樊召玲 鄧少華

(內(nèi)蒙古師范大學 經(jīng)濟管理學院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 011517)

0 引言

伴隨著我國經(jīng)濟發(fā)展由高速增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變，城鎮(zhèn)化的發(fā)展也進入了由規(guī)模擴張向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)型的關鍵階段。當前，京津冀城鎮(zhèn)化加速推進，但城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量與速度不同步，區(qū)域內(nèi)發(fā)展差距問題非常突出。從現(xiàn)實來看，一方面，城市之間的差異有利于城市群內(nèi)部各城市的功能差異布局和產(chǎn)業(yè)分工協(xié)同；另一方面，過大的差距也可能導致各城市由于基礎水平相差過大，發(fā)達區(qū)域要素外溢轉(zhuǎn)移時落后地區(qū)缺乏承接能力，使得整體協(xié)同發(fā)展受阻。事實上，在目前北京產(chǎn)業(yè)疏解的過程中，確實有一部分產(chǎn)業(yè)或企業(yè)沒有選擇津冀地區(qū)繼續(xù)發(fā)展，而是去了其他更具吸引力的地方。

城鎮(zhèn)化是一個涉及多領域、多方面的綜合演進過程。經(jīng)濟學將城鎮(zhèn)化界定為農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟不斷向城市非農(nóng)業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)換的過程，伴隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，由以農(nóng)業(yè)為主向以工業(yè)和服務業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主過渡；人口學認為城鎮(zhèn)化是農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變的過程，結(jié)果是農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)地區(qū)不斷集中；社會學中的城鎮(zhèn)化則更強調(diào)農(nóng)民市民化的水平及社會保障配套體系的完善；地理學則主要圍繞人地關系，資源、環(huán)境和生態(tài)等結(jié)構(gòu)要素由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市的變化過程來概括城鎮(zhèn)化。依據(jù)國家提出的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略要求，筆者認為一個地區(qū)的城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展應是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)的綜合優(yōu)化過程，衡量一個地區(qū)的城鎮(zhèn)化質(zhì)量水平也應從以上幾個維度來分析。

1 京津冀城市群城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量差異評價

1.1 京津冀城市群城鎮(zhèn)化發(fā)展的總體情況

京津冀城市群包括北京、天津兩個直轄市和河北省11個地級城市。2018年京津冀常住人口達1.18 億，地區(qū)生產(chǎn)總值8.5萬億元，但在區(qū)域經(jīng)濟整體發(fā)展的背后京津冀城市群內(nèi)部各城市發(fā)展呈現(xiàn)明顯的梯隊化發(fā)展態(tài)勢。北京、天津兩大核心城市并存，低等級城鎮(zhèn)數(shù)量多，中等城市偏少，核心城市對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的帶動作用不明顯，城市群邊緣地區(qū)難以分享中心城市的發(fā)展成果。河北各市與京津相比，無論是在發(fā)展規(guī)模還是在發(fā)展水平上差距都很大，在經(jīng)濟實力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口素質(zhì)、交通設施、公共資源等方面存在較大的能級差距。

1.2 京津冀城市群城鎮(zhèn)化發(fā)展差異化特征

1.2.1 經(jīng)濟發(fā)展水平差距

京津冀城市群2018年的經(jīng)濟規(guī)?？偭窟_到 8.5 萬億元，其中北京、天津、河北的GDP分別為 30 320億元、18 809.64億元和36 010.3 億元，貢獻率分別占到區(qū)域生產(chǎn)總值的 35.6%、22.1%和42%。雖然從經(jīng)濟規(guī)模來看三地對京津冀區(qū)域的GDP貢獻為河北最高，北京次之，天津最少。但從經(jīng)濟角度來衡量，北京、天津的人均GDP分別為14萬元/人和12.1萬元/人，在全國排名領先，而河北省的人均GDP僅為 4.7萬元/人，比全國6.68萬元/人的平均水平還要低。近年來，河北省的城鎮(zhèn)居民人均可支配收入水平與京津地區(qū)的差距不斷拉大。據(jù)統(tǒng)計公報顯示，2018年京津地區(qū)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入分別為67 990元和42 976元，同比增長8.9% 和6.7%，而河北省的城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為32 997元，與北京、天津分別相差34 993和 9 979元。

1.2.2 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異

京津冀三地在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)質(zhì)量方面存在等級性差異，三地各有其產(chǎn)業(yè)特點和分布特征。北京的產(chǎn)業(yè)整體體現(xiàn)出知識、資本和技術密集的特征，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以第三產(chǎn)業(yè)為主導，支柱產(chǎn)業(yè)主要為金融、高新技術、科技研發(fā)和高端服務業(yè)等，第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展中主要以高端現(xiàn)代制造業(yè)為主體，逐步向外轉(zhuǎn)移低端制造業(yè)；天津市依靠天津港，擁有優(yōu)越的地理條件和良好的工商業(yè)、制造業(yè)基礎，在先進制造業(yè)的科技成果研發(fā)、轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)具有比較優(yōu)勢，目前主要發(fā)展先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)；而河北省主要以重化工業(yè)為主，支柱產(chǎn)業(yè)是鋼鐵、煤炭、電力以及中低端制造業(yè)，并且存在大量的污染產(chǎn)業(yè)。雖然河北省自2018年以來，服務業(yè)比重超過第二產(chǎn)業(yè)，對經(jīng)濟增長的貢獻率達到65.5%，但服務業(yè)發(fā)展中仍是以生活性服務業(yè)為主。河北省作為京津高新技術產(chǎn)業(yè)和先進制造業(yè)的轉(zhuǎn)化及加工配套基地，與承接京津高端產(chǎn)業(yè)外溢的要求存在一定的現(xiàn)實差距，河北省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的壓力巨大。

表1 2014—2018年京津冀地區(qū)三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu) (%)

數(shù)據(jù)來源：北京市統(tǒng)計年鑒(2014—2018)、天津市統(tǒng)計年鑒(2014—2018)、河北省統(tǒng)計年鑒(2014—2018)。

1.2.3 人口結(jié)構(gòu)差異

1.2.3.1 人口城鎮(zhèn)化水平

京津冀城市群正處于快速城鎮(zhèn)化階段，2018年城鎮(zhèn)化率總體水平達到 65.8%，高于全國59.85%的平均水平，但區(qū)域內(nèi)部城鎮(zhèn)化水平存在顯著差異。北京和天津已進入高度城鎮(zhèn)化階段，城鎮(zhèn)化率分別為86.5 %和83.15%，已經(jīng)達到了國際發(fā)達國家的水平，而河北省的城鎮(zhèn)化率為56.43%，僅有廊坊市城鎮(zhèn)化率為60.01%，其余各市城鎮(zhèn)化率均在60%以下，明顯落后于北京和天津兩市的城鎮(zhèn)化水平，且低于全國的平均水平。京津冀城市群內(nèi)，除北京、天津兩個超級大城市以外，次級城市明顯發(fā)展不足，二級城市發(fā)展仍比較滯后，與核心城市還存在較大差距。

圖1 2013—2018年全國及京津冀城鎮(zhèn)化率情況(%)

數(shù)據(jù)來源：北京市統(tǒng)計年鑒(2013—2018)、天津市統(tǒng)計年鑒(2013—2018)、河北省統(tǒng)計年鑒(2013—2018)。

表2 2013—2018年河北省各市城鎮(zhèn)化率一覽表(%)

城市201320142015201620172018石家莊55.7256.9359.0359.9661.6463.16唐山54.9756.2156.3160.4161.6463.14保定42.9344.1546.6549.0350.8856.43邯鄲47.9149.0351.3853.5355.3156.87秦皇島50.8152.0254.0756.1357.8859.42廊坊51.4053.2154.0556.8058.5060.01滄州45.1847.3149.2452.3052.3153.64邢臺44.2046.1047.1049.8351.5752.91衡水42.9244.7346.2448.8950.6052.06張家口48.9550.1052.2054.1955.9257.24承德43.2744.7045.4047.9049.2052.07

數(shù)據(jù)來源：河北省統(tǒng)計年鑒(2013—2018)。

1.2.3.2 人口職業(yè)結(jié)構(gòu)

截至2018年，北京市第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員已達到1 010.2萬人，占到全市從業(yè)人口比重的81.6%，天津市第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員也達到了61.5%的比例。對于京津兩市來說，第三產(chǎn)業(yè)成為吸納勞動力的主要產(chǎn)業(yè)，為居民生活帶來了更多的便利與服務，京津兩市的就業(yè)格局實現(xiàn)了向“三二一”的轉(zhuǎn)變。而河北省與京津兩市相比這一特征并不明顯，三次產(chǎn)業(yè)的從業(yè)人口呈現(xiàn)均衡化分布態(tài)勢，差距并不明顯。其次從人口素質(zhì)來看，京津勞動力及高學歷人才豐富，而河北省相對不足、發(fā)展支撐較弱。據(jù)統(tǒng)計，2018年北京市在學研究生人數(shù)達33.6萬人，天津市為6.81萬人，而河北省僅為5萬人。截至目前,按照“研究生及以上學歷人數(shù)/萬名從業(yè)人員”的指標對比情況看,京津冀之間的差距是9∶4.5∶1。

表3 2014—2018年京津冀地區(qū)三次產(chǎn)業(yè)就業(yè)結(jié)構(gòu) (%)

數(shù)據(jù)來源：北京市統(tǒng)計年鑒(2014—2018)、天津市統(tǒng)計年鑒(2014—2018)、河北省統(tǒng)計年鑒(2014—2018)。

1.2.4 社會公共服務差距

京津冀三地公共資源配置不平衡，河北省在基本公共服務上的短板比較突出。河北省在公共教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務項目上與京津存在顯著差異,這將不利于京津要素資源的轉(zhuǎn)移和京津冀經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，2018年在人均公共教育支出上，北京為河北的2.5倍、天津為河北的2.2倍。在人均擁有公共圖書館圖書藏量上,北京、天津、河北分別為1.2冊、1.1冊、0.3冊。在互聯(lián)網(wǎng)普及率上,京津冀分別為78%、65%、53%。2018年京津冀城鎮(zhèn)登記失業(yè)率分別為1.43%、3.5%和3.68%。在城鄉(xiāng)居民月基礎養(yǎng)老金標準上,北京、天津分別是河北的6倍、3倍之多。在城市月低保標準上, 京津冀分別為800元、780元、501元。在農(nóng)村月低保標準上, 京津冀分別為800元、755元、280元。在大眾最關注的醫(yī)療方面，百萬人擁有的三級醫(yī)院北京為河北的3.5倍、天津為河北的3.2倍。

2 京津冀城市群城鎮(zhèn)化發(fā)展存在區(qū)域差異的原因

2.1 京津冀城市群行政區(qū)劃特征明顯

在京津冀城市群范圍內(nèi)，京津走廊是高新企業(yè)集聚中軸，但卻被三個行政區(qū)劃分割，政策隔離使各城市之間關聯(lián)不緊密，區(qū)域合作難以實質(zhì)推進，制約了京津的輻射帶動作用。其次，由于行政區(qū)劃的限制，跨區(qū)域養(yǎng)老、異地就學就醫(yī)等協(xié)同發(fā)展政策得不到落實，影響城鎮(zhèn)居民的實際生活質(zhì)量和各地資源的優(yōu)化配置。按照經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，一個都市圈周邊的地區(qū)應該是發(fā)達地區(qū)，而河北省的貧困縣多、貧困人口多、公共服務水平低，有些貧困縣就圍繞在北京周圍，城市群邊緣地區(qū)卻難以分享京津發(fā)展成果，而造成此現(xiàn)象的一個主要原因就是行政分割。

2.2 京津冀城市群為典型的“中心—外圍”發(fā)展模式

京津兩市依靠集聚效應和循環(huán)累積效應從周邊地區(qū)吸引了大量的資源和人口，而河北省的一些城市發(fā)展水平相對較弱。在京津冀城市群內(nèi)部，北京和天津是兩個千萬級規(guī)模的超大城市,城市負擔過重，卻缺少了100—300萬人口以及300—500萬人口規(guī)模的大中等城市的存在。從城市結(jié)構(gòu)體系看, 這種城市人口規(guī)模斷層的存在, 表明京津冀三地城鎮(zhèn)化發(fā)展的失衡, 其區(qū)域間經(jīng)濟聯(lián)系不夠緊密。一方面, 超大城市的發(fā)展沒有次級城市的支撐, 超大城市因為承擔了本來應該由次級城市承擔的角色和功能, 造成人口過于膨脹；另一方面，次級城市由于享受不到大城市的輻射帶動的“福利”，各地比較優(yōu)勢難以發(fā)揮，最終導致城市群內(nèi)部大中小城市協(xié)同發(fā)展受阻。

2.3 京津冀城市群產(chǎn)業(yè)相似度高

京津冀城市群內(nèi)部存在產(chǎn)業(yè)同構(gòu)與同質(zhì)競爭問題。北京和天津雖然是京津冀城市群的雙核，但雙核之間的產(chǎn)業(yè)互補合作動力不足。河北省與天津市在二、三產(chǎn)業(yè)方面存在很多相似或相同產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象最為嚴重。除此之外，河北省各城市之間的產(chǎn)業(yè)競爭也異常激烈。

表4京津冀產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及支柱產(chǎn)業(yè)對比

資料來源：2018年北京市、天津市、河北省統(tǒng)計年鑒。

京津冀城市群要想打造互補的產(chǎn)業(yè)格局并促進要素的流動和聯(lián)合，需要建立與充實包含交通、通訊基礎設施等有形的內(nèi)容和法律規(guī)章、交易制度等無形的內(nèi)容來保障核心區(qū)與邊緣區(qū)之間勞動力、資本、資源等生產(chǎn)要素的吸納與釋放，以及技術、觀念及各種市場信息等的傳播與擴散。

3 推動京津冀城市群城鎮(zhèn)化協(xié)同發(fā)展的對策建議

3.1 構(gòu)建區(qū)域一體化與跨行政區(qū)協(xié)調(diào)機制

區(qū)域城鎮(zhèn)化要想高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展, 就需要解決區(qū)域內(nèi)部市場統(tǒng)一和各方主體的利益分配等問題。就京津冀城市群而言，其一，中央政府可以自上而下地主導區(qū)域規(guī)劃與治理，建立專門的區(qū)域治理機構(gòu)，并賦予其一定的決策權和規(guī)劃權，下設相關職能管理部門來協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各城市之間的利益問題[5]。其二，城市群內(nèi)各城市政府可以通過自愿合作方式，探索城際合作機制，如成立京津冀城市聯(lián)盟，通過制度創(chuàng)新打破行政區(qū)域劃分隔離與地方保護主義，讓各生產(chǎn)要素充分自由流動，促進教育、醫(yī)療、社保等基本公共服務的均等化。其三，可以建立專門的京津冀區(qū)域發(fā)展基金。京津冀區(qū)域發(fā)展基金可以包括京津冀產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)基金、研發(fā)創(chuàng)新基金、以及人才培養(yǎng)基金等。區(qū)域發(fā)展基金可用來減少京津冀區(qū)域基礎設施重復建設，推進交通一體化發(fā)展與區(qū)域公共產(chǎn)品一體化供給。當前，京津冀區(qū)域一體化交通運輸網(wǎng)絡還未完全形成，若能在區(qū)域合作發(fā)展基金統(tǒng)一規(guī)劃下，對區(qū)域建設項目給予基金支持，將有助于形成區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃下的一體化交通運輸網(wǎng)絡。

3.2 優(yōu)化城鎮(zhèn)體系，強化城市功能分工

首先，京津作為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的雙核，應進一步提升對周邊城市的輻射帶動作用。北京主要通過分散疏解實現(xiàn)對河北各市的高端引領，天津主要通過產(chǎn)業(yè)鏈條的延伸和創(chuàng)新發(fā)揮對河北各市的帶動作用。其次，長期以來河北省中部由于缺乏大城市，導致該區(qū)域人口與生產(chǎn)要素大量流向京津地區(qū)，在加劇京津城市壓力的同時，也削弱了河北的內(nèi)生發(fā)展動力。所以要在河北省內(nèi)選擇一些具有區(qū)位優(yōu)勢和發(fā)展?jié)摿Φ某鞘?，將其高標準地打造成區(qū)域次中心，與北京、天津共同作用，增強對其他城市的輻射和帶動作用[3]，進而提升城市群整體實力和對外服務功能。河北的城鎮(zhèn)化水平較低，原因之一是很多城市都是處于一個城市功能不健全的階段，導致京津冀城市群規(guī)模結(jié)構(gòu)存在明顯“斷層”。對河北省各城市要進行科學合理的規(guī)劃，提升城市功能，強化小城鎮(zhèn)基礎設施和公共服務補短板[2]。在考慮城市承載力前提下，適當鼓勵人口向人口規(guī)模300萬以下的II型大城市和中等城市流動，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，形成分工合理、功能完善和生態(tài)宜居的現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系。

表5京津冀城市群各城市人口規(guī)模情況

資料來源：河北省統(tǒng)計年鑒2018。

3.3 培育特色產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮各地比較優(yōu)勢

在各城市產(chǎn)業(yè)規(guī)劃中，要以非均衡的協(xié)同互補發(fā)展為思路，突出各城市的產(chǎn)業(yè)特色和比較優(yōu)勢[4]，推動各城市間產(chǎn)業(yè)的對接協(xié)作，實現(xiàn)生產(chǎn)要素由發(fā)達地區(qū)向欠發(fā)達地區(qū)的有序轉(zhuǎn)移和自由流動。首先可以通過多節(jié)點、多增長極、多產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶的復合結(jié)構(gòu)，來統(tǒng)籌優(yōu)化京津冀協(xié)同發(fā)展的空間布局，實現(xiàn)河北省各承接城市的產(chǎn)業(yè)提升與京津地區(qū)的疏解轉(zhuǎn)移。京津要繼續(xù)發(fā)揮在金融、信息等新興產(chǎn)業(yè)方面的優(yōu)勢，對河北省各城市的產(chǎn)業(yè)升級發(fā)揮引領作用。河北省要在劃分各城市功能的前提下實現(xiàn)精準產(chǎn)業(yè)承接，形成京津冀區(qū)域整體的產(chǎn)業(yè)分工和上下游產(chǎn)業(yè)聯(lián)動機制[1]。張家口、廊坊、保定、承德等地利用環(huán)京優(yōu)勢，提升承接轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)能力，唐山、秦皇島、滄州等地利用臨港優(yōu)勢，發(fā)展臨港產(chǎn)業(yè)，石家莊、邯鄲、衡水和邢臺等地要充分發(fā)揮石家莊的省會優(yōu)勢和各地資源優(yōu)勢，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。河北省各市還可以發(fā)揮農(nóng)業(yè)優(yōu)勢，發(fā)展高效綠色農(nóng)業(yè)，向京津輸出綠色農(nóng)產(chǎn)品，同時利用廣袤的地理資源發(fā)展旅游業(yè)，帶動服務業(yè)發(fā)展。

4 結(jié)語

城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展是城市經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)、人口結(jié)構(gòu)和社會服務的全面綜合優(yōu)化過程。通過分析京津冀地區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)差異和社會公共服務等方面的差距，發(fā)現(xiàn)造成京津冀城市群各城市城鎮(zhèn)化發(fā)展存在能級差距的主要原因是城市群內(nèi)行政區(qū)劃分割，政策隔離；京津鶴立雞群，缺少次級城市支撐；各城市產(chǎn)業(yè)相似度高，內(nèi)部競爭激烈。因此，從推進區(qū)域城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展和提升京津冀城市群整體城鎮(zhèn)化質(zhì)量角度分析, 應進一步發(fā)揮京津在城市群中的領頭作用，重點培育幾個經(jīng)濟綜合實力強、輻射帶動作用明顯的城市作為城市群的次中心，積極探索各城市合作協(xié)調(diào)機制，形成大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的格局，在強化城市功能分工的前提下，培育各城市特色產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮各地的比較優(yōu)勢。