常大偉 吳敏

摘要：通過調(diào)研基層人民法院訴訟檔案管理實踐發(fā)現(xiàn)，基層單位的檔案制度執(zhí)行情況并不樂觀，其原因在于檔案工作人員的制度意識不強(qiáng)、檔案制度的可操作性較差、檔案制度執(zhí)行的責(zé)任體系和監(jiān)督機(jī)制不健全。筆者認(rèn)為基層單位還需要從樹立檔案制度權(quán)威、增強(qiáng)檔案制度意識，推進(jìn)檔案制度改革、增進(jìn)檔案制度效能，健全檔案責(zé)任體系、促進(jìn)檔案制度落實，完善檔案監(jiān)督機(jī)制、加強(qiáng)檔案制度實施等方面加強(qiáng)檔案制度執(zhí)行力建設(shè)。

關(guān)鍵詞：檔案制度 檔案制度效能 檔案法制監(jiān)督檔案責(zé)任體系

檔案制度是“在一定歷史條件下形成的與檔案事務(wù)相關(guān)的體系安排及特定成員在檔案相關(guān)事務(wù)中所共同遵守的行為規(guī)則”[1]，是檔案事業(yè)規(guī)范化發(fā)展的重要支撐。在檔案治理現(xiàn)代化背景下，“‘有令不行，有禁不止和‘上有政策，下有對策等制度執(zhí)行不力的情況仍然普遍存在，使得制度執(zhí)行的實際效果難以達(dá)到政策制定的目的，削弱了政策的調(diào)控能力和規(guī)制作用”[2]。值得注意的是，基層單位檔案制度執(zhí)行不力的情況更為突出，制約了其檔案工作的有序發(fā)展。制度的生命力在于執(zhí)行。這就要求在調(diào)研基層人民法院訴訟檔案管理實踐的基礎(chǔ)上，認(rèn)真剖析基層單位檔案制度執(zhí)行力建設(shè)的現(xiàn)狀、問題和瓶頸，科學(xué)設(shè)計檔案制度執(zhí)行能力建設(shè)的實施路徑，從而提升檔案制度效能，促進(jìn)基層單位檔案工作的規(guī)范化和制度化發(fā)展。

一、基層人民法院檔案制度執(zhí)行的現(xiàn)狀與問題

檔案制度有著豐富的內(nèi)容，其中與基層單位檔案管理密切相關(guān)的檔案制度，主要涉及收集制度、歸檔制度、鑒定制度和利用服務(wù)制度。在考察基層人民法院訴訟檔案管理實踐的基礎(chǔ)上，筆者發(fā)現(xiàn)基層單位的檔案制度執(zhí)行情況并不樂觀。

（一）檔案收集制度的執(zhí)行狀況

根據(jù)訴訟檔案管理的要求，在案件辦結(jié)后要將不同的文書材料根據(jù)刑事、民事、經(jīng)濟(jì)類別，按年度、審級、一案一號的原則單獨(dú)立卷，并在立卷過程中對全案的文書材料進(jìn)行查漏補(bǔ)缺，使文書材料有序排列。但是在基層人民法院文書材料收集過程中，工作人員對檔案收集制度執(zhí)行存在不嚴(yán)格的情況。例如，對“檔案收集”的認(rèn)識不深刻，簡單地認(rèn)為“收集”檔案就是“聚集”檔案，對文書材料的“有用性”缺少辨別，經(jīng)常出現(xiàn)一份卷宗內(nèi)含多份重復(fù)的訴訟文書材料的情況，降低了收集的質(zhì)量；訴訟檔案收集的方法單一，對載體種類豐富多樣的訴訟材料收集不全面，破壞了訴訟檔案的完整性；訴訟檔案收集工作的開展比較被動，收集整理缺乏系統(tǒng)性，文書材料收集規(guī)范與檔案收集制度難以得到貫徹執(zhí)行。

（二）資料歸檔制度的執(zhí)行狀況

訴訟資料歸檔制度詳細(xì)規(guī)定了歸檔范圍、歸檔時間、歸檔份數(shù)、歸檔手續(xù)等內(nèi)容，是訴訟檔案管理的重要依據(jù)。但是調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層人民法院執(zhí)行歸檔制度的情況并不樂觀。首先，負(fù)有歸檔責(zé)任的工作人員主動歸檔意識較差，對早已辦理完畢的案卷不能在歸檔時間內(nèi)及時移交；其次，負(fù)責(zé)歸檔的工作人員在不具備檔案管理知識與專業(yè)素養(yǎng)的情況下，對訴訟文書材料歸檔價值和歸檔范圍的判斷具有極大的主觀性，導(dǎo)致訴訟文書材料出現(xiàn)歸檔不全的現(xiàn)象；再次，在排列和編目已歸檔案卷時，對卷內(nèi)訴訟文書材料的排列規(guī)范缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度，對案卷封皮的書寫不規(guī)范，出現(xiàn)字跡潦草和隨意涂改等現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)已經(jīng)排列編寫完成的歸檔文件上仍然附有金屬物的情況；最后，不同年份辦理完畢的案卷混雜在一起，是訴訟資料歸檔制度沒有得到貫徹的體現(xiàn)，給檔案管理工作造成了極大不便。

（三）檔案鑒定制度的執(zhí)行狀況

訴訟檔案鑒定就是甄別和判定訴訟檔案的價值，判定其保管期限以及對保管期限已滿的訴訟檔案進(jìn)行銷毀的工作。[3]訴訟檔案鑒定由人民法院依據(jù)《關(guān)于人民法院訴訟檔案保管期限的規(guī)定》等標(biāo)準(zhǔn)具體實施。然而，由于現(xiàn)行訴訟檔案鑒定標(biāo)準(zhǔn)可操作性較差，再加上訴訟檔案具有不可再生性，一旦被銷毀便不復(fù)存在，致使實際工作中訴訟檔案鑒定人員常常是“不愿擔(dān)責(zé)，不敢鑒定”，形成了訴訟檔案“只接收，不銷毀”的局面。此外，由于檔案鑒定工作需要充分考慮檔案的歷史價值與長遠(yuǎn)價值，這就需要由具有檔案基礎(chǔ)知識與理論素養(yǎng)的專業(yè)人員來完成。而基層單位檔案工作人員對檔案價值的鑒定多是從個人主觀角度出發(fā)，不能在全面分析檔案價值的基礎(chǔ)上確定檔案保管期限。隨著訴訟檔案載體種類的多樣化和內(nèi)容的復(fù)雜化，“非專業(yè)”的檔案鑒定人員面臨著更大的挑戰(zhàn)和困難，致使訴訟檔案鑒定工作和檔案鑒定制度難以發(fā)揮實效。

（四）檔案利用服務(wù)制度的執(zhí)行狀況

按照規(guī)定提供檔案利用服務(wù)，既是《中華人民共和國檔案法》的內(nèi)在要求，也是推動檔案服務(wù)工作轉(zhuǎn)型的重要途徑?；鶎尤嗣穹ㄔ涸V訟檔案利用，是人民法院系統(tǒng)乃至整個國家檔案利用的重要組成部分，對維護(hù)司法公正和當(dāng)事人合法權(quán)益發(fā)揮著重要作用，[4]有助于發(fā)揮訴訟檔案服務(wù)司法實踐、服務(wù)社會發(fā)展的作用。近年來，隨著基層人民法院受理案件的增多，訴訟檔案的利用人次逐年增長、利用范圍不斷擴(kuò)展，訴訟檔案的價值和作用得到一定程度的發(fā)揮。但也應(yīng)該看到，由于基層人民法院“重藏輕用”“安全保密”思想的影響以及對訴訟檔案利用范圍、利用方式、利用程序的把握程度較低，一方面對訴訟檔案利用服務(wù)工作不積極、不主動；另一方面對查閱訴訟檔案的手續(xù)、證明審核不嚴(yán)，對檔案利用服務(wù)制度執(zhí)行不嚴(yán)格。

二、基層單位檔案制度執(zhí)行力建設(shè)的障礙

制度的生命力在于執(zhí)行，檔案制度執(zhí)行力是檔案治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵因素。當(dāng)前，我國制度執(zhí)行中還存在執(zhí)行主體搞變通、制度設(shè)計不合理、制度環(huán)境不厚重等問題，[5]這也構(gòu)成了基層單位檔案制度執(zhí)行力建設(shè)的重要阻礙。

（一）檔案工作人員的制度意識單薄

檔案制度意識是檔案工作人員在業(yè)務(wù)實踐中自覺遵守檔案制度規(guī)范、踐行檔案制度要求、維護(hù)檔案制度權(quán)威的觀念和認(rèn)識。思想是行動的先導(dǎo)，檔案制度意識不夠，將會嚴(yán)重削弱檔案制度的執(zhí)行力度。從調(diào)研情況來看，基層檔案工作人員多為兼職人員，缺乏檔案管理工作需要具備的專業(yè)素養(yǎng)，對檔案制度的理解程度和應(yīng)用能力相對較弱，致使檔案制度的執(zhí)行效果不佳。例如，在基層人民法院負(fù)責(zé)訴訟檔案管理的法官書記員，普遍沒有進(jìn)行過檔案規(guī)章制度的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，對訴訟檔案管理的制度要求和訴訟檔案制度執(zhí)行的重要性缺乏清晰的認(rèn)識，導(dǎo)致收集制度、歸檔制度、鑒定制度、利用服務(wù)制度在執(zhí)行過程中出現(xiàn)執(zhí)行意愿不足、執(zhí)行力度不強(qiáng)、執(zhí)行效果較差的情況，削弱了訴訟檔案管理制度的權(quán)威性。

（二）檔案制度的可操作性不足

提升檔案制度的可操作性，可以降低檔案制度的運(yùn)行成本，提升檔案制度執(zhí)行的效果。從基層單位檔案制度執(zhí)行情況來看，檔案制度改革跟不上檔案實踐發(fā)展的節(jié)奏，致使檔案制度的可操作性較差。例如，司法實踐早就開始關(guān)注電子證據(jù)的法律效力問題，而2019年10月審議通過的《中華人民共和國檔案法（修訂草案）》才首次明確了電子檔案的法律效力，導(dǎo)致檔案制度不能及時滿足訴訟檔案證據(jù)效力發(fā)揮的要求，增加了檔案制度執(zhí)行的難度。此外，檔案制度不夠系統(tǒng)和完善，訴訟檔案管理各環(huán)節(jié)的操作依據(jù)相對模糊，比如我國涉及人民法院訴訟檔案管理規(guī)范的制度有《人民法院訴訟文書立卷歸檔辦法》《關(guān)于人民法院訴訟檔案保管期限的規(guī)定》等，但其規(guī)定的形式與內(nèi)容相對單一，致使檔案制度的落實存在一定障礙。

（三）檔案制度執(zhí)行的責(zé)任體系不完善

完善的檔案工作責(zé)任體系，是檔案機(jī)構(gòu)和檔案工作人員認(rèn)真執(zhí)行檔案制度的重要保障。但是從現(xiàn)行訴訟檔案制度執(zhí)行的責(zé)任體系來看，訴訟檔案制度在執(zhí)行責(zé)任劃分、執(zhí)行責(zé)任追究和執(zhí)行責(zé)任監(jiān)管等方面還存在不合理的地方。例如，《人民法院訴訟檔案管理辦法》雖然規(guī)定人民法院審判業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)收集制度、整理制度、立卷歸檔制度的執(zhí)行，人民法院檔案機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)檔案鑒定制度、保管制度、利用制度的執(zhí)行以及對審判業(yè)務(wù)部門檔案制度執(zhí)行的監(jiān)督和指導(dǎo)，人民法院負(fù)責(zé)檔案移交制度的執(zhí)行，但是其對人民法院黨政負(fù)責(zé)人在檔案制度執(zhí)行中的主體責(zé)任沒有明確規(guī)定，對訴訟檔案在管理過程中出現(xiàn)重大失誤的問責(zé)機(jī)制以及訴訟檔案在利用范圍確定與審批手續(xù)簽發(fā)中的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任缺乏剛性約束，在一定程度上削弱了訴訟檔案制度執(zhí)行的效果。

（四）檔案制度執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制不健全

2014年修訂的《人民法院電子訴訟檔案管理暫行辦法》規(guī)定了電子檔案的獎懲機(jī)制，是檔案制度監(jiān)督體制的進(jìn)步。但是從訴訟檔案管理的總體狀況來看，訴訟檔案制度執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制還不健全，監(jiān)督效能有待彰顯。具體來講，一方面相關(guān)規(guī)定對如何構(gòu)建以訴訟檔案形成機(jī)構(gòu)為首要責(zé)任方的監(jiān)督管理機(jī)制沒有明確說明，導(dǎo)致以訴訟檔案保管機(jī)構(gòu)為主的檔案制度監(jiān)督機(jī)制權(quán)威性不足、履職能力有限，降低了檔案制度執(zhí)行監(jiān)督的成效；另一方面《人民法院訴訟檔案管理辦法》等也沒有對檔案行政管理機(jī)構(gòu)在訴訟檔案制度執(zhí)行監(jiān)督中的程序、方式和范圍等做出明確規(guī)定，檔案行政管理部門在檔案制度執(zhí)行中的監(jiān)督管理權(quán)利沒有落到實處，訴訟檔案制度執(zhí)行的外部監(jiān)督機(jī)制形同虛設(shè)。

三、基層單位檔案制度執(zhí)行力建設(shè)的策略

為了增強(qiáng)檔案制度執(zhí)行效果，更好地發(fā)揮檔案制度在檔案工作中的規(guī)范和指導(dǎo)作用，基層單位還應(yīng)從以下四個方面推進(jìn)檔案制度執(zhí)行力建設(shè)。

（一）樹立檔案制度權(quán)威，增強(qiáng)檔案制度意識

檔案制度是檔案治理現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)，良好的檔案制度體系在推進(jìn)檔案工作發(fā)展、增強(qiáng)檔案管理能力、提升檔案服務(wù)水平等方面發(fā)揮著重要作用?；鶎訂挝粰n案制度的貫徹執(zhí)行情況，與檔案工作人員對檔案制度認(rèn)識的深刻程度有著密切關(guān)系。因此，加強(qiáng)基層單位檔案制度執(zhí)行力的建設(shè)，首先需要樹立檔案制度權(quán)威，培育檔案制度執(zhí)行的意識，營造敬畏檔案制度和遵守檔案制度的環(huán)境，檔案制度的遵守與執(zhí)行便水到渠成。這就要求在檔案工作實踐中，通過檔案法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等的宣傳教育以及嚴(yán)格的檔案制度執(zhí)法，加強(qiáng)檔案工作人員學(xué)習(xí)制度、應(yīng)用制度和遵守檔案制度的能力，提升檔案工作人員遵守制度的意識和自覺性，為樹立檔案制度權(quán)威和強(qiáng)化檔案制度執(zhí)行創(chuàng)造條件。

（二）推進(jìn)檔案制度改革，增進(jìn)檔案制度效能

為了更好地促進(jìn)檔案制度落實，需要不斷推進(jìn)檔案制度改革，為檔案制度的有效實施和檔案制度效能的提升提供全方位的制度保障。為此，首先，要根據(jù)基層單位檔案工作實踐的發(fā)展變化，及時對收集制度、歸檔制度、鑒定制度、利用服務(wù)制度以及檔案責(zé)任制度、檔案監(jiān)管制度、檔案督辦考評制度等進(jìn)行修正和完善，提升檔案制度與檔案工作實踐的契合程度，增強(qiáng)檔案制度的科學(xué)化、實用性和可執(zhí)行性；其次，需要從制度理念創(chuàng)新、制度流程優(yōu)化、制度績效考核等方面不斷完善檔案制度的運(yùn)行機(jī)制，降低檔案制度的運(yùn)行成本，為檔案制度的有效實施掃清機(jī)制障礙，從而增強(qiáng)檔案制度的實施效力；最后，需要減少檔案制度與其他管理制度之間可能的沖突，推進(jìn)檔案制度與其他法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等的有效銜接，形成檔案制度與其他制度相互支撐、相互促進(jìn)的良性互助體系，從而提升檔案制度的實施效益。

（三）健全檔案責(zé)任體系，促進(jìn)檔案制度落實

合理劃分檔案制度主體的責(zé)任范圍，科學(xué)設(shè)計檔案制度的責(zé)任規(guī)制方式，健全檔案責(zé)任體系，完善檔案制度主體的問責(zé)機(jī)制，有助于強(qiáng)化檔案制度主體的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，促進(jìn)檔案制度的有效落實。這就要求在檔案制度執(zhí)行過程中，堅持依法依規(guī)執(zhí)行的基本準(zhǔn)則，構(gòu)建權(quán)責(zé)一致的檔案制度執(zhí)行責(zé)任體系。[6]為此，一方面要通過明確檔案形成主體、檔案形成單位黨政負(fù)責(zé)人、單位內(nèi)設(shè)檔案機(jī)構(gòu)以及檔案行政管理部門在檔案制度實施中的責(zé)任范圍和責(zé)任方式，理清檔案制度主體的權(quán)責(zé)關(guān)系，增強(qiáng)檔案制度主體的責(zé)任意識；另一方面要盡快推進(jìn)檔案制度責(zé)任規(guī)劃方式和責(zé)任審計機(jī)制的建設(shè)，以便在改進(jìn)檔案制度責(zé)任規(guī)制方式和完善檔案制度責(zé)任審計機(jī)制和問責(zé)機(jī)制的基礎(chǔ)上，規(guī)范檔案制度實施的方法、程序、內(nèi)容和范圍，強(qiáng)化檔案制度執(zhí)行的責(zé)任管理。[7]

（四）完善檔案監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)檔案制度實施

2019年10月《中華人民共和國檔案法（修訂草案）》新增加了“監(jiān)督檢查”的內(nèi)容，要求檔案行政管理部門發(fā)揮監(jiān)督管理職能，依法對機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他組織執(zhí)行檔案法律、行政法規(guī)的情況進(jìn)行檢查。[8]這為加強(qiáng)檔案制度監(jiān)督，推進(jìn)檔案制度實施提供了有利條件。在此背景下，可以從加強(qiáng)檔案行政管理部門的法制監(jiān)督、落實檔案形成部門的內(nèi)部監(jiān)督和強(qiáng)化檔案機(jī)構(gòu)的自我監(jiān)督三個方面完善檔案監(jiān)督機(jī)制，為檔案制度執(zhí)行力建設(shè)提供支持。其中，在檔案行政管理部門的法制監(jiān)督方面，對相關(guān)組織的檔案工作責(zé)任制落實、檔案保管制度和檔案安全制度等的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)；在檔案形成部門的內(nèi)部監(jiān)督方面，進(jìn)一步落實單位負(fù)責(zé)人的監(jiān)管責(zé)任，完善檔案形成部門制度執(zhí)行的協(xié)調(diào)機(jī)制和自糾自查機(jī)制；在檔案機(jī)構(gòu)的自我監(jiān)督方面，以定崗定人、定職定責(zé)的方式細(xì)化檔案制度執(zhí)行的權(quán)力人和責(zé)任人，在此基礎(chǔ)上定期開展檔案制度執(zhí)行情況的檢視和改進(jìn)工作。

*本文為國家社科基金重點(diǎn)項目“法律規(guī)制視域下中國檔案工作規(guī)范體系建設(shè)研究”（項目號：17ATQ012）；2019年度河南省檔案科技項目“檔案在高校文化建設(shè)中的價值實現(xiàn)路徑研究”（項目號：2019-R-18）階段性成果。

注釋及參考文獻(xiàn)：

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[5]曾小鋒.制度執(zhí)行力與國家治理現(xiàn)代化[J].理論導(dǎo)刊，2017（1）：18-22.

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[7]常大偉.國家治理現(xiàn)代化視野下的檔案制度改革[J].檔案學(xué)通訊，2019（6）：11-17.

[8]中華人民共和國檔案法（修訂草案）[EB/OL].[2019-12- 10].https：//mp.weixin.qq.com/s/J-cr-2Y9r2b89efo8ZzA3A.

作者單位：鄭州大學(xué)信息管理學(xué)院