譚智斌

摘 要：隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，工程項(xiàng)目建設(shè)績效評價工作的重要性逐漸被人們所認(rèn)同，一些政府投資項(xiàng)目也開始進(jìn)行績效評價工作。對政府投資項(xiàng)目代建效果評級體系進(jìn)行研究，深入剖析政府投資代建效果的度量和評價問題，細(xì)致分析評級體系建立的必要性及相關(guān)原則，重點(diǎn)探討政府投資項(xiàng)目代建效果評價的特征和原理，構(gòu)建一套有關(guān)政府投資代建效果的綜合評價指標(biāo)體系。

關(guān)鍵詞：政府投資項(xiàng)目;代建制;評價體系;效果度量

中圖分類號：D630 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2020）13-0067-03

政府投資項(xiàng)目采用代建制后，如何對代建單位完成項(xiàng)目進(jìn)行評價，如何通過有效的評價有段來確保項(xiàng)目的有效實(shí)施、從進(jìn)度、質(zhì)量等多方面對項(xiàng)目情況進(jìn)行跟蹤。因此，有必要構(gòu)建有效的政府投資項(xiàng)目代建制評價指標(biāo)體系，提供科學(xué)有效的評價方式。

一、政府投資項(xiàng)目代建效果評價的必要性

我國宏觀經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，對政府投資項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營提出了更高的要求，原有的管理、監(jiān)督手段和方式也需加以改進(jìn)和完善，對政府投資項(xiàng)目進(jìn)行后評價的必要性日漸顯現(xiàn)出來。具體表現(xiàn)在：

（一）有利于完善政府投資項(xiàng)目全過程管理

目前，國際較先進(jìn)的項(xiàng)目管理體系，一般應(yīng)構(gòu)成完整的循環(huán)周期圖（如下圖所示），項(xiàng)目后評價實(shí)質(zhì)上是項(xiàng)目的信息反饋環(huán)節(jié)，在項(xiàng)目循環(huán)周期中起著承前啟后的作用。政府投資項(xiàng)目管理是全過程的管理，不僅需要事前管理和事中管理，還要進(jìn)行事后管理。只有重視項(xiàng)目后評價，才能及時地總結(jié)和積累經(jīng)驗(yàn)，使整個項(xiàng)目管理體系形成良性循環(huán)。所以，開展政府投資項(xiàng)目后評價工作，對完善我國政府投資項(xiàng)目全過程管理、提高項(xiàng)目管理水平有著十分重要的意義。

（二）有利于推動投資決策的民主化和科學(xué)化

開展項(xiàng)目后評價工作，能夠有利于項(xiàng)目決策主體與責(zé)任主體定位的明確，能夠降低決策人員決策的隨意性，有效提升政府投資項(xiàng)目的管理水平，從而有效降低決策失誤發(fā)生的概率。政府投資項(xiàng)目后評價體系的建立和完善，還可以增強(qiáng)公眾的參政意識和輿論的監(jiān)督作用，加強(qiáng)對政府投資項(xiàng)目決策的監(jiān)督，從而督促政府投資項(xiàng)目的決策者增強(qiáng)責(zé)任感和使命感，規(guī)范其決策行為，推動政府投資項(xiàng)目決策的民主化和科學(xué)化。

（三）有利于加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目監(jiān)管

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》的要求，對于政府投資體制改革的重要舉措之一，就是要建立政府投資項(xiàng)目后評價制度體系，并進(jìn)一步完善政府投資項(xiàng)目的監(jiān)督管理體系。項(xiàng)目后評價是政府投資項(xiàng)目監(jiān)管體系的重要組成部分，是政府投資管理和項(xiàng)目監(jiān)管的一項(xiàng)重要工具。項(xiàng)目后評價體系的建立與完善，將能夠有效強(qiáng)化對政府投資項(xiàng)目的監(jiān)督管理，能夠有效制約項(xiàng)目涉及各方的行為，進(jìn)一步加強(qiáng)對政府投資項(xiàng)目問責(zé)制的推進(jìn)，并確保項(xiàng)目實(shí)施效果，提升政府形象。

（四）有利于提高政府投資效益

政府投資項(xiàng)目重點(diǎn)是為了實(shí)現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的引領(lǐng)與示范作用，投資項(xiàng)目往往具備較強(qiáng)的輻射力，因此項(xiàng)目的有效實(shí)施能夠?qū)?jīng)濟(jì)社會發(fā)展起到正面帶動效果，并能夠提升政府在社會公眾中的形象。因此，應(yīng)構(gòu)建較為完善的政府投資項(xiàng)目后評價體系，建立科學(xué)有效的決策監(jiān)督機(jī)制，及時總結(jié)項(xiàng)目實(shí)施中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，有效避免政府投資項(xiàng)目的失誤，并通過項(xiàng)目實(shí)施推動國民經(jīng)濟(jì)健康、穩(wěn)健、可持續(xù)的發(fā)展。

二、政府投資項(xiàng)目代建效果評價體系的設(shè)立原則

政府投資項(xiàng)目代建效果評價體系構(gòu)建，不僅要考慮政府投資項(xiàng)目自身的特殊性，而且要充分考慮我國的具體國情，管理體系內(nèi)部的職責(zé)劃分要明確，具有相對的獨(dú)立性，以便順利開展工作。

（一）獨(dú)立性原則

獨(dú)立性原則是建立政府投資項(xiàng)目代建效果評價體系的首要原則。政府投資項(xiàng)目涉及的部門較多，利益關(guān)系比較復(fù)雜，所以政府投資項(xiàng)目代建效果評價工作受到外部干擾的可能性也較大。只有嚴(yán)格遵循獨(dú)立性原則，政府投資項(xiàng)目代建效果評價體系才能避免受到外部干擾，確保工作的客觀性和科學(xué)性。

（二）科學(xué)性原則

科學(xué)性原則是要求對政府投資項(xiàng)目的實(shí)施和結(jié)果做出客觀性的評價，要求評價參與人員具備足夠的專業(yè)能力，在該領(lǐng)域具備廣泛的閱歷和豐富的經(jīng)驗(yàn)，通過選取完善的項(xiàng)目信息，采用科學(xué)的評價方法，使評價報(bào)告能夠充分反映出項(xiàng)目的成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)。因此，結(jié)合我國政府投資項(xiàng)目實(shí)施現(xiàn)狀，必須從人員素質(zhì)、信息收集及方法選擇這三方面確保評價的科學(xué)性。

（三）實(shí)用性原則

實(shí)用性原則是要求政府投資項(xiàng)目代建效果評價報(bào)告能夠在充分揭示現(xiàn)有項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，為未來項(xiàng)目代建工作提供有效的借鑒。通過評價報(bào)告能夠啟發(fā)未來項(xiàng)目代建工作中的參與各方，能夠有效提升未來項(xiàng)目實(shí)施的成效。同時，需要注意評價報(bào)告的可讀性，不需要面面俱到。

（四）透明性原則

透明性原則是要求政府投資項(xiàng)目代建效果評價報(bào)告能夠有足夠的透明度。作為政府主導(dǎo)的投資項(xiàng)目，只有公開透明的評價，才能夠起到示范與引領(lǐng)作用。而且，也只有透明度足夠高，才能讓更多的參與主體關(guān)注到效果評價報(bào)告，并能夠從評價報(bào)告中借鑒過去的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

（五）可行性原則

政府投資項(xiàng)目代建效果評價體系要具備可行性，即建立的管理體系必須能夠正常地運(yùn)轉(zhuǎn)，這要求管理體系具備相關(guān)的法律保障、合理的組織架構(gòu)、高素質(zhì)的后評價人才和穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來源等。只有這樣，政府投資項(xiàng)目代建效果評價體系才能穩(wěn)定、高效地運(yùn)轉(zhuǎn)，完成后評價任務(wù)。

（六）權(quán)威性原則

權(quán)威性是建立政府投資項(xiàng)目代建效果評價體系的重要原則，這是項(xiàng)目后評價工作能夠長期、有效存在的基礎(chǔ)。嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的評價報(bào)告能夠成為未來實(shí)施項(xiàng)目追責(zé)的權(quán)威依據(jù)，能夠成為追究政府代建項(xiàng)目參與各方行政、經(jīng)濟(jì)、法律等責(zé)任的依據(jù)。

（七）協(xié)調(diào)性原則

由于政府投資項(xiàng)目自身的特點(diǎn)，其涉及的部門較多，如使用單位、建設(shè)單位、財(cái)政部門、發(fā)改委、審計(jì)部門、環(huán)保部門等，所以在項(xiàng)目后評價的過程中，不僅需要各方面的專業(yè)知識，而且需要這些部門的大力協(xié)助。同時，后評價結(jié)論中有關(guān)的內(nèi)容也要及時地反饋到這些部門，督促這些部門追究相關(guān)的責(zé)任，并且為今后的投資決策和管理提供相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。因此，良好的協(xié)調(diào)性是政府投資項(xiàng)目代建效果評價體系高效運(yùn)行的保證。

（八）反饋性原則

反饋性原則是政府投資項(xiàng)目代建效果評價體系最大的特點(diǎn)。代建項(xiàng)目評價報(bào)告的實(shí)施目的就是為了將評價結(jié)果反饋到?jīng)Q策部門，為新項(xiàng)目的實(shí)施提供借鑒，為政府投資項(xiàng)目的規(guī)劃提供依據(jù)。對于政府投資項(xiàng)目代建評價的關(guān)鍵，不僅是對現(xiàn)有項(xiàng)目的梳理，更是對未來項(xiàng)目的指引，因此只有通過對項(xiàng)目全周期實(shí)施效果進(jìn)行信息交流和反饋，才能夠系統(tǒng)地為向決策機(jī)構(gòu)提供反饋信息。

三、政府投資項(xiàng)目代建效果的評價體系

構(gòu)建政府投資項(xiàng)目代建效果評價體系，需要選定有效指標(biāo)。對于代建效果的測度，需要能夠反應(yīng)出在一定的時間、成本和績效約束下完成該項(xiàng)目的相關(guān)度量指標(biāo)，即對項(xiàng)目實(shí)施效果的提煉歸納，結(jié)合項(xiàng)目參與各方及數(shù)據(jù)的可獲得性，主要涉及項(xiàng)目成本、質(zhì)量與進(jìn)度。因此，政府投資項(xiàng)目代建效果評價體系的測度指標(biāo)有成本變化率、進(jìn)度變化率、質(zhì)量損失成本率、項(xiàng)目既定功能的實(shí)現(xiàn)程度和項(xiàng)目實(shí)施滿意度這五個指標(biāo)（如下表所示）。

（一）成本變化率

成本變化率是項(xiàng)目代建效果評價的一個常規(guī)指標(biāo)，項(xiàng)目過程中的成本變化率計(jì)算首先需要一個明確的項(xiàng)目成本計(jì)劃，然后規(guī)定起始日和結(jié)算日。而項(xiàng)目竣工決算后的總成本變化率，是用最終合同價減去原始合同價作為變化成本，除以原始合同價，以百分率表示。成本變化率的計(jì)算公式如下：

（二）進(jìn)度變化率

進(jìn)度變化率反映的是與計(jì)劃相比，進(jìn)度加快或延遲的變化率。當(dāng)進(jìn)度變化率為負(fù)，代表工期提前;當(dāng)進(jìn)度變化率為正時，代表工期推遲，前者項(xiàng)目績效優(yōu)于后者。在不同的合同中，對工期的約定可能有所不同。此外，不可預(yù)見的因素，例如自然災(zāi)害等，也可能影響到工期的變化，此時工期變化率對項(xiàng)目績效的指示作用就需要具體問題具體分析了。驗(yàn)證后的項(xiàng)目整體進(jìn)度變化率，是使用實(shí)際的工期變化與原始合同工期之比來計(jì)算。進(jìn)度變化率的計(jì)算公式如下：

（三）質(zhì)量損失成本率

質(zhì)量損失成本是由于項(xiàng)目質(zhì)量問題而造成的返工、返修、停工等帶來的材料、人力等增加的成本。引入質(zhì)量損失成本的優(yōu)勢在于使用可以計(jì)量的成本來反映損失，而質(zhì)量損失成本率則使得投資規(guī)模不同的項(xiàng)目，在質(zhì)量損失上更具有可比性。質(zhì)量損失成本律的計(jì)算公式如下：

（四）項(xiàng)目功能實(shí)現(xiàn)度

指項(xiàng)目從建成投產(chǎn)之日起達(dá)到設(shè)計(jì)功能為止所經(jīng)歷的全部時間。把這一指標(biāo)值與前評估中（可研和概算文件中預(yù)測，下同）的“達(dá)到設(shè)計(jì)能力的年限”值相減的結(jié)果，正值表示實(shí)際達(dá)產(chǎn)年限長于設(shè)計(jì)達(dá)產(chǎn)年限，負(fù)值則表示其短于設(shè)計(jì)達(dá)產(chǎn)年限。

指項(xiàng)目實(shí)際投資完成額與投入使用后實(shí)際營運(yùn)能力之比值。把該比值與前評估中預(yù)期的相應(yīng)指標(biāo)值加以對比，若結(jié)果大于100%，說明實(shí)際項(xiàng)目營運(yùn)能力高于設(shè)計(jì)能力投資;反之，則低于設(shè)計(jì)能力投資。

（五）項(xiàng)目實(shí)施滿意度

政府投資項(xiàng)目實(shí)施滿意度評價是相對主觀的指標(biāo)。重點(diǎn)關(guān)注在項(xiàng)目實(shí)施全過程的效益評價，包括項(xiàng)目所體現(xiàn)的科技進(jìn)步效益（如科技成果、人才培養(yǎng)、技術(shù)提高等）、公共支撐效益（如交通項(xiàng)目對于招商引資的作用等）。應(yīng)與預(yù)期目的相比較，某種程度上也代表了項(xiàng)目所屬部門（采購人）的滿意度。同時，考慮到項(xiàng)目對公眾的影響，可在項(xiàng)目周圍進(jìn)行民意調(diào)查，根據(jù)調(diào)查結(jié)果評價公眾對于政府采購的該項(xiàng)目的效果，也可根據(jù)公眾對于本項(xiàng)目的實(shí)施或后果影響等的抱怨數(shù)及抱怨程度來評定。

上述指標(biāo)涵蓋了項(xiàng)目的質(zhì)量、成本、工期、效果及滿意度這五個非常重要的項(xiàng)目管理要素，也成為政府投資項(xiàng)目委托代建效果的衡量指標(biāo)。

四、結(jié)論與建議

對于政府投資項(xiàng)目代建制實(shí)施效果評價體系的研究，從評價體系構(gòu)建必要性分析入手，在結(jié)合我國國情的基礎(chǔ)上，確立八項(xiàng)評價原則，最終構(gòu)建出包含成本變化率、進(jìn)度變化率、質(zhì)量損失成本率、項(xiàng)目既定功能的實(shí)現(xiàn)程度和項(xiàng)目實(shí)施滿意度五項(xiàng)指標(biāo)的評價體系。通過評價體系的構(gòu)建，能夠客觀有效地評價政府投資項(xiàng)目的代建效果，有效支持項(xiàng)目管理閉環(huán)的獲得“正反饋”，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。

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Abstract：This text with the government invest the generation of item to set up to make a related problem for concrete research object，studied the generous character and evaluation problem that set up effect of the government investment generation again，include to invest the item generation characteristic and principle that sets up an effect evaluation to the government among them，the necessity treatise that set up effect generous character and rating system establishment of the government investment generation，laid equal stress on a point to set up a set of relevant government investment generation to set up effect to synthesize evaluation index sign system.

Key words：government investment project;agent construction institution;evaluation system;incentive-restraint mechanism