杜佩紅

(北京師范大學 歷史學院，北京 100875)

在1913年下半年二次革命后，袁世凱當局進行了一系列制度改革。這些措施大多帶有加強中央集權(quán)、規(guī)復(fù)舊制的色彩，對其得失歷來褒貶不一，但它們在當時確實起到了恢復(fù)秩序、鞏固統(tǒng)治的效果。推行縣知事試驗、改革縣知事選任制度即是其中比較重要的一項，其對當時地方秩序的恢復(fù)及之后地方官的人事構(gòu)成都有重要影響。

關(guān)于民初縣知事選任制度改革，學界已有一些討論(1)魏光奇：《北洋政府時期的縣知事任用制度》，《河北學刊》2004年第3期；魏光奇：《官治與自治——20世紀上半期的中國縣制》，商務(wù)印書館2004年版，第303—355頁；譚春玲：《民國初年的縣知事試驗》，華中師范大學碩士學位論文，2008年。，這為我們了解民初縣官選任的基本制度安排提供了很好的參考，但研究者對縣官選任改革的制度淵源及對地方人事構(gòu)成的實際影響較少論及，尚有進一步延伸討論的空間。本文擬在前人研究的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)地考察民初縣知事選任制度的出臺及實行過程，并探討其對地方官人事構(gòu)成的影響。這不僅能加深我們對近代中國地方官制演變的認識，還有助于我們更深入地理解袁世凱統(tǒng)治時期制度變革的內(nèi)在邏輯。

一、縣知事任用及試驗條例的出臺

辛亥革命爆發(fā)后，各地紛紛獨立，原有的地方權(quán)力體系被打破。中央政府喪失了對各省行政的控制，各省在官制設(shè)定、官員選任上自行其事，地方官制陷入混亂，一個明顯例證是：在民國成立之初，各省對縣官的稱呼各不相同，北方省份大多保留“知縣”舊稱，兩湖等地稱為“縣知事”，江蘇、江西則稱為“縣民政長”。直到1912年11月，中央政府下令縣級行政長官均稱縣知事(2)《臨時大總統(tǒng)訓令第一號 令各省都督、民政長：民國成立以來各省府廳州縣分職設(shè)官率皆自為風氣或早改從知事之新名》，《政府公報》1912年11月26日。，全國縣官名稱才逐漸統(tǒng)一為縣知事。

在這種缺少一定標準、省自為政的情況下，民初各地的縣官資格呈現(xiàn)參差不齊、五花八門的局面。清代地方官以科舉出身者為主，即使異途出身，也需滿足一定條件，才能得到實官。而辛亥革命發(fā)生后，原有秩序瓦解，一些目不識丁、不具備基本行政能力的武夫、會黨進入文官隊伍，造成地方治理的混亂。時人評論說：“蓋光復(fù)伊始，官吏考試任用既無明文規(guī)定，不能不通融遷就，于是所謂軍政府、軍政分府、民政長者，半由聲名平常、劣跡昭著、戴革命假面具、口仁義而心蛇蝎之人運動得之?！?3)《首義一年來之湖北政局五則》，《時報》1912年4月1日，武漢大學歷史系中國近代史教研室編：《辛亥革命在湖北史料選輯》，湖北人民出版社1981年版，第612頁。“種種怪象，層出不窮，較諸昔日官衙，實有過之而無不及”。(4)《革心說》，《大公報》天津版，1912年10月19日，第1版。后來的縣政研究者亦指出：“辛亥革命，義旗掀舉，各地知縣，引身以去，于是新兵學生，羼雜士紳，一唱百和而慶光復(fù)，廢知縣名稱，以舉縣知事，被舉者雖間有一二賢能，然省紳土豪，商儈學閥，居其多數(shù)，故不轉(zhuǎn)瞬間，貪墨不職者有之，違法殃民者有之，卷款而逃者有之，棄職弗務(wù)者有之，當時有知事刮地皮之謠，蓋遠遜于亡清，無可諱言矣?！?5)吳清望：《述民元至十六年間江蘇縣知事之陳跡》，《縣政研究》1939年第1卷第8期，第19—21頁。在此情況下，改革官制、恢復(fù)地方秩序成為袁世凱政府勢在必行之舉。

袁世凱接任臨時大總統(tǒng)后，即開始著手進行中央官制改革，但地方官制改革卻遲遲沒有進展。這一是由于袁世凱對改革官制十分謹慎，認為“各省自為風氣，易輒改弦，動須考求實際，方可見諸施行，因革損益，要非多方試驗不能衡量”。(6)《大總統(tǒng)制定官制官規(guī)》，《政府公報》1913年10月23日；《袁總統(tǒng)對新官制之慎重》，《順天時報》1912年3月17日，第7版。二是各省各自為政的局面已成事實，而地方軍民分治問題尚未解決，使得地方官制改革難以推行。(7)李強選編：《北洋時期國會會議記錄匯編》第1冊，國家圖書館出版社2011年版，第137頁。三是當時對地方官制改革方向尚有爭論。(8)杜佩紅：《政制與人事：北洋政府時期縣知事選任、更迭之研究》，中國人民大學博士學位論文，2019年，第38—41頁。因此二次革命前，袁世凱對地方自行選官的做法大體持容忍態(tài)度，只是要求各省都督、民政長：“嗣后任用府廳州縣各知事，務(wù)當慎擇賢能，分別保薦。其資格標準，悉以夙有政治經(jīng)驗及政治學識者為限”，對現(xiàn)任各官“嚴加考核”。(9)《令各省都督民政長澄敘官方(訓令第二號)》，《東方雜志》1913年第9卷第7期。直到二次革命后，袁氏才真正開始著手進行地方官制改革。

在1913年初宋教仁案發(fā)生后，國民黨方面籌備進行二次革命。然袁氏早有準備，而討袁軍各自為謀，加之民眾厭戰(zhàn)，故二次革命很快被袁世凱鎮(zhèn)壓下去。此后，袁世凱開始大力加強中央集權(quán)，措施之一即是重建地方官制，規(guī)復(fù)州縣官由中央任命的制度，改變各省各自為政、任意選官的現(xiàn)狀。

1913年12月2日，北京當局正式以大總統(tǒng)令的形式頒布了《知事任用暫行條例》及《知事試驗暫行條例》。(10)《大總統(tǒng)令 教令第四十二號：知事任用暫行條例》，《政府公報》1913年12月2日；《大總統(tǒng)令 教令第四十三號：知事試驗暫行條例》，《政府公報》1913年12月2日。12月7日，內(nèi)務(wù)部又頒布了《知事試驗暫行條例實施細則》(1914年4月修訂后稱《修正知事試驗條例》)(11)《部令 內(nèi)務(wù)部部令第五十五號：知事任用暫行條例施行細則》，《政府公報》1913 年12月7日。，之后還頒布了縣知事試署與甄別制度。自此之后，欲為官者如何獲得縣知事資格及主管部門如何選任縣知事有了較為統(tǒng)一的程序標準。按照上述條例，如要獲得擔任縣知事的資格，必須先通過“縣知事試驗”這一考核篩選機制。通過“試驗”考核有兩種形式：一是參加在北京舉行的統(tǒng)一考試。參加考試者的年齡應(yīng)在三十歲以上，有法政、經(jīng)濟學知識背景且畢業(yè)已滿三年，或是曾辦理行政事務(wù)滿一年以上?？荚嚪终玟浽嚒⒐P試及面試三個環(huán)節(jié)，內(nèi)容包括現(xiàn)行法令解釋、國際條約大要、地方行政策問、文牘草擬等?？荚囋诩椎取⒁业日?平均分80以上為甲等、70分以上為乙等)即獲得候選縣知事的資格，列取丙等者(60分以上)則需送入官吏講習所、學有成績，才能具備候選資格，不及格者即無資格任知事。二是由現(xiàn)任官員保薦，并經(jīng)內(nèi)務(wù)部審核認可。保薦免試者須為富有政事學識及行政經(jīng)驗的人員(一般為現(xiàn)任縣知事)，仍需經(jīng)內(nèi)務(wù)部查明履歷，會同國務(wù)總理及大總統(tǒng)核準，才可以保免資格候選或繼續(xù)擔任縣知事。

通過“縣知事試驗”、獲得任官資格的人員需由內(nèi)務(wù)部分發(fā)到各省候選。分發(fā)有兩種形式：指分和請分。指分即由內(nèi)務(wù)部指定分發(fā)各省，請分則是由地方民政長官根據(jù)地方需要，呈請內(nèi)務(wù)總長將具備縣知事候選資格者分發(fā)到本省。分發(fā)時要回避原籍。在分發(fā)各省前，“試驗”合格人員需接受大總統(tǒng)引見，然后由內(nèi)務(wù)部發(fā)給知事憑照(分發(fā)憑照或回任憑照)，憑此照在規(guī)定時間內(nèi)赴省報到。到省后，應(yīng)先行候差、試署，一年后，由省行政長考核甄別，如甄別合格，此后遇有缺出，即可由該省民政長薦請中央任命委署。這些成為日后北洋政府時期縣官任用的基本準則。

從制度設(shè)計來看，縣知事任用及試驗條例在某種程度上實際是清末外官制改革的延續(xù)。經(jīng)過歷朝歷代的反復(fù)調(diào)整，到清代，州縣官銓選已成為一項設(shè)計非常成熟、運作相當嚴密的制度，通過科舉考試是獲得任官資格的主要途徑，而吏部分發(fā)是任用州縣官的最主要方式。但太平天國戰(zhàn)爭后，隨著地方督撫力量的崛起、保舉捐納制度的泛濫及科舉選官難以適應(yīng)社會變化問題的凸顯，舊有的縣官選任制度受到很大的沖擊，科舉及吏部分發(fā)在州縣官選任中的地位日趨邊緣化，督撫保舉選調(diào)逐漸成為任命州縣官的主要形式。

清末新政開始后，清廷開始著手改革地方官選任體系，其改革方向主要集中于兩點：一是廢除部選，州縣官選任全部交由各省進行。1901年，劉坤一、張之洞在《江楚會奏》第二折中，即提出“改選法”，建議“州縣同通統(tǒng)歸外補”，此后無論何種出身，都要求分發(fā)到省，由督撫考核，量才試用補用。(12)張之洞、劉坤一：《遵旨籌議變法謹擬整頓中法十二條》，1901年7月19日，苑書義等主編：《張之洞全集》第2冊，河北人民出版社1998年版，第1420頁。1908年6月(光緒三十四年五月)，清廷正式頒布上諭，謂吏部“僅以班次資格為定衡，大失量能授官之本意”，宣布“州縣兩途著將部選舊例，限三個月后即行停止”。(13)朱壽朋：《光緒朝東華錄》，中華書局1958年版，第5914頁。9月，清廷又頒布《州縣改選章程》，規(guī)定將此前已歸部選的州縣官吏，作為“改選班”分發(fā)各省，由督撫率同藩、學、臬三司進行逐一考核，根據(jù)個人情況，或令試署某缺，或派入法政學堂學習。(14)《光緒三十四年五月十五日(1908年6月13日)上諭》，《光緒朝上諭檔》第34冊，廣西師范大學出版社2008年版，第116頁。另見《吏部會奏遵擬改選章程折》，《盛京時報》1908年9月13日，具體規(guī)定見9月15、16日專件。

二是建立新的任官資格標準。1905年科舉停廢后，舊選官標準失去根基，重建考選之法迫在眉睫。1907年，外官制度改革啟動后，各地開始摸索建立新的州縣官選任制度，其中步伐最大者正是袁世凱任總督的直隸省。1907年上半年，袁世凱參照日本文官試驗法，在直隸推行官吏考察制度，設(shè)置考驗官員處，要求除現(xiàn)任官員外，初次到省的官吏，無論何項出身，俱須甄別，考核合格者才能委以差使。(15)《中國大事：直督選官察吏新法》，《振華五日大事記》1907年第6期，第26頁。考驗的具體辦法為：由四五名司道大員及學識優(yōu)長人員出題，進行筆試面試，考核內(nèi)容包括是否辦過差、得過嘉獎，公文寫作能力如何，對中外政治法律是否了解，口才表達是否流暢、有條理，舉止是否恰當，有無不良習慣等。(16)《札委李兆珍為考驗處坐辦文》(光緒三十三年三月十六曰)，駱寶善、劉路生主編：《袁世凱全集》第16卷，河南大學出版社2012年版，第83頁。

袁世凱是清末地方官制改革的主要設(shè)計者(17)李細珠：《地方督撫與清末新政——晚清權(quán)力格局再研究》，社會科學文獻出版社2012年版，第177—178頁；高放等著：《清末立憲史》，華文出版社2012年版，第208頁。，直隸又是當時推行新政的樣板省份，直隸的這些做法很快被吸收到了朝廷關(guān)于外官選任改革的制度設(shè)計之中，被推廣到全國。1908年2月(光緒三十三年十二月)，憲政編查館會同吏部擬定了《切實考驗外官章程》(18)《憲政編查館會奏切實考驗外官章程折》，選自憲政編查館等編：《清末民初憲政史料輯刊》第3冊，北京圖書館出版社2006年版，第33—41頁。關(guān)曉紅已對此章程做了詳細梳理，筆者在這里只簡單說明。參見關(guān)曉紅：《清季引入近代文官考試的醞釀與嘗試》，《近代史研究》2015年第6期。，要求各省督撫對現(xiàn)任官進行考驗、鑒別，對候補選缺到省人員進行錄用考試。具體辦法為：對現(xiàn)任州縣官中正途出身、曾任要差及近年由法政學堂畢業(yè)進入仕途的三類人員，采取考驗的辦法，即由任職部門主管及上級主管對其在任期間的表現(xiàn)、品學與能力、實績進行甄別劃等?，F(xiàn)任州縣官中保舉、捐納出身者，先考以文字，文字不通者勒令回籍，其他人員一律入法政學堂學習，按文理測試成績分發(fā)長期、速成兩班，完成課程學習、考試合格后才準差委。對候補人員，已得差委者需根據(jù)任差中的表現(xiàn)進行甄別，再決定其去留；新發(fā)到省者需經(jīng)過考試，按成績給予差委，考試成績一、二、三等者給予文憑，直接委以差使，四等者則需學習半年或一年，再次考試，合格者得到文憑，不及格者則予降補或勒令回籍。(19)《憲政編查館會奏切實考驗外官章程折》，《清末民初憲政史料輯刊》第3冊，第38—39頁。從上述章程中，我們可以看到清末外官制度改革的主要方向是希望逐步與西方文官考試接軌，以學歷及考試來作為文官選任的基礎(chǔ)：只有具備一定資格者(或是曾經(jīng)過科舉，或是接受過新式學堂學習，或是曾有實際的為官經(jīng)驗)才能參加任官遴選，只有通過考試或考驗才能獲得為官資格，外官考驗即是新舊制度轉(zhuǎn)型中的一種過渡方式。但由于各方利益的紛爭及局勢的混亂，直到辛亥革命發(fā)生，正式的文官考試制度也未能出臺，而作為過渡性措施的外官考驗章程亦只有部分省份實行較好。(20)參見關(guān)曉紅：《清季引入近代文官考試的醞釀與嘗試》，《近代史研究》2015年第6期。

辛亥革命發(fā)生后，地方選官制度變得雜亂無章。袁世凱任臨時大總統(tǒng)之初，因受種種牽制，只能暫時承認現(xiàn)實。而二次革命被鎮(zhèn)壓后，袁世凱終于不需再束手束腳，開始改革地方官的選任制度，而其主要的制度模板正是他曾親身參與的清末外官制度改革。通過梳理相關(guān)章程，我們可以看到民初設(shè)計的縣知事選任制度與清末外官制度改革有很多相似之處：第一，二者均規(guī)定只有科舉出身、獲得學堂文憑或具備實際行政經(jīng)驗者才有入選資格。第二，考試形式均為面試與筆試相結(jié)合，筆試內(nèi)容為現(xiàn)行法令、國際條約、策問、文牘等專門知識，面試注重經(jīng)驗及應(yīng)對表現(xiàn)。第三，有任官資格者均分發(fā)到省，由省長官負責考核選用，一般到省后均需先應(yīng)臨時差委，積累行政經(jīng)驗，一年后，由省長官進行甄別，甄別合格后，遇有實缺出，由省長官薦請任命。第四，縣知事試驗成績不及格或者沒有行政經(jīng)驗者，需先在地方行政講習所接受一年的培訓，經(jīng)考試合格后，才準予分發(fā)或委署，這與清末外官考驗辦法中不合格者需入法政學堂學習如出一轍。不過，袁世凱統(tǒng)治時期的縣知事試驗除考試一途外，仍保留了保舉免試制度：對于現(xiàn)任官員，如獲國務(wù)總理、各部總長或各地方最高民政長官的保薦，可申請免試。此外，民初的制度設(shè)計更強調(diào)中央集權(quán)：考試合格在分發(fā)各省前要被大總統(tǒng)引見，且內(nèi)務(wù)部可以直接分派合格人員到省(指分)。

總之，袁世凱在1913年底開始推行的《知事任用暫行條例》及《知事試驗暫行條例》實際是延續(xù)了清末時他本人參與推動的外官體制改革，只不過在制度設(shè)計上更為完善，并在一定程度上增強了中央政府對縣官選任的干涉力度?？梢哉f縣知事任用及試驗條例的出臺雖然事前討論較少，出臺亦較為倉促，但其實有長期的制度醞釀，并非僅僅是倉促的過渡措施。

二、重建縣知事選任制度的實行情況

上面討論了縣知事任用及試驗條例的出臺過程與制度淵源，下面我們再來考察其具體的執(zhí)行情況。

在1913年12月2日《知事任用暫行條例》及《知事試驗暫行條例》頒布后，各地有資格應(yīng)試者紛紛來北京應(yīng)試，大多數(shù)省份也有積極回應(yīng)，開始選派現(xiàn)任知事到京接受考核。在1914年2、4、9月和1915年5月，內(nèi)務(wù)部共進行了四屆縣知事試驗，參加者共計2萬余人，通過試驗者4597人，其中考試通過者2280人，免試通過者2317人。(21)魏光奇在《北洋政府時期縣知事任用制度》中提到考取人數(shù)約2280人，但在統(tǒng)計表中為2805人，免試人數(shù)則沒有明確提及(魏光奇：《官治與自治——20世紀上半期的中國縣制》，第307—309頁)，而在譚春玲論文中提到人數(shù)更多，為6297人(譚春玲：《民國初年的縣知事試驗》，第101頁)。筆者根據(jù)民國五年行政統(tǒng)計匯報中的人數(shù)可知為4597人(國務(wù)院統(tǒng)計局編纂：《民國行政統(tǒng)計匯報》第7編《內(nèi)務(wù)類》，國家圖書館縮微中心藏)。

如前所述，應(yīng)試者一般都要自行赴京，經(jīng)內(nèi)務(wù)部確認考試資格后，再參加三場考試。以一位應(yīng)試人員陳介直的經(jīng)歷為例，他是從當?shù)貓蠹埳汐@知北京舉行縣知事試驗的消息，他于宣統(tǒng)元年在廣東法政學堂畢業(yè)，符合學堂畢業(yè)三年以上這條要求，但當時他的年齡尚未滿30歲，故未參加第一屆縣知事試驗。到第二屆縣知事試驗時，他已年滿30，具備了應(yīng)試資格，他遂與法政學堂畢業(yè)同學周海等人一道，自費前往北京。到京后，經(jīng)在京同鄉(xiāng)司法部司長黃開文、農(nóng)林部僉事羅聽余、大理院推事麥丁華三人具保，陳氏赴內(nèi)務(wù)部注冊，被準許應(yīng)試?？荚嚪秩龍觯侯A(yù)試(即甄錄試)、第一次試驗、第二次試驗，預(yù)試為一整天，其他均為半天。陳氏最終通過三場考試，以廣東省甲等及格，分發(fā)福建省，后署理歸化縣縣知事。(22)陳介直：《袁世凱時期縣知事試驗親歷記》，《廣東文史資料精編》上編第1卷，中國文史出版社2008年版，第404—409頁。

至于各省選送的現(xiàn)任官員，他們主要參加的是第三、四屆縣知事試驗。(23)這是由于縣知事試驗前兩屆舉辦時間為1914年的2、4月，且要求現(xiàn)任縣知事在送部試驗前，需調(diào)送轄縣總數(shù)的十分之二。顯然，縣知事試驗時間間隔較短，一次送大量縣知事到京試驗，易造成地方秩序紊亂，打亂正常行政，從而遭到各省的反對，要求變通。因此內(nèi)務(wù)部作了相應(yīng)的調(diào)整，將各屆知事試驗間的時間進行了延長，令“第一、二次試驗應(yīng)先考驗分發(fā)人員，第三、四屆再調(diào)取考驗現(xiàn)任知事”。(譚春玲：《民國初年的縣知事試驗》，第43—44頁)。這些現(xiàn)任官員進京后，需到縣知事試驗處注冊報到，由試驗處進行初步審核，不符合免試條件者需參加考試，其后續(xù)程序即和上文所述相同。符合條件者不需要參加三場考試，但仍要接受審查。審查以履歷、成績、考語等為準，但這些書面材料不易獲知其真實能力，故內(nèi)務(wù)部又增加了對這些保免人員的詢問環(huán)節(jié)，稱為考詢。(24)《第三期知事試驗主試委員長周樹模呈審查保薦知事決定免試人員造冊呈請鑒核公布并請將各員分別帶覲給照以杜幸進訓示文》，《政府公報》1914年9月28日。按規(guī)定，參加縣知事試驗的保免人員也應(yīng)進京接受甄別、考詢，但各省長官經(jīng)常以被保薦者“現(xiàn)任要差”為由，要求內(nèi)務(wù)部免其赴京，直接批準其縣知事資格，內(nèi)務(wù)部亦大多照準。(25)魏光奇：《官治與自治——20世紀上半期的中國縣制》，第307、310頁。如謝元洪，浙江余姚人，前清進士，民初在江蘇任差，1914年3月被江蘇民政長韓國鈞委任為江都縣縣知事，第二次縣知事試驗期間，經(jīng)韓國鈞保薦，以免試、免考詢通過縣知事試驗，獲得正式的任官資格，在這一過程中，其本人一直在江都縣知事任上，并未離任赴京。(26)陳邦賢：《自勉齋隨筆》，上海書店出版社1997年版，第140頁；《揚州》，《申報》1914年3月17日，第7版；《專欄：第二次知事試驗之分發(fā)》，《申報》1914年6月27日，第11版。

為適應(yīng)不同地區(qū)的不同情況，縣知事試驗中還存在一些特殊的制度安排，如大多數(shù)分發(fā)知事不愿赴新疆任事(第一屆縣知事試驗分發(fā)新疆者均未到任，第二屆則沒有分發(fā)到新疆的)，于是內(nèi)務(wù)部在進行第三屆縣知事試驗期間，于正常的縣知事試驗之外，又專設(shè)針對新疆的特別試驗，規(guī)定“投考各員如有愿赴新疆效用者于報名時，自行陳明……考取各員及專備分發(fā)新疆任用之選，他省不得調(diào)用”(27)《三屇知事試驗之籌備》，《申報》1914年7月30日，第6版。，之后又規(guī)定新疆知事試驗可在當?shù)嘏e行考試。(28)《內(nèi)務(wù)部變通試驗新省知事之呈準》，《申報》1914年8月15日，第3版。經(jīng)過調(diào)整，第三屆縣知事試驗時，“愿赴新疆人員甲乙等共計四十七名”。(29)《第三屆考取知事分發(fā)之披露》，《申報》1914年11月8日，第7版。

那些來京參加縣知事試驗獲得通過、具備出任縣知事資格者，在接受大總統(tǒng)引見后，即由內(nèi)務(wù)部分發(fā)到各省。按內(nèi)務(wù)部的相關(guān)規(guī)定，分發(fā)應(yīng)回避本籍。在不違背回避制度的情況下，應(yīng)優(yōu)先分發(fā)該員到其本籍附近或曾有為官候補經(jīng)歷的省份。(30)《部令 內(nèi)務(wù)部部令第六十五號：知事指分令》，《政府公報》1914年3月18日。從1916年河南省《同官錄》所載的縣知事履歷中，我們可以看到內(nèi)務(wù)部對縣知事的分發(fā)確實大體遵循此一原則：在95名通過縣知事試驗且有籍貫信息的縣知事中，有48人在參加縣知事試驗前即為河南縣知事，也即有50.5%的人屬于回任。還有一些縣知事是清末時在河南任官，辛亥前后回原籍，通過縣知事試驗后，內(nèi)務(wù)部根據(jù)其履歷又分發(fā)到河南。如宜陽縣知事劉昌宜，光緒三十四年(1908年)分發(fā)河南候補，宣統(tǒng)元年(1909年)任河南警務(wù)公所總務(wù)科員，之后被委任為知縣。辛亥革命爆發(fā)后，他請假回到原籍山西，在省內(nèi)任職。1914年4月，劉被山西都督及民政長會同保舉參加第二屆縣知事試驗。是年8月，劉通過試驗，被內(nèi)務(wù)部分發(fā)到其曾任職的河南。而從95名縣知事的籍貫來看，他們大多來自湖北、直隸、山東、安徽、京兆等距河南較近的省份，幾乎沒有來自離河南較遠地區(qū)者。(31)該《同官錄》共列有110名縣知事，其中100人是經(jīng)過縣知事試驗分發(fā)下來的，100人里有95人列有詳細履歷。祥記石印報社編：《河南同官錄》，祥記石印報社1916年版，國家圖書館藏。除由內(nèi)務(wù)部“指分”各省外，也有一些通過縣知事試驗的人員是由地方長官向內(nèi)務(wù)部呈請派往該省，即所謂“請分”。各省所請分者多為保舉來京參加縣知事試驗的現(xiàn)任知事及那些與地方長官相識的試驗合格人員。

通過縣知事試驗赴各省候選者均由內(nèi)務(wù)部發(fā)給知事憑照(分發(fā)憑照或回任憑照)，憑此照在規(guī)定時間內(nèi)赴省報到。這些人到各省后，“曾任地方官政績素著者”可由省長官直接委署官職，報中央同意后即可實授，這類能立刻得官者多屬于原任縣知事回任或極受該省長官賞識者。其他人員均需“先行試署一年”(即作一年的候補)，一年后由省行政長甄別，甄別合格，遇有缺出，由該省民政長薦請內(nèi)務(wù)部委署。(32)《為江西巡按使戚揚請將分發(fā)知事分別試署實授辦法據(jù)情轉(zhuǎn)呈懇予核準》，《政府公報》1914年6月30日。

由于試驗合格者人數(shù)眾多，這些人員在分發(fā)到省后，多需等待相當長的時間，才能得到任職機會。各省一般的做法是：模仿前清的候補制度，委任這些人一些臨時差事，一方面使其得到收入，另一方面讓其受到實務(wù)鍛煉。如在吉林省，分派到該省的縣知事往往會被先分派到財政廳、高等檢察廳、煙酒公賣局等任差。(33)化險：《紀吉林之候補縣知事》，《申報》1915年12月31日，第6版。不過相比于清末，由于各地的臨時局所大多被裁撤，因此獲得差使亦非易事，在這種情況下，一些省份設(shè)立政治研究所來容納這些既未任官又未得差的分發(fā)知事。如直隸省“自縣知事三屆考試以來，部中分發(fā)知事來直隸報到者二百數(shù)十員”，只有一部分人得以補授官缺或獲得差委，“未得差委之縣知事還有一百數(shù)十員之多”，直隸省巡按使擔心這些人“任事之志氣為之消沮，且恐無所事事，易生希冀奔競干請之惡習”，故籌備設(shè)立直隸省政治研究所，以容納這些無缺無差的候選縣知事入所學習。(34)《直省設(shè)立政治研究所》，《申報》1915年3月26日，第6版。其他省份如山東、陜西、山西、湖南、吉林、安徽等地亦相繼設(shè)立起了類似機構(gòu)。(35)《組織吏治研究所》，《申報》1916年2月28日，第7版。

總體而言，由于中央政府權(quán)威暫時恢復(fù)，中央政令能在地方得到較好地執(zhí)行，袁世凱時期縣知事試驗的推行還是較為順利的。1914、1915年中的四屆縣知事試驗為各省提供了大量有一定資質(zhì)的縣知事候選人員，下文中我們還會看到，這一時期縣知事選任體制的改革確實極大地改變了地方人事構(gòu)成，此后大部分縣知事都是經(jīng)過縣知事試驗考選的。民國學者吳清望在討論北洋時期的江蘇縣知事時曾評論說：“項城當國，雖為一般人所不滿，而于整頓吏治，不可謂非瑕中之瑜。民國三四年間，中央舉行縣知事考試，共計四次……各省大吏，亦能仰體斯旨，多以考試及格分發(fā)到省之縣知事，調(diào)換地方所舉之縣知事，循序試用，政治漸趨于正規(guī)，斯時江蘇亦有可觀也。”(36)吳清望：《述民元至十六年間江蘇縣知事之陳跡》，《縣政研究》1939年第1卷第8期，第19—21頁。當然，縣知事試驗并未能實現(xiàn)任官都經(jīng)過考選這一目標，以保薦免試通過試驗者仍占到縣知事試驗合格人員的很大比例，而未經(jīng)過縣知事試驗以其他途徑(如長官直接保舉任官)得任縣知事者亦不在少數(shù)。(37)《專欄：南京》，《申報》1914年10月21日，第7版。而在縣知事試驗合格人員分發(fā)到各省后，其任官之權(quán)最終還是掌握在省長官手中，仍缺少有效的制度約束，各省濫用私人的情況依然較為嚴重。如湯薌銘在任湖南督軍后，選用縣知事大都為其同鄉(xiāng)。(38)伍新福編：《湖南通史·近代卷》，湖南人民出版社2008年版，第856頁。即使是在縣知事試驗實行較為良好的江蘇省，齊耀琳亦任用私人，“用吉林同鄉(xiāng)特多”。(39)吳清望：《述民元至十六年間江蘇縣知事之陳跡》，《縣政研究》1939年第1卷第8期，第19—21頁。

三、縣知事選任改革對地方官人事構(gòu)成的影響

縣知事任用及試驗條例的實施確實對地方人事產(chǎn)生了很大影響。如在廣東，據(jù)1915年的《廣東全省同官錄》，在49名有詳細履歷的縣知事中，有36人曾通過縣知事試驗獲得任官資格，比例達73.5%。(40)廣東上將軍巡按使署巡捕廳編：《廣東全省同官錄》，1915年鉛印本，國家圖書館藏。在河南，據(jù)1916年該省《同官錄》，110名縣知事中，經(jīng)過縣知事試驗者為100名，占比達到90.9%。在江蘇，據(jù)1914年10月《申報》上一篇報道所言：“江蘇六十縣中，第一屆、第二屆考取知事中，署缺者二十三人，保免試及已準免試者二十六人(保免在審查中)，所余十一人中有在他案保免者數(shù)人……本年新更換者至四十九縣之多，遵照新令驅(qū)逐臨時知事，更以經(jīng)免試考試之員也……江蘇本省籍貫員名單將為末次之大更動，至是江蘇縣知事改革事業(yè)完全告終。此后更換全系合法之員?！?41)岐逸：《江蘇之縣知事》，《申報》1914年10月17日，第6版。

縣知事選任改革帶來的這輪地方人事重組，導致了縣官構(gòu)成兩個非常重要的變化：一是回避制度恢復(fù)，本省為官現(xiàn)象趨于減少。辛亥革命后，由于中央政府無力干涉各省的縣官任命以及地方自治思潮的興盛，回避制度被無形打破，縣知事本省為官成為相當普遍的現(xiàn)象，即如《東方雜志》的一篇評論所言：“蓋民國初立，元勛偉人，皆以本省為根據(jù)，故回避原籍之例，不能不破。浸假而以本省人治本省人，不容異省人插足，幾成為原則?！?42)景藏：《回避》，《東方雜志》1920年第17卷第4期。據(jù)國務(wù)院印鑄局所編的1913年第4期《職員錄》，在其收錄的全國各省區(qū)395名知悉籍貫的縣知事中，屬本省為官者占比達43.04%，而分省來看，在有縣知事籍貫信息的13個省中，除新疆一省外，都有縣知事是本省人的現(xiàn)象存在，一些省份本省為官的比例甚至達到九成左右(見表1)。本省為官現(xiàn)象會加劇省自為政，對中央集權(quán)極為不利，自然成為袁世凱政府推行縣官選任改革所要著力解決的問題之一，縣知事試驗條例即明確規(guī)定“指分、請分之地方不得在原籍民政長官所轄區(qū)域以內(nèi)”。經(jīng)過四輪縣知事試驗及向各省大規(guī)模分發(fā)試驗合格人員，各地本省為官的現(xiàn)象確實得到了扼制。據(jù)1916年第1期《職員錄》，在其收錄的知悉籍貫的869名縣知事中，只有8.75%屬本省為官，相比1913年第4期《職員錄》中縣知事本省為官的比例減少甚多。分省來看，在數(shù)據(jù)可與1913年比較的13個省區(qū)中，除甘肅、新疆外，其余省區(qū)本省為官比例均有下降，有12個省區(qū)顯示本省為官比例為0，即使只考察收錄縣知事信息較完備(知悉縣知事籍貫的縣占全省總縣數(shù)的比例超過50%)的11個省區(qū)，也有在8個省區(qū)未出現(xiàn)本省為官者。從一些具體實例中我們也能看到這一變化：如在陜西，1913到1914年間該省爆發(fā)了白朗起義，借鎮(zhèn)壓起義之機，袁世凱于1914年3月派其心腹陸建章率部入陜，將陜西都督張鳳翙解職，并撤換了白朗所經(jīng)過的商縣、乾縣等20余縣的縣知事(43)蘇全有、賀科偉：《袁世凱傳》，浙江大學出版社2013年版，第343頁。，空出的縣知事名額即多由內(nèi)政部委任的外省籍知事來進行填補。(44)《命令》，《申報》1914年10月25日，第2版。總而言之，盡管本省為官的現(xiàn)象并未完全消失，但相比民初而言，二次革命后縣官回避制度已基本得到了恢復(fù)。

縣知事選任改革對地方官人事構(gòu)成帶來的另一個重要影響是：大批清代舊官僚成為民國縣知事。根據(jù)縣知事試驗章程，參加縣知事試驗者至少需具備以下三種資格中的一種：有科舉功名，在本國或外國學堂學習三年以上，有兩年以上的行政經(jīng)驗。在實際操作中，對參加縣知事試驗者的考核往往以經(jīng)驗為優(yōu)先考慮因素。據(jù)徐兆瑋在日記中的記載，一位參加了第一次縣知事試驗的友人告訴他：“甄錄試與第一、二試尚覺小有標準，至口試一場，則一以經(jīng)驗為力，能于前清時得重要差事，而官階在知縣以上者方可想法……然則無前清較闊之資格而又得重要之差務(wù)者，大可免此一行矣”。(45)李向東、包岐峰、蘇醒標點：《徐兆瑋日記》第2冊，1914年3月27日，黃山書社2013年版，第1454頁。而據(jù)《順天時報》對第二次縣知事試驗考試的報道：“第一第二試揭曉之結(jié)果，凡在前清曾辦行政事務(wù)或科甲出身者，皆高列?！?46)《知事試驗之名實不符》，《順天時報》1914年5月16日，第11版。至于第三第四次縣知事試驗，選用者基本為現(xiàn)任縣知事，新錄取者非常少。這樣，通過縣知事試驗者多為舊官僚，缺少從政經(jīng)驗的學堂畢業(yè)生多被阻擋在縣知事資格之外。以致第一屆知事試驗結(jié)束后，落第考生聯(lián)名上書內(nèi)務(wù)總長朱啟鈐“今條例若彼而考試若此果，何以見信于天下？在政府只圖開玩笑、行作術(shù)，而不知天下之士，莫堪其苦矣！”(47)《關(guān)于知事試驗之尾聲》，《申報》1914年3月14日，第6版。

表1 1913與1916年各省縣知事籍貫構(gòu)成比較表

資料來源：印鑄局編纂處編：《職員錄》，1913年第4期，國家圖書館藏；印鑄局編纂處編：《職員錄》，1916年第1期，國家圖書館藏；1913年各省縣數(shù)見《各省區(qū)域沿革一覽表》，上海商務(wù)印書館1914年版。

說明：1、“本省為官比例”指各省知悉籍貫的縣知事中本省人所占比例。2、1916年中有些省份知悉籍貫的縣知事數(shù)多于該省全部縣數(shù)，原因是有些縣有兩任知事的記錄。3、1913年和1916年各省縣數(shù)稍有變化，故如以“知悉籍貫的縣知事數(shù)”除以“知悉縣知事籍貫的縣占全省總縣數(shù)的比例”，兩年的結(jié)果不一定相等。

而各省民政長官在選任分發(fā)來的縣知事時，亦傾向于優(yōu)先任用有經(jīng)驗者。如湖北巡按使段芝貴“所委者十九系富于經(jīng)驗之免考知事，其考取分發(fā)之知事多置未用……現(xiàn)所委用之員，多系前清在湖北歷任繁劇者，故官場漸復(fù)前清之狀態(tài)矣?！?48)《湖北官事新譚》，《申報》1914年12月15日，第6版。該省省長甚至“向內(nèi)務(wù)司索取前清湖北官冊”，來作為選吏的參照。(49)《呂省長視事后之鄂官吏》，《申報》1914年6月4日，第6版。再如江蘇，在1914年齊耀琳任省長后，“其任用之縣知事，率皆老成持重，經(jīng)驗豐富，不事嶄露頭角”。(50)吳清望：《述民元至十六年間江蘇縣知事之陳跡》，《縣政研究》1939年第1卷第8期，第19—21頁。

袁世凱當局及各省軍政長官之所以要重用舊官僚可能有如下幾方面的原因：一是借此消除革命黨的影響；二是認為舊官僚較持重、有行政經(jīng)驗，任用他們能更快地恢復(fù)社會秩序；三是希望以此拉攏舊官僚、舊士人。無論如何，在二次革命后，實行縣知事選任改革的結(jié)果是大量舊官僚重獲任用，新式教育出身者雖不是完全沒有通過縣知事試驗的機會，但總體來說整個選任體系是明顯偏向舊官僚的，故當時有記者諷刺說：“又是一班新知事，依然幾個舊官僚”。(51)《舊官僚與新知事》，《京華新報》1914年3月6日，第7版。而進行縣知事試驗期間，正逢袁世凱當局推行一系列政治、文化方面的復(fù)舊措施之時，縣知事試驗也被視為其中的一項而受到許多批評，如《大公報》即評論說：“近日規(guī)復(fù)舊制之事不勝枚舉，如民國開科考試縣知事。嗚呼！國家許多新生機，皆被爾規(guī)復(fù)二字挫抑之矣！”(52)心森：《閑評》，《大公報》天津版，1914年2月25日，第5版。當時關(guān)于縣知事試驗的各種負面評論大多即源出于此。

結(jié) 語

從上面的論述中我們看到：辛亥革命爆發(fā)后，縣官人事任用權(quán)下移，各省自行選官，中央政府無由置喙。在鎮(zhèn)壓二次革命后，袁世凱開始大力加強中央集權(quán)，縣知事選拔任用制度的改革乃是其中重要一環(huán)。北京當局參照清末袁世凱親自參與的地方官制改革的相關(guān)措施，頒布了縣知事選用與試驗條例，希望能清理縣知事隊伍、重建縣知事選任方面的規(guī)范，逐步做到只有通過中央統(tǒng)一考選者才能獲得任官資格。由于這一時期中央對地方的控制力較強，上述制度的推行尚屬順利，數(shù)千人通過縣知事試驗，被分發(fā)到各地，改變了各地的縣知事人事構(gòu)成，不合資格的縣知事則被漸次淘汰，由縣知事試驗選拔出的縣知事群體逐漸成為北洋縣知事的重要來源之一。

袁世凱當局推行的縣知事選任改革帶有相當程度的復(fù)舊色彩，在執(zhí)行中側(cè)重選用科舉出身、有行政經(jīng)驗的舊官僚，這成為袁世凱諸多復(fù)舊措施中的一項，因而受到了當時一些人士的批評。其在實際執(zhí)行過程中也確實存在不少問題。但客觀而言，這些改革措施還是在一定程度上起到了規(guī)范任官秩序的作用，如民初議員鐘伯毅所言：“袁氏主政時期之內(nèi)治，確極可觀。自辛亥各省起義以來，都督各擁實力，形同割據(jù)，袁氏依次削平，收統(tǒng)治權(quán)于中央，且設(shè)國稅廳于各省，使全國財政亦得歸于統(tǒng)一。凡此種種建樹，吾人均不應(yīng)以政治立場不同而一概抹殺?！?53)劉鳳翰主編：《親歷者口述實錄：民國軍制》，中國大百科全書出版社2016年版，第7頁。

縣知事試驗只是一個過渡辦法，北洋政府的最終目標是建立一套更為系統(tǒng)化的文官考試制度。1915年9月，北洋當局頒布《文官普通考試令》《文官普通考試典試令》，之后又公布了《文官普通考試令施行細則》，相比于縣知事試驗制度，新的文官考試條例更系統(tǒng)化、更契合現(xiàn)代文官制度的要求。但在袁世凱死后，中央政府喪失權(quán)威，文官考試事實上難以推行。因新的體系未能真正建立，而縣知事試驗合格人員又數(shù)量龐大，故袁世凱時期縣知事試驗選拔出的合格人員在此后相當一段時間里仍然是縣知事選用的主要來源。直到1920年直皖戰(zhàn)爭后，軍閥割據(jù)加劇，中央政府基本再無能力干涉各省區(qū)的縣知事選任，各省與北洋政府漸行漸遠，不再委任中央分發(fā)的縣知事，而是大量委任私人部屬，縣官資格再度失去統(tǒng)一標準，本省為官現(xiàn)象又復(fù)趨于普遍。