孫迎辰　王曉騰

摘要：國(guó)有企業(yè)混合所有制改革作為本輪國(guó)企改革的突破口，也是新時(shí)代全面深化改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。選擇合適的改革模式是國(guó)有企業(yè)混合所有制改革中尤為關(guān)鍵的一環(huán)，直接決定著改革效果和目標(biāo)。基于混合所有制改革內(nèi)涵，總結(jié)分析現(xiàn)有國(guó)有企業(yè)混合所有制改革模式和特點(diǎn)，提出構(gòu)建好的頂層設(shè)計(jì)并完善配套政策、以分類(lèi)改革為突破口和落腳點(diǎn)、因地制宜地制定不同地域和不同階段國(guó)企混改方案模式與路徑、完善方案相關(guān)配套政策和方案細(xì)節(jié)等建議。

關(guān)鍵詞：混合所有制 國(guó)有企業(yè) 改革

改革開(kāi)放40多年來(lái)，國(guó)有企業(yè)改革始終是整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)，國(guó)有企業(yè)混合所有制改革（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)企混改”）作為本輪國(guó)企改革的突破口，是新時(shí)代全面深化改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，一定程度上直接決定著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)?！盎旌纤兄啤辈⒎切聞?chuàng)概念或事物，黨的十五大（1997年）報(bào)告首次提出“混合所有制”的改革思路，2013年黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《決定》把混合所有制經(jīng)濟(jì)上升到“基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式”的高度，黨的十九大（2017年）報(bào)告進(jìn)一步提出：“深化國(guó)有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，培育具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的世界一流企業(yè)”，這是在國(guó)企改革理論和政策實(shí)踐上取得的重大歷史性突破，實(shí)屬來(lái)之不易。因此，厘清國(guó)企混改內(nèi)涵，總結(jié)國(guó)企混改的成功經(jīng)驗(yàn)和存在問(wèn)題，對(duì)進(jìn)一步明確國(guó)有資本的配置方式及國(guó)企混改的模式選擇具有重要的戰(zhàn)略意義。

一、混合所有制改革的內(nèi)涵

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出的“混合所有制”概念，是在符合特定時(shí)代背景和具體國(guó)情下提出的，具有鮮明的中國(guó)特色。理論界，凱恩斯最早提出“混合經(jīng)濟(jì)”（mixed e-eonomy）的理念，是在20世紀(jì)30年代“經(jīng)濟(jì)大蕭條”的背景下，之后的眾多國(guó)外學(xué)者在西方國(guó)家發(fā)展“公私合作”的實(shí)踐基礎(chǔ)上將“混合經(jīng)濟(jì)”作為一個(gè)概念進(jìn)行闡述。目前，國(guó)外關(guān)于“混合經(jīng)濟(jì)”的概念內(nèi)涵基本一致，比較權(quán)威的是薩繆爾森對(duì)“混合經(jīng)濟(jì)”的界定：國(guó)家干預(yù)的、以私人經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，私有制度通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制的無(wú)形指令發(fā)生作用，政府機(jī)構(gòu)的作用則是通過(guò)調(diào)節(jié)性的命令和財(cái)政刺激得以實(shí)現(xiàn)。對(duì)比理解，我國(guó)提出的“混合所有制”的內(nèi)涵，首先需要明確混合所有制經(jīng)濟(jì)的根基和基礎(chǔ)——我國(guó)的“基本經(jīng)濟(jì)制度”，《決定》中對(duì)“基本經(jīng)濟(jì)制度”的內(nèi)涵作了經(jīng)典論述：“公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，根據(jù)《決定》中對(duì)混合所有制的論述，可以從兩個(gè)層面理解“混合所有制”內(nèi)涵：重要領(lǐng)域（如壟斷領(lǐng)域）層面的“混合所有制經(jīng)濟(jì)”和微觀層面的“混合所有制企業(yè)”，在各種所有制追求優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的動(dòng)機(jī)下，形成的一種具有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元、治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化特征的現(xiàn)代企業(yè)形態(tài)和微觀經(jīng)濟(jì)形式，是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式，成為推動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)前進(jìn)的新動(dòng)力。

二、國(guó)有企業(yè)混合所有制改革模式選擇及發(fā)展現(xiàn)狀

當(dāng)前，國(guó)企混改已進(jìn)入深水區(qū)和關(guān)鍵點(diǎn)，《決定》中已對(duì)國(guó)企混改的模式選擇進(jìn)行闡述，“國(guó)有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合”、“允許混合所有制經(jīng)濟(jì)實(shí)行企業(yè)員工持股”、“國(guó)有資本投資項(xiàng)目允許非國(guó)有資本參股”等。中共中央、國(guó)務(wù)院、發(fā)改委及國(guó)資委陸續(xù)出臺(tái)系列重要配套文件，進(jìn)一步對(duì)國(guó)企混改模式選擇進(jìn)行指導(dǎo)。在實(shí)際運(yùn)用中，國(guó)企混改模式必須結(jié)合具體情況，實(shí)現(xiàn)一般性和特殊性的有效銜接。結(jié)合當(dāng)前國(guó)企混改已經(jīng)實(shí)施的成功案例和經(jīng)驗(yàn)，總體上可以總結(jié)為四種：以公開(kāi)上市或并購(gòu)重組為主的資本市場(chǎng)方式、以引入戰(zhàn)略投資者或基金為主的方式、以公共產(chǎn)品或公共服務(wù)提供為主的PPP模式，以及員工持股計(jì)劃等，具體而言：

以公開(kāi)上市或并購(gòu)重組為主的資本市場(chǎng)方式。國(guó)有企業(yè)將運(yùn)營(yíng)良好或優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)通過(guò)首發(fā)上市的方式，無(wú)疑可以直接引入非公有制資本，實(shí)現(xiàn)國(guó)企混改目標(biāo)。如華舟應(yīng)急等。此外，也可以通過(guò)并購(gòu)重組方式控股參股非公有制企業(yè)實(shí)現(xiàn)混改目標(biāo)，包括通過(guò)已經(jīng)上市的國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)集團(tuán)資產(chǎn)整體上市或核心資產(chǎn)上市，如上汽集團(tuán);并購(gòu)優(yōu)質(zhì)民營(yíng)資產(chǎn)，如東方市場(chǎng)收購(gòu)國(guó)望高科;反向收購(gòu)民營(yíng)上市公司，如綠地集團(tuán)借殼金豐投資;國(guó)有企業(yè)上市公司間吸收合并，如寶鋼吸并武鋼;國(guó)有企業(yè)收購(gòu)上市公司后續(xù)開(kāi)展資本運(yùn)作，如金隅集團(tuán)收購(gòu)冀東水泥。目前，通過(guò)公開(kāi)上市或并購(gòu)重組方式是實(shí)現(xiàn)國(guó)企混改重要選項(xiàng)，上市公司已成為國(guó)有企業(yè)混改的重要載體。截止2017年底，中央企業(yè)65%的資產(chǎn)集中在上市公司。地方國(guó)企混改中，上海市在這方面的表現(xiàn)較為突出。此類(lèi)模式的主要特點(diǎn)是：對(duì)資產(chǎn)質(zhì)量要求較高，審批流程較長(zhǎng)，前期成本較大，但是有利于完善公司治理結(jié)構(gòu)、規(guī)范管理以及提高信息披露質(zhì)量。隨著資本市場(chǎng)的發(fā)展，通過(guò)上述方式推動(dòng)國(guó)企混改的阻力也相對(duì)較少。

以引入戰(zhàn)略投資者或基金為主的方式。國(guó)有企業(yè)通過(guò)引入戰(zhàn)略投資者或基金等非公有制資本參與國(guó)企混改，優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)企業(yè)在公司治理、資源整合、提高效率、商業(yè)模式等方面積極變革，云南白藥兩次“引入戰(zhàn)投”新華都、綠地控股通過(guò)增資擴(kuò)股引進(jìn)5家戰(zhàn)略投資者、中國(guó)聯(lián)通引入14家戰(zhàn)略投資者、百聯(lián)集團(tuán)戰(zhàn)略引進(jìn)阿里集團(tuán)等都是典型案例。采用內(nèi)引方式，對(duì)戰(zhàn)略投資者和基金的標(biāo)準(zhǔn)要求往往成為混改目標(biāo)的核心要素，一般選擇有實(shí)力、有影響力、高度市場(chǎng)化、專(zhuān)業(yè)化運(yùn)行的機(jī)構(gòu)。目前，在競(jìng)爭(zhēng)程度較高的行業(yè)，這種模式較普遍，在壟斷領(lǐng)域，更多的是試點(diǎn)階段。此類(lèi)模式的主要特點(diǎn)是：更多的是基于公司合作，明確戰(zhàn)略投資者或基金的標(biāo)準(zhǔn)要求，針對(duì)性較強(qiáng)，審批流程相對(duì)較短，除了提高國(guó)企的盈利能力外，雙方合作目的更多是基于未來(lái)的戰(zhàn)略目標(biāo)，戰(zhàn)略投資者在管理、技術(shù)方面的主動(dòng)性參與意愿也更強(qiáng)。

以公共產(chǎn)品或公共服務(wù)提供為主的PPP模式。PPP模式在國(guó)內(nèi)稱(chēng)為“政府與社會(huì)資本合作”，是政府與社會(huì)資本之間建立的一種“利益與風(fēng)險(xiǎn)共同分配”的均衡關(guān)系，國(guó)有企業(yè)與非公有制企業(yè)通過(guò)PPP模式成立的產(chǎn)業(yè)基金合作模式是當(dāng)前國(guó)企混改的有效路徑之一。截止2017年底，PPP項(xiàng)目實(shí)施規(guī)模已經(jīng)超過(guò)4萬(wàn)億。北京地鐵4號(hào)線(xiàn)項(xiàng)目、固安工業(yè)園區(qū)新型城鎮(zhèn)化項(xiàng)目和津市北水業(yè)公司部分股權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目均是市場(chǎng)影響力較大的典型案例。此類(lèi)模式的主要特點(diǎn)是：更多的是基于項(xiàng)目合作，主要集中于基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、公共服務(wù)等領(lǐng)域，政府和社會(huì)資本共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、長(zhǎng)期合作，PPP項(xiàng)目一般具有價(jià)格調(diào)整機(jī)制相對(duì)靈活、市場(chǎng)化程度相對(duì)較高、投資規(guī)模相對(duì)較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定等特點(diǎn)。

員工持股計(jì)劃。實(shí)施員工持股計(jì)劃是資本市場(chǎng)完善成熟的重要路徑，也是落實(shí)《決定》精神的具體舉措。自2016年國(guó)資委、財(cái)政部和證監(jiān)會(huì)聯(lián)合出臺(tái)員工持股試點(diǎn)意見(jiàn)以來(lái)，國(guó)企混改通過(guò)員工持股計(jì)劃方式實(shí)施進(jìn)入快車(chē)道。比如東航物流混改引入員工持股計(jì)劃、上港集團(tuán)的員工持股計(jì)劃以及員工持股計(jì)劃參與上汽集團(tuán)非公開(kāi)發(fā)行等實(shí)施案例在市場(chǎng)上都極具影響力。從國(guó)企改革引入員工持股制度的改革實(shí)踐中看，員工持股確實(shí)對(duì)于提高國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)效率產(chǎn)生積極影響。此類(lèi)模式的主要特點(diǎn)是：持股主體是企業(yè)的核心骨干持股和關(guān)鍵人員，采用市場(chǎng)化的方式，優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，將員工與企業(yè)利益相互綁定，真正形成資本所有者與勞動(dòng)者利益共同體。

經(jīng)過(guò)近幾年的探索和深入推進(jìn)，國(guó)有企業(yè)已經(jīng)陸續(xù)運(yùn)用各種模式使國(guó)企混改向縱深推進(jìn)，且取得不錯(cuò)的成效。據(jù)國(guó)務(wù)院國(guó)資委公布的數(shù)據(jù)：截至2017年底，國(guó)資委監(jiān)管的中央企業(yè)及各級(jí)子企業(yè)中，混合所有制企業(yè)戶(hù)數(shù)占比達(dá)到69%，省級(jí)國(guó)有企業(yè)混合所有制戶(hù)數(shù)占比達(dá)到56%。截至2018年底，國(guó)家發(fā)改委推動(dòng)實(shí)施國(guó)企混改試點(diǎn)累計(jì)達(dá)到50家（其中2018年增加31家），2019年，第四批國(guó)企混改革試點(diǎn)企業(yè)數(shù)量達(dá)到160家，涉及資產(chǎn)總量超過(guò)2.5萬(wàn)億元，企業(yè)數(shù)量和力度都是空前的。但在實(shí)踐過(guò)程仍存在著不少問(wèn)題，如法律法規(guī)不健全、配套政策和方案細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)不完善影響國(guó)企混改模式的選擇和應(yīng)用，加上缺少相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)激勵(lì)機(jī)制，影響政府放權(quán)意愿，造成部分國(guó)企混改模式選擇和運(yùn)用上效果大打折扣。相關(guān)研究顯示，政府放權(quán)意愿對(duì)處于不同行政層級(jí)和不同行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)度的國(guó)企混改進(jìn)程均具有顯著的促進(jìn)作用。此外，根據(jù)國(guó)企作用和功能進(jìn)行分類(lèi)改革、分類(lèi)考核和分類(lèi)監(jiān)督方面缺乏進(jìn)一步的實(shí)施細(xì)則，根據(jù)國(guó)企所在地域、產(chǎn)業(yè)屬性以及發(fā)展階段等實(shí)施的“一企一策”缺乏系統(tǒng)的指導(dǎo)意見(jiàn)，采用的模式也是仁者見(jiàn)仁、智者見(jiàn)智，這些問(wèn)題都在一定程度上增加了合適的國(guó)企混改模式選擇和應(yīng)用難度。

三、促進(jìn)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革模式有效實(shí)施的政策建議

國(guó)企混改已然成為未來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)釋放新活力的一個(gè)重要途徑，也是盤(pán)活國(guó)企資產(chǎn)的重要途徑。因此，順應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展趨勢(shì)，在國(guó)企混改中選擇合適的、有效的實(shí)施模式，有助于推動(dòng)國(guó)有企業(yè)成為真正的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體，形成國(guó)有企業(yè)新的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善國(guó)企混改配套政策

十八屆三中全會(huì)以來(lái)，國(guó)家各級(jí)政府自上而下出臺(tái)系列政策文件支持國(guó)企混改，對(duì)混改模式和路徑選擇也有綱領(lǐng)性指導(dǎo)意見(jiàn)，相關(guān)配套法律法規(guī)政策逐步健全完善，在政策和制度上逐步改變國(guó)企混改模式選擇上原有的路徑依賴(lài)。下一步，還需要繼續(xù)合理科學(xué)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，以管資本為主轉(zhuǎn)變國(guó)資監(jiān)管方式，監(jiān)督到位，各部委聯(lián)合出臺(tái)新的或修訂與國(guó)企混改相沖突的法律法規(guī)、政策文件，切實(shí)完善促進(jìn)國(guó)企混改發(fā)展的保障性法律政策體系和配套政策，提高可操作性。對(duì)各類(lèi)產(chǎn)權(quán)給予同等保護(hù)，真正實(shí)現(xiàn)國(guó)企混改模式切實(shí)有效的促進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)的協(xié)同發(fā)展。

（二）根據(jù)國(guó)有資本功能定位，以分類(lèi)改革為突破口和落腳點(diǎn)

國(guó)有混改的關(guān)鍵是對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行分類(lèi)，這是一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，也是因企施策推進(jìn)改革的基本前提。借鑒國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合當(dāng)前我國(guó)客觀國(guó)情，明確不同國(guó)企在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的作用和功能定位，進(jìn)而對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)施分類(lèi)，分為商業(yè)類(lèi)和公益類(lèi)，再進(jìn)而分為商業(yè)一、二類(lèi)和公益一、二類(lèi)等，確定哪些國(guó)有企業(yè)適合混改，哪些不適合混改，哪些需要絕對(duì)控股，哪些可以相對(duì)控股，根據(jù)各自發(fā)展戰(zhàn)略選擇不同的模式和改革路徑，試點(diǎn)先行，漸進(jìn)式有序推進(jìn)，有助于解決國(guó)企混改后的考核精準(zhǔn)化問(wèn)題和監(jiān)管?chē)?guó)有資本的流向問(wèn)題，也為后續(xù)進(jìn)一步的分類(lèi)改革、分類(lèi)發(fā)展、分類(lèi)考核、分類(lèi)監(jiān)管奠定基礎(chǔ)。

（三）因地制宜地制定不同地域、不同階段國(guó)企混改方案模式與路徑

我國(guó)區(qū)域遼闊，各地國(guó)企混改情況差異較大。東南地區(qū)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，市場(chǎng)機(jī)制靈活，國(guó)企混改相關(guān)政策和配套措施較為完善，實(shí)施的模式和路徑清晰靈活。中部省份也要根據(jù)自身情況制定符合自身特點(diǎn)的政策、模式與路徑，如“江西樣板”等，先試點(diǎn)后推廣，靈活運(yùn)用包括公開(kāi)上市、并購(gòu)重組、員工持股計(jì)劃等多種改革模式相結(jié)合的方式推進(jìn)不同國(guó)企混改。東北及西部省份，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，歷史遺留問(wèn)題比較嚴(yán)重，“僵尸企業(yè)”以及去產(chǎn)能等問(wèn)題較為突出，需要在防控風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，找到改革的突破點(diǎn)，漸進(jìn)式推進(jìn)國(guó)資國(guó)企改革。此外，國(guó)企混改還需要在確定最適合的模式的基礎(chǔ)上，根據(jù)企業(yè)本身內(nèi)部管理機(jī)制和市場(chǎng)發(fā)展需要，進(jìn)一步將改革目標(biāo)分成不同的階段，圍繞不同階段對(duì)應(yīng)的重點(diǎn)問(wèn)題再逐步深化實(shí)施。

（四）科學(xué)設(shè)計(jì)實(shí)施國(guó)企混改模式，完善相關(guān)配套政策和方案細(xì)節(jié)

國(guó)有企業(yè)特殊的產(chǎn)權(quán)屬性以及職能定位，決定了國(guó)企混改要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，決定了國(guó)企混改較非公有制企業(yè)改革更為繁瑣復(fù)雜，對(duì)模式的選擇和細(xì)節(jié)的把握就顯得尤為審慎。例如，選擇公開(kāi)上市模式還是并購(gòu)重組模式？并購(gòu)重組中估值方法如何選擇？引入非公有制資本作為戰(zhàn)略投資者還是外資資本？戰(zhàn)略投資者在占有多大的比重？選擇PPP模式中的哪種模式更合理？引入員工持股計(jì)劃的對(duì)象選擇，股份數(shù)量多少以及何時(shí)實(shí)施？實(shí)施一企一策，根據(jù)企業(yè)具體情況設(shè)計(jì)差異化的模式和方案細(xì)節(jié)，要實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)就必須精心設(shè)計(jì)。“混”是手段，“改”是要義。選擇有效的實(shí)現(xiàn)模式和路徑，完善相關(guān)配套政策和方案細(xì)節(jié)，才能真正實(shí)現(xiàn)國(guó)企混改的初衷和目標(biāo)。