摘 要：實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，必須引導資金資本投向農(nóng)村農(nóng)業(yè)。農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展，單純靠市場化無法真正吸引大量社會資本進入，只有通過政府引導、政策性信貸支持，再加上市場化運營，才能帶動社會資本進入。結合城市建設模式，國家層面要落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必定會設計引導資金資本投向農(nóng)村農(nóng)業(yè)的機制，由國家政策性銀行打頭陣，與地方政府農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投融資平臺合作，將大量、低息、長期的政策性信貸資金投入農(nóng)村和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目，并為后續(xù)商業(yè)銀行信貸資金和其他社會資本跟進創(chuàng)造條件。如同當初城投平臺建設一樣，當務之急是要建立起一個以股權鏈接的市、縣、鎮(zhèn)三級農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投資和服務平臺體系，有效提高產(chǎn)業(yè)組織化程度，實現(xiàn)適應鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興需要的生產(chǎn)組織模式和政府服務模式創(chuàng)新，為資金資本規(guī)?；M入農(nóng)業(yè)農(nóng)村提供條件。

關鍵詞：鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興 投融資模式 金融創(chuàng)新 平臺

金融是實體經(jīng)濟的血脈，沒有資金資本的進入，一個區(qū)域或是一個產(chǎn)業(yè)不可能實現(xiàn)快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村當然也不例外。要實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，必須引導資金資本流向農(nóng)業(yè)農(nóng)村。同時，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，還需要高端要素的導入。我們要探索實現(xiàn)以產(chǎn)業(yè)振興為核心的鄉(xiāng)村振興模式，投融資和產(chǎn)業(yè)提升機制設計至關重要。

一、資本屬性分析比較：政策性信貸資金是啟動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的主力

在現(xiàn)階段，什么資本資金應該而且可以大規(guī)模流入農(nóng)業(yè)農(nóng)村需要結合資金資本的屬性進行分析。如果對一個國家全部資金資本進行分類，除去國外資金資本外，國內大體上可以分為財政資金、社會（私人）資本和銀行資金。鄉(xiāng)村振興需要真金白銀的投入，只有實現(xiàn)資金資本的投入，才能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展。同時，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)不可能一蹴而就，而是一個不斷發(fā)展演化的過程。不同階段，有不同的任務，有不同的支撐。目前，我們正處于鄉(xiāng)村振興全面推進的歷史階段。在這個階段，每一類資金資本在鄉(xiāng)村振興中是什么樣的角色，哪一類資金資本是現(xiàn)階段鄉(xiāng)村振興的主力資金，這些都需要重點分析。因為只有分析清楚了這些關鍵問題，我們才可能有的放矢，設計資金資本流向農(nóng)村農(nóng)業(yè)的體制機制。

（一）財政資金：杯水車薪的引導資金

財政支農(nóng)資金安排方面，多年來一直受到投入不足、結構不合理、擠占挪用現(xiàn)象嚴重、效率低下等詬病。除去這些歷史陳弊不說，只從資金量上分析，財政資金受資金總量和性質的制約，只能作為鄉(xiāng)村振興的引導資金，體現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村，不能作為鄉(xiāng)村振興主力資金。我們分析了山東某市財政支持鄉(xiāng)村振興的預算安排。從總量上看，2018年，市級財政安排支農(nóng)專項資金1.99億元，以該市100個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（不含街辦）測算，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)不足200萬元。如果按照縣市區(qū)1：1配套，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)也不足400萬元。從該市擬實施的“2221”工程財政支持上看，每個小鎮(zhèn)給予100萬元獎補、每個田園綜合體項目給予150萬元獎補、每個農(nóng)村新型示范社區(qū)給予30萬元獎補、每個美麗宜居村莊給予100萬元獎補，并且各類項目還有嚴格的數(shù)量限制。而從項目總投入上看，每個特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃面積在3平方公里左右，每年固定資產(chǎn)投資不少于5億元;每個田園綜合體規(guī)劃面積在3-5平方公里，既要有大量的基礎設施投資，還要實現(xiàn)農(nóng)村“七改”，其投資規(guī)模為億元級別。與投資需求相比，財政補助顯得杯水車薪。這樣的分析不是說明財政投入不夠，而是說明財政不能夠、也不應該成為鄉(xiāng)村振興的主力資金。

1.從財力規(guī)模分析。從1994年分稅制算起，伴隨二十多年經(jīng)濟高速增長，財政收入和整體財力水平也大幅度提升。以山東省經(jīng)濟和財政水平定性分析，市一級財政初步擺脫了“吃飯財政”的狀況，有了一定支持社會經(jīng)濟發(fā)展的能力。但如果減去原本就要安排的支持農(nóng)村民生和社會事業(yè)的財政支出壓力，市一級財政沒有多少財力能夠支撐鄉(xiāng)村振興新增資金需求。我國現(xiàn)行各級政府財權事權分配體制尚不盡合理，存在財力向上集中、事權向下集中的矛盾，致使縣鄉(xiāng)兩級財力非常緊張，縣級財政基本還沒有擺脫“吃飯財政”的狀況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財力更是捉襟見肘，縣鄉(xiāng)兩級財政很難擠出資金滿足鄉(xiāng)村振興新增資金需求。

2.從資金屬性分析。鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)振興項目大部分都屬于市場化的項目，需要實現(xiàn)市場化投入、市場化運營。與此相對應，應該是市場化的資金作為項目投資主要來源。財政資金的公共屬性，決定了財政資金不應該是產(chǎn)業(yè)振興項目的主要資金來源。

3.從投入方式分析。鄉(xiāng)村特色小鎮(zhèn)、田園綜合體等項目中，一方面本身就含有大量的基礎設施內容，另一方面項目也具有效益的外溢性，基礎設施的公共產(chǎn)品屬性和項目的外部性需要政府財政投資和補償。財政投入支持鄉(xiāng)村振興建設有其合理性和必要性。但從支持方式分析，即便是需要財政投入，也不能只是依賴當期財力解決，而應該結合市場化手段，將項目持續(xù)期財政負擔折成現(xiàn)值，通過市場化融資手段解決當下投入問題。也就是說，同城市基礎設施投入解決途徑一樣，采用融資手段籌集所需資金，而不是主要依賴從現(xiàn)期財政收入中列支。財政資金雖然不能作為鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)振興的主要資金，不能把資金壓力簡單壓給財政，但財政投入又是不可或缺的。因為一是鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)振興，既需要農(nóng)村生活基礎設施的完善，也需要農(nóng)村生產(chǎn)基礎設施的提升。無論是生活基礎設施還是生產(chǎn)基礎設施，都屬于公共產(chǎn)品，理論上需要政府提供。二是財政資金從來源上，代表了城市工商業(yè)發(fā)展成果。其投入，體現(xiàn)了城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的導向。三是鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)振興項目雖然應以市場化投入、市場化運營，但鑒于涉農(nóng)項目風險相對較大、收益相對較低的特性，需要財政投入兜底部分風險。

（二）社會資本：蓄勢待發(fā)的逐利資金

社會資本可以簡單分為居民儲蓄、社會高凈值人群私有資金和工商企業(yè)資本。居民儲蓄絕大部分形成銀行存款，形成銀行存款的個人資金不成為直接投資的資金來源，將在后面的商業(yè)銀行資金部分分析。另有很小部分居民儲蓄會以創(chuàng)業(yè)投資的形式投入到農(nóng)業(yè)農(nóng)村。社會高凈值人群的資金除去部分形成銀行資金外，一般通過兩個途徑投資：一是通過參與產(chǎn)業(yè)基金，間接投資項目;二是個人直接投資產(chǎn)業(yè)項目。工商企業(yè)資本往往通過擴大生產(chǎn)規(guī)?；蛐陆椖繉崿F(xiàn)投資。具體到鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)項目，來自于社會資本的投資形式無非以下幾種：

1.非農(nóng)工商企業(yè)投資涉農(nóng)項目。2019年的中央一號文件強調，要加快制定鼓勵引導工商資本參與鄉(xiāng)村振興的指導意見，也是希望工商資本能在鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮積極作用。近年來，不少主業(yè)不是農(nóng)業(yè)的工商企業(yè)到農(nóng)村投資。這部分企業(yè)的投資大體分為兩部分，一部分是投資于類房地產(chǎn)項目，一部分投資于種養(yǎng)加工等農(nóng)業(yè)項目。投資于類房地產(chǎn)項目的，往往占據(jù)了農(nóng)村最優(yōu)質、最稀缺的景觀等自然資源，但資本目標與整個鄉(xiāng)村發(fā)展的目標并非完全吻合，在一些公共利益面前如環(huán)境保護、農(nóng)民收入提升等方面甚至還會出現(xiàn)相左的局面。投資的農(nóng)業(yè)項目，往往因為缺乏產(chǎn)業(yè)基礎和經(jīng)驗，短期難以形成產(chǎn)業(yè)鏈、信息鏈和價值鏈，涉農(nóng)項目“爛尾”資本“跑路”“非農(nóng)化”等典型的負面案例很多。目前，農(nóng)村有非農(nóng)投資價值的資源畢竟是稀缺的，決定了能夠以此吸引的非農(nóng)工商企業(yè)資本規(guī)模一定是有限的;農(nóng)業(yè)項目本身的局限性，決定了以農(nóng)業(yè)項目吸引非農(nóng)工商企業(yè)資本規(guī)模也不會很大。所以，這部分資金資本不能作為現(xiàn)階段鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)振興的主要資金來源。

2.涉農(nóng)工商企業(yè)擴大規(guī)模或延伸產(chǎn)業(yè)鏈。農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)一直是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的重要拉動主體，其業(yè)務規(guī)模的擴大和上下游產(chǎn)業(yè)鏈的拉伸能夠有效地帶動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民致富，應該成為鄉(xiāng)村振興中產(chǎn)業(yè)振興的主導力量。民營涉農(nóng)工商企業(yè)具有擴大規(guī)模和延伸產(chǎn)業(yè)鏈投資的內在動力，但目前卻明顯存在農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)利潤空間壓縮、資金鏈條緊張、信貸支持不足等問題，企業(yè)投資能力有限。從調研的山東某市來看，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)更是普遍自身積累資金有限、銀行信貸支持力度不足，在產(chǎn)業(yè)投資方面資金捉襟見肘。所以，涉農(nóng)工商企業(yè)在現(xiàn)階段也難以成為鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)振興的投資主要資金資本來源。

3.高凈值人員回鄉(xiāng)投資。從浙江的實踐經(jīng)驗看，早期進城創(chuàng)業(yè)的成功人士帶著資金、資源回鄉(xiāng)投資發(fā)展，是帶動鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)振興重要因素。這部分投資一是本身也具有非農(nóng)工商企業(yè)在農(nóng)村投資的特點和問題，二是就山東來說，無論是有能力有意愿回鄉(xiāng)投資的人員數(shù)量來說，還是農(nóng)村具備的投資條件來說，都和以浙江為代表的南方發(fā)達省份相差甚遠。因此，這部分投資只能作為鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)振興投資有益的補充，而不能作為資金資本主要來源。

4.個人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。鄉(xiāng)村要振興，個人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)是形成“新農(nóng)人”和鄉(xiāng)村振興的重要途徑，關鍵一點就是要改變人才由農(nóng)村向城市單向流動的局面。當前，確實有越來越多的大學生選擇農(nóng)業(yè)，在中高端農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、品牌創(chuàng)建、互聯(lián)網(wǎng)加農(nóng)業(yè)以及農(nóng)業(yè)家樂等農(nóng)業(yè)三產(chǎn)延伸等方面取得成功。但受資金、經(jīng)驗、配套、環(huán)境等方方面面的制約，創(chuàng)業(yè)成功的比例不會很高，創(chuàng)業(yè)投資的規(guī)模更不會很大，還難以在面上形成帶動鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)振興的主力。

綜合分析，受資本逐利性和現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)農(nóng)村項目自身矛盾的制約，社會資本目前只能是鄉(xiāng)村優(yōu)質稀缺資源的投資主體，不能作為鄉(xiāng)村振興主力資金。我們在研究中感覺，各級政府在推動鄉(xiāng)村振興項目落地和資金資本投入時，過于強調“市場化”。這種缺乏對各類資金資本，特別是市場資金資本具體分析前提下對市場化的過分強調，帶有一定的盲目性。我們不是要否定市場化和社會資金資本在鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)振興中的作用，并且我們也堅信隨著鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)振興的發(fā)展，社會資金資本一定會成為投資的主力，市場化一定是鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)振興的主導方向。但具體到現(xiàn)階段，在鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)振興全面啟動階段，我們不應該盲目依賴社會資金資本，簡單以“市場化”淡化政府和其他主體的責任和任務。

（三）商業(yè)性銀行資金：愛莫能助的信貸資金

金融機構是企業(yè)，其資本向最效益的方向流動，從而實現(xiàn)企業(yè)利益最大化是客觀要求。商業(yè)性信貸資金的投放關注三個要素：一是貸款主體。二是貸款項目。三是增信措施。

1.從貸款主體分析。無論是農(nóng)戶、合作社還是涉農(nóng)企業(yè)，都不是商業(yè)銀行青睞的客戶主體。農(nóng)戶居住點多面寬，金融服務對接難，貸款的服務成本肯定大大高于城市，商業(yè)銀行服務積極性不高。并且近年來，農(nóng)民失信問題開始顯現(xiàn)，逃廢銀行債務現(xiàn)象時有發(fā)生。借用山東某市金融辦調研的情況，該市所轄某縣某“扶貧幫扶村”，一共40戶貸款戶，有20戶有能力還貸卻故意逃廢銀行債務達360萬元。農(nóng)業(yè)合作社往往組織架構不規(guī)范，賬務管理較混亂，達不到銀行授信主體要求。涉農(nóng)企業(yè)往往規(guī)模不大，且資產(chǎn)負債表不符合銀行信貸要求。

2.從貸款項目分析。林產(chǎn)品要若干年才能成材，周期長價格不好把握;養(yǎng)殖業(yè)價格波動大，還有病疫等致命風險;蔬果產(chǎn)量大，周期短，但由于供需市場的不匹配，容易導致價格的大起大落，收益也很難保證;糧食的價格穩(wěn)定，但利潤空間也小。而且，農(nóng)產(chǎn)品與工業(yè)產(chǎn)品不同，在農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營過程中，自然風險、市場風險都時刻存在。總之，在現(xiàn)有模式下，農(nóng)業(yè)項目風險高，收益低，難以得到金融機構貸款支持。

3.從信貸增信措施分析。農(nóng)村產(chǎn)權融資創(chuàng)新嚴重不足，大量的農(nóng)村資源沒有轉化為資本。從調研的山東某市情況看，涉農(nóng)信貸品種除農(nóng)戶小額信用貸款外，其他品種仍停留在要求房產(chǎn)證和土地出讓證兩證齊全的房產(chǎn)抵押、存單質押等傳統(tǒng)抵押擔保方式。由于土地流轉配套機制不健全，土地承包經(jīng)營權從價值評估、登記到處置變現(xiàn)難度很大，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押貸款試點效果不明顯。從商業(yè)性信貸活動的三個關鍵要素分析，受商業(yè)性信貸規(guī)則和現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)農(nóng)村項目自身矛盾的制約，只能是鄉(xiāng)村振興金融的補充，不能作為鄉(xiāng)村振興主力資金。目前，農(nóng)村信用社基本走向了商業(yè)銀行道路，真正扶持農(nóng)村發(fā)展的其他形式農(nóng)村金融組織發(fā)展又受到極大政策限制，最終導致了目前農(nóng)村金融服務嚴重不足。

（四）政府引導的產(chǎn)業(yè)基金：華而不實的虛幻資金

政府引導的產(chǎn)業(yè)基金作為政府和社會資本的組合體，受資金性質、資本逐利性和現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)農(nóng)村項目自身矛盾的制約，只能是鄉(xiāng)村振興金融的補充，不能作為鄉(xiāng)村振興主力資金。一是資金來源存在問題。即使政府出資25%，在目前銀行不能對基金實行配資的情況下，很難找到75%部分的社會資本。二是基金運營模式存在問題。涉農(nóng)企業(yè)、農(nóng)村創(chuàng)業(yè)者很難通過市場化基金獲得創(chuàng)業(yè)投資、天使投資等股權投資，通過股權融資實現(xiàn)內生增長的機會少于其他行業(yè)。目前存在新型經(jīng)營主體組織化程度比較分散、競爭力不強，難以帶動和吸引資本下鄉(xiāng)。涉農(nóng)企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中受到市場風險和自然風險的雙重影響，產(chǎn)品科技含量低、競爭力小，企業(yè)盈利性差。由于企業(yè)上市審核條件嚴格，對銷售收入、凈利潤等財務指標要求高，涉農(nóng)企業(yè)上市難度很大。涉農(nóng)企業(yè)難以上市，投資涉農(nóng)資金的產(chǎn)業(yè)基金就沒有很好的退出通道，是導致產(chǎn)業(yè)基金不關注涉農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的重要原因。三是政府引導基金方面，處于風險控制和績效考核的考慮，對涉農(nóng)項目的投入比較審慎。

（五）政策性銀行資金：真金白銀的主力資金

當前，我國廣義貨幣（M2）余額174.31億元，超過了美國和歐洲的綜合。與其說農(nóng)村缺資金，不如說缺少資金流向農(nóng)村的平臺、工具和業(yè)態(tài)。作為政府和銀行資金的組合體，政策性銀行信貸資金性質和資金運作規(guī)則符合現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)農(nóng)村項目特點，應該成為鄉(xiāng)村振興主力資金。2018年4月份，國家農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行總行與山東省政府簽訂了五年支持山東新舊動能轉換和鄉(xiāng)村振興5000億政策性信貸資金的戰(zhàn)略合作協(xié)議，反映了中央層面在金融支持鄉(xiāng)村振興方面的政策動向。我們認為，政策性信貸資金將成為鄉(xiāng)村振興起步發(fā)展的主力資金。

二、政策性信貸資金投入路徑設計：產(chǎn)業(yè)投融資平臺

政策性銀行的信貸資金和財政資金一樣，具有國家資本的性質。我們認為，國家資本應該率先進入到農(nóng)業(yè)農(nóng)村，起到補欠賬、打基礎、引航向的作用。接下來的問題是，怎么樣讓國家資本進入到鄉(xiāng)村，或者說國家資本應該怎樣進入到農(nóng)業(yè)農(nóng)村，從而起到助推鄉(xiāng)村振興的作用。

（一）政策性銀行信貸資金支持鄉(xiāng)村振興的路徑分析

從國家農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行與山東簽署的五年支持山東鄉(xiāng)村振興5000億元信貸資金說起。政策性銀行信貸資金要發(fā)揮作用，必須要落實到具體項目上。這部分資金要落實到項目，可以有兩個途徑供選擇：一是通過政府財政的通道;二是走市場化的途徑。政策性銀行的信貸資金雖然具有政策性，但其實質還是具有還本付息要求的信貸資金。信貸資金的這一本質屬性，與無償使用的財政性資金屬性不相容，決定了政策性銀行的信貸資金不可能通過政府財政的通道落實到項目上去。所以政策性銀行信貸資金要落實到具體項目，只能通過市場化途徑。資金走市場化途徑又可以有兩個選擇：一是純市場化，以項目貸款的形式支持民營項目;二是借助有政府背景的平臺，以項目貸款的形式支持政府主導的農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施項目和有政府參與的產(chǎn)業(yè)項目。第一類純市場化項目由于可支持的項目不足和政策性銀行對貸款主體的挑剔，不會成為政策性信貸資金投放的主要方向。所以，大量的政策性銀行信貸資金必須通過有政府背景的平臺主體，投放到政府主導的農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施和政府參與的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目。

（二）國家鼓勵政策性銀行支持鄉(xiāng)村振興政策動向分析

中央以及發(fā)改委、財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等相關職能部門已經(jīng)陸續(xù)出臺了一些政策，總體方向是加大對農(nóng)業(yè)農(nóng)村振興的支持力度，并鼓勵和支持投融資體制的創(chuàng)新。2017年2月17日，《國務院辦公廳關于創(chuàng)新農(nóng)村基礎設施投融資體制機制的指導意見》（國辦發(fā)〔2017〕17號）中就指出：明確農(nóng)村基礎設施的公共產(chǎn)品定位，強化政府投入和主導責任，加強城鄉(xiāng)基礎設施統(tǒng)籌規(guī)劃，加大政策支持力度;堅持先建機制、后建工程，合理確定農(nóng)村基礎設施投融資模式和運行方式等。并要求建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，推動地方融資平臺轉型改制和市場化融資，重點向農(nóng)村基礎設施建設傾斜。鼓勵有條件的地區(qū)將農(nóng)村基礎設施與產(chǎn)業(yè)、園區(qū)、鄉(xiāng)村旅游等進行捆綁，實行一體化開發(fā)和建設，實現(xiàn)相互促進、互利共贏。政策調整期也是機遇期，其他類型投融資平臺的整頓期也是鄉(xiāng)村振興投融資平臺的創(chuàng)新期。政策性金融支持鄉(xiāng)村振興的政策導向顯現(xiàn)，成為破解鄉(xiāng)村振興資金資本問題的研究方向。

（三）城投模式的回顧和借鑒

回顧城市運營的歷史，我們會發(fā)展，本世紀初我國城市大發(fā)展起步階段所面臨的資金資本來源問題與當下鄉(xiāng)村振興所面臨的問題如出一轍。大規(guī)模城市建設初期，各級地方財政可用財力根本無力進行上規(guī)模的城建投資。城市發(fā)展需要的投入也曾經(jīng)讓地方政府束手無策，感覺根本沒有解決的辦法。再看那時候除了財政資金之外的其他各類資金資本，社會資本根本不可能投資公共基礎設施領域，商業(yè)銀行既不可能給地方政府貸款，也不可能支持基礎設施項目。如同目前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略一樣，快速推進城鎮(zhèn)化是當時國家發(fā)展的重要戰(zhàn)略。為了破解國家戰(zhàn)略實施和資金資本不足的矛盾，政策性金融機構國家開發(fā)銀行走到了前列。自2000年左右起，國家開發(fā)銀行指導各地政府建立城建投融資平臺地方國有資產(chǎn)管理公司，也就是現(xiàn)在各級城投公司的前身。國家開發(fā)銀行以各地政府信用為基礎，以地方城投公司為主體，以城市基礎設施為項目，提供了大量的政策性信貸資金，成為啟動我國大規(guī)模城市建設毫無疑問的主力資金。政策性銀行創(chuàng)新出了城投這一地方政府投融資主體，并且用政策性信貸資金啟動城市建設后，商業(yè)銀行隨即跟進，并在接下來的不到十年內取代政策性銀行成為各地城投的主要信貸資金來源。到2014年前后，國家又鼓勵實行PPP，吸引社會資本參與城市建設。這就是城市建設投融資的基本脈絡。反觀當前鄉(xiāng)村振興，同樣是國家發(fā)展戰(zhàn)略，同樣面臨著資金資本投入不足的問題，政策性銀行信貸資金的進入同樣面臨貸款主體、項目和增信等方面的問題。當歷史的問題再一次擺在我們面前，我們相信成功的城建投融資模式將再一次得到政策層面的鼓勵和使用。類似于城投的“農(nóng)投”將扮演引導政策性信貸資金投向農(nóng)村農(nóng)業(yè)的角色。

（四）與中央嚴控地方政府債務導向的兼容性分析

在設計政策性信貸資金投資渠道時，不可避免遇到是否與中央嚴格控制地方政府債務的矛盾和疑問。我們認為對于地方政府債務要具體分析。

一是出于國家戰(zhàn)略需要，中央在地方政府債務政策制定上很可能實行定向寬松?；仡?013年前后，地方政府債務風險已經(jīng)顯現(xiàn)，中央也開始嚴控地方政府債務。但2013年至今，卻是各地政府平臺債務規(guī)模增長最快的時期。究其原因，是因為在這個時期中央實施了大規(guī)模的棚戶區(qū)改造工程，對地方政府融資實行定向寬松的政策。也就是，地方政府不得再借債投資各類基礎設施，但棚戶區(qū)改造例外。為什么會實行定向寬松的政策，因為在當時，棚戶區(qū)改造和房地產(chǎn)去杠桿是當務之急，中央權衡利弊，實行了定向寬松政策。棚戶區(qū)改造已經(jīng)基本完成歷史使命，隨之而來的是棚戶區(qū)改造貸款的剎車。目前，在控制地方政府債務和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之間，也存在著權衡。我們相信，很有可能在這種權衡中，中央會對鄉(xiāng)村振興融資再次實施定向寬松的政策，允許地方政府在農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施和產(chǎn)業(yè)方面進行融資。

二是以農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為主的鄉(xiāng)村振興國家政策性銀行信貸資金形成的地方政府債務是“良性”的，不會引發(fā)地方債務危機。在分析地方政府債務時，我們應該區(qū)分“良性”的地方政府債務和“不良”的地方政府債務。簡單來說，投入到國家支持的領域和項目、項目產(chǎn)出能夠平衡投入、不會對地方財政形成還債壓力的地方政府債務，就是“良性”的地方政府債務。反之，投入到國家限制的領域和項目、項目產(chǎn)出不能平衡投入、對地方財政形成償債壓力的債務就是“不良”的地方政府債務。國家嚴控的是“不良”的地方政府債務，而不是“良性”的地方政府債務。國家農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行對農(nóng)業(yè)項目的信貸支持，一是投入項目必定是國家目前重點支持的鄉(xiāng)村振興項目;二是雖然涉農(nóng)項目投入大、周期長、收益低，但正如總書記指出的一樣，農(nóng)業(yè)是有希望的產(chǎn)業(yè)。既然是有希望的產(chǎn)業(yè)，其項目從長期看，就一定是能夠滿足投入產(chǎn)出平衡。即使是投入沒有直接產(chǎn)出的農(nóng)村公共設施項目，也會隨著涉農(nóng)資金的整合和財政體制完善財力下沉，使地方政府有能力償還項目信貸。三是涉農(nóng)政策性信貸期限長，不會對近期地方政府產(chǎn)生過多償還壓力。綜上，我們認為，鄉(xiāng)村振興形成的地方政府債務與中央嚴格控制債務規(guī)模并不矛盾。

三、政策性銀行信貸資金承接主體選擇和設計

我們分析認為，政策性銀行信貸資金的承載主體應該是有政府背景的產(chǎn)業(yè)投融資平臺。通過對縣鄉(xiāng)兩級政府在鄉(xiāng)村振興中作用的分析，應合理劃分兩級政府在鄉(xiāng)村振興中的職責，進而在鄉(xiāng)村振興融資平臺方面，既要積極推動縣級融資平臺轉型和建設，在關系全縣域的鄉(xiāng)村振興項目方面發(fā)揮政府投融資平臺作用;又要“尊重鄉(xiāng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)村振興主體地位，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)量體裁衣打造鄉(xiāng)村振興投融資平臺”。我們所設計的鄉(xiāng)村振興投融資平臺是“城投”模式的升級版：在屬性方面，不是單純的哪一級政府平臺，而是省市縣鄉(xiāng)共同打造的平臺，并且可以向混合所有制發(fā)展;在性質上，不是單純的融資平臺，必須是能夠帶動提升產(chǎn)業(yè)升級發(fā)展的平臺;在架構上，不是單一平臺而是形成統(tǒng)籌市縣鄉(xiāng)的平臺體系。我們將鄉(xiāng)村振興投融資平臺簡稱為“農(nóng)投”。

（一）農(nóng)投與城投的區(qū)別

1.在現(xiàn)有土地制度下，農(nóng)村并不像城市那樣可以通過生地變熟地、非建設用地變建設用地而獲取大量的土地增值收益。這就決定了至少在目前，農(nóng)投不能滿足“貸款—土地升值—還款”的城投融資路徑，必須擺脫對土地財政的依賴，通過市場化的路徑和項目實現(xiàn)自身投入產(chǎn)出的平衡。但我們也應該看到，國家層面上正在研究制定土地收益向農(nóng)村傾斜的政策和農(nóng)村土地增值的體制改革。我們相信，下一步農(nóng)投在促進農(nóng)村土地增值并分享增值收益，進一步通過分享土地收益實現(xiàn)融資支持農(nóng)村非市場化的基礎設施建設方面也將有所作為。

2.城投融資投入的項目大部分是基礎設施項目，市場化運營的要求較低。部分需要運營的項目，也主要通過委托社會第三方運營方式來解決，對城投平臺自身運營能力要求不高。我們考察了解到，大部分運作百億級投融資規(guī)模的城投公司人員并不多，人員力量集中在融資、財務以及項目建設管理方面，并不具備項目的規(guī)劃和建成后運營的能力。農(nóng)投要求不同。農(nóng)投主要投資于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目，對于所服務區(qū)域的整體產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)項目的可行性研究以及項目建設運營等方面必須具備自身能力。所以農(nóng)投對于產(chǎn)業(yè)的把握、人才的儲備以及項目運營等方面要求更加專業(yè)。

3.農(nóng)投要具備將現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)要素整合融入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的功能。不同于城市基礎設施投入，涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)的投入除了資金資本投入外，還要導入技術、信息、人才、品牌、市場等現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)要素。農(nóng)業(yè)結構的轉換，要看要素結構。如果結構中只有土地和農(nóng)民，永遠是傳統(tǒng)行業(yè)。結構中有了技術、人才和現(xiàn)代化的管理方式，就賦予了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的色彩，例如濰坊壽光模式的核心，也就在此。所以農(nóng)投除了資金投入外，還肩負著將農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)高端要素導入產(chǎn)業(yè)中的戰(zhàn)略職責，這是傳統(tǒng)城投所不具備的能力。

4.農(nóng)投要具備拉長產(chǎn)業(yè)鏈、推動一二三產(chǎn)融合的能力。傳統(tǒng)城投是點式的投資，不需要關注產(chǎn)業(yè)鏈條的打造。以貿工農(nóng)一體化為主要內容的濰坊諸城模式，其實質也就是農(nóng)業(yè)一二三產(chǎn)融合。農(nóng)投既要將資金資本引入農(nóng)業(yè)、要將產(chǎn)業(yè)高端要素導入農(nóng)業(yè)，還要打造農(nóng)業(yè)產(chǎn)品鏈、信息鏈、價值鏈，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式的升級。

（二）現(xiàn)有縣級政府平臺作用和局限性分析

市縣兩級都有自己的城投公司，目前，部分縣市區(qū)原城建投融資平臺已經(jīng)開始轉型發(fā)展，適應鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)投融資平臺要求和政策性銀行信貸政策導向，與國家農(nóng)業(yè)銀行啟動信貸業(yè)務。但平臺轉型和業(yè)務開展缺乏科學指導，舉債行為有待進一步規(guī)范，有可能借鄉(xiāng)村振興之名違法違規(guī)變相舉債，觸碰國家“去杠桿”紅線。另外，從縣級城投的現(xiàn)況看，大部分城投都已債臺高筑，還款壓力非常大，有可能以鄉(xiāng)村振興為名融資拆東墻補西墻，難以保證資金真正落實到鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)項目上。鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)分散布局在各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣級平臺無法對項目實現(xiàn)有效覆蓋;鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)項目要求市場化運營，而縣級平臺不具備市場化運營的能力;鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)項目需要將產(chǎn)業(yè)高端要素導入和推動一二三產(chǎn)融合，縣級平臺不具備要素導入和融合發(fā)展的能力。另外，縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為相對獨立的兩級政府，有各自的事權和財權劃分，依托縣級平臺投入鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)項目，很可能造成體制方面的混亂。

（三）鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)投融資平臺設計。

1.單一平臺組織架構。單一平臺應具有市縣鄉(xiāng)三級政府背景，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主導，對上積極爭取省級參與、對外積極吸引社會資本，成為整合各級資源的市場化平臺。由于農(nóng)投要體現(xiàn)城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的導向，并且是一個鏈接各級資源的平臺，所以農(nóng)投不同于單一政府背景的城投，在股權架構上，要建成一個具有市、縣、鄉(xiāng)三級政府背景的平臺，并且爭取社會資本參與，形成混合所有制的平臺。在具體操作上，市縣兩級通過現(xiàn)有平臺出資，其出資來源于財政資金。前面我們分析過，目前政府引導設立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基金的模式不可行，應該及時轉變政府出資方式，將市縣兩級原計劃用于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)引導基金出資的財政資金以注資的形式投入選定的本級平臺公司，支持兩級平臺公司聯(lián)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)共建以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位的鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)投融資平臺。我們也相信，省一級農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基金也很難直接落實到項目上，我們應該一方面積極爭取省級基金直接投入到我們所設計的農(nóng)投，另一方面，積極爭取省級基金投資于農(nóng)投所規(guī)劃投資的具體產(chǎn)業(yè)項目?；旌纤兄剖鞘袌龌\營的國有企業(yè)改革發(fā)展方向。社會資本也可以吸引到農(nóng)投股權架構中。我們相信，對于本來擬單槍匹馬進入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)領域的社會工商資本來說，與農(nóng)投實現(xiàn)股權合作，共同投資、共擔風險，并且可以借助地方政府的力量解決項目的民事工作、營商環(huán)境等后顧之憂，一定是一個更好的選擇。

2.平臺體系形成。眾多的以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位的單一平臺將會形成一個體系。層層投資入股，在縣級可以形成一個統(tǒng)籌各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的縣級農(nóng)投，在市級可以形成一個統(tǒng)籌全市的市級農(nóng)投。市級政府可以通過市級農(nóng)投實現(xiàn)全市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃和引導，可以高效率將產(chǎn)業(yè)高端資源通過市級農(nóng)投導入眾多的產(chǎn)業(yè)項目，還可以發(fā)揮政策研究和制度創(chuàng)新的優(yōu)勢?？h級政府可以通過縣級農(nóng)投實現(xiàn)全縣域農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局和引導，擔負起縣域農(nóng)業(yè)公共基礎設施的投資建設任務。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)投則負責本鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和重點產(chǎn)業(yè)項目的投資運營。三級農(nóng)投形成相互連接的有機整體，破解農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展各自為戰(zhàn)的不利局面。這種農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的組織創(chuàng)新和政府服務創(chuàng)新，有可能成為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級版的主要內容。

3.農(nóng)投功能架構。農(nóng)投應該是具有產(chǎn)業(yè)服務、產(chǎn)業(yè)融合、產(chǎn)業(yè)投融資和產(chǎn)業(yè)對外合作的綜合平臺。一是產(chǎn)業(yè)綜合提升平臺，即建設以技術、品牌、檢測、展示、信息為主要內容的產(chǎn)業(yè)綜合服務平臺。二是產(chǎn)業(yè)投融資平臺，即打造以產(chǎn)業(yè)基金和產(chǎn)業(yè)投融資平臺為主的綜合金融平臺。三是產(chǎn)業(yè)融合平臺，即打造以農(nóng)產(chǎn)品儲存、加工、物流、貿易一體化為主要內容的一二三產(chǎn)融合發(fā)展平臺。四是對外合作平臺，建設技術引進轉化平臺和產(chǎn)品對外銷售平臺。這四個平臺將農(nóng)投構造成一個綜合的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務平臺生態(tài)系統(tǒng)。

4.核心業(yè)務設計。一是規(guī)劃。鄉(xiāng)村振興規(guī)劃先行是共識。規(guī)劃需要選擇合適的主體。目前各地各級規(guī)劃單純由政府編制，在規(guī)劃制定時往往忽視產(chǎn)業(yè)或脫離產(chǎn)業(yè)落地可行性。農(nóng)投的核心功能是促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展，可以與縣鄉(xiāng)兩級政府共同制定鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。由于具有市縣鄉(xiāng)三級政府背景，農(nóng)投參與制定的規(guī)劃可以實現(xiàn)縣域統(tǒng)籌和全市一盤棋。二是重點產(chǎn)業(yè)項目投資。鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)振興需要重點產(chǎn)業(yè)項目帶動。農(nóng)投可以選擇諸如冷鏈供應鏈體系建設等項目進行投資建設。三是將產(chǎn)業(yè)高端要素導入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)投可通過技術、品牌、信息、檢測等產(chǎn)業(yè)高端要素導入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，輸入給當?shù)赜行枨蟮霓r(nóng)業(yè)各類主體。四是制度創(chuàng)新。借助市級農(nóng)投的研究能力，農(nóng)投體系應超前研究中央在土地、金融等方面的改革動向，提前開展農(nóng)用土地流轉、設施用當?shù)貎?、農(nóng)村合作金融等制度創(chuàng)新和模式創(chuàng)新，為下一步發(fā)揮基礎設施投融資打下基礎。

參考文獻：

[1][美]西奧多·W.舒爾茨.改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)[M].北京：商務印書館，2006.

[2]林毅夫.制度、技術與中國農(nóng)業(yè)發(fā)展[M].上海：上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，1994：94.

[3]黃宗智.中國農(nóng)業(yè)的現(xiàn)實與前途[M].沈陽：遼寧教育出版社，2011.

[4]隋福民.完整認識中國的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略[J].西安財經(jīng)學院學報，2019（2）.

[5]蘆千文.農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)發(fā)展涉農(nóng)平臺經(jīng)濟的作用、問題和對策[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與管理，2018（3）.

〔周沖，中共中央黨校（國家行政學院）〕