程飛　鄭月琪

關(guān)鍵詞 公立高校 監(jiān)察對(duì)象 公權(quán)力

基金項(xiàng)目：本文是桂林電子科技大學(xué)2019年紀(jì)檢監(jiān)察工作研究課題“公立高校監(jiān)察對(duì)象界定研究”的部分成果。

作者簡(jiǎn)介：程飛，桂林電子科技大學(xué)，副研究員，研究方向：法學(xué)類;鄭月琪，桂林電子科技大學(xué)，本科生，研究方向：法學(xué)類。

中圖分類號(hào)：D630.9 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.312

一、引言

2016年10月，中國(guó)共產(chǎn)黨在第十八屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議，主要研究了我國(guó)全面從嚴(yán)治黨等的重大問(wèn)題，制定在新時(shí)期新發(fā)展的大背景下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則，并且修訂了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》。2018年，我國(guó)第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》），其中，明確地將監(jiān)察主體的范圍進(jìn)行規(guī)定，其范圍界定為“所有行使公權(quán)力的公職人員”。監(jiān)察法頒布后，高校的管理人員被依法納入國(guó)家監(jiān)察的對(duì)象之中。

深化國(guó)家監(jiān)察體制機(jī)制的改革，是黨中央作出的重大政治體制改革，是強(qiáng)化我們黨和國(guó)家自我監(jiān)督的重大決策部署。高校的監(jiān)察工作是校內(nèi)黨風(fēng)建設(shè)、組織建設(shè)必不可少的有力武器。筆者基于對(duì)公立高校監(jiān)察工作現(xiàn)狀的分析，找出公立高校監(jiān)察對(duì)于對(duì)象界定的問(wèn)題，并提出加強(qiáng)改進(jìn)高校監(jiān)察工作、界定監(jiān)察對(duì)象的建議。

二、公立高校監(jiān)察工作的現(xiàn)狀

腐敗已經(jīng)成為極具社會(huì)破壞力的社會(huì)污染，而高校內(nèi)部，腐敗的現(xiàn)象也頻頻出現(xiàn)。采購(gòu)物資設(shè)備時(shí)“吃回扣”、招生人員“拿錢辦事”、基建工程“暗箱操作”，還有各種各樣的學(xué)術(shù)不端之風(fēng)、不作為、亂作為之風(fēng)。這種不良之風(fēng)已經(jīng)在高校范圍內(nèi)滲透到各個(gè)層面，甚至影響到了普通的教師和職工?，F(xiàn)如今，公立高校監(jiān)察工作已經(jīng)開(kāi)展，監(jiān)察部門的監(jiān)察工作對(duì)高校的總體發(fā)展起著積極的作用，但在現(xiàn)實(shí)中，公立高校監(jiān)察工作仍存在許多薄弱的環(huán)節(jié)?，F(xiàn)有的多數(shù)高校開(kāi)展的監(jiān)察工作的現(xiàn)狀問(wèn)題主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面： 一是缺乏指導(dǎo)性文件，高校監(jiān)察部門對(duì)需要監(jiān)察的對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)模糊不清;二是對(duì)于許多貪污腐敗、不作為、亂作為現(xiàn)象，高校監(jiān)察部門卻只能“看得見(jiàn)，管不著，沒(méi)法管”;三是監(jiān)察力量相對(duì)較弱，專職監(jiān)察人員數(shù)量不足，也極大地限制了監(jiān)察對(duì)象覆蓋范圍;四是監(jiān)察方式和監(jiān)察手段創(chuàng)新力不足。如何在新時(shí)代的背景下開(kāi)展高校監(jiān)察工作，是目前迫切需要進(jìn)行研究的重要課題。其中重中之重，就是要首先弄清對(duì)公立高校監(jiān)察對(duì)象的界定，如果公立高校的監(jiān)察對(duì)象不能準(zhǔn)確、合理地界定，監(jiān)察不全面、不到位，必將使得監(jiān)察工作的開(kāi)展荊棘載途。

三、公立高校監(jiān)察對(duì)象界定

目前，高校行政監(jiān)察對(duì)象覆蓋面相對(duì)來(lái)說(shuō)比較窄。黨的十八屆六中全會(huì)公報(bào)中提出的“黨風(fēng)廉潔建設(shè)”與“黨風(fēng)廉政建設(shè)”有所不同，從“廉政”向“廉潔”的轉(zhuǎn)變，意味著反腐敗已經(jīng)由主要面向黨政系統(tǒng)向所有掌握公共職權(quán)層面的人員擴(kuò)展。[1]監(jiān)察機(jī)關(guān)可以對(duì)其進(jìn)行監(jiān)察活動(dòng)的組織和人員，即為監(jiān)察對(duì)象。

《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察條例》頒布施行以后，全國(guó)范圍內(nèi)公立高校紛紛設(shè)立監(jiān)察機(jī)構(gòu)，其主要職能是負(fù)責(zé)管理日常監(jiān)察事務(wù)，在高校內(nèi)長(zhǎng)期、穩(wěn)定地開(kāi)展監(jiān)察工作。根據(jù)《監(jiān)察法》第十五條規(guī)定：監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員進(jìn)行監(jiān)督。但在這一規(guī)定中，并沒(méi)有明確“從事管理的人員”具體是指哪些人員，監(jiān)察法在此并沒(méi)有進(jìn)行詳細(xì)闡述。因而，對(duì)于公立高校監(jiān)察對(duì)象的范圍究竟包括哪些人員，仍然存在許多爭(zhēng)議。

（一）院校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人員

對(duì)于公立高校內(nèi)，院校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子等院校級(jí)各部門中，具有管理的職權(quán)、從事管理工作的人員是否在公立高校監(jiān)察對(duì)象的范圍內(nèi)，這一問(wèn)題幾乎是不具爭(zhēng)議的。我國(guó)《監(jiān)察法》第十五條明文規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)公辦的教育單位中，從事管理的人員進(jìn)行監(jiān)督。一般來(lái)說(shuō)，“管理”意為主持或負(fù)責(zé)某項(xiàng)工作、經(jīng)管，料理、約束;照管。是由計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)及控制等職能為要素組成的活動(dòng)過(guò)程。[2]在監(jiān)察法中，對(duì)于公立高校內(nèi)監(jiān)察對(duì)象這一界定，筆者認(rèn)為，包括院校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子人員、院校級(jí)各部門中，具有管理的職權(quán)、從事管理工作的人員。他們的身份是靜止的，因而該監(jiān)察的對(duì)象也是肯定、明確、靜止和固定的。

（二）教研人員

在高校中某些特定的主體是否應(yīng)納入界定范圍，學(xué)術(shù)界也有很大的爭(zhēng)議。其中最主要的爭(zhēng)議是教研人員和后勤保衛(wèi)工作人員兩類主體。一部分人認(rèn)為，教研人員在高校內(nèi)人數(shù)多，監(jiān)察比較困難，在實(shí)際中也不可能完全監(jiān)察到位。筆者認(rèn)為，教研人員，例如高校的教師、教授等，應(yīng)界定為監(jiān)察對(duì)象。高校權(quán)力不僅僅有行政權(quán)力，還有學(xué)術(shù)權(quán)力。從法律的嚴(yán)格意義上來(lái)講，高校的教師、教授不承擔(dān)高校的管理責(zé)任，因而不屬于從事管理的人員，也就不屬于高校的監(jiān)察對(duì)象。但是高校的教師、教授等教學(xué)科研人員屬于高校之中的重要主體之一，數(shù)量眾多，并且，雖不全都從事管理工作，但其在日常的教學(xué)工作中，對(duì)教學(xué)過(guò)程具有一定程度上的管理意義。同時(shí)，教研人員在科研經(jīng)費(fèi)使用、招生考試等方面都具有一定的學(xué)術(shù)權(quán)力，與高校學(xué)生的接觸也最多。試想，對(duì)于學(xué)術(shù)權(quán)力的監(jiān)察如若不到位，學(xué)術(shù)權(quán)力發(fā)生腐敗，不僅僅會(huì)影響教研人員團(tuán)隊(duì)，也會(huì)影響到高校學(xué)生，甚至?xí)苯佑绊懙礁咝ＰｏL(fēng)、教風(fēng)、組織的建設(shè)，這對(duì)于高校整體的發(fā)展是極其不利的。

（三）其他從事管理、后勤等工作人員

我國(guó)《監(jiān)察法》總則中，明確的指明了監(jiān)察的對(duì)象是“所有行使公權(quán)力的公職人員”。監(jiān)察法第十五條指出，監(jiān)察的對(duì)象不僅僅是公立高校的校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，還包括了高校所有從事管理的人員。在我國(guó)《關(guān)于加強(qiáng)高等學(xué)校反腐倡廉建設(shè)的意見(jiàn)》中提到，對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部、干部人事、內(nèi)部財(cái)務(wù)、基建項(xiàng)目、物資采購(gòu)、科研經(jīng)費(fèi)、高校企業(yè)和國(guó)有資產(chǎn)、各種評(píng)審、評(píng)估、評(píng)選、評(píng)獎(jiǎng)等工作，都應(yīng)該加強(qiáng)管理和監(jiān)督。

在該意見(jiàn)中，對(duì)于公立高校的監(jiān)督和監(jiān)察范圍，不僅僅涉及到固定職權(quán)的人，還涉及到從事上述特定事項(xiàng)和工作的人員。但在我國(guó)監(jiān)察法中，對(duì)于對(duì)象的界定采用的是身份固定標(biāo)準(zhǔn)，這極易造成對(duì)高校監(jiān)察的監(jiān)察盲區(qū)，涉及公權(quán)力和涉及民主事務(wù)不屬于監(jiān)察對(duì)象的明確范圍，監(jiān)察缺乏全面性。

當(dāng)前對(duì)高校監(jiān)察的監(jiān)察對(duì)象界定的不足，首先是監(jiān)察對(duì)象是高校內(nèi)部各管理職能部門，對(duì)于校級(jí)以下的學(xué)院層面的管理監(jiān)察力度不夠強(qiáng);其次是監(jiān)察的人員對(duì)象的重點(diǎn)是較高級(jí)別的重點(diǎn)崗位工作人員，對(duì)級(jí)別較低的工作人員、教研人員、掌握學(xué)術(shù)權(quán)力的人員和黨務(wù)工作人員的監(jiān)察力度不足;最后是從具體應(yīng)當(dāng)需接受監(jiān)察的事項(xiàng)來(lái)說(shuō)，涉及到高校招生錄取、學(xué)術(shù)研究、評(píng)議工作等與高校教師和學(xué)生的利益密切相關(guān)事項(xiàng)的監(jiān)察力度不足。

面對(duì)高校監(jiān)察對(duì)象界定的問(wèn)題和困難，筆者在此提出一些關(guān)于界定監(jiān)察對(duì)象界定的建議。監(jiān)察對(duì)象應(yīng)該隨著權(quán)力的運(yùn)行而動(dòng)，在相對(duì)固定的身份標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，增加對(duì)權(quán)力行使的考察，和具體涉及公權(quán)力、民主事項(xiàng)的考察。因而，將教研人員、高校黨務(wù)工作人員和后勤保衛(wèi)工作人員等也納入監(jiān)察對(duì)象的范圍具有一定的必要性。

雖然將教研人員納入監(jiān)察對(duì)象的范圍具有一定的必要性，但并不是將其完全直接界定為監(jiān)察對(duì)象。目前，我國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察人員，大多數(shù)都不具有對(duì)高校教育行業(yè)的研究背景，監(jiān)察人員實(shí)際上對(duì)高校教育并不足夠了解，對(duì)高校公權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的行使范圍、規(guī)律等掌握不夠，有一定可能會(huì)對(duì)高校自主管理的權(quán)和教研人員等的學(xué)術(shù)自主權(quán)造成過(guò)度干預(yù)，這將有可能會(huì)損害高校的學(xué)術(shù)、技術(shù)創(chuàng)新能力和高校內(nèi)部的行政管理能力。并且，高校的教研人員數(shù)量龐大，監(jiān)察難度較大。同樣的，高校黨務(wù)工作人員和后勤保衛(wèi)工作人員也應(yīng)該有條件地納入監(jiān)察對(duì)象的范圍。例如，將上述人員在涉及公共資金、國(guó)有資金的使用、民主事項(xiàng)，以及具有管理類性質(zhì)，涉及公權(quán)力使用時(shí)的具體事項(xiàng)納入對(duì)高校監(jiān)察的對(duì)象范疇，將監(jiān)察對(duì)象覆蓋到領(lǐng)導(dǎo)干部、教研人員、重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)崗位工作人員，強(qiáng)化對(duì)高校內(nèi)工作人員的招聘和學(xué)生的錄取、招生和考試、物資或設(shè)備的采購(gòu)與招標(biāo)、課題科研經(jīng)費(fèi)、基礎(chǔ)工程建設(shè)等重要關(guān)口的監(jiān)督。[3]加強(qiáng)對(duì)密切涉及師生利益的事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督。進(jìn)一步優(yōu)化高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)，探索建立符合監(jiān)察法規(guī)定的公立高校紀(jì)檢監(jiān)察工作體制機(jī)制，完善高校監(jiān)察制度建設(shè)，準(zhǔn)確界定公立高校中行使公權(quán)力的人員范圍，進(jìn)一步明確監(jiān)察對(duì)象范圍。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)學(xué)習(xí)，全面提升公立高校紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍的政治素養(yǎng)、法紀(jì)修養(yǎng)和履職能力。[4]

四、結(jié)語(yǔ)

高校監(jiān)察體制改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，只有明確高校監(jiān)察對(duì)象，才能更好地促使監(jiān)察對(duì)象認(rèn)真履行職責(zé)，改善高校內(nèi)部的行政管理，提高高校行政效能。在新時(shí)代發(fā)展的過(guò)程中，在高校內(nèi)怎樣構(gòu)建好與國(guó)家監(jiān)察體制協(xié)調(diào)一致的監(jiān)察體制已經(jīng)成為現(xiàn)如今亟待解決的重大問(wèn)題。我國(guó)目前針對(duì)不同的監(jiān)察對(duì)象不同的情況，進(jìn)行不同的側(cè)重，集中精力和力量開(kāi)展高校監(jiān)察，才有利于推動(dòng)和促進(jìn)實(shí)現(xiàn)效能監(jiān)察，改進(jìn)高校管理工作，保證黨風(fēng)廉政、廉潔建設(shè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，達(dá)到預(yù)期的目的。這是加強(qiáng)全國(guó)范圍內(nèi)高校內(nèi)黨風(fēng)廉政建設(shè)工作的實(shí)際需要，也是高校教育系統(tǒng)貫徹落實(shí)國(guó)家監(jiān)察體制改革的必然要求。[5]而明確公立高校監(jiān)察對(duì)象，是構(gòu)建完善高效的高校監(jiān)察體制的重要前提。立善法于天下，則天下治;立善法于一國(guó)，則一國(guó)治。我國(guó)行政監(jiān)察的法治體系就目前而言雖有不足，但必然會(huì)不斷完善，最終迎來(lái)新發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]林更茂，張繼坡.新時(shí)代高校貫徹落實(shí)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》路徑[J].決策與信息，2019（2）：48-53.

[2]管理[EB/OL].百度百科.

[3]張海蘭，李慧，張永鑫，祁思愷，盛其杰.高校行政監(jiān)察工作現(xiàn)狀分析及改進(jìn)建議[J].中國(guó)延安干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2016，9（6）：99-102.

[4]馬磊，易祥松，張燕.公辦高校監(jiān)察體制改革相關(guān)問(wèn)題研究[J].昭通學(xué)院學(xué)報(bào)，2019，41（2）：1-5.

[5]張瑜.國(guó)家監(jiān)察體制改革背景下高校監(jiān)察制度模式設(shè)計(jì)探索[J].國(guó)家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2018（6）：16-21.