彭源波 陳輝 彭薇

1 桂林航天工業(yè)學(xué)院 繼續(xù)教育學(xué)院，廣西 桂林 541004；2 桂林航天工業(yè)學(xué)院管理學(xué)院，廣西 桂林 541004 3 杜倫大學(xué) 商學(xué)院， 英國(guó)

通訊作者：陳輝，男，湖南漣源人。副教授，碩士。研究方向：公司財(cái)務(wù)與績(jī)效研究。

績(jī)效預(yù)算是以績(jī)效目標(biāo)為導(dǎo)向、以項(xiàng)目成本支出為衡量標(biāo)準(zhǔn)、以業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)為核心的一種預(yù)算管理體制，其目的是通過(guò)公共支出的績(jī)效目標(biāo)，建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金從目前注重資金的投入管理轉(zhuǎn)向注重對(duì)支出效果的管理?？?jī)效預(yù)算改革要解決的是根據(jù)什么投入、如何運(yùn)用、效果如何等問(wèn)題。部門(mén)預(yù)算解決的是資金往何處投、怎么投的問(wèn)題?，F(xiàn)階段實(shí)行的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)解決的投入的資金怎么用、效果如何的問(wèn)題。因此，績(jī)效預(yù)算被看作是預(yù)算管理的遠(yuǎn)期目標(biāo)，預(yù)算績(jī)效管理是實(shí)現(xiàn)部門(mén)預(yù)算向績(jī)效預(yù)算管理的過(guò)渡階段。

我國(guó)行政事業(yè)單位2000年起編制部門(mén)預(yù)算，這是預(yù)算管理的開(kāi)始。近20年來(lái)，部門(mén)預(yù)算不斷規(guī)范和成熟，政府不斷推出配套的政策和制度，比如，國(guó)庫(kù)集中支付制度、政府采購(gòu)制度，實(shí)施財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)等。2018年，黨的十九大提出了 “全面實(shí)施績(jī)效管理”要求，財(cái)政部不斷加強(qiáng)實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的頂層設(shè)計(jì)，提出力爭(zhēng)用3～5年時(shí)間基本建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化。2019年，財(cái)政部發(fā)布了《中央部門(mén)預(yù)算績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控管理暫行辦法》，對(duì)中央部門(mén)項(xiàng)目的及時(shí)性、合規(guī)性及有效性進(jìn)行績(jī)效監(jiān)控。這些法規(guī)和措施的推行，標(biāo)志著我國(guó)以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算績(jī)效管理模式不斷推進(jìn)。實(shí)施績(jī)效預(yù)算是政府治理方式的深刻變革，是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的需要，其目的是為了提高對(duì)公共資源的配置效率。目前，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)，從社會(huì)發(fā)展來(lái)看，十八大、十九大提出要不斷推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，深化財(cái)稅體制改革。從經(jīng)濟(jì)態(tài)勢(shì)來(lái)看，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放緩、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)、投資拉動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)型。我國(guó)行政事業(yè)單位，無(wú)論是從機(jī)構(gòu)層級(jí)、人數(shù)還是資金規(guī)模來(lái)看，都是一個(gè)龐大的數(shù)字。在新常態(tài)下，要求提高預(yù)算管理的科學(xué)化、精細(xì)化水平。部門(mén)預(yù)算的實(shí)施是預(yù)算管理改革的起點(diǎn)，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)及監(jiān)控的完善是預(yù)算改革的不斷深化，績(jī)效預(yù)算的最終實(shí)施是預(yù)算改革的目標(biāo)。從這個(gè)意義上來(lái)講，我國(guó)的預(yù)算管理改革正處于一個(gè)從部門(mén)預(yù)算到績(jī)效預(yù)算的過(guò)渡時(shí)期。

1 績(jī)效預(yù)算是新常態(tài)下預(yù)算改革的需要

1.1 績(jī)效預(yù)算的應(yīng)用

績(jī)效預(yù)算管理區(qū)別于部門(mén)預(yù)算管理，主要在于它將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到行政事業(yè)單位預(yù)算管理，使行政事業(yè)單位預(yù)算的編制、執(zhí)行和調(diào)整始終圍繞績(jī)效展開(kāi)。部門(mén)預(yù)算主要側(cè)重于對(duì)資金的分配，而績(jī)效預(yù)算根據(jù)最終產(chǎn)品來(lái)編制預(yù)算，納入績(jī)效預(yù)算的資源使用需要立項(xiàng)、編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督、差異分析和考評(píng)等程序，把資源的分配與單位的管理或績(jī)效聯(lián)系起來(lái)，通過(guò)設(shè)定績(jī)效目標(biāo)并進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)提高行政事業(yè)單位管理水平或直接把績(jī)效評(píng)價(jià)與預(yù)算分配掛鉤，從而降低預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)，形成自我約束、自我管理的管理信息控制系統(tǒng)。它是我國(guó)預(yù)算管理改革的遠(yuǎn)期目標(biāo)，具有戰(zhàn)略性、資源優(yōu)化配置性、系統(tǒng)性、“標(biāo)桿性”等特點(diǎn)。

一個(gè)有效的績(jī)效預(yù)算管理系統(tǒng)依賴(lài)于戰(zhàn)略規(guī)劃、績(jī)效度量以及績(jī)效管理等因素。首先，戰(zhàn)略規(guī)劃界定出需要度量的績(jī)效。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，根據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃來(lái)編制預(yù)算可以提高公共資源的利用效率，減少資源的浪費(fèi)，比如，廣西根據(jù)其中長(zhǎng)期教育發(fā)展規(guī)劃提出一些讓高校競(jìng)爭(zhēng)的項(xiàng)目，進(jìn)而設(shè)計(jì)出可以衡量項(xiàng)目績(jī)效的指標(biāo)，可以實(shí)現(xiàn)教育資源的合理分布，減少學(xué)科、專(zhuān)業(yè)重復(fù)布局和無(wú)效設(shè)置。對(duì)于行政事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，績(jī)效預(yù)算應(yīng)以其戰(zhàn)略目標(biāo)為出發(fā)點(diǎn)，為單位戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)提供服務(wù)，績(jī)效預(yù)算編制中應(yīng)注意短期預(yù)算指標(biāo)和長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)，并努力使各期績(jī)效預(yù)算相互銜接，高校正在推廣的滾動(dòng)預(yù)算可以幫助實(shí)現(xiàn)這一目的。其次，績(jī)效度量和管理為績(jī)效預(yù)算編制提供有效可靠的績(jī)效信息和績(jī)效監(jiān)督，從而使得預(yù)算分配更加合理化。績(jī)效度量應(yīng)該是多方位的，比如，投入、產(chǎn)出(包括質(zhì)和量)和結(jié)果，應(yīng)該是一套指標(biāo)而不是單一指標(biāo)?？?jī)效管理是績(jī)效預(yù)算改革取得成功的必備條件。通常，政府以成效為管理目的，也會(huì)以此進(jìn)行預(yù)算分配，當(dāng)績(jī)效信息被用于強(qiáng)化政府管理時(shí)，績(jī)效管理逐漸形成。

在過(guò)去30年間，大多數(shù)經(jīng)合組織(OECD)成員國(guó)家的公共部門(mén)預(yù)算編制和管理重心已經(jīng)從投入轉(zhuǎn)向產(chǎn)出，接近一半的成員國(guó)，績(jī)效成果信息被政府機(jī)構(gòu)和部門(mén)用于內(nèi)部設(shè)定項(xiàng)目?jī)?yōu)先順序和分配資源。瑞典對(duì)大學(xué)教育的預(yù)算撥款就和績(jī)效直接關(guān)聯(lián)，比如以通過(guò)考試或完成學(xué)業(yè)的學(xué)生數(shù)量為基礎(chǔ)。在英國(guó)，則是在預(yù)算過(guò)程中運(yùn)用績(jī)效信息來(lái)設(shè)定和評(píng)估預(yù)算方案。但在我國(guó)高校，目前編制管理是人員經(jīng)費(fèi)撥款的主要依據(jù)，在限編、縮編的情況下，編制已不能反映大學(xué)的人員經(jīng)費(fèi)需求，也不符合各高校發(fā)展的需要，因此在高校實(shí)行績(jī)效預(yù)算也是符合推進(jìn)高等教育綜合改革的需要。

1.2 新常態(tài)要求行政事業(yè)單位實(shí)行預(yù)算績(jī)效

新常態(tài)下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)三個(gè)顯著的特征：一是增長(zhǎng)速度放緩，在今后較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)增長(zhǎng)速度將維持6%～8%；二是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，第三產(chǎn)業(yè)消費(fèi)需求比例上升；三是從投資拉動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，2018年我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模突破31萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)17.65%，對(duì)GDP的貢獻(xiàn)率超過(guò)60%。我國(guó)經(jīng)濟(jì)的新常態(tài)在財(cái)政方面表現(xiàn)為我國(guó)財(cái)政收入依靠GDP超高速增長(zhǎng)的局面趨于結(jié)束，通過(guò)增量來(lái)調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)已變得捉襟見(jiàn)肘。在財(cái)政資金的使用上，由于體制機(jī)制不健全，一方面，資金分散、管理“碎片化”現(xiàn)象突出，有的領(lǐng)域存在大量閑置資金；另一方面，許多重點(diǎn)工作卻缺乏資金保障。在新常態(tài)下財(cái)政管理的重心應(yīng)該轉(zhuǎn)移到盤(pán)活現(xiàn)存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)上來(lái)，要降低行政事業(yè)單位的行政成本，提高資金的支出效率，因此更需要通過(guò)績(jī)效預(yù)算來(lái)優(yōu)化公共資源使用和配置結(jié)構(gòu)。

2011年，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，并于2012年印發(fā)了《預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃(2012-2015)》，提出了部門(mén)預(yù)算向績(jī)效預(yù)算轉(zhuǎn)變的設(shè)想。2013年，財(cái)政部出臺(tái)了《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》，統(tǒng)一規(guī)定預(yù)算評(píng)價(jià)的共性指標(biāo)，形成完善的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。2014年8月全國(guó)人大通過(guò)了新《預(yù)算法》，首次明確了公共財(cái)政預(yù)算收支的績(jī)效管理要求，為傳統(tǒng)預(yù)算向績(jī)效預(yù)算改革奠定了法理基礎(chǔ)。此外，財(cái)政部下發(fā)了一系列的績(jī)效管理規(guī)范，包括財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法、部門(mén)支出管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)方案、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架及中央部門(mén)預(yù)算績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控管理暫行辦法等。這些文件和規(guī)范的實(shí)施，主要目的是在原有部門(mén)預(yù)算管理的框架下，增加績(jī)效管理的內(nèi)容，逐步把績(jī)效管理的理念、方法和技巧引入到預(yù)算管理過(guò)程中，從而為下一步績(jī)效預(yù)算改革創(chuàng)造條件。

2 我國(guó)預(yù)算管理過(guò)渡階段現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

2.1 實(shí)施部門(mén)預(yù)算的現(xiàn)狀

部門(mén)預(yù)算是行政事業(yè)單位根據(jù)《預(yù)算法》及有關(guān)政策規(guī)定編制，逐級(jí)上報(bào)、匯總，由財(cái)政部門(mén)審核并經(jīng)立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)實(shí)施的涵蓋行政事業(yè)單位各項(xiàng)收支的綜合財(cái)政計(jì)劃。對(duì)財(cái)政部門(mén)來(lái)說(shuō)，行政事業(yè)單位的部門(mén)預(yù)算是資源分配、項(xiàng)目管理、決算評(píng)審的重要依據(jù)；對(duì)行政事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，部門(mén)預(yù)算是內(nèi)部資金安排、支出控制以及業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的基礎(chǔ)。部門(mén)預(yù)算實(shí)施以來(lái)，編制方法、內(nèi)容隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和財(cái)政管理體制改革不斷深入而逐步完善。從編制方法看，部門(mén)預(yù)算最先采用零基預(yù)算，第一次把西方管理會(huì)計(jì)中的預(yù)算管理理念融入我國(guó)的預(yù)算管理，發(fā)展至今，一些行政事業(yè)單位，例如教育部直屬高校開(kāi)始推行滾動(dòng)預(yù)算。從內(nèi)容看，部門(mén)預(yù)算支出最初按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類(lèi)，而新《預(yù)算法》要求在按功能分類(lèi)的基礎(chǔ)上再按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類(lèi)，使支出更加細(xì)化，歸類(lèi)更為清晰，宏觀(guān)上有利于對(duì)全國(guó)財(cái)政支出的匯總和分析，微觀(guān)上也有利于對(duì)預(yù)算單位支出的去向和用途進(jìn)行分析。此外，為了方便預(yù)算的批復(fù)與執(zhí)行，部門(mén)預(yù)算編制的時(shí)間都有提前的趨勢(shì)，也相繼出臺(tái)了作為部門(mén)預(yù)算的配套改革措施的國(guó)庫(kù)集中支付制度和政府采購(gòu)制度。

部門(mén)預(yù)算取得了階段性成果，但也存在不少問(wèn)題，其表現(xiàn)在：一是當(dāng)前預(yù)算分配仍然以“基數(shù)”或“基數(shù)加增長(zhǎng)”的方式為主，在定額標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)的情況下容易造成經(jīng)費(fèi)分配不公平；二是預(yù)算模式仍然是“投入式”，重分配，輕效益，對(duì)于資金使用績(jī)效、有效配置關(guān)注不夠；三是預(yù)算編制的“短視性”，行政事業(yè)單位在編制時(shí)既不考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，也不考慮與單位的長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)掛鉤；四是對(duì)資金使用效益關(guān)注度不夠，容易造成兩方面的問(wèn)題，一方面是部門(mén)預(yù)算一旦批復(fù)即成定局，財(cái)政和單位對(duì)資金的使用效益不甚關(guān)心；另一方面是出現(xiàn)“重預(yù)算、輕決算”的情況，在實(shí)施部門(mén)預(yù)算前，行政事業(yè)單位是無(wú)預(yù)算，重決算，現(xiàn)在是走向另一個(gè)極端：重預(yù)算、輕決算。很多單位在部門(mén)預(yù)算中，項(xiàng)目支出預(yù)算做得很詳細(xì)，而在決算時(shí)，對(duì)項(xiàng)目支出的對(duì)比情況很少涉及。

2.2 預(yù)算管理過(guò)渡階段存在的問(wèn)題

實(shí)行績(jī)效預(yù)算改革，要具備一定的條件，主要有以下四個(gè)方面：一是要建立績(jī)效預(yù)算運(yùn)行的框架體系，具體包括制訂年度績(jī)效計(jì)劃、定期提交績(jī)效報(bào)告、組織績(jī)效評(píng)價(jià)、反饋績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果等；二是預(yù)算單位管理者擁有更多的自主權(quán)，以提高資源配置的效率；三是有完善的問(wèn)責(zé)機(jī)制，強(qiáng)化管理者的責(zé)任；四是重視項(xiàng)目成本核算。傳統(tǒng)的收付實(shí)現(xiàn)制往往通過(guò)提前或推遲支付現(xiàn)金來(lái)操控預(yù)算年度的收支，直接影響到支出核算的準(zhǔn)確性。事實(shí)上，在部門(mén)決算的評(píng)審中發(fā)現(xiàn)，不僅行政事業(yè)單位如此，財(cái)政部門(mén)亦如此。

目前，我國(guó)績(jī)效預(yù)算管理工作整體上還處于起步階段，“重分配、輕管理，重支出、輕績(jī)效”的思想在一定程度上存在，在預(yù)算的編制、執(zhí)行以及決算中忽視預(yù)算績(jī)效。預(yù)算績(jī)效管理的基礎(chǔ)工作薄弱，績(jī)效指標(biāo)體系、信息管理系統(tǒng)、會(huì)計(jì)人員隊(duì)伍以及專(zhuān)業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)建設(shè)等相對(duì)滯后，并且難以調(diào)動(dòng)預(yù)算單位和財(cái)政部門(mén)內(nèi)部的積極性，全社會(huì)還沒(méi)有形成普遍的共識(shí)和合力，作為預(yù)算改革的過(guò)渡階段，歸納起來(lái)主要的問(wèn)題表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

一是相關(guān)制度和預(yù)算項(xiàng)目管理方案尚不健全、預(yù)算透明度低。審計(jì)署在發(fā)布2014年中央預(yù)算和財(cái)政收支審計(jì)工作報(bào)告中指出：預(yù)算管理體系不夠完善，財(cái)政管理方式還不能完全適應(yīng)，預(yù)算公開(kāi)力度和規(guī)范化程度都有待于提高，比如，預(yù)算下達(dá)不及時(shí)，對(duì)一些事項(xiàng)的編報(bào)不規(guī)范，預(yù)算編制和執(zhí)行不嚴(yán)格。這幾年政府陸續(xù)制定和發(fā)布了一些法律法規(guī)，但問(wèn)題仍然不少，比如，《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》中對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的共性指標(biāo)做了規(guī)定，但是個(gè)性指標(biāo)及各指標(biāo)所占的權(quán)重并沒(méi)有提出指導(dǎo)性的意見(jiàn)。2019年，《中央部門(mén)預(yù)算績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控管理暫行辦法》，其績(jī)效監(jiān)控的范圍有限，只是涵蓋了中央部門(mén)一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算項(xiàng)目支出，對(duì)各地財(cái)政部門(mén)的項(xiàng)目支出并未提出監(jiān)控的措施?？?jī)效預(yù)算管理改革是財(cái)政管理方式的改革，是一個(gè)自上而下的變革。首先，政府和立法機(jī)構(gòu)要高度重視，密切協(xié)作，共同參與建立績(jī)效目標(biāo)設(shè)定、績(jī)效評(píng)估的過(guò)程，通過(guò)法律手段激勵(lì)績(jī)效預(yù)算的推行。

二是我國(guó)目前的預(yù)算分配是典型的“投入式”預(yù)算，既影響資源的配置效率，也影響問(wèn)責(zé)機(jī)制的實(shí)現(xiàn)。財(cái)政部門(mén)主要職能是分配現(xiàn)有的資金、追加多余的資金以及滿(mǎn)足預(yù)算單位的資金需求，對(duì)于資金的績(jī)效，心有余而力不足。預(yù)算單位在預(yù)算編制時(shí)，沒(méi)有把項(xiàng)目支出預(yù)算和發(fā)展規(guī)劃掛鉤，在預(yù)算的執(zhí)行過(guò)程中，沒(méi)有績(jī)效評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)，單純以完成預(yù)算為目的，對(duì)資金的使用效率無(wú)須關(guān)心。審計(jì)署對(duì)財(cái)政存量資金的審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，法定掛鉤事項(xiàng)支出預(yù)算剛性增長(zhǎng)，資金閑置量大，如到2014年底中央本級(jí)科技支出在財(cái)政部累積結(jié)轉(zhuǎn)426億元，超過(guò)50%結(jié)轉(zhuǎn)5年以上。預(yù)決算差異較大以及資金沉淀等問(wèn)題，暴露了我國(guó)預(yù)算管理缺乏約束力。2018年11月，財(cái)政部提出要全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作，分兩個(gè)階段，即在2020年和2022年，分別在中央、省級(jí)部門(mén)及縣級(jí)層面基本建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，要真正做到“花錢(qián)必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”。時(shí)間表是定出來(lái)了，便要落實(shí)到位，任重道遠(yuǎn)。

三是沒(méi)有推行權(quán)責(zé)發(fā)生制。收付實(shí)現(xiàn)制忽視成本的真實(shí)性和完整性，比如對(duì)固定資產(chǎn)不計(jì)提折舊，直接影響到費(fèi)用核算的完整性。事實(shí)上，我國(guó)對(duì)行政事業(yè)單位是否實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制長(zhǎng)期搖擺不定。新《預(yù)算法》規(guī)定“各級(jí)預(yù)算的收入和支出實(shí)行收付實(shí)現(xiàn)制”，事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度規(guī)定“事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算一般采用收付實(shí)現(xiàn)制；部分經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或者事項(xiàng)采用權(quán)責(zé)發(fā)生制核算的，由財(cái)政部在會(huì)計(jì)制度中具體規(guī)定”。2017年1月實(shí)施的《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》指出，政府會(huì)計(jì)中，預(yù)算會(huì)計(jì)實(shí)行收付實(shí)現(xiàn)制，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制。但權(quán)責(zé)發(fā)生制在政府會(huì)計(jì)中的應(yīng)用還存在許多問(wèn)題，比如政府會(huì)計(jì)主體界定不明確，權(quán)責(zé)發(fā)生制適用的綜合報(bào)告制度界定不準(zhǔn)確等。權(quán)責(zé)發(fā)生制將確認(rèn)的成本和預(yù)期的績(jī)效進(jìn)行正確的配比，適應(yīng)以產(chǎn)出為導(dǎo)向的績(jī)效預(yù)算改革的需要，有利于行政事業(yè)單位管理者正確決策，也有利于上級(jí)部門(mén)落實(shí)問(wèn)責(zé)制。會(huì)計(jì)原則應(yīng)用的推進(jìn)還有待于不斷規(guī)范和完善。

近年來(lái)，我國(guó)政府和各級(jí)財(cái)政部門(mén)在預(yù)算績(jī)效管理方面采取了很多措施，也取得了不少成效，為部門(mén)預(yù)算向績(jī)效預(yù)算過(guò)渡創(chuàng)造了良好的條件?？?jī)效預(yù)算改革的核心是重構(gòu)預(yù)算管理關(guān)系，把預(yù)算管理引入到注重效益發(fā)展軌道上來(lái)。從部門(mén)預(yù)算到績(jī)效預(yù)算改革應(yīng)該是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，而不是一個(gè)突變的過(guò)程。將管理重心從事后的績(jī)效評(píng)估轉(zhuǎn)向事前的績(jī)效評(píng)審，完全可以帶動(dòng)預(yù)算關(guān)系調(diào)整，激活并加快績(jī)效預(yù)算改革。

3 部門(mén)預(yù)算向績(jī)效預(yù)算有效過(guò)渡的建議

從2011年起，財(cái)政部開(kāi)始制定部分行業(yè)的績(jī)效考評(píng)管理辦法，并組織部分中央部門(mén)開(kāi)展預(yù)算支出的績(jī)效考評(píng)工作，地方政府也出臺(tái)了一系列的績(jī)效考評(píng)工作規(guī)范。無(wú)論是理論界還是實(shí)務(wù)工作者，一方面是研究預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，另一方面是探索績(jī)效預(yù)算改革，包括探索改革框架、改革障礙以及實(shí)施路徑等。從這些規(guī)范中可以看出績(jī)效預(yù)算與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的關(guān)系，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)要立足于部門(mén)預(yù)算的現(xiàn)狀，要加強(qiáng)評(píng)價(jià)體系的清晰度和可操作性，同時(shí)要面向績(jī)效預(yù)算改革的需求，密切結(jié)合部門(mén)預(yù)算管理流程。

部門(mén)預(yù)算向績(jī)效預(yù)算的有效過(guò)渡可以從效率和效益兩個(gè)方面來(lái)理解：一是從時(shí)間上來(lái)看，盡快縮短過(guò)渡階段的時(shí)間，比如，我國(guó)財(cái)政部門(mén)可以規(guī)定一個(gè)時(shí)間表，把這個(gè)過(guò)渡階段這為5～10年時(shí)間；二是從預(yù)算管理方法的銜接來(lái)看，過(guò)渡階段的一些措施要有成效，要起到提高財(cái)政公用資金的使用效益、降低行政事業(yè)單位行政成本的作用。要實(shí)現(xiàn)從部門(mén)預(yù)算向績(jī)效預(yù)算的有效過(guò)渡，需要通過(guò)逐步形成預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系來(lái)促進(jìn)預(yù)算編制思路的轉(zhuǎn)變，如圖1所示。

圖1 部門(mén)預(yù)算與績(jī)效預(yù)算的有效過(guò)渡圖

首先預(yù)算目標(biāo)應(yīng)從部門(mén)預(yù)算的“重投入”向關(guān)聯(lián)績(jī)效目標(biāo)轉(zhuǎn)變，進(jìn)而使用科學(xué)準(zhǔn)確的績(jī)效指標(biāo)作為預(yù)算內(nèi)容編制的依據(jù)，并且運(yùn)用合理的績(jī)效分析方法對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行過(guò)程控制，使得預(yù)算執(zhí)行與績(jī)效結(jié)果相聯(lián)系。當(dāng)然，要保證有效過(guò)渡，最根本的是需要體制機(jī)制的轉(zhuǎn)變，再加上合理方法的運(yùn)用，因此可以歸納為通過(guò)以下四個(gè)方面來(lái)實(shí)現(xiàn)。

3.1 建立與績(jī)效預(yù)算改革相適應(yīng)的體制機(jī)制

績(jī)效預(yù)算與部門(mén)預(yù)算的根本區(qū)別在于對(duì)績(jī)效的關(guān)注。無(wú)論是預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定、預(yù)算績(jī)效指標(biāo)的選擇還是預(yù)算績(jī)效的考核都依賴(lài)于體制機(jī)制的建立。目前我國(guó)預(yù)算管理的現(xiàn)實(shí)情況是，部門(mén)預(yù)算是人大批準(zhǔn)，財(cái)政部門(mén)對(duì)預(yù)算單位批復(fù)下達(dá)；預(yù)算決算也要經(jīng)人大評(píng)審，但尷尬的是，由于沒(méi)有一套完整的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，人大無(wú)法對(duì)預(yù)算單位的預(yù)算績(jī)效發(fā)表意見(jiàn)，甚至財(cái)政部門(mén)也只能通過(guò)預(yù)算單位的主管部門(mén)轉(zhuǎn)達(dá)對(duì)部門(mén)預(yù)算決算的評(píng)審意見(jiàn)。這就需要建立預(yù)算績(jī)效管理的體制機(jī)制作為實(shí)施基礎(chǔ)。

首先，要加強(qiáng)法律法規(guī)和規(guī)章制度建設(shè)，規(guī)范預(yù)算編制、評(píng)審和決算等工作。在法律法規(guī)建設(shè)方面，在《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》實(shí)施一年后，財(cái)政部修訂了《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》等規(guī)章制度，全面推進(jìn)權(quán)責(zé)發(fā)生制的綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。在預(yù)算評(píng)審方面，人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)負(fù)責(zé)預(yù)算績(jī)效評(píng)審工作，對(duì)于績(jī)效與預(yù)算差異很大的項(xiàng)目支出有權(quán)要求預(yù)算單位做出解釋并提出整改措施。其次，預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定，要適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃與目標(biāo)的需要，要與預(yù)算單位的發(fā)展規(guī)劃與定位相吻合。2018年，績(jī)效目標(biāo)在中央部門(mén)本級(jí)項(xiàng)目和中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付中已基本覆蓋，績(jī)效目標(biāo)在預(yù)算批復(fù)的同時(shí)下達(dá)，強(qiáng)化預(yù)算單位的主體意識(shí)。

在績(jī)效預(yù)算改革中，管理體制上應(yīng)該采取自下而上的方式，而在實(shí)踐方法上則應(yīng)采取自下而上歸納總結(jié)的方式，只有這樣才能發(fā)揮基層預(yù)算單位的主動(dòng)性與積極性，探索和建立一套適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的預(yù)算管理體系。

3.2 優(yōu)化預(yù)算編制方法和程序

對(duì)績(jī)效預(yù)算的實(shí)施，財(cái)政部門(mén)制定項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算編制辦法，建立項(xiàng)目支出的評(píng)審制度，建立項(xiàng)目庫(kù)，考核具體項(xiàng)目的效益，通過(guò)項(xiàng)目評(píng)審來(lái)優(yōu)化部門(mén)預(yù)算，項(xiàng)目評(píng)審可以采用財(cái)政、主管部門(mén)以及專(zhuān)業(yè)評(píng)審機(jī)構(gòu)參與的方式，各預(yù)算單位根據(jù)項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算編制辦法和項(xiàng)目庫(kù)編制年度項(xiàng)目預(yù)算。例如，近年來(lái)，廣西推出“強(qiáng)基創(chuàng)優(yōu)計(jì)劃”，體現(xiàn)了績(jī)效預(yù)算改革的思路。政府以工程項(xiàng)目的形式，設(shè)計(jì)了8大工程26個(gè)項(xiàng)目，支持高校按照學(xué)校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和定位規(guī)劃，加強(qiáng)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合緊密的特色學(xué)科專(zhuān)業(yè)建設(shè)，提高整體辦學(xué)水平?！皠?chuàng)優(yōu)計(jì)劃”經(jīng)費(fèi)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式分配，改革財(cái)政投入方式，將高校生均撥款水平、撥款檔次與“強(qiáng)基創(chuàng)優(yōu)計(jì)劃”的實(shí)施效果相掛鉤，提高財(cái)政資金的引導(dǎo)和杠桿作用。對(duì)計(jì)劃的項(xiàng)目建立年度檢查、中期檢查、績(jī)效評(píng)價(jià)和考核淘汰機(jī)制。

此外，政府要加強(qiáng)信息技術(shù)、會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)等方面的建設(shè)和規(guī)范。績(jī)效的信息系統(tǒng)，包括數(shù)據(jù)采集、核實(shí)、分析和報(bào)告，開(kāi)發(fā)和維護(hù)的成本也會(huì)很高，財(cái)政和預(yù)算單位要通過(guò)建立子系統(tǒng)對(duì)績(jī)效數(shù)據(jù)進(jìn)行維護(hù)和跟蹤。在會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)方面，通過(guò)改進(jìn)行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度推動(dòng)績(jī)效預(yù)算改革。

3.3 對(duì)基層預(yù)算單位進(jìn)行全覆蓋的績(jī)效評(píng)價(jià)和監(jiān)控

前面講到，績(jī)效評(píng)價(jià)是績(jī)效預(yù)算的核心。績(jī)效預(yù)算是自下而上編制的，對(duì)基層預(yù)算單位的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)十分重要。隨著績(jī)效預(yù)算管理的不斷深化，績(jī)效評(píng)價(jià)和監(jiān)控工作也全面鋪開(kāi)。從2016年開(kāi)始，我國(guó)政府建立了重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)常態(tài)機(jī)制，每年有針對(duì)性選擇重點(diǎn)民生項(xiàng)目和重大項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。而且在評(píng)價(jià)之前，要求預(yù)算單位實(shí)施績(jī)效自評(píng)。應(yīng)當(dāng)建立多層次的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，除了財(cái)政部門(mén)開(kāi)展預(yù)算單位整體績(jī)效評(píng)價(jià)，還可以委托第三方機(jī)構(gòu)參與績(jī)效評(píng)價(jià)。推動(dòng)預(yù)算績(jī)效水平不斷提高，全方位、多維度地反映財(cái)政資金的使用效益。

在績(jī)效評(píng)價(jià)的同時(shí)，不斷擴(kuò)大績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控范圍?？?jī)效監(jiān)控內(nèi)容包括績(jī)效目標(biāo)的完成情況、預(yù)算資金的執(zhí)行情況、重點(diǎn)政策和重大項(xiàng)目延伸監(jiān)控等，在實(shí)際工作中，強(qiáng)調(diào)績(jī)效評(píng)價(jià)和結(jié)果的運(yùn)用，一方面加大信息公開(kāi)力度，發(fā)動(dòng)全社會(huì)力量參與績(jī)效管理，另一方面通過(guò)監(jiān)控，通過(guò)反饋信息，使預(yù)算單位發(fā)現(xiàn)薄弱環(huán)節(jié)，及時(shí)堵塞管理漏洞，糾正執(zhí)行偏差。

3.4 加強(qiáng)管理會(huì)計(jì)方法的研究和運(yùn)用

樓繼偉(2014)指出“管理會(huì)計(jì)也廣泛應(yīng)用于我國(guó)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理實(shí)踐之中，比如，從上到下的績(jī)效預(yù)算，預(yù)算執(zhí)行中的有效控制、制定效益目標(biāo)、明確責(zé)任控制、制定績(jī)效考核清單……”。全面預(yù)算管理是管理會(huì)計(jì)的重要內(nèi)容，部門(mén)預(yù)算是管理會(huì)計(jì)在行政事業(yè)單位的具體運(yùn)用。績(jī)效預(yù)算改革，首先是觀(guān)念的解放，行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)部門(mén)要從提供信息、分析問(wèn)題轉(zhuǎn)變?yōu)榻鉀Q問(wèn)題，要從反映價(jià)值轉(zhuǎn)向通過(guò)預(yù)算管理創(chuàng)造價(jià)值，服務(wù)于財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理要求。其次便是方法的更新，以大數(shù)據(jù)、云計(jì)算為特點(diǎn)的當(dāng)代互聯(lián)網(wǎng)改革，直接沖擊了傳統(tǒng)的會(huì)計(jì)組織方式和會(huì)計(jì)核算方法，行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)改革應(yīng)該不斷適應(yīng)這種變化，體現(xiàn)預(yù)算管理的信息要求。

績(jī)效預(yù)算改革是一項(xiàng)長(zhǎng)期的任務(wù)，預(yù)算單位必須重視機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員的配備。傳統(tǒng)的管理會(huì)計(jì)主要是針對(duì)內(nèi)部環(huán)境進(jìn)行決策、控制及績(jī)效評(píng)價(jià)的，忽視了長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略目標(biāo)以及核心競(jìng)爭(zhēng)力的培養(yǎng)。把管理會(huì)計(jì)和高校發(fā)展戰(zhàn)略結(jié)合起來(lái)，運(yùn)用財(cái)務(wù)信息和非財(cái)務(wù)信息，在績(jī)效預(yù)算改革中充分發(fā)揮管理會(huì)計(jì)的作用，有助于發(fā)揮績(jī)效預(yù)算的作用。

在預(yù)算的編制和執(zhí)行過(guò)程中，可以研究和借鑒管理會(huì)計(jì)的許多方法，如責(zé)任會(huì)計(jì)、本量利法對(duì)預(yù)算、決算進(jìn)行綜合分析，發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題，規(guī)范管理，提高績(jī)效預(yù)算的編制水平和執(zhí)行力，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金的監(jiān)管，提高其使用效益。但目前，我國(guó)管理會(huì)計(jì)人才匱乏，預(yù)算單位管理者對(duì)管理會(huì)計(jì)重視程度不夠。管理會(huì)計(jì)方法的運(yùn)用還處于一種自發(fā)無(wú)序狀態(tài)，信息化支撐也不足。這要求我們利用績(jī)效預(yù)算改革的契機(jī)，發(fā)揮主動(dòng)性和創(chuàng)造性，把管理會(huì)計(jì)的方法運(yùn)用起來(lái)，為預(yù)算改革的順利推進(jìn)創(chuàng)造條件。