劉彤

摘 要：縣知事是北洋政府時期的縣級行政長官?？h知事的選用、職權、薪俸等制度與傳統(tǒng)縣官相比有較大的變化。這種變化正是從傳統(tǒng)體制向近代體制的轉變過程中在基層政權的反映。可惜的是這種轉變卻因北洋政府時期的軍人當政、窮兵黷武而受到了很大的破壞。不過在民主革命過程中產生的一些新的因素畢竟還在增長，北洋政府時期的縣知事畢竟已跨出了中世紀的門檻，這也正是歷史的價值功能所在。

關鍵詞：北洋政府；縣知事；人事選用；行政執(zhí)掌

中圖分類號：K249 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）18-0176-02

縣在封建王朝國家政權體制中是最低一級的基層政權。在從封建王朝國家體制向近代國家體制的轉變過程中，基層政權也不可避免地因上層體制的劇變而發(fā)生改觀。1913年1月8日，北京政府規(guī)定把凡有直轄地方的府、直隸廳、直隸州和廳、州等地方，一律改稱縣，并明確規(guī)定，“縣置知事，隸屬道尹，為縣行政長官”[1]。自此以后的整個北洋政府時期，“縣知事”就成為縣的行政長官。

一、縣知事的選拔與任用

縣官乃吏治之基，故此，歷代王朝都十分重視對縣官的選用。在北洋政府時期，對縣官的選用也頗為重視，要求嚴格“統(tǒng)一中央用人行政之權，蕩滌地方濫用私人之弊”[2]。特別在袁世凱當政時期，曾多次命令各省巡按使嚴格考核所屬縣知事，對“劣員”要“立時撤換，勿稍瞻徇”[3]?？h知事的任用資格，一般有兩種方式：一種是考試，另一種是保薦。

考試選官是中國傳統(tǒng)知縣選拔的“正途”。北洋政府時期，考試依然是選拔官吏的有效手段，考試的資格要具備下列條件之一：“（一）國內外大專學校學習法律、政治、經(jīng)濟畢業(yè)，或修業(yè)一年半以上并歷辦行政事務滿三年以上；（二）曾任簡任或薦人文官滿三年以上，或具有同上相當資格并在前項學校修業(yè)一年半，曾辦行政事務滿二年以上；（三）具有上項文官的相當資格并在前項學校修業(yè)一年半，曾辦行政事務滿一年以上；（四）無上述各項資格，由國務總理、各部總長、各地方最高行政長官特選的”[4]302?？荚囉煽h知事試驗委員會主持，縣知事試驗委員會由委員長一人、主試委員若干人、監(jiān)視委員二至四人組成。考試分甑錄試、第一試、第二試、口試四個程序。甑錄試論文一篇，不及格的不再應第一試。第一試的考試科目有現(xiàn)行法令解釋、國際條約大要等。第二試的科目有地方行政的策問、設案判斷、草擬文牘等。口試的主要內容是就當?shù)氐拿袂轱L俗、行政經(jīng)驗設問[5]。

保薦是北洋政府選用縣知事的另一條途徑。保薦的資格為：“須有政事學識的著述，或有政事經(jīng)驗的成績”。由保薦到任用，有一定的程序。凡“各部總長或各地方最高行政長官認為富有政事學識經(jīng)驗的，可將事實列舉，連同品行才具的考語出具保薦文，送由內務部交于知事試驗委員會審核。審核合格的，交內務部注冊后，分發(fā)任用?！盵6]事實上，通過保薦選官在帝政時代就存在著，但在北洋政府時期，由于吏治腐敗，政治黑暗，所謂的保薦其實并不能達到真正的選賢薦能的目的。大官僚所保薦的依然是“賢能老吏”居多。而且所薦之人大多是通過行賄或者其他不正當手段才能如愿以償。這也可以說是整個北洋府時期基層官員失范的一個表征。到后來的軍閥混戰(zhàn)的年代里，保薦更成為大小軍閥用來獎賞或贈送朋友的禮品。

此外，北洋政府在分發(fā)任用縣長時，要求注意籍貫回避。回避制度是為防止親屬關系被引進政治領域拉親結派、以權謀私、激化統(tǒng)治階級與人民大眾的矛盾而采取的一種任官限制制度。早在秦漢時期，中國的吏治就有地方各級官員回避本籍的規(guī)定。其后歷代相沿。到北洋政府時期，依然要求實行地方官員的籍貫回避。

北洋政府規(guī)定，地方各級官員必須回避本籍、寄籍、祖籍、原籍距任所500里之外，在任用時要求省級行政長官轉送銓敘局審核后，在呈請任命，以防打破地方官員回避的規(guī)定。1920年1月13日，大總統(tǒng)徐世昌通令要求“所有任用知事，其籍隸本省人員，應照章回你，亦經(jīng)內務部呈請通行?！盵4]307-308實際上回避治制度是利弊相因的。而北洋政府要求實施回避制度，更多的是考慮為了較好地控制基層政權。

盡管北洋政府一再通令要求堅持籍貫回避，但是回避制度還是首先從省級行政機構打開了缺口。由于民國初年中央政府的權威漸趨衰落，地方自治成為當時流行的口號，于是大多數(shù)本省籍的人開始成為省級行政長官。當然大多數(shù)縣級政權來講，基本上還能堅持籍貫回避，但已不是絕對化了。如保安縣（今延安志丹）知事大多為陜北籍人，甚至還有本縣人任本縣知事的情形。如大荔人張星漢在1916年5月曾任大荔縣知事。由此可見，在北洋政府時期，回避制度已成為一種治標不治本的形式了，綿延兩千多年的回避制度在北洋政府時期走到了他的盡頭。

二、縣知事的職責與權限

在北洋政府時期，縣知事的任務較為繁重，職權也較為廣泛。關于北洋政府時期的職責與權限，大體包括以下幾方面的內容。

第一，行政方面的職權。行政之權是縣知事的本職。根據(jù)北洋政府的官吏制度，縣知事屬于行政官員?？h知事除要辦理本縣行政事項外，還要完成國家與省所委托的任務，同時還須兼辦同鄰縣的某些事項。具體來講，縣知事的行政職權有以下四項：“（一）發(fā)布命令權?？h知事在不抵觸中央和省法令的前提下，可以發(fā)布縣令和縣單行章程；（二）任命權?？h知事以下之科長、科員、技士等皆由縣知事自己任命委派。（三）監(jiān)督權?？h知事對于所轄人員的行政處分認為違背法令、妨害公益或逾越權限時，可以停止或撤銷其處分。（四）軍事權?？h知事在維持治安認為有必要時，可調用地方武力。若與非常事變，可轉請鄰近駐軍派兵處理?！盵7]100

第二，立法方面的職權。在北洋政府時期，縣知事所享有的立法職權較大，主要有下列幾項：“（一）提議權?？h知事有向縣議事會或縣參議會提出議案的權力。縣議事會或縣參事會開會時，縣知事均得親自或派員到會陳述意見，但不得參加表決。（二）編制預算、決算權。縣知事必須將第二年的收支編成預算，提交縣議事會議決，然后再向上級呈報。（三）請求復議權。對于縣議事會或縣參事會的決議認為違法時，可請求復議。如果縣議事會或參事會仍執(zhí)前議時，縣知事有權撤銷議案。[4]307但在1914年，袁世凱下令停止舉辦各級地方自治，縣級立法機關也就相應撤銷，縣知事的上述職權也就隨之取締了。

第三，司法方面的職權。民國初年，各縣多置審檢所，附設于縣知事公署內。對于司法機關審理的案件，縣知事有權發(fā)出傳票、拘票、押票、搜索票等。如果沒有設立審判廳的各縣，第一審的民事、刑事訴訟屬于地方管轄的，都由縣知事審理。此外，作為縣級政權的長官，縣知事還須承擔稅收、教育福利、公共工程等職責。但是由于中國地域廣闊，各地情形也很難整齊劃一，所以在民國初年又將全國各縣按事務繁簡、地形等因素劃分為三等，這樣由于各縣的等級不同，其職責與權限也就相應有所區(qū)別了。

值得一提的是，在司法方面北洋政府時期已經(jīng)出現(xiàn)了專門的司法機構，這樣司法就從行政中獨立出來。然而在北洋政府時期，等級與特權依然是相輔相成的存在人治大于法制仍是當時凸顯得政治文化，因此對于縣知事的職責與權限，在大多數(shù)情況下也僅僅是冠冕堂皇的制度而已。

三、縣知事的薪俸待遇

傳統(tǒng)縣官的薪俸數(shù)額較低，一般僅能得到一份名義上的薪俸，“知縣在首府者年俸60兩，在外地者年俸30兩?！盵8][41]在清雍正年間，在名義薪俸外，又給縣官添了一份實質性的津貼，即“養(yǎng)廉銀”（意即以滋養(yǎng)廉潔的錢）。在北洋政府時期，行政官的待遇，一般是以貨幣的形式支付，稱為“官俸”。官俸一般按月計算，所以也叫“月俸”。

北洋政府對行政官員的薪俸發(fā)放，是按官等來定的?？h知事的最高等級為360元，最低等級為200元。除了上述薪俸外，北洋政府還規(guī)定縣知事的其他待遇。如果“縣知事已進至最高級月俸滿五年以上并確有功績的，還可以給予500元內的年功加俸”。同時還規(guī)定，“縣知事的退官、休止、死亡，仍給本月全俸。退官的仍在繼續(xù)辦公事、清理余務時，照常給俸。休職的在休職期間，仍給俸1/3。凡在官一年內因病不能辦公99日，或因事不能辦公30日，要按年俸減去1/4。”[4]355法定兼官，除有給津貼的規(guī)定外，不受津貼。綜合北洋政府時期的薪俸數(shù)額，與其他社會群體相比，收入應當還算較為可觀的，大概要高于當時大學里副教授的收入水平。北洋政府之所以提高縣知事的薪俸與待遇，正是考慮縣級基層政權的重要作用，從而以此來維護中央的統(tǒng)治，形成一種“萬事一系，并奉以完全主權，萬眾一心、山呼雷動”[8]130的局面。

然而北洋政府時期縣知事的薪俸與待遇，雖然有著較為嚴格的制度標準，但很難嚴格實行。究其原因，一方面是由于全國各地經(jīng)濟發(fā)展水平并不平衡，各省財政收入并不統(tǒng)一；另一方面在當時軍閥當?shù)馈⒗糁胃瘮〉哪甏?，長官意志決定一切仍是北洋政府時期的統(tǒng)治之道，這些制度在絕大多數(shù)時間里也僅僅是一紙空文。

縱觀北洋政府時期的縣知事群體，與傳統(tǒng)封建社會時期的縣官群體相比，封建性是其共有的特點。盡管曾經(jīng)有過資產階級的民主革命激蕩，但在當時卻不可能放出民主主義的光芒。但值得一提的是，北洋政府時期的縣知事群體，至少在制度層面上還保留有南京臨時政府的一些“痕跡”。因此可以說新的因素畢竟還在增長。正是從這個意義上講，北洋政府時期的縣知事群體畢竟已經(jīng)不是中世紀的縣令或知縣群體了。

參考文獻：

[1]東方雜志[J].第11卷1號.

[2]北洋政府公報[Z].1914-4-23.

[3]北洋政府公報[Z].1914-5-23.

[4]錢實甫.北洋政府時期的政治制度[M].北京：中華書局，1984.

[5]東方雜志[Z].第10卷第7號.

[6]陜西省志·政務志[M].西安：陜西人民出版社，1997.

[7]瞿同祖.清代地方政府[M].北京：法律出版社，2003.

[8]中華民國資料叢刊.護國運動[Z].南京：江蘇古跡出版社，1986.