胡德仁， 劉 亮， 解建立， 朱云飛

(1.河北省財政廳 預(yù)算績效處，河北 石家莊 050051；2.中共河北省委黨校 經(jīng)濟(jì)學(xué)部，河北 石家莊 050061；3.河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 財稅學(xué)院， 河北 石家莊 050061；4.河北省財政廳 科研所，河北 石家莊 050051)

2018年中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》(中發(fā)〔2018〕34號)，力爭用3～5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，而其中的績效評價環(huán)節(jié)是預(yù)算績效管理的重點和難點。國內(nèi)學(xué)者做了很多關(guān)于地區(qū)間義務(wù)教育績效評價的研究，但大部分研究沒有考慮到地區(qū)間生均教育支出成本差異，有一部分學(xué)者雖然考慮了生均教育成本對教育支出績效的影響[1](P178～185)[2](P99～108)，但是由于實證研究中沒有剔除地區(qū)間生均教育成本的差異，導(dǎo)致評價結(jié)果顯示生均教育成本高的地區(qū)效率低，因此并不能客觀反映地區(qū)間教育資源配置效率的真實水平，導(dǎo)致績效評價的結(jié)果有失公平。本文擬從縣域間初中生均教育成本差異的視角，根據(jù)2018年河北省教育廳教育經(jīng)費統(tǒng)計和《河北經(jīng)濟(jì)年鑒(2019)》的數(shù)據(jù)，研究河北省121個縣域間初中教育資源配置效率問題，并運用績效評價的結(jié)果分析績效差異產(chǎn)生的原因，進(jìn)而提出對策建議。

一、研究方法與指標(biāo)選擇

(一)研究方法

數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法(Data Envelopment Analysis，DEA)可以通過對比“產(chǎn)出”和“投入”數(shù)據(jù)得出資源配置績效的高低，并指出支出績效不高的原因和程度，特別適合用于具有相同產(chǎn)出和相同投入類型的地區(qū)進(jìn)行評價，而且能比較多投入、多產(chǎn)出的復(fù)雜系統(tǒng)。在績效評價過程中，DEA能夠計算各種投入和產(chǎn)出的權(quán)重，不需要研究者事前對各項投入與產(chǎn)出進(jìn)行主觀賦權(quán)，具有很強的客觀性。本文擬采用DEA方法對河北省縣域間初中教育資源配置的效率進(jìn)行評價。

(二)指標(biāo)選擇

1.初中教育投入指標(biāo)

初中教育的投入包括人力投入、財力投入和物力等各類資源的投入。

(1)人力資源投入指標(biāo)

《關(guān)于統(tǒng)一城鄉(xiāng)初中教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的通知》(中央編辦發(fā)[2014]72號)規(guī)定：“考慮實際需求，對農(nóng)村邊遠(yuǎn)地區(qū)適當(dāng)傾斜?！薄逗颖笔×x務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)基本標(biāo)準(zhǔn)(試行)》(冀教基[2011]32號)規(guī)定：“初中以相對集中、方便學(xué)生就學(xué)為原則，初級中學(xué)可以建設(shè)部分寄宿制學(xué)校?！边@兩個文件要求在教職工配備上對學(xué)生密度低的地區(qū)有所傾斜。為了消除地區(qū)間人力資源投入成本上的差異，引入生師比指數(shù)，即

某地區(qū)生師比指數(shù)=該地區(qū)實際生師比/該地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)生師比=實際教職工數(shù)/標(biāo)準(zhǔn)教職工數(shù)。

(1)

公式(1)中的標(biāo)準(zhǔn)教職工數(shù)是指在各縣(市)教職工工作強度和效率基本相同的前提下，縣(市)教育部門提供均等化的初中教育服務(wù)所需要的教職工數(shù)，它要求考慮地區(qū)間人力資源投入成本差異。我們假設(shè)一個地區(qū)的初中教職工的數(shù)量與該地區(qū)學(xué)生密度呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，一個地區(qū)的初中教職工的數(shù)量與學(xué)生數(shù)呈正相關(guān)關(guān)系[3](P99～107)，為此構(gòu)建如下模型。

Lntea=c+C(1)×lnstu+C(2)×lnden，

(2)

Lntea=c+C(1)×lnstu，

(3)

tea=c+C(1)×stu+C(2)×den，

(4)

其中，tea、stu、den分別代表河北省121個縣(市)初中教職工數(shù)、學(xué)生數(shù)、學(xué)生密度①，c、C(1)、C(2)為相應(yīng)回歸系數(shù)。運用eviews7.0進(jìn)行回歸，可以得到以下的結(jié)果。(見表1)

表1 模型(2)～(4)的回歸結(jié)果

注：***、**、*分別表示在1%、5%、10%的水平下顯著。

從回歸結(jié)果看，模型(2)中學(xué)生密度和學(xué)生規(guī)模對教職工規(guī)模的影響分別在10%和1%的水平下顯著，而且線性回歸中系數(shù)符號與預(yù)期相符，擬合程度達(dá)到0.837。與模型(2)比較來看，模型(3)中僅學(xué)生規(guī)模對教職工規(guī)模的影響的擬合程度就達(dá)到0.832，模型(2)中的R2只從0.832提升到0.837，從中可以看出，學(xué)生規(guī)模對教職工規(guī)模影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于學(xué)生密度，這與當(dāng)前的教職工編制標(biāo)準(zhǔn)是吻合的。模型(2)中需要拿出4 024名教職工在121個縣(市)之間按照學(xué)生密度的高低進(jìn)行再分配，占教職工總數(shù)(186 427名)的2.16%，這樣的配置兼顧了公平的原則。與模型(2)比較來看，模型(4)中的R2雖然從0.836提升到0.852，但是模型(4)中學(xué)生密度對教職工規(guī)模的影響不顯著。從三個模型的比較來看，模型(2)是最優(yōu)的，因此選擇模型(2)測算河北省121個縣(市)標(biāo)準(zhǔn)教職工的規(guī)模。

(2)財力資源投入指標(biāo)

因為基本建設(shè)支出的規(guī)模不大，而且每年在地區(qū)間的變動較大，本文剔除難以進(jìn)行回歸分析的基本建設(shè)支出。主要分析每年連續(xù)投入的部分，主要包括人員經(jīng)費和公用經(jīng)費。基于地區(qū)間生均教育成本差異的考慮，引入生均經(jīng)費指數(shù)，即生均經(jīng)費指數(shù)=生均教育經(jīng)費/生均教育成本。

各地區(qū)生均人員成本的測算。影響生均人員成本的因素主要有地區(qū)間學(xué)生密度的差異和地區(qū)間教職工工資性收入水平的合理差異(現(xiàn)行的教職工收入主要包括基本工資、津補貼和獎勵性補貼等三大塊)，根據(jù)公式(5)來測算各地區(qū)生均標(biāo)準(zhǔn)人員經(jīng)費。即

某地區(qū)生均人員成本=該地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)教職工人數(shù)×該地區(qū)平均工資水平/該地區(qū)學(xué)生數(shù)。

(5)

這里之所以選擇標(biāo)準(zhǔn)教職工數(shù)而不是實際教職工人數(shù)，是因為按照標(biāo)準(zhǔn)教職工數(shù)測算生均人員成本有利于控制教職工的增長，而實際教職工數(shù)則有可能存在冗員等不合理因素。

各地區(qū)生均公用成本的測算。由于要考慮學(xué)生上學(xué)的距離，學(xué)生密度低的地區(qū)在寄宿制學(xué)校和小規(guī)模學(xué)校上學(xué)的學(xué)生比重會較高，又由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)的原因，小規(guī)模學(xué)校的生均公用經(jīng)費相對較高，寄宿制學(xué)校為培養(yǎng)學(xué)生增加了安保、宿舍管理、食堂運營、早晚自習(xí)教學(xué)與輔導(dǎo)等一系列服務(wù)功能，寄宿制學(xué)校的生均公用經(jīng)費與非寄宿制學(xué)校相比相對較高。假設(shè)各地區(qū)生均公用成本與學(xué)生密度負(fù)相關(guān)，假設(shè)地區(qū)間生均公用成本最大級差為1.50。[4](P81～92)本文采用的控制公式為

(6)

其中，pi為生均公用成本系數(shù)；mdi為學(xué)生密度。

(3)物力資源投入指標(biāo)

根據(jù)《河北省義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)基本標(biāo)準(zhǔn)(試行)》，生均校舍建筑面積(不含學(xué)生宿舍)不低于6.4平米，學(xué)生宿舍按照生均5.5平米標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。學(xué)生密度低的地區(qū)，寄宿生的比重相對來說會更高，需要更多的校舍來滿足學(xué)生住宿的需要，假設(shè)地區(qū)間生均校舍面積最大級差為1.20。[4](P81～92)本文采用的控制公式為

(7)

其中，ki為生均校舍面積成本系數(shù)；mdi為學(xué)生密度。

2.初中教育產(chǎn)出指標(biāo)

鑒于學(xué)生質(zhì)量的數(shù)據(jù)難以獲得，本文暫假設(shè)培養(yǎng)的學(xué)生的質(zhì)量是同質(zhì)的，以在校學(xué)生數(shù)作為初中教育的產(chǎn)出。

二、績效評價結(jié)果分析

已有的研究多采用人力、財力、物力等總投入和在校生數(shù)(總產(chǎn)出)的規(guī)模報酬可變的VRS模型[5](P53～58)，我們認(rèn)為值得推敲，因為一個地區(qū)的學(xué)生規(guī)模不是僅僅集中在一個學(xué)校，而是分散在若干個學(xué)校學(xué)生數(shù)的總和。本文采用投入導(dǎo)向型的DEA模型，研究在培養(yǎng)既定學(xué)生數(shù)量下，初中教育資源投入是否有效、是否存在投入擁擠及擁擠程度如何等問題。[6](P32～39)由于本文投入指標(biāo)都是各種生均投入指數(shù)，所以產(chǎn)出的學(xué)生數(shù)都是1，因為在測算地區(qū)間生均教育成本差異時已經(jīng)考慮了規(guī)模經(jīng)濟(jì)因素，在測算地區(qū)間教育支出的效率時采用規(guī)模報酬不變的CRS模型。因此從評價結(jié)果上看，績效得分與生均投入指數(shù)呈負(fù)相關(guān)，說明我們的計算結(jié)果是科學(xué)合理的。例如績效排名前十的縣(市)各種生均投入指數(shù)的平均排名在河北省第90位(見表2)。反之，績效排名倒數(shù)前十的縣(市)的各種生均投入指數(shù)的平均排名在河北省第23位(見表3)。

表3 績效得分與各種生均投入指數(shù)的比較

一個有效的績效評價體系，績效評價的結(jié)果應(yīng)該符合正態(tài)分布，統(tǒng)計上俗稱“中間大、兩頭小”的分布規(guī)律。如果我們的績效評價結(jié)果達(dá)不到正態(tài)分布的預(yù)期，績效評價的結(jié)果集中在某個分?jǐn)?shù)段，很難分出績效優(yōu)劣，就會暴露出該績效考核體系的弊端。從縣(市)績效得分分布看，71.08%的縣(市)初中教育支出的績效得分在0.7～1.0之間，大體上呈正態(tài)分布的態(tài)勢，說明績效評價是科學(xué)合理的。(見表4)

一些地區(qū)初中教育資源配置績效較低的原因主要有四個方面：一是一些地區(qū)初中教育資源配置結(jié)構(gòu)不夠優(yōu)化，造成不能有效形成產(chǎn)出。初中教育投入是人力、物力和財力的有機結(jié)合。例如安平縣、寧晉縣、威縣等地生均校舍面積有較大冗余(在河北省排第3位、4位、7位)，但是安平縣的人力資源投入不足(在河北省排第88位)，寧晉縣的人員經(jīng)費和公用經(jīng)費投入不足(在河北省排第75位和第62位)，威縣的人員經(jīng)費投入不足(在河北省排第102位)，導(dǎo)致三縣績效排名在河北省較低，分別在河北省排第83位、101位、81位。(見表5)

表4 河北省121個縣(市)初中教育資源配置績效得分分布

二是有些地區(qū)人力資源配置上績效不高。例如，陽原縣、樂亭縣、灤縣、涿州市、沙河市等13個縣(市)生師比指數(shù)在1.20以上。陽原縣、樂亭縣、灤縣、涿州市等4個縣(市)生師比指數(shù)在1.40以上，其中，陽原縣的生師比為6.24∶1，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出國家標(biāo)準(zhǔn)13.5∶1?，F(xiàn)有的預(yù)算編制是根據(jù)教師數(shù)編制人員經(jīng)費，人力資源總量上沒有考慮當(dāng)前的教師數(shù)和學(xué)生數(shù)、學(xué)生布局之間是否合理，人力資源配置結(jié)構(gòu)上沒有考慮教師在城鄉(xiāng)間、校際間配置是否合理。(見表5)

表5 部分教育資源配置結(jié)構(gòu)不夠優(yōu)化的縣

三是有些地區(qū)財力資源配置上績效不高。一些地區(qū)出臺的獎勵性補貼過多，造成生均人員經(jīng)費指數(shù)過高。興隆縣、豐寧縣、懷來縣、盧龍縣、唐縣、阜平縣、南宮市、永清縣等8個縣(市)的生均人員經(jīng)費指數(shù)在6.0(河北省平均生均人員經(jīng)費指數(shù)為3.99)以上，這些地區(qū)生均人員經(jīng)費指數(shù)過高的原因是多方面，可能存在生師比過高(與上述的人力資源配置績效不高是一致的)、教職工收入過高(超出了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平)、退休教職工比例過高(退休教職工發(fā)放的精神文明獎、生活補助等計入人員經(jīng)費之中)等多方面的原因。本文主要詳細(xì)分析地區(qū)間教職工收入的合理差異問題。為了盡量減少可控因素，盡量體現(xiàn)地區(qū)間的價格因素，本文對于教職工的工資性收入只選取基本工資和上級財政部門批準(zhǔn)的津補貼，各地自行出臺的獎勵性補貼暫不考慮，因為獎勵性補貼是各地自行出臺，沒有經(jīng)過上級部門的審批。一方面要建立正常的教職工收入增長機制，另一方面教職工收入的增長要和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，對于發(fā)放的獎勵性補貼超越自身財政能力的縣(市)，上級財政部門在下一年的財政轉(zhuǎn)移支付要適當(dāng)扣減其財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模并約談有關(guān)縣(市)主要領(lǐng)導(dǎo)。由于人員經(jīng)費具有剛性強、彈性小的特點，有些地區(qū)存在人員經(jīng)費安排過多，擠占公用經(jīng)費的現(xiàn)象。盧龍縣、大城縣、尚義縣等縣的生均人員經(jīng)費指數(shù)都在河北省前25名，而生均公用經(jīng)費指數(shù)都在河北省第75位以后，導(dǎo)致這些地區(qū)的績效排名在河北省98位以后。(見表6)因此，同級財政在下一年的預(yù)算安排上要按照教育資源合理有效配置的客觀比例性要求，將有限的初中教育資源投入到能增加有效供給的“短板”上。

表6 部分人員經(jīng)費和公用經(jīng)費投入結(jié)構(gòu)不夠優(yōu)化的縣

四是有些地區(qū)物力資源配置上績效不高。一些地方?jīng)]有充分考慮當(dāng)?shù)毓I(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展下生源流動的規(guī)律，形成了物力資源配置的結(jié)構(gòu)性過剩問題。初中教育資源配置過程中出現(xiàn)了決策上的失誤，造成了部分農(nóng)村地區(qū)初中教育資源的閑置。[7](P252～255)隆堯縣、饒陽縣、安平縣、永清縣、南宮市等47個縣(市)的生均校舍面積在11.9平米以上(校舍生均建筑面積(不含學(xué)生宿舍)，初級中學(xué)不低于6.4平米，學(xué)生宿舍生均建筑面積按照不低于5.5平方米，即使全部按照寄宿生來計算，生均校舍面積為11.9平米)，還有11個縣(市)的生均校舍面積在15平米以上，邢臺市的南宮市生均校舍面積甚至高達(dá)21平米，一方面隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，這些地區(qū)農(nóng)村出生的學(xué)生隨父母到城鎮(zhèn)接受初中教育，另一方面因為城鄉(xiāng)教育質(zhì)量上的差異，很多家長紛紛把孩子送到縣城念初中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)初中學(xué)生流失嚴(yán)重，規(guī)模越來越小，一些教學(xué)能力突出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)優(yōu)秀師資也向城市流動，教育的虹吸效應(yīng)導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)初中教育的惡性循環(huán)，導(dǎo)致鄉(xiāng)村的校舍面積無法得到充分的利用，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)初中的很多校舍資源產(chǎn)生冗余。

三、分類建立縣域初中教育資源配置的激勵和約束機制

在績效評價的基礎(chǔ)上，分析績效高低的原因，運用好績效評價的結(jié)果，分類建立初中教育資源配置的激勵和約束機制。(如圖1所示)

圖1 初中教育資源績效配置評價結(jié)果的應(yīng)用流程圖

(一)對績效較低地區(qū)的激勵和約束機制

一是上級財政部門對績效低的地區(qū)要給予適當(dāng)約束，要根據(jù)其績效較低的原因，上級財政部門在下一年度要適當(dāng)減少績效低的地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。

二是上級政府(包括財政和教育部門)要建立教育資源的調(diào)劑機制。針對縣域間的教育資源的冗余和缺口有必要建立縣域間教育資源調(diào)劑機制，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)教育均等化。根據(jù)績效評價的結(jié)果看，有些縣(市)教育資源存在不足，而有些縣(市)教育資源存在冗余，省級和設(shè)區(qū)市政府有必要對區(qū)域內(nèi)的人力、物力資源等可流動的資源進(jìn)行統(tǒng)籌安排和合理配置，以實現(xiàn)縣域間教育資源配置的均衡化。例如，在師資配置方面，由于目前實行的是“以縣為主”的管理體制，市級政府在縣域間調(diào)劑編制存在制度障礙，需要研究賦予市級政府調(diào)劑管理的權(quán)限。例如山東省出臺了以縣為主、市域調(diào)劑、省級統(tǒng)籌的鄉(xiāng)村教師補充機制，現(xiàn)有教師編制總量不足的，可在縣域事業(yè)編制總量內(nèi)調(diào)劑補充；縣域內(nèi)難以調(diào)劑的，由市級政府在事業(yè)編制總量內(nèi)調(diào)劑解決。

三是同級財政部門在下年度預(yù)算安排時對績效優(yōu)良的項目應(yīng)優(yōu)先考慮；對績效差的要從嚴(yán)從緊，從源頭上控制沒有績效和低績效的財政支出。 對目前初中教育資源投入冗余嚴(yán)重的地區(qū)在后續(xù)資源配置中給予適當(dāng)約束[8](P35～38)，采取一些限制性政策，減少對這些地區(qū)教育轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，適度控制教育經(jīng)費的“過度”投入，提高資源利用效率，把“底線”均衡作為初中教育投入的限制標(biāo)準(zhǔn)，同時要加大對“壘大戶”、“堆盆景”等形式主義的問責(zé)力度。筆者調(diào)研一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)初級中學(xué)，其建設(shè)規(guī)模和豪華程度在當(dāng)?shù)乜梢哉f是“鶴立雞群”[9](P3～7)。尤其是對于不可流動教育資源的投入，例如校舍建設(shè)等，要重新科學(xué)規(guī)劃初中教育布局，避免出現(xiàn)“建成便空置”的情況。對于生師比指數(shù)有冗余的地區(qū)(如陽原縣和樂亭縣，師生比分別為1:6.24、1:8.22)，應(yīng)考慮建立教師退出機制或流動機制等。

(二)對績效較高地區(qū)的激勵和約束機制

一是對績效較高的地區(qū)要給予適當(dāng)獎勵，現(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移支付政策過分強調(diào)公平，忽視了效率，主要解決區(qū)域發(fā)展不平衡，而對財政支出績效高的地區(qū)獎勵少，對自身投入努力程度高、對工作干得好的地區(qū)獎勵少。[10]二是要看縣域在辦學(xué)上是否存在擁擠效應(yīng)？依據(jù)基本辦學(xué)條件，需要進(jìn)一步研究是否存在擁擠效應(yīng)，例如：在教師配備方面，有61個縣(市)的師生比不足1∶13.5，低于國家基本辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，圍場縣、大名縣、平泉市、鹽山縣、張北縣、黃驊市、元氏縣等7個縣(市)師生比在1∶18以下，這些地區(qū)是否存在大班額的問題？尤其是學(xué)生密度低的圍場縣、平泉市、張北縣(學(xué)生密度低在河北省排100位以后，屬于地廣人稀的地區(qū))等三縣(市)的師生比在1∶18以下，這些地區(qū)的寄宿制學(xué)校按理來說需要更多的教師；在校舍配置方面，棗強縣、博野縣、臨漳縣、成安縣、雄縣、海興縣等6個縣都低于8平米。需要進(jìn)一步分析這些地區(qū)是否存在擁擠效應(yīng)和教育投入不足的問題，教育投入不足是自身財政能力不夠還是動力(投入努力程度)不足？省級財政有必要合理地測算出縣級政府初中教育經(jīng)費的標(biāo)準(zhǔn)需求和供給能力，并最終估計出縣級政府初中教育經(jīng)費的缺口，針對財政能力不足的縣(市)，上級財政部門在下一年的財政轉(zhuǎn)移支付安排上要加大力度，針對投入努力程度(動力)不夠的縣(市)，上級政府要加大問責(zé)的力度[11](P1～6)，督促下級財政部門在下一年的預(yù)算安排上要加大相關(guān)項目支出的下級財政部門力度。

本研究尚存在以下不足：一是因為本文的實證分析是以在校生人數(shù)為產(chǎn)出變量，沒有考慮到教育質(zhì)量的問題。二是由于統(tǒng)計數(shù)據(jù)的限制，本文研究中走讀生和寄宿生是放在一起研究的，一般來說寄宿生和走讀生的成本有一定的差異，有待以后分開研究。三是生均公用成本只考慮了規(guī)模因素，沒有考慮不同地區(qū)公共服務(wù)和公共品的價格因素。生均公用經(jīng)費成本系數(shù)的調(diào)整還有一定的主觀性，另外，壩上地區(qū)由于常年氣溫低，取暖費用會高，要相應(yīng)增加公用經(jīng)費，沒有考慮增加這些地區(qū)的公用經(jīng)費，這些地區(qū)的排名可能會受到一定影響。四是根據(jù)學(xué)生密度的高低，對于生均校舍面積的系數(shù)調(diào)整具有一定的主觀性。這些問題有待在以后研究中進(jìn)一步深化。

注 釋：

①本文相關(guān)數(shù)據(jù)均來源于河北省教育廳教育經(jīng)費統(tǒng)計資料。