，并且通過使用各自資源來達到戰(zhàn)略行動的目標，例如APEC就是一種聯(lián)盟。運動也需要依靠成員的自愿行動，但是與聯(lián)盟相比，一方面其成員特別多，這使得通過自愿協(xié)調(diào)或投票很困難，另一方面成員之間對于共同目標具有價值承諾。俱樂部與聯(lián)盟具有一些共同特征，但是它擁有集體化的行動資源來實現(xiàn)目的，其成員都是自愿參與俱樂部行為，成員需要為俱樂部貢獻會費等資源，例如OECD組織就是采取俱樂部制。協(xié)會則包括兩個維度的集體性內(nèi)容，關(guān)鍵性行動資源被集體所有，選擇主要是根據(jù)集體層面的目的來評估和決策，這種協(xié)會通常被稱為“自下而上”的組織。

表2 集體行動者的類型

法團行動者是典型的“自下而下”的組織，它由“所有者”控制，或者是一個等級領導體系代表“所有者”來行動。在法團行動者的組織結(jié)構(gòu)中，其成員與組織之間一般是雇傭關(guān)系，組織通常不會考慮其成員的利益和偏好，成員進入或退出組織的選擇主要是一種契約關(guān)系。為此，法團行動者會追求自身的標識、目的和能力，這些一方面會使得法團行動者提升效率，另一方面也會導致法團行動者在社會中建立支配地位，使得個人的自由受到限制。對于行動者集合、集體行動者和法團行動者三者之間的異同，可以從行動、目的、資源和決策等幾個維度總結(jié)(見表3)。[2]57

表3 行動者集合、集體行動者和法團行動者的總結(jié)

根據(jù)前面的行動者假設，復合行動者要具備策略行動的能力，也要在認知和評價方面具有與個體行動者類似的能力。對于復合行動者的認知維度而言，它主要是通過人際間信息處理和交流來實現(xiàn)；對于復合行動者的評價維度而言，它主要是強調(diào)偏好的整合性，即偏好能夠?qū)崿F(xiàn)跨時間、跨人際和跨部門的協(xié)調(diào)。于是，沙普夫指出：“我們能夠得出如下結(jié)論：策略行動的能力一方面依賴于預先存在的復合行動者中成員間認識和偏好的一致性或不一致性，另一方面依賴于集體行動單位中處理沖突的能力?！盵2]59對于政策研究而言，一個重要的挑戰(zhàn)就是將個人行動者的行動與復合行動者的行動聯(lián)系起來，這需要將個人行動與其角色建立聯(lián)系，尋找行動單位的參照系(unit of reference)。對此，在政策研究中，就需要處理行動者的多重角色，尋找與其最匹配的位置。事實上，行動者角色的建構(gòu)是一個制度創(chuàng)造事實的過程，它通過制度化來宣稱行動者角色。[16]為了理解復合行動者的行為，就需要對其認知和偏好維度進行假設，前者會受到其理論和假設影響，后者則可以劃分為利益、規(guī)范、認同和互動傾向等維度。[2]63

五、政策過程中的行動者薈萃

行動者薈萃是行動者中心制度主義的關(guān)鍵概念，它也是實質(zhì)性政策分析和互動取向政策研究的匯合點。對此，沙普夫指出：“基本觀點是被實質(zhì)性政策研究針對給定政策問題的解決方案必須被多元政策行動者的互動過程所產(chǎn)生，這些行動者會有特定的能力，針對要取得的結(jié)果會有特定的認知和偏好?！盵2]69行動者、行動者薈萃和互動模式構(gòu)成了政策選擇的三個解釋變量，行動者薈萃是連接行動者和互動模式的核心。博弈論是行動者中心制度主義的理論基礎，行動者薈萃借鑒了博弈論的概念，它強調(diào)不同行動者的偏好、策略和報酬。通過引入博弈論，行動者中心制度主義實現(xiàn)了對政策過程中“互動模式”的精確描述和刻畫，這為解釋、預測和規(guī)范奠定了基礎。與博弈論只是對非合作博弈的研究相比，行動者中心制度主義通過區(qū)分行動者薈萃和互動模式，拓展了博弈論的分析內(nèi)容，引入更多的互動模式，這使得模型與現(xiàn)實聯(lián)系更加緊密。

實質(zhì)性政策分析關(guān)注政策問題和解決方案，而互動政策過程研究將問題與解決嵌入到博弈過程中，從而為解決方案的選擇提供了解釋邏輯。因此，行動者中心制度主義非常關(guān)注政策問題本身，這也是圖1分析框架的起點。對于政策問題，沙普夫通過引入科爾曼的論述，強調(diào)：“在最一般意義上，任何個人感覺值得或者不值得的事項都可以稱之為政策問題，前提是這些問題朝向好的方向變化在原則上是可能的，但是又不可能僅僅依靠單個人來完成，這主要是其他人要么是產(chǎn)生問題的原因，要么是在解決問題上擁有資源?！盵2]69當然，并不是任何政策問題都可能轉(zhuǎn)化為公共政策，這主要是由決策者注意力分配有限性所決定。[17]9對于政策問題的類型，沙普夫通過引入人際互動的視角，將其劃分為三類：協(xié)調(diào)問題(Problems of coordination)、外部性和集體物品問題(Externalities and collective-goods problems)和再分配問題(Redistribution problems)。協(xié)調(diào)問題產(chǎn)生于個體行動者需要與其他交換對象交換物品獲取利益，或者需要與其他主體生產(chǎn)兼容產(chǎn)品，或者需要依靠通過合作來聯(lián)合產(chǎn)生物品，最典型例子是在道路的左邊或右邊行走，只有所有人員協(xié)調(diào)一致才不會產(chǎn)生交通事故。外部性和集體物品問題產(chǎn)生于個人行動會對其他人產(chǎn)生負面或正面影響，通常這些影響不一定會被當事者所認知，最典型例子是空氣污染、公地悲劇、教育、道路等。再分配問題產(chǎn)生于兩種情景，一種是一項政策需要以一部分人付出代價為基礎，如累進個人所得稅是以對高收入者征收更多稅來實現(xiàn)收入再分配，另一種是當前的收入和財產(chǎn)分配結(jié)果本身成為一項公共政策問題，如收入差距等收入不平等問題。盡管這些政策問題本身也可以通過博弈論模擬，但是在行動者中心制度主義框架中，政策問題是作為一個變量嵌入互動政策過程之中。

行動者薈萃是對博弈情景的描述，是一種行動情景邏輯(Logic of the situation)，它與行動者和互動模式一道構(gòu)成了政策選擇的三個核心解釋變量。對于行動者薈萃，沙普夫給出了一個精確解釋，他指出：“‘行動者薈萃’被用來再現(xiàn)我們所知道的一系列行動者，這些行動者涉入特定的政策互動，主要包括他們的能力(或者可以轉(zhuǎn)化為策略)，他們的認知和對可能結(jié)果(或者報酬)的評價，以及他們的報酬之間是否兼容?！盵2]72從這一段定義中，行動者薈萃與博弈論的三要素(參與者、策略和報酬)具有內(nèi)在一致性。[18]1對于行動者薈萃，一般而言可以區(qū)分為純粹沖突博弈(Pure conflict)和純粹協(xié)調(diào)博弈(pure coordination)，前者意味著雙方是零和博弈，后者意味著雙方是共贏博弈。沙普夫提出，在將博弈論應用于政策研究中，可以使用一些“原型博弈薈萃”(archetypal game constellations)來描述政策場景中的博弈行為，他認為有四種比較常見的博弈，它們分別是保證博弈(Assurance game)、性別戰(zhàn)博弈(Battle of sexes)、囚徒困境博弈(Prison’s Dilemma)和膽小鬼博弈(Chicken Game)。

保證博弈是一種協(xié)調(diào)博弈，它強調(diào)雙方都采取合作行為會導致雙方收益最大化，但是如果有一方選擇背叛，則合作方損失較大，而雙方都選擇背叛時則是一種最壞的結(jié)果。性別戰(zhàn)博弈也是一種協(xié)調(diào)博弈的類型，但是在收益方面存在分歧，其核心是男女雙方誰的偏好得到滿足，如果女方的偏好得到滿足則其收益大，相反如果各自采取獨立行動則收益受損。囚徒困境則是一種最典型的零和博弈，通常也是一種“社會陷阱”，每一方的“占優(yōu)策略”是背叛，最后個體理性導致了集體不理性。該博弈通常被用來形容“公地悲劇”“集體行動問題”“公共物品生產(chǎn)與供給問題”等“社會困境”，所有這些困境都是個人采取理性行為導致了社會的次優(yōu)結(jié)果。膽小鬼博弈用來描述針鋒相對的兩個行人誰先作出讓步，雙方可以通過合作改善彼此的境遇，但是每一方都有可能背叛對方而改善自身利益，如果雙方都不做出讓步，則有可能導致雙方同歸于盡，這也是國際關(guān)系中“威脅戰(zhàn)略”的核心內(nèi)容。所有這些博弈都有兩個基本特征，一個是雙方都希望避免最大化的沖突，另一個是雙方的偏好具有對稱性。

這四種博弈原型與現(xiàn)實有較大差距，這就需要有一些對現(xiàn)實的簡化機制，使得復雜的現(xiàn)實能夠與模型契合，從而可以利用博弈模型來解釋政策選擇。沙普夫提出了兩種機制，即拆散機制(Decoupling)和聚合機制(Aggregation)。拆散機制意味著策略性互動中很多相互依賴事項可以被忽略或者被當作某種給定環(huán)境，這不會影響研究。聚合機制意味著可以將一些行動者組合成為復合行動者或集體行動者來減少復雜性，使得復雜性具有可分解性特征。聯(lián)盟理論就是一種典型的聚合機制，它將很多行動者聚合成為兩種或多種聯(lián)盟，隨后來分析聯(lián)盟之間的互動。

沙普夫認為傳統(tǒng)博弈論只從個體行動者的偏好和效用出發(fā)來分析，它認為行動者薈萃不僅需要考慮個體利益，還需要考慮對方利益作為自身的效用函數(shù)，這是互動取向(Interaction orientations)的問題，也是社會規(guī)范的起源。對于從互動的角度考慮偏好和效用，埃莉諾·奧斯特羅姆有同樣的看法和觀點，她認為博弈論需要引入社會規(guī)范、信息和社會資本的概念，這些社會效用的引入會改變博弈的策略和均衡狀態(tài)。[19]這樣，對于任何一個博弈，就可以形成兩種“矩陣”，一種是“給定矩陣”(Given matrix)，它是博弈論描述的客觀狀態(tài)，另一種是“有效矩陣”(Effective matrix)，它是行動者在加上自身的主觀偏好和價值之后形成的新報酬體系。對此，沙普夫用一個公式來描述：Ux=aX+bY,其中Ux是個人加入主觀偏好的效用，X是自身效用，Y是對方效用，a和b是參數(shù)。這樣，沙普夫認為決策者根據(jù)對不同a和b的賦值，可以形成5種決策規(guī)則，即個人主義(Individualism)、團結(jié)(Solidarity)、競爭(Competition)、利他主義(Altruism)和敵意(Hostility)(見表4)。[2]85-86個人主義是基層點，也是博弈論中討論最多的理性行動者，個人只考慮自身利益。團結(jié)則是個人在博弈中，既考慮個人利益，又考慮他人利益，將雙方利益最大化作為行動基礎。競爭則強調(diào)“相對利益”，不僅考慮個人收益，還考慮個人相對于對方的收益差，強調(diào)差值最大化。利他主義則是另一種極端，它完全不考慮個人利益，只將他人利益作為自身利益。敵意則是將對方的不幸作為自身的偏好，對方受損失越大，自身收益越大。

表4 引入社會規(guī)范之后的決策規(guī)則

這些決策規(guī)則的引入，會改變原有博弈的報酬結(jié)果，形成新的行動者薈萃。以性別戰(zhàn)博弈和囚徒困境博弈為例，引入團結(jié)和競爭的決策規(guī)則，就會形成個人主義、團結(jié)、競爭等三種狀態(tài)的博弈結(jié)構(gòu)(見表5)。[2]88圖2的性別戰(zhàn)博弈(個體主義)構(gòu)成了基準博弈，它是沒有引入團結(jié)和競爭之下的博弈狀態(tài)，根據(jù)這種博弈狀態(tài)，其納什均衡應該是(3，4)或者(4，3)，關(guān)鍵取決于誰首先選擇。一旦引入競爭規(guī)則，則意味著個體偏好會按照Ux=X-Y的規(guī)則重新構(gòu)造，這意味著一個人的效用不僅受到其本身的效用影響，還會受到別人效用的影響，根據(jù)新的效用規(guī)則就會形成圖2中的性別戰(zhàn)博弈(競爭)狀態(tài)，此時，新的納什均衡將會是(0，0)，這對于社會而言并非一種最優(yōu)狀態(tài)。同樣，如果引入團結(jié)規(guī)則，則意味著個體偏好會按照Ux=X+Y的規(guī)則重新構(gòu)造，此時形成的納什均衡會是(7，7)或者(7，7)兩種狀態(tài)，與個體主義的基準狀態(tài)相比，每一方都會考慮對方的偏好，此時不存在競爭只存在合作，這使得共識更容易達成。從圖2可以看出，通過引入互動偏好或者說社會偏好的概念，原有的博弈結(jié)構(gòu)可能發(fā)生改變。在性別戰(zhàn)博弈中，如果引入競爭的決策規(guī)則，就會改變原有的博弈均衡，使得雙方各自選擇自己所偏好的事項，從而使得雙方收益最大化；而引入團結(jié)的決策規(guī)則，則不會改變原有的博弈均衡，不過它使得雙方更可能通過協(xié)商來解決協(xié)調(diào)問題。在囚徒困境博弈中，如果引入競爭的決策規(guī)則，會加速雙方都選擇背叛的策略，而引入團結(jié)的決策規(guī)則，則會使得雙方選擇合作的策略。事實上，這也與現(xiàn)實情景中人類面臨著囚徒困境時，當人們之間具有較強的社會資本時，他們更可能通過合作的方式來解決困境，這與理論模型的預測一致。正是通過引入社會規(guī)范和規(guī)則的概念，埃莉諾·奧斯特羅姆挑戰(zhàn)了公共池塘資源中的國家邏輯和市場邏輯，提出了自主治理邏輯。[20]

表5 性別戰(zhàn)博弈和囚徒困境博弈的決策規(guī)則轉(zhuǎn)化(個人主義、競爭和團結(jié))

(性別戰(zhàn)博弈：個體主義)

(性別戰(zhàn)博弈：競爭)

(性別戰(zhàn)博弈：團結(jié))

(囚徒困境博弈：個人主義)

(囚徒困境博弈：競爭)

(囚徒困境博弈：團結(jié))

沙普夫在提出行動者中心制度主義時，非常重視合法性和規(guī)范性，強調(diào)政策研究不可能完全回避價值問題。盡管他試圖通過互動博弈來解釋政策選擇的結(jié)果，但他仍然認為應該對互動的結(jié)果進行價值評價，從而為我們選擇和設計不同的互動模式提供指引。于是，他提出了對于政策選擇的結(jié)果進行評價的兩個標準，一個標準是福利理論的維度(Welfare-theoretic dimension)，另一個標準是再分配正義的維度(distributive justice)。對于福利理論的維度，這是經(jīng)濟學家考慮的主要標準，他們先后使用過效用標準、帕累托標準、卡爾多標準、社會福利函數(shù)等來評價政策選擇。再分配正義的標準是政治學家和倫理學家評價公共政策的主要標準，他們先后提出過公平(equity)、平等(Equality)和需求(Needs)等來評價政策選擇。

六、政策過程中的互動模式

互動模式的提出是沙普夫?qū)Σ┺恼摰臄U展，也是行動者中心制度主義最具有創(chuàng)新性的內(nèi)容。行動者中心制度主義被稱為互動取向的政策研究，其重點是對行動者互動模式的概念化，并且強調(diào)博弈論中對非合作博弈的研究只是互動模式的一種類型。對此，沙普夫提出可以從結(jié)構(gòu)維度(Structural dimension)和程序維度(Procedural dimension)出發(fā)，將互動模式嵌入到制度框架中，結(jié)構(gòu)維度是對制度設置的關(guān)注，程序維度是對互動過程的關(guān)注，形成了研究政策過程中互動模式的概念性框架(見表1)。在沙普夫看來，互動模式可以區(qū)分四種比較純粹和典型的類型，它們是單邊行動、談判協(xié)議、多數(shù)投票和等級命令，這些互動模式可以在不同制度情景之下展開。

(一)無政府領域和最低限度制度之下的單邊行動

單邊行動構(gòu)成了博弈論分析問題的起點，是非合作博弈關(guān)注的核心問題，通常也被稱為互動模式的“缺省狀態(tài)”(Default mode)。單邊行動意味著基本上不需要結(jié)構(gòu)性設置，參與博弈的行動者可以從事他們?nèi)我饪赡艿男袨?。對于這種狀態(tài)，沙普夫稱為“無政府領域”(Anarchic field)，他指出：“從某種意義上看，‘無政府領域’描述一種非結(jié)構(gòu)，或者一種沒有制度的情景，個體行動者能夠在彼此之間缺乏預先關(guān)系或者特定義務的前提之下進行互動。他們可以在自己的能力范圍內(nèi)使用各種策略，而他們所受到的唯一限制是物理限制和其他行動者的制約?！盵2]98即便在無政府領域下，行動者也會通過林德布洛姆和達爾所謂的相互調(diào)適(mutual adjustment)和哈耶克所謂的自發(fā)秩序來實現(xiàn)生態(tài)協(xié)調(diào)(ecological coordination)[21]4[22]5[23]9。國際社會中國與國之間的關(guān)系，類似于在無政府狀態(tài)之下互動，盡管如此，國與國之間仍然會就很多問題達成協(xié)議和一致行動。國內(nèi)所有的行動者之間互動不可能在無政府領域之下展開，它通常會受到某種最低限度制度約束(minimal institutions)。事實上，市場經(jīng)濟理論在討論市場中行動者之間互動時，通常也預設了產(chǎn)權(quán)保護和法律制度等最低限度制度。

沙普夫指出，在無政府領域和最低限度制度的約束下，行動者之間既可以發(fā)生市場經(jīng)濟中自由交換的互動，還可以發(fā)生非合作博弈(non-cooperative game)、相互調(diào)適、否定性協(xié)調(diào)(negative coordination)等其他類型的互動。他指出，對于政策研究者而言，更加關(guān)注非合作博弈、相互調(diào)適和否定性協(xié)調(diào)，這些無政府領域中的互動模式為很多政策選擇提供了解釋性框架。例如，相互調(diào)適可以解釋政策選擇中的漸進主義邏輯，它會對現(xiàn)有政策存在“偏見”。[24]

1.非合作博弈和納什均衡

非合作博弈是無政府領域中最常見的互動模式，不管行動者所面臨的結(jié)構(gòu)和模式是什么，他們最終都可以選擇單邊行動。于是，沙普夫指出：“在博弈論中，有一條最根本的準則：所有的互動形式都可以簡化為某種類型的非合作博弈?！盵2]99非合作博弈理論假設行動者在沒有可能的聯(lián)合協(xié)議之下行動，他們通常會追求自身的個人利益最大化，并且也會意識到他們的行動與其他行動者的行動會存在相互依賴關(guān)系，與此同時，他們也知道其他行動者的策略和報酬。這意味著，博弈參與者對雙方的策略、預期結(jié)果和報酬都有完整的信息，完全信息、全面理性和共同預期構(gòu)成了非合作博弈的基本假設。在這樣的情景下，會形成一種所謂的“納什均衡”，正如沙普夫所言：“博弈理論對社會科學唯一重要的貢獻是‘納什均衡’概念，它被用來界定個人行動策略薈萃，在這樣的情景之下，沒有參與者可以通過改變自身策略來提升他或她的福利?！盵2]100事實上，表5中的四種典型博弈，會分別形成不同的“納什均衡”，其結(jié)果以N表示。

沙普夫認為“納什均衡”更多的是解釋了結(jié)果的穩(wěn)定性，而沒有提供為什么和如何達到該結(jié)果的算法。正因為缺乏對過程的描述，當同時存在兩個納什均衡時，研究者不知道哪一個納什均衡會被選擇。例如，在性別戰(zhàn)博弈中，就存在兩個納什均衡，男性和女性同看一部電影效用最大。于是，對于“納什均衡”形成過程的考察，使得研究者關(guān)注“解決概念”(Solution concepts)。對于“解決概念”，博弈論研究者提出了“占優(yōu)”“最大最小”“貝葉斯算法”等決策規(guī)則?！罢純?yōu)”決策規(guī)則強調(diào)選擇兩種策略時，行動者應該選擇無論對方選擇何種策略，都有一種策略比另一種策略存在優(yōu)勢的策略。在囚徒困境中，無論對方選擇什么，一方選擇背叛都是“占優(yōu)”策略，這樣“占優(yōu)”策略導致了納什均衡?！白畲笞钚　睕Q策規(guī)則強調(diào)博弈參與者會檢驗每一種策略的報酬，從而選擇那種能夠使得最低報酬最大化的策略。這種決策規(guī)則意味著博弈參與者是一種風險厭惡人士，他會避免最壞結(jié)果產(chǎn)生?！白畲笞钚　睕Q策規(guī)則有時候可能并不一定導致納什均衡，如在性別戰(zhàn)博弈中，該決策規(guī)則會導致次優(yōu)結(jié)果產(chǎn)生?！柏惾~斯算法”則是強調(diào)利用概率論來應對信息不完全時的博弈，從而計算最優(yōu)策略。

盡管“納什均衡”的概念在預測力方面有一定的局限，但是它提供一個對結(jié)果穩(wěn)定性的評價標準。正如沙普夫指出：“無論一種結(jié)果是通過何種方式達到，如通過生態(tài)調(diào)整、談判、投票或者等級命令等來實現(xiàn)，如果這些結(jié)果滿足納什均衡的條件，則該結(jié)果會更加穩(wěn)定?！盵2]106簡而言之，納什均衡更容易作為一種衡量結(jié)果穩(wěn)定性或脆弱性的評價標準，而不是作為一種預測結(jié)果實現(xiàn)的工具。

2.相互調(diào)適

在無政府領域或最低限度制度下，非合作博弈并非唯一的互動方式，人與人之間會互動。事實上，非合作博弈有關(guān)博弈參與者的假設在很多情況下不成立，他們并非擁有完全理性，參與者在有限理性之下博弈，這使得博弈呈現(xiàn)“序貫博弈”(sequential games)的特征。有限理性強調(diào)參與者在假定別人策略不變的情況下至少知道自己的策略選擇和結(jié)果，能夠評估結(jié)果，參與者可以通過不斷調(diào)整策略來改進自身狀態(tài)。序貫博弈則是強調(diào)博弈參與者從一個給定的現(xiàn)狀出發(fā)，在他們觀察到潛在的利益時，就可以采取單邊行動，這一單邊行動可以一直持續(xù)下去。如果存在納什均衡，博弈參與者可以通過不斷調(diào)整自身策略達到理想狀態(tài)。當政策過程中參與者在有限理性下按照序貫博弈互動時，沙普夫?qū)⑦@種互動過程稱為“相互調(diào)適”的過程。

“相互調(diào)適”可以作為一種模型用來解釋缺乏明確協(xié)議或聯(lián)合決策情況之下穩(wěn)定結(jié)果的達成。該模型認為只要對人的認知有某種最低程度的假設，就可以實現(xiàn)非合作博弈所強調(diào)的完全理性和認知能力所實現(xiàn)的結(jié)果，并且任何超過最低程度理性的假設也不會改變結(jié)果?！跋嗷フ{(diào)適”提供了一種理解社會互動過程的較好模型，它是哈耶克自發(fā)秩序的生成過程，也可以解釋技術(shù)和制度的“鎖定”效應。當然，“相互調(diào)適”需要時間，人們在討論社會經(jīng)濟技術(shù)快速變遷時，該模型是否會有作用？因此，沙普夫指出：“相互調(diào)適需要時間通過持續(xù)的作用與反作用來實現(xiàn)均衡結(jié)果。如果外部環(huán)境持續(xù)變化，即便達到了穩(wěn)定結(jié)果，這一過程也不會停止。從這一點看，在所有其他條件不變的情況之下，所有形式的‘演化’或‘自我動態(tài)調(diào)整’的社會協(xié)調(diào)，以及哈耶克的自發(fā)秩序都會變得困難，這主要是由于社會、政治、經(jīng)濟、技術(shù)變遷加速。”[2]110此外，“相互調(diào)適”可能更適應純粹協(xié)調(diào)的政策問題，而當政策問題以“社會陷阱”的方式呈現(xiàn)時，這一模型可能不一定具有吸引力。

3.最低限度制度下的否定性協(xié)調(diào)

否定性協(xié)調(diào)與其他兩種協(xié)調(diào)相比，它強調(diào)需要有一定的結(jié)構(gòu)性條件。這意味著，行動者互動不是在無政府領域展開，而是在最低限度制度的約束下進行。否定性協(xié)調(diào)要求行動者在選擇其行動策略時，不要對其他行動者利益造成損害，它既可以以單邊行動形式呈現(xiàn)，又可以以談判協(xié)議形式實現(xiàn)。從某種程度上看，否定性協(xié)調(diào)與帕累托原則相一致，它強調(diào)任何一種改變現(xiàn)狀的策略需要不給其他人的利益造成損害為前提。

(二)談判協(xié)議

談判協(xié)議是互動模式的第二種類型，也是對單邊行動的補充。通常單邊行動中的福利損失可以在合作博弈(cooperative games)中得到避免，這意味著在合作博弈中行動各方不僅要受到產(chǎn)權(quán)制度的保護，還需要遵循彼此通過談判達成的協(xié)議。談判協(xié)議是科斯定理的核心內(nèi)容，其核心是在交易成本為零和存在補償?shù)那闆r之下，理性行動者的談判會實現(xiàn)福利最大化。[25]談判協(xié)議在能夠提升福利的同時，也面臨自身的“談判困境”(Negotiators dilemma)，協(xié)議達成中的福利創(chuàng)造與福利分配存在沖突，這也導致任何談判都是高成本的。因此，談判協(xié)議的成功實現(xiàn)，在很大程度上取決于是否能夠解決談判者面臨的問題。

1.談判者必須解決的問題

對于任何談判者試圖滿足科斯定理的要求實現(xiàn)福利最大化，就需要處理兩個核心問題，即協(xié)議的達成(the problem of reaching agreement)和協(xié)議的執(zhí)行(the problem of faithful implementation)。任何協(xié)議如果得不到執(zhí)行，都會是一紙空文，這使得執(zhí)行問題成為談判者關(guān)注的重要話題。[26]一般而言，協(xié)議的執(zhí)行根據(jù)是否需要協(xié)議簽訂者貢獻力量可以分為兩類：一類是協(xié)議簽訂者獲取利益，只需要取決于對方的貢獻，這類協(xié)議稱為交換型協(xié)議(exchange)；另一類是協(xié)議簽訂者需要自身貢獻力量才能夠獲得利益，這類協(xié)議稱為聯(lián)合生產(chǎn)型協(xié)議(Joint production)。對于交換型協(xié)議執(zhí)行而言，雙方會面臨著囚徒困境難題，協(xié)議一方提供另一方產(chǎn)品或服務之后，對方可能面臨著毀約的誘惑。對于聯(lián)合生產(chǎn)型協(xié)議而言，它們通常是自我實現(xiàn)的協(xié)議，但是也面臨著保證博弈的困境，一方如果貢獻力量而對方不貢獻力量，這會使得貢獻力量一方的付出被浪費。

在解決完協(xié)議的執(zhí)行問題之后，協(xié)議的達成成為談判最重要的問題。事實上，談判者在考慮協(xié)議的執(zhí)行問題之后，也會在協(xié)議的談判中審視這一問題。很顯然，協(xié)議的達成成為各方共同關(guān)注的話題，協(xié)議的達成之所以具有吸引力，其關(guān)鍵在于通過協(xié)議可以改善雙方的福利，這正是科斯定理的精髓所在。非合作博弈所達成的結(jié)果可以看作是缺省狀態(tài)的基準結(jié)果，所有談判都是對這種結(jié)果的改善，所有符合談判情景的區(qū)域被稱為“共同吸引區(qū)域”(zone of common attraction)。對于協(xié)議的達成，協(xié)議簽訂者通常面臨著兩個維度的問題，第一個維度涉及將雙方共同福利最大化，這也被稱為“生產(chǎn)維度”問題(the production dimension)；第二個維度涉及在給定福利情況之下如何在簽訂協(xié)議雙方間分享，這也被稱為“分配維度”問題(the distributive dimension)。

協(xié)議達成中面臨的生產(chǎn)維度和分配維度問題，產(chǎn)生了“談判者困境”。對此，沙普夫指出：“為了同時解決生產(chǎn)問題和分配問題，談判各方會面臨著另一種囚徒困境：成功地尋找更好更全面的解決方案要求創(chuàng)造性、有效溝通和共同信任，與此同時，在分配斗爭中獲勝則需要依靠策略性甚至機會主義溝通，隱藏信息，以及對潛在錯誤信息的不信任?！盵2]124正是在這個意義上，沙普夫認為科斯定理可能忽略分配問題，使得經(jīng)驗意義上的福利最大化不可能實現(xiàn)。

2.四種類型的談判

對于談判協(xié)議互動類型，沙普夫認為可以從“談判者困境”出發(fā)，結(jié)合不同談判在生產(chǎn)維度和分配維度的顯現(xiàn)程度不同，可以區(qū)分四種類型的談判，即點契約(Spot Contract)、分配討價還價(distributive Bargaining)、問題解決(Problem solving)和正向協(xié)調(diào)(positive coordination)(見表6)。[2]126。點契約是交易成本經(jīng)濟學中討論的一種特殊契約，它強調(diào)無論是價值的生產(chǎn)或分配都不顯著，交換的標的物被清晰界定，分配問題通過市場價格來解決，承諾和執(zhí)行問題幾乎同時進行。對于交易成本經(jīng)濟學而言，只有非常有限的標準化經(jīng)濟交易才適用于點契約。

表6 四種類型的談判過程

分配討價還價是對一種互動模式的描述，它強調(diào)項目本身的價值不需要考慮，唯一需要討論的是分配問題，即誰應該從談判協(xié)議產(chǎn)生的收益中獲得多少份額。在分配博弈中，討價還價會發(fā)生在三種情景中：(1)強制性談判系統(tǒng)中的討價還價(Bargaining in Compulsory Negotiation Systems)，每一方都會對項目擁有否決權(quán)，這使得項目要么需要雙方共同貢獻，要么每一方都有能力保護自身產(chǎn)權(quán)，討價還價的結(jié)果是雙方利益都得到滿足；(2)自愿性談判系統(tǒng)中的討價還價(Bargaining in Voluntary Negotiation Systems)，每一方都可以單獨行動，這使得如何分配收益或承擔損失成為分配博弈的焦點問題；(3)通過議題連接或打包交易的討價還價(Bargaining Through Issue Linkage or Package Deals)，這使得討價還價通過“議題連接”“打包交易”或“互投贊成票”等方式來實現(xiàn)對否決者的補償或支付。在政策過程中，“議題連接”的討價還價通常會比較困難，這主要是由于很多政策領域都比較專業(yè)化，分別由不同主體參與博弈，這使得這種形式的討價還價發(fā)揮作用需要有某種“高層次”的場域能夠討論一系列議題，跨領域的政策議題決策才可能為討價還價提供可能性。

正如分配博弈主要關(guān)注成本和收益的分配，問題解決則主要關(guān)注價值創(chuàng)造。對于參與問題解決的行動者而言，他們最關(guān)心的問題是尋找好的解決方案使得福利最大化。沙普夫指出，問題解決的力量主要取決于聯(lián)合行動的力量，通過聯(lián)合行動而非單獨行動會擴大行動空間，尋找問題解決的機會因此而增加。為了刻畫聯(lián)合行動所帶來的行動空間擴大，沙普夫利用數(shù)量模型進行了定量描述，他指出：“一般而言，一個由N個成員組成的團體，每一個成員有S項政策，通過聯(lián)合行動可以達到SN-1個結(jié)果，而每一個成員單獨行動的話僅僅只有(S-1)*N個結(jié)果?！盵2]131因此，在問題解決博弈中，所有行動者不僅需要探索自身的行動選擇，還需要彼此正確溝通，以及開發(fā)這些行動的互動效應。這也使得行動者層面需要通過最大限度開放、充分交流和彼此信任來獲取良好的解決方案。

正向協(xié)調(diào)意味著所有的行動者需要同時處理生產(chǎn)問題和分配問題，他們需要同時進行分配博弈和問題解決博弈。沙普夫創(chuàng)造“正向協(xié)調(diào)”這一詞語主要是用來指稱由首相創(chuàng)立的跨部際項目小組來處理跨領域政策問題，或者需要通過多個部門的政策工具來聯(lián)合行動解決問題。沙普夫指出：“這些詳細的安排被認為可以克服否定性協(xié)調(diào)和部際討價還價中固有的現(xiàn)狀偏見，通常這些部門只會發(fā)展反映他們責任和能力的工具，反對任何違反他們常規(guī)儀式的新想法?！盵2]133對于正向協(xié)調(diào)而言，只有認識到生產(chǎn)問題和分配問題的同時存在及其合法性，才可能尋找同時解決這兩個問題的方法。對此，沙普夫指出：“如果同時清晰處理生產(chǎn)和分配問題是正向協(xié)調(diào)成功的前提條件，如果分配博弈有可能會影響行動者之間聯(lián)合學習，因此，對兩種類型的互動進行程序性區(qū)分從理論上看是有用的。一方面，對分配維度的清晰關(guān)注可以發(fā)現(xiàn)分配公正的標準，這將為未來的互動提供指引。另一方面，如果關(guān)于成本和收益分配的單獨協(xié)議事實上能夠?qū)崿F(xiàn)，那它將創(chuàng)造一個尋找共同解決方案的框架，這將與前面的問題解決狀態(tài)相接近?！盵2]134-135簡而言之，通過對生產(chǎn)問題和分配問題的分層，可以使得方案探索與討價還價同時并存，從而促使協(xié)議達成。

3.談判的制度情景

行動者中心制度主義除了關(guān)注互動模式之外，另外一個重點是討論制度設置和制度情景對政策過程的影響。談判作為一種互動模式，可以發(fā)生在各種制度設置之下，但并不是所有的制度設置都可以解決“談判者困境”。從表1看，談判這種互動模式可以在無政府狀態(tài)、網(wǎng)絡、協(xié)會和組織四種制度情景下發(fā)揮作用。對于無政府狀態(tài)而言，談判協(xié)議只可能在沒有執(zhí)行問題的情況下存在，并且無論是“交易”還是“聯(lián)合行動”都會受到較大制約。為此，沙普夫重點討論了談判在網(wǎng)絡(network)、政體(regime)和聯(lián)合決策系統(tǒng)(joint-decision systems)中的作用。

網(wǎng)絡一詞是政策過程中的一個重要概念，“政策網(wǎng)絡”就是為了描述行動者為影響主要政策行動者而形成的一種資源和相互支持的半永久性網(wǎng)絡。對于網(wǎng)絡類型，沙普夫指出可以區(qū)分為兩種形態(tài)網(wǎng)絡，一種是退出成本比較低的網(wǎng)絡，另一種是人們不得不處理彼此之間關(guān)系的網(wǎng)絡。對于談判協(xié)議而言，網(wǎng)絡可以起到交易成本經(jīng)濟學家所討論的節(jié)省交易成本的目的。對此，沙普夫指出：“在這里起作用的是：網(wǎng)絡關(guān)系可以通過兩種機制來減少機會主義行為，一種是更長的‘在未來陰影’(shadow of the future)之下作用的機制，另一種是對其他相關(guān)行動者而言交易的高可見性?！盵2]137網(wǎng)絡關(guān)系對于談判協(xié)議而言，既可以作為一種社會資本來促進談判，也可以作為一種權(quán)力和機會結(jié)構(gòu)來約束談判。談判需要彼此信任才能夠解決協(xié)議的達成和執(zhí)行問題，網(wǎng)絡關(guān)系可以促進社會資本的形成，從而使得參與網(wǎng)絡的各方取得彼此的信任。

網(wǎng)絡關(guān)系中的信任，根據(jù)馬克·格蘭諾維特的分類，可以劃分為弱聯(lián)系和弱信任、強聯(lián)系和強信任。[27]弱信任意味著個人認為關(guān)于他人的個人選擇和偏好是真的而不是誤導的，只要環(huán)境不發(fā)生變化，承諾是值得信任的。強信任意味著個人期待他人不會選擇一些策略性行為，通常這些策略性行為會對他自己產(chǎn)生影響，與此同時，個人也會有信心相信對方在即使損害其利益的情況下也會提供幫助。很顯然，無論是弱信任，還是強信任，都會減少“談判困境”中的問題和困難。不過，網(wǎng)絡中信任的建立并非沒有成本，要讓別人信任自己，以及自己信任別人都需要投資。這些信任投資也會帶來回報，一方面成員可以通過網(wǎng)絡獲得更多社會資源，有利增加社會資本，另一方面網(wǎng)絡間成員信息的共享可以促進高質(zhì)量的信息交流。

網(wǎng)絡除了有利于社會資本形成外，還會生產(chǎn)機會結(jié)構(gòu)和權(quán)力結(jié)構(gòu)。機會結(jié)構(gòu)強調(diào)網(wǎng)絡中并不是每個人都會被平等對待，一些成員之間的網(wǎng)絡聯(lián)結(jié)會使得這些成員之間能夠有更多聯(lián)系。機會結(jié)構(gòu)會導致權(quán)力結(jié)構(gòu)，這些權(quán)力結(jié)構(gòu)根據(jù)雙方資源擁有情況以及相互之間關(guān)系可以區(qū)分為單方依賴、雙方依賴、雙方獨立依賴。單方依賴意味著A和B是一種權(quán)力關(guān)系，A對B擁有權(quán)力是指B需要依賴A的資源才能夠生存。雙方依賴意味著A和B相互需要依靠對方資源而生存，哪一方都不能夠離開另一方而單獨生存。雙獨立依賴是指A和B之間存在相互依賴關(guān)系，但是A和B都可以從其他渠道獲取資源。

與談判網(wǎng)絡作為一種非正式和自組織的結(jié)構(gòu)相比，談判政體(Negotiation regimes)是一種被創(chuàng)立的有目的的規(guī)范性框架，該框架成為談判發(fā)生的場域，不同行動者代表各自立場，也遵循其他行動者立場，他們按照一定的互動程序追求實質(zhì)性的目標。政府間協(xié)議就是一種談判政體，人們通過簽訂正式協(xié)議來對一些系列政策問題達成共識形成規(guī)范。談判結(jié)果并不取決于政體本身，而是取決于規(guī)則基礎之上的互動，共同規(guī)則的遵守顯得很重要。這也使得談判政體要發(fā)揮作用，需要對規(guī)則違反者實施懲罰和避免搭便車行為，通常而言對于避免搭便車行為更難處理，這是“社會困境”的深層次原因。

聯(lián)合決策系統(tǒng)是對一種行動者薈萃的描述，行動者要么因為物理原因，要么因為法律原因而不能夠通過單獨行動實現(xiàn)自身目的，此時聯(lián)合行動需要各方的一致同意。這一系統(tǒng)可能發(fā)生在物理相連的區(qū)域，如流域治理，或者因為功能性相互依賴，如科學聯(lián)合協(xié)作系統(tǒng)。它可以稱為強制性談判系統(tǒng)，本身是一種一致同意或共識性下的集體決策，這也是布坎南和圖洛克研究公共選擇理論的基礎。聯(lián)合決策行為由于需要花費較高的交易成本，聯(lián)合決策有時成為“聯(lián)合決策陷阱”(joint-decision trap)。聯(lián)合決策陷阱可以通過議程控制，放松決策規(guī)定來實現(xiàn)，此時就是布坎南和圖洛克所討論的決策成本和外部成本的平衡問題。[28]6

(三)多數(shù)投票

隨著談判人數(shù)的增加，談判成本也會隨之上升，此時較大數(shù)量行動者的選擇就可以通過多數(shù)投票規(guī)則或者等級命令來減少協(xié)調(diào)成本。多數(shù)投票規(guī)則作為一種集體遵守的決策(collectively binding)，它要求所有的行動者能夠服從，即便他們不贊同決策結(jié)果，或者決策結(jié)果會損害他們自身利益。很顯然，多數(shù)投票作為行動者互動的方式，是集體決策的生產(chǎn)過程，這使得其合法性和決策方式成為這種互動模式關(guān)注的兩個重要問題。

1.集體遵守的決策和合法性

對于單邊行動而言，納什均衡會產(chǎn)生具有內(nèi)在自我遵守的決策。與此同時，在談判協(xié)議中，雙方互動道理的“聯(lián)合生產(chǎn)”也會自動實施，談判中的“交易”現(xiàn)象也會因為重復博弈而得以自我實施。一旦互動模式采取多數(shù)投票和等級命令，決策的集體遵守成為一個重要的問題。要解決多數(shù)投票決策的執(zhí)行問題，一個重要的方式是通過第三方的強制執(zhí)行來解決，第三方通過實施懲罰或者給予報酬來達到促進決策被遵守。一般而言，實施否定性懲罰會比肯定性承諾更有利一些，否定性懲罰作為一種威脅并不一定要實施，只要行動者認識到懲罰的存在就會采取遵守規(guī)則行為，肯定性承諾則需要付諸實施才能產(chǎn)生信度。盡管如此，實施威脅的權(quán)力也會面臨風險，其中最重要的是目標群體和行動者的心理反感以及由此導致的不服從和實質(zhì)性抵抗。

為了避免威脅和懲罰所帶來的抵抗行為，需要威脅和懲罰本身建立在規(guī)則基礎之上，這些規(guī)則被社會所認可和具有合法性。這意味著威脅和懲罰要節(jié)省交易成本，必須將其建立在規(guī)則之上，明確領域、范圍和限度，與此同時，還需要形成一種社會期望，行動者擁有道義來遵循集體決策，這與賽爾討論的制度所擁有的道義性權(quán)利具有內(nèi)在一致性。對于威脅和懲罰的合法性，沙普夫指出兩種合法性的分類，即輸入取向的合法性(Input-oriented legitimacy)和輸出取向的合法性(output-oriented legitimacy)。對此，沙普夫指出：“輸入取向論斷最終通過那些被要求遵循規(guī)則的行動者獲得合法性，而輸出取向的合法性含義則是指向善政的實質(zhì)性標準，其含義是實質(zhì)性政策只有滿足共同善和符合分配正義標準才能夠聲稱具有合法性?！盵2]153對于集體遵守的規(guī)則而言，輸入取向的合法性重視民主程序，但是對于輸出取向的合法性而言，民主程序只有工具價值，只有產(chǎn)生公共利益的政策才符合輸出取向的合法性標準。很顯然，對于一致同意規(guī)則而言，輸入取向的合法性標準得以滿足，這使得行動者能夠遵循自己的決定。不過，對于多數(shù)投票決策而言，如何獲得合法性？簡而言之，如果追求個人利益在政治上具有合法性，為什么由個人利益促成的多數(shù)決策需要少數(shù)人來遵循？

2.通過多數(shù)投票決策

多數(shù)投票決策既然不能從輸入合法性的角度得到證明，沙普夫則試圖從輸出取向的合法性角度闡述和論證。他認為，理性選擇制度主義對多數(shù)投票決策的討論主要是從自利性個人組成的多數(shù)出發(fā)分析，其中不可能避免具有內(nèi)在局限性，相反，還應該從追求公共利益組成的多數(shù)出發(fā)思考多數(shù)投票決策，這使得協(xié)商民主(Deliberative democracy)成為與競爭性民主相對應的一種選項。此外，沙普夫指出，要解決多數(shù)投票決策面臨的合法性難題，抗辯民主(Adversarial Democracy)也是一種替代性選擇。

公共選擇理論對于多數(shù)投票有一個基本假設，參與多數(shù)投票的個人，他們都會追求個人利益。在個人利益的假設之下，公共選擇理論發(fā)現(xiàn)了“中間選民定理”，認為投票者會選擇符合中間選民利益的政策，這一政策也會增加社會整體福利。[29]不過，多數(shù)投票面臨的最大挑戰(zhàn)是孔多塞-阿羅悖論，孔多塞最早發(fā)現(xiàn)“投票循環(huán)”現(xiàn)象，阿羅提出“不可能定理”，該悖論認為不可能將個人偏好按照多數(shù)投票規(guī)則聚合成為一致的社會福利函數(shù)，多數(shù)投票結(jié)果不具有穩(wěn)定性，它一直處于循環(huán)中。[30]15當然，多數(shù)投票規(guī)則在行動者具有單峰偏好時，不一定會導致投票循環(huán)和結(jié)果不穩(wěn)定。為了避免多數(shù)投票導致結(jié)果的不穩(wěn)定性，一些研究者發(fā)現(xiàn)在一定制度前提條件之下，多數(shù)投票會形成穩(wěn)定的均衡結(jié)果，這被謝普斯稱為結(jié)構(gòu)誘導下的均衡(Structure-induced equilibrium)[31]。對于制度性限制，主要包括議程控制、上議院和下議院一致同意制度和兩黨選舉制度等，它們有利于穩(wěn)定多數(shù)形成。

協(xié)商民主是一種解決多數(shù)投票悖論問題的思路，它強調(diào)如果將個人的利益區(qū)分為私人利益和公共利益，并且強調(diào)公民追求公共利益，則前面討論的很多問題就會消失。協(xié)商民主有不同稱呼，如對話民主(Discursive democracy)、反思民主(Reflexive democracy)等，其核心含義不是通過民主程序?qū)€人利益聚合成為社會福利函數(shù)，而是通過集體身份(collective identity)的建構(gòu)來發(fā)現(xiàn)有利于公共善的集體行動。因此，集體身份成為協(xié)商民主的前提條件，它主張存在或者創(chuàng)造一種集體身份從而實現(xiàn)集體利益的生成，并以此為基礎取代個人利益，本質(zhì)上是一種“我們-身份”(we-identities)的建構(gòu)，其哲學基礎是社會本體論(Social ontology)。[32]19這種“我們-身份”的建構(gòu)需要尋找一些共同品質(zhì)，如共同血緣、共同地域、語言、文化、宗教、歷史等。在集體身份的建構(gòu)基礎之上，很多公共政策的辯論將會圍繞共同利益和分配正義展開，而不是關(guān)注個人利益，并且可能通過哈貝馬斯的共識形成科學邏輯來實現(xiàn)共同利益。

抗辯民主是尋找共識的另一個過程，它通過類似審判過程來解決問題。在法院的案件審理中，法官和審判員會在各方陳述和批判之下作出自己獨立的判斷?？罐q民主借鑒法官和審判模式，強調(diào)政黨之間的爭斗并不會導致共識形成，而是通過爭斗本身來促使選民作出具有遠見的判斷。在追求公共利益取向的指引下，抗辯民主可以作為“公投”等直接民主的一種重要模式，該模式適用于政策討論充分、政策選擇簡單和競爭性聯(lián)盟形成的情景。但是，一旦情景更加復雜，涉及更多的政策議題、復雜的政策選項以及差異化的關(guān)注和需求時，抗辯民主并不一定能夠?qū)崿F(xiàn)預期目標。

(四)等級命令

在現(xiàn)代政治系統(tǒng)中，政策議題很少通過選舉來決定，選舉最多作為一種制度安排來約束等級政府權(quán)威。這意味著，很多具有集體約束性的決策是由等級政府權(quán)威來實現(xiàn)，等級命令成為政策過程中的第四種互動模式。為此，現(xiàn)代社會的一個重要議題是如何保證等級命令的合法性，正如沙普夫所言：“對于國家權(quán)威(state authority)合法而言，最重要的是積極行動者如何在政策過程中通過互動形成決策，以及這些互動是如何與公眾涉入政治互動過程產(chǎn)生聯(lián)系?！盵2]171因此，對于作為互動模式的等級命令討論，需要圍繞兩個話題展開，一是等級命令自身的運行過程，二是如何讓等級命令具有合法性。

1.等級命令的特征和運行

等級命令作為一種互動模式，它強調(diào)個人能夠決定其他人的選擇，或者個人能夠?qū)ζ渌说臎Q策前提產(chǎn)生影響。[33]8個人之所以對其他人產(chǎn)生影響，或者來源于個人的獎勵和懲罰權(quán)力，或者來自個人的權(quán)威，這些權(quán)威有可能來自宗教信仰、個人魅力、傳統(tǒng)和正式法律。等級命令創(chuàng)造一種能力來讓其他人偏好服從組織目標，這為整個群體效用最大化提供了可能性，其核心是通過等級協(xié)調(diào)來提升福利。等級協(xié)調(diào)主要是通過懲罰和威脅讓命令接受者認識到不按照規(guī)定行動時其所承擔的代價要大于遵守規(guī)則的成本，不過，這種非對稱性互動也會使得行動者產(chǎn)生策略性行動，沙普夫指出：“在缺乏強烈的內(nèi)在化規(guī)范傾向之下，等級命令的實施會受到目標群體退出權(quán)的限制?！盵2]173這使得等級命令要實現(xiàn)其預期目標，必須有較強的假設，其中最典型的假設是仁慈君主假設，它強調(diào)等級命令的發(fā)現(xiàn)者必須將權(quán)力應用于最大化福利和分配正義而不是個人私人利益。對于等級命令的有效性，公共選擇理論從動機的角度和哈耶克從信息的角度進行了挑戰(zhàn)。

這就不能不分析等級命令面臨的信息問題。如果行動者的決策前提被更高級權(quán)威所界定，則意味著低層次行動者的個人偏好會被否決，并且其信息也會被忽略，這導致了等級命令面臨著本地信息處理難題。對于本地信息處理難題，制度經(jīng)濟學中交易成本理論比較樂觀，而委托代理理論比較悲觀，認為委托者因為信息不對稱而不能觀察代理者的行為或者對其績效作出客觀評價。整體而言，制度經(jīng)濟學對信息處理呈現(xiàn)積極傾向，認為只要設計合理的制度就可以解決信息不對稱難題。[34]而哈耶克經(jīng)濟學則強調(diào)地方知識和信息的極端重要性，認為不可能將這種信息轉(zhuǎn)化為中央決策者的決策依據(jù)，即便能夠傳遞給中央決策者，也不可能得到有效處理。[35]對于等級協(xié)調(diào)的信息可行性，取決于兩個條件：一是更低層次的決策前提被高層次等級命令所取代的可能性；二是地方性信息的可變性和多樣性，以及這些特征對于最優(yōu)決策的意義。很顯然，哈耶克認為地方知識不可能獲得，地方?jīng)Q策的信息基礎也不可能被等級命令取代，是否能夠充分利用地方信息成為衡量制度優(yōu)越性的標準。對于本地信息多樣性的難題，交易成本理論主要是通過“選擇性控制標準”來應對信息不足或者信息負擔過重，即上級只能就有限問題給予關(guān)注并且下達命令，其他事項由下層來完成。由于復雜社會符合西蒙所謂的“可分解性”理，等級組織協(xié)調(diào)可以根據(jù)分層處理來解決各自問題實現(xiàn)縱向協(xié)調(diào)，使得很多相互依賴的問題在同一個組織單位內(nèi)解決，組織單位之間按照等級協(xié)調(diào)。盡管如此，在實際政策過程中，等級協(xié)調(diào)仍然面臨很多問題，在很多情況下需要通過“對話模型”取代等級命令來尋找最優(yōu)公共政策，這就需要在“橫向?qū)υ挕焙汀翱v向?qū)υ挕鄙舷鹿Ψ颉?/p>

除了面臨信息處理難題之外，它還強調(diào)行動者是“仁慈”君主，這使得激勵問題成為等級協(xié)調(diào)的另一個重要問題。激勵問題是委托代理理論關(guān)注的重要話題，它強調(diào)如何讓自利的代理人能夠按照委托人的目標行事，這就是所謂的“激勵兼容機制”設計問題。公共部門的激勵問題比市場領域更復雜，它不僅涉及選民和代表之間的委托代理，還涉及國會與政府之間的關(guān)系。在公共部門中，委托人對于代理人的控制，主要是通過“警察巡邏”(police patrol)和“火警預報”(fire alarm)，前者主要是委托人直接監(jiān)督代理人，后者則是通過對受決策影響人的抱怨來監(jiān)督。因此，控制和限制國家權(quán)力成為后霍布斯時代的主題，這也是規(guī)范和實證公共選擇理論關(guān)注的核心內(nèi)容。由于找不到很好的機制來處理委托人和代理人之間的關(guān)系，公共選擇理論對于所有權(quán)威都持懷疑態(tài)度。不過，沙普夫指出，公共選擇理論的核心假設是個人自私，他認為：“我們所說的偏好至少有三個維度，即個人和制度的個人利益，規(guī)范，以及個人和公司身份的考慮?！盵2]偏好的多樣性為制度設計提供了可能性，這意味著官員和政治家的行為如果是規(guī)范取向，對其限制會阻礙解決集體問題的能力，問題的關(guān)鍵是如何強化官員的規(guī)范取向傾向和避免機會主義行為，從而提升他們解決公共問題的能力。事實上，各個國家在不斷實驗中發(fā)展了一系列既控制公共權(quán)力濫用，又讓行動者能夠通過實施等級權(quán)威來保障公共利益和私人利益的制度安排，主要包括：專業(yè)領域的職業(yè)自我控制機制，如獨立央行設置、獨立管制委員會設置、獨立的法院審判等；建立完善的法治體制，讓公共權(quán)力的運行在規(guī)則約束之下，如法律規(guī)則建立、基本權(quán)利保護和獨立司法完善、媒體監(jiān)督等。

2.政治責任

政治責任需要建立統(tǒng)治者向被統(tǒng)治者負責的制度安排，除了選舉機制外，最為重要的是政治與行政之間的關(guān)系，即如何讓等級性行政權(quán)威向政治機構(gòu)和民眾負責。沙普夫指出，對于如何將選舉行為轉(zhuǎn)化為政策行動者激勵，存在不同的制度安排，總體而言，至少有競爭型民主和合作型民主兩種類型及其混和模式。

競爭型民主通常又被稱為威斯敏斯特模型，主張執(zhí)政黨和反對黨之間競爭可以有效控制等級政府權(quán)威。通常而言，投票者的控制能力在理想的兩黨制威斯敏斯特模型之下能夠?qū)崿F(xiàn)最大化，這一體制強調(diào)只有兩個黨，每一個獲勝政黨能夠贏得所有權(quán)力，并且每一個政黨也是按照高度集權(quán)化的體制運行，盡管執(zhí)政黨的領導者會追求一系列目標，有些目標是特定群體的利益，有些目標是政黨意識形態(tài)，還有一些目標是私人利益。與此同時，反對黨會對政府行為認真監(jiān)視，并且隨時將相關(guān)信息向媒體公開發(fā)布，從而試圖獲得對政府的控制權(quán)。簡而言之，政府和反對黨之間是一種非對稱性的零和博弈，這使得政府在“預期反映思想”(doctrine of anticipated reactions)的強化之下通過追求公共利益來保證繼續(xù)擁有權(quán)力。當然，威斯敏斯特模型的前提假設是存在“搖擺選民”追求公共利益的傾向，一旦存在多樣性的子群體，并且不同群體有自己獨立的身份認同時，追求公共利益的假設很難實現(xiàn)。

合作型民主則是另一種控制等級權(quán)威的方式，它主張通過科斯定理中的談判邏輯來建立集體遵循規(guī)則的合法性。這種合作型民主主要以瑞士、奧地利和荷蘭的實踐為基礎，強調(diào)主要政黨通過組織聯(lián)合政府來執(zhí)政。合作型民主中的談判主要是在各自政黨的領導之間進行，最大的問題是多邊討價還價所帶來的高交易成本和不可能通過機制來實現(xiàn)成本分配。合作型民主需要經(jīng)過兩階段博弈，第一階段是團體內(nèi)部博弈形成政策主張，第二階段是團體之間博弈形成有利各自團體的公共政策，這一兩階段博弈使得合作型民主實現(xiàn)輸出性、合法性達到福利最大化和分配正義目標很困難。

事實上，現(xiàn)實中的政治體制是競爭性民主和合作型民主的混和模式，它強調(diào)政策過程中既包含競爭，也包含獨立行動者之間的談判。談判的形式會以各種不同方式呈現(xiàn)，主要包括：黨內(nèi)談判(Intraparty negotiations)，它強調(diào)即便在一個政黨內(nèi)部，也會存在對很多實質(zhì)性政策選擇的分歧，需要通過談判來形成共識；聯(lián)盟內(nèi)談判(Intracoalition negotiations)，它強調(diào)聯(lián)合政府內(nèi)部的政黨之間也會存在分歧，這使得政黨之間需要在面臨反對者的同時來形成一致性政策；分治的政府(Divided government)，它強調(diào)不同政府機構(gòu)同時對其支持者負責，例如美國的三權(quán)分立，此時就是一種“聯(lián)合決策系統(tǒng)”，不同政府機構(gòu)之間需要通過談判來形成共識，這種情況有可能會使得政府效率受到損失。

七、邁向談判國家：行動者中心制度主義對政策過程理論的貢獻

在分析行動者中心制度主義構(gòu)成要件之后，如何集成這些要素來討論政策過程問題，成為檢驗理論有效性的關(guān)鍵。為此，沙普夫提出了一個問題的兩個方面：如何解釋政策成功？如何解釋政策失?。克J為，盡管政策過程中可能存在單邊行動、談判協(xié)議、多數(shù)投票、等級命令等四種互動模式，但是這些互動模式發(fā)生在國家(State)這一制度場景中，“等級陰影”(the shadow of hierarchy)成為理解政策過程的重要概念。于是，沙普夫提出：“對于等級模式而言，它意味著需要將等級權(quán)威結(jié)構(gòu)和等級命令的實際使用進行區(qū)分，后者的目的是直接改變其他行動者偏好?！盵2]197在等級權(quán)威結(jié)構(gòu)之下，既可以使用等級命令的互動模式，也可以使用談判和單邊行為互動模式。于是，國家陰影下的政策制定(Policymaking in the Shadow of the State)和談判型國家(Negotiating State)是沙普夫?qū)φ呋幽Ｊ矫枋鲋蟮贸龅慕Y(jié)論，他認為這與實際政策過程更相符合。國家陰影下的政策制定突出政策發(fā)生的制度背景是等級權(quán)威結(jié)構(gòu)，由于等級權(quán)威結(jié)構(gòu)中注意力分配的有限性，所有的沖突和糾紛不可能都通過部長和總理來解決，這會使政策生產(chǎn)過程停滯。國家陰影下的政策制定對于國家在政策制定中的作用提出了較高要求，國家既可以不參與談判，也可以直接參與談判，這樣形成了不同的政策制定模式。

當國家不參與談判時，政策制定過程是在“等級陰影”下通過自我協(xié)調(diào)來實現(xiàn)。在實際中，政策議案的產(chǎn)生是通過等級談判網(wǎng)絡來實現(xiàn)，在這一網(wǎng)絡中既有來自同一部委內(nèi)部的部門，又有來自其他部委的部門，還有利益集團等外部行動者。在等級談判中，政策行動者舉行了一種“縱向?qū)υ挕?Vertical dialogue)來解決沖突，正如沙普夫指出：“重要的是在橫向自我協(xié)調(diào)的過程中每一個參與單元都會涉及某種‘縱向?qū)υ挕?，在這一對話中，首相或總理辦公室的政治關(guān)注會‘向下’傳遞，而與此同時，與技術(shù)可行性和選擇方案的適用性相關(guān)的議題會‘向上’溝通。”[2]198等級談判所引發(fā)的“縱向?qū)υ挕睍沟貌煌袆诱邠碛幸粋€政策方案選擇的“空間域”，每一方都有可能訴諸更高層級的領導者來化解沖突，這種選擇的壓力會促使各方達到彼此滿意的妥協(xié)方案。國家不參與談判，也有可能促使行動者通過“自組織”來促進政策實施。在這樣的情景下，國家通過對制度設施的管制來促進不同行動者出臺能夠自我遵守的規(guī)則和政策。所有這些問題的解決都會具備兩個基本特征：一是被政策問題影響的利益相關(guān)者高度組織化，二是存在一種在有組織的利益相關(guān)者中間達成談判協(xié)議來解決問題的可能性。

當國家參與談判時，政策制定過程是政府與相關(guān)協(xié)會直接談判達成共識，其目的是政府希望通過談判促進協(xié)會自我管制，自我管制是一種法令管制的替代物。這意味著，當自我管制不發(fā)揮作用時，國家會通過法令管制對相關(guān)方直接實施懲罰，國家相當于行使一種“威脅”權(quán)力來促進協(xié)會與政府積極合作。這意味著自我管制的有效性取決于行動者對于政府是否有能力來出臺和實施法令的認知，這種認知本身也會受到政府自身的制度結(jié)構(gòu)和過往管制績效的影響。當然，嵌套的談判系統(tǒng)政策產(chǎn)生效果既取決于等級權(quán)威結(jié)構(gòu)的有效性，又取決于自我管制能力的有效性，它是等級權(quán)威結(jié)構(gòu)和自我組織相互促進的產(chǎn)物。由此可見，在不同類型的自我組織和談判型國家中，有效政策生產(chǎn)不是通過標準的等級國家權(quán)力和多數(shù)投票來實現(xiàn)，而是通過不同行動者在自我組織的市民社會中產(chǎn)生。

談判國家不僅在一國內(nèi)部成為一種政策互動模式，而且正在成為國與國之間政策互動的主要方式。究其原因這既是由于民族國家在問題處理能力方面大大減弱，又是國與國之間相互依賴的必然結(jié)果。隨著全球化時代的到來，人類通過貿(mào)易改善彼此境況，與此同時也面臨著更多相互依賴的問題，如國際移民問題、國際犯罪問題、國際環(huán)境問題、國際氣候變化問題、國際公共衛(wèi)生問題等，這些問題都對國家治理能力構(gòu)成了挑戰(zhàn)。無論是經(jīng)濟效率的提升，還是國際問題的產(chǎn)生，都離不開國際行動者，都需要處理國家權(quán)威與這些行動者之間的關(guān)系，從本質(zhì)上看是國家邊界控制權(quán)的動態(tài)調(diào)整。讓國際行動者擁有更多權(quán)力進入和退出不同國家時，此時國家對邊界的控制權(quán)就會降低，反之，則國家的控制權(quán)會增大。例如，跨國公司資本擁有者促進資本在全球流動時，資本的選擇權(quán)力更大，國家對邊界的控制權(quán)會降低，國家恐怖主義增多會使國家加強邊界控制，對進入一個國家境內(nèi)的行動者作更多的審查。不同國家通過稅收、金融、管制政策來競爭國際資本和跨國公司，同時避免承擔更多的國際責任，這使得國際社會呈現(xiàn)典型的“囚徒困境”現(xiàn)象。

為了避免國際社會中的“零和博弈”，不同國家都希望通過超國家治理(Supranational governance)來應對全球治理難題。為此，很多國家都希望發(fā)展國際合作、國際政體、國際和超國際組織來解決國際社會中的治理難題，以適應經(jīng)濟、社會、環(huán)境互動范圍超越一個國家活動領域的現(xiàn)實。然而，在缺乏超級權(quán)力的情形下，國際社會治理只能通過單邊行動或談判協(xié)議來實現(xiàn)，不可能通過多數(shù)投票或等級權(quán)威來治理，這使得國際治理體制的問題解決能力大大受到限制。由此可見，國際社會治理要取得有效性，還需要回到談判國家范式，通過談判政體和聯(lián)合決策系統(tǒng)來應對治理挑戰(zhàn)。盡管歐盟、聯(lián)合國機制、國際組織等取得了一定成效，與理想藍圖相比還有較大空間，仍然需要通過發(fā)展談判政體和聯(lián)合決策系統(tǒng)來提升治理效能。

八、行動者中心制度主義理論的評價與展望

與其政策過程理論相比，行動者中心制度主義在政策過程理論中的影響并不大，并沒有成為政策過程研究中的“主流”理論。究其原因，這既有可能是由于該理論使用博弈論作為分析框架，理論的接受程度受到一定影響，也與該理論并沒有明確提出具體政策研究假設有關(guān)。事實上，行動者中心制度主義真正是一種“分析框架”，它提供了一種看待政策過程的視角，要得出具體研究結(jié)論則需要研究者將分析框架與具體情景相結(jié)合。

20多年過后，行動者中心制度主義仍然會有生命力嗎？一般而言，理論的生命力可以在兩種情景下體現(xiàn)，一種是理論發(fā)展脈絡中討論理論的價值，另一種是應用場景中討論理論的價值。對于應用場景的討論，我們將在下一部分詳細闡述，提出其對理解中國政策過程的啟示與借鑒。為此，我們首先從理論發(fā)展脈絡中評價行動者中心制度主義理論，思考其優(yōu)勢和可能的局限性。

在討論行動者中心制度主義的理論基礎中，我們指出該理論主要以博弈論、制度理論和合法性理論為基礎，其中博弈論和制度理論又是其最關(guān)鍵的兩個基礎理論，它試圖將行動分析和制度分析有機統(tǒng)一。事實上，沙普夫整合行動者和制度，與吉登斯的結(jié)構(gòu)二重性有內(nèi)在緊密聯(lián)系。對于結(jié)構(gòu)二重性理論，吉登斯指出：“結(jié)構(gòu)二重性原理是結(jié)構(gòu)化理念的關(guān)鍵，前者的邏輯在上文中已有所體現(xiàn)。行動者和結(jié)構(gòu)的兩者構(gòu)成過程并不是彼此獨立的兩個既定現(xiàn)象系列，即某種二元論，而是體現(xiàn)一種二重性。在結(jié)構(gòu)二重性的觀點來看，社會系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)性特征對于它們反復組織起來的實踐來說，既是后者的中介，又是它的結(jié)果。相對個人而言，結(jié)構(gòu)并不是什么‘外在之物’：從某種特定的意義上來說，結(jié)構(gòu)作為記憶痕跡，具體體現(xiàn)在各種社會實踐中，‘內(nèi)在于’人的活動，而不像涂爾干所說的是‘外在’的。不應將結(jié)構(gòu)等同于制約。相反，結(jié)構(gòu)總是同時具有制約性與使動性?！盵36]89-90簡而言之，行動者的行動既維持結(jié)構(gòu), 又改變結(jié)構(gòu)。吉登斯的結(jié)構(gòu)二重性理論試圖調(diào)和社會學中的結(jié)構(gòu)主義與方法論個人主義之間的分歧，使得結(jié)構(gòu)與行動在同一個框架之下展開。這一思想與沙普夫的行動者中心制度主義具有內(nèi)在契合性，不過，兩者之間也存在一定的差距。在沙普夫的行動者中心制度主義框架中，他將“結(jié)構(gòu)”簡化為“制度”，很顯然吉登斯的結(jié)構(gòu)定義更廣泛，除了規(guī)則和制度之外，還包括資源。與此同時，沙普夫的制度概念是作為一種“情景”，它不是自變量，制度不是用來解釋政策過程的結(jié)果。與其說沙普夫找回了結(jié)構(gòu)，不如說沙普夫找到了一種聯(lián)系“結(jié)構(gòu)”與“行動”的中間變量，他將這種“中間變量”稱為“互動模式”，這是其獨特貢獻。

事實上，國內(nèi)學者認識到連接“結(jié)構(gòu)”與“行動”的重要性，并且嘗試開發(fā)與之相關(guān)的分析框架，并展開了一系列討論，比較有代表性的理論包括“結(jié)構(gòu)-制度分析范式”“過程-事件分析范式”“制度與生活”“結(jié)構(gòu)-過程分析范式”“新結(jié)構(gòu)政治學”等。謝立中評論了“結(jié)構(gòu)-制度分析范式”和“過程-事件分析范式”兩種研究，他指出張靜所倡導的“結(jié)構(gòu)-制度分析范式”和孫立平所倡導的“過程-事件分析范式”可以說代表了結(jié)構(gòu)理論和行動理論的兩種極端，前者強調(diào)社會現(xiàn)實可以從結(jié)構(gòu)和制度的視角來解讀，后者主張從人們的社會行動所形成的事件與過程之中去把握現(xiàn)實的社會結(jié)構(gòu)與社會過程，他本人則認為從多元話語分析學者的立場來看,這兩種研究策略都只不過是我們可以用來建構(gòu)社會現(xiàn)實的兩種不同的話語系統(tǒng)而已。[37]肖瑛針對結(jié)構(gòu)分析的不足，提出了“制度與生活”視角，她認為“制度”指以國家名義制定并支撐國家各個層級和部門代理人行使其職能的正式制度，“生活”指社會人的日?；顒樱劝ǜ鞣N權(quán)宜性生產(chǎn)的利益、權(quán)力和權(quán)利訴求與生活策略和技術(shù)，又指涉相對例行化的民情和習慣法。[38]于是，她通過引入“生活”，使得“制度”研究動態(tài)化，通過洞察制度實踐中正式制度代理人與生活主體互動的復雜機制，可以解釋中國正式制度變遷的實際邏輯和方向，并且更好地理解民情變動的機理。吳曉林所倡導的“結(jié)構(gòu)-過程分析范式”則是推進結(jié)構(gòu)分析與過程分析的整合，他指出過程負責“適應”或“打破”，結(jié)構(gòu)負責“秩序”，結(jié)構(gòu)側(cè)重對過程的抽象，過程側(cè)重解釋結(jié)構(gòu)的觸發(fā)機制，過程與結(jié)構(gòu)互相依賴，并嘗試性提出了概念框架圖。[39]新結(jié)構(gòu)政治學作為一種新的分析框架，則代表了整合結(jié)構(gòu)與行動的新嘗試，這一學說認為系統(tǒng)、過程、動力與行動者是這一分析框架的四個要素，并以此為基礎來理解治理和政策過程。[40]

應該說，這些新分析范式的不斷提出，既代表了學者的理論自覺，也說明現(xiàn)實對理論提出了新要求。不過，這些不同分析范式最大特點仍然是其“思想性”和“觀念性”，更多是一種倡導，離發(fā)展成為精細化的理論并成為具有指導意義的分析框架還有很長的路。從這個意義上看，與其試圖在全新的基礎上構(gòu)造新的分析框架，還不如發(fā)展已經(jīng)具備一定基礎的分析框架，使之更完善，形成累積性發(fā)展。正是在這個意義上說，行動者中心制度主義分析框架有必要“再發(fā)現(xiàn)”和“再應用”，“再發(fā)現(xiàn)”是指結(jié)合現(xiàn)有理論對話來重新發(fā)展這一理論，“再應用”是指將其應用到新的政策過程和治理過程。我們認為，這兩方面都會有廣闊的前景。

九、行動者中心制度主義對于中國政策和治理研究的啟示及借鑒

任何分析框架的建立，最終目的都是為了描述現(xiàn)實、解釋事實、診斷問題和提出建議。分析框架的生命力在于其應用的廣度和深度，在于依據(jù)該框架形成富有生命力的理論，更在于該框架多大程度上能夠改善人類自身的福祉。中國的情景對于政策過程理論而言，至少可以發(fā)揮兩個方面的作用：一是檢驗框架和理論的有效性，這是提升框架和理論外部效度的體現(xiàn)；二是對框架和理論進一步發(fā)展，形成基于中國情景的新認知，這是創(chuàng)新框架和理論的體現(xiàn)。在理論創(chuàng)新方面，既可以修正框架本身，如增加新的要素以使得框架和理論更具有解釋力，也可以提出新的理論，如提出有待檢驗的新假設，這是對框架和理論更具有原創(chuàng)性的貢獻。

由于沙普夫提出行動者中心制度主義時主要是基于博弈論、制度理論和合法性理論來構(gòu)造一個關(guān)于互動過程的整合行動者和制度情景的政策研究框架，其框架中所包含的一般性要素是中國場景適應性的保證。我們認為，行動者中心制度主義不僅適用于中國政策過程，也適用于中國治理過程，在某種程度上它提供了一個整合政策和治理過程研究的統(tǒng)一框架。在分析框架的適用方面，又可以區(qū)分框架適用和要素適用，前者是指用整個框架來分析一個具體的政策案例，后者是用框架中的要素來分析政策案例，當然兩者之間并非截然分開。為此，我們可以依據(jù)框架和理論的適用范圍及層次，提出一個行動者中心制度主義廓清中國政策過程和治理過程的分類邏輯(見表7)。

表7 行動者中心制度主義的中國應用

行動者中心制度主義作為一個整體框架，可以應用于分析中國政策過程和治理過程，并以該框架為基礎發(fā)展能夠刻畫中國特色的政策過程和互動過程的概念及理論。事實上，沙普夫本人就將該理論應用于歐盟治理的分析，討論歐盟治理的合法性、有效性、多層次治理和互動模式。[41]8在沙普夫看來，歐盟治理主要呈現(xiàn)三種互動模式，即超國家等級模式(supranational hierarchy mode)、聯(lián)合決策模式(joint-decision mode)和政府間關(guān)系模式(inter-government mode)，這些模式可能在回應治理的有效性和合法性方面都存在缺陷，他提出可以通過更多的合作和更加開放的協(xié)調(diào)來解決歐盟的治理難題。在中國的政策和治理過程中，我們?nèi)绾螌⒏骷壵g的互動模式、國家與社會之間的互動模式概念化，這是對中國學者的挑戰(zhàn)。在沙普夫提出的單邊行動、談判協(xié)議、多數(shù)投票、等級命令等四種類型下，我們可以思考這四種類型在中國情景中的具體體現(xiàn)，也可以進一步思考中國還有哪些互動模式?jīng)]有被這些模式所概括，這正是理論發(fā)展的前提和土壤。要對中國情景概念化，首先需要了解事實，從現(xiàn)實場景中觀察互動模式并理論化，這樣才可能形成具有中國特色的原創(chuàng)理論。事實上，中國學者已經(jīng)在沙普夫所討論的四種互動模式下展開了一系列的中國化探索。沙普夫所說的“單邊行動”與中國的“錦標賽”模型具有內(nèi)在一致性，它強調(diào)在財政分權(quán)的制度設置下各個地方政府的單獨行動及其競爭可以解釋中國的增長奇跡。[42]事實上，地方政府的自主創(chuàng)新和實驗，都可以看作是“在等級陰影”之下的單邊行動。談判協(xié)議則發(fā)生在中國上級政府和下級政府之間以及下級政府之間，中國很多政策制定和執(zhí)行都是上下級政府間討價還價的過程，很多學者用上下談判模型來加以刻畫。[43]多數(shù)投票在中國場景之下則與民主集中、協(xié)商民主等聯(lián)系在一起，它是一種聚集和形成民意的過程。等級命令在中國場景之下具有更廣泛的適應性，圍繞著中央與地方、國家與社會之間的等級關(guān)系形成了一系列理論模型，有代表性的包括控制權(quán)模型[44]、項目制模型[45]等。由此可見，行動者中心制度主義既可以作為一種發(fā)展理論的概念性工具，還可以作為一種整合理論和進行元理論分析的概念性工具。

行動者中心制度主義中的很多要素也可以應用于分析中國政策過程和治理過程，這樣會加深對要素本身的理解和認知。以行動者中心制度主義的一個重要要素“聯(lián)合決策模型”為例，它在互動過程中需要多方協(xié)調(diào)彼此策略以達成共識。沙普夫的主要貢獻是提出聯(lián)合決策作為一種重要的互動模式，這使得他在后期投入更多的時間和精力擴展該模型。[46]聯(lián)合決策模型也得到其他研究者認可，很多學者將其用于歐盟的比較政策研究，并將相關(guān)論文編輯出版，這是該模型得到認可的重要體現(xiàn)。[47]3“聯(lián)合決策模型”在中國場景具有很強的內(nèi)在契合性，這一要素就可以在實證中得到更深入分析。例如，中國在橫向政府部門之間需要通過聯(lián)合決策來出臺政策，甚至在中國縱向政府間也存在“聯(lián)合決策”現(xiàn)象。沙普夫提出的國家陰影下的政策制定(Policymaking in the Shadow of the State)和談判型國家(Negotiating State)的概念，也可以應用于中國場景分析。國家陰影下的政策制定突出政策發(fā)生的制度背景是等級權(quán)威結(jié)構(gòu)，由于等級權(quán)威結(jié)構(gòu)中注意力分配的有限性，不可能將所有的沖突和糾紛都通過部長和總理來解決，這樣會使得政策生產(chǎn)過程停滯。國家陰影下的政策制定對于國家在政策制定中的作用提出了較高要求，國家既可以不參與談判，也可以直接參與談判，這樣形成了不同的政策制定模式。

由此可見，行動者中心制度主義框架不僅作為一種理論具有很強的內(nèi)在價值，并且作為一個框架也具有很好的應用前景。管理學者開始重新討論制度理論中行動者和制度之間的關(guān)系，試圖將制度和行動者有機結(jié)合，這正是行動者中心制度主義理論的核心內(nèi)涵，遺憾的是管理學者似乎并沒有對沙普夫的開創(chuàng)性貢獻給予足夠重視。[48]9可以預期，將行動者和制度有機結(jié)合將會是制度理論的未來前沿方向。中國政策過程和治理過程將會為該理論的應用、檢驗和拓展提供更廣闊的空間，在這一過程中我們也會形成理論發(fā)展的自覺。