周竹君 王娟

摘 要：實現(xiàn)更有效的市場調(diào)控，是市場化改革下保障國家糧食安全目標(biāo)的關(guān)鍵，更是提高國家治理能力在糧食領(lǐng)域的體現(xiàn)。在簡要回顧改革開放以來我國糧食調(diào)控的措施、方式及效果的基礎(chǔ)上，分析了調(diào)控的目標(biāo)演變及存在的問題，總結(jié)調(diào)控的特征，提出了提高糧食市場調(diào)控能力的思路建議，以確保我國糧食安全和市場穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞：糧價波動 市場調(diào)控 糧食安全 糧食市場演變

糧食市場調(diào)控能力的強弱是影響國家糧食安全的重要因素。調(diào)控目標(biāo)既要保護農(nóng)民利益，防止谷賤傷農(nóng);又要保護消費者利益，避免谷貴傷民?；仡櫧氖晡覈Z食市場波動情況，梳理糧食宏觀調(diào)控目標(biāo)與方式的演變及其效果，更充分地了解政府在開放市場中如何發(fā)揮作用，如何平衡推進糧食市場改革與保障糧食安全兩者的關(guān)系，以期實現(xiàn)更有效的市場調(diào)控。

一、文獻綜述

糧食的市場失靈表現(xiàn)為供求或價格的異常波動。姜長云（2006）回顧了1978-2006年我國出現(xiàn)的六次糧食供求失衡，認(rèn)為歷次糧食供求失衡都與宏觀經(jīng)濟周期波動、農(nóng)業(yè)政策調(diào)整有密切關(guān)系[1]。有研究認(rèn)為，國內(nèi)應(yīng)對糧價波動的經(jīng)驗主要在糧食供不應(yīng)求階段，而應(yīng)對糧食供過于求的經(jīng)驗則較為不足，如溫鐵軍（2001）在回顧糧食供求的六次波動中提出，改革開放后的四次供求波動基本上屬于生產(chǎn)過剩型，其中三次集中發(fā)生在90年代[2]。而在糧食供大于求的情況下，制定糧食調(diào)控政策往往更注重產(chǎn)后調(diào)控，對糧食總量偏多的調(diào)控經(jīng)驗明顯不足（魯曉東，2007）[3]。

宏觀調(diào)控主要是解決市場失靈問題。較多研究認(rèn)為，糧食市場具有發(fā)散型蛛網(wǎng)波動趨勢或不穩(wěn)定均衡的自發(fā)波動趨勢，靠市場機制的自發(fā)作用不能達到穩(wěn)定均衡，必須借助政府調(diào)控。這對糧食價格干預(yù)奠定了重要的理論基礎(chǔ)?，F(xiàn)有文獻從糧食調(diào)控目標(biāo)、調(diào)控方式、調(diào)控工具、調(diào)控效果等角度進行了大量的研究，探討和研究了糧食宏觀調(diào)控的經(jīng)驗與不足。對于糧食宏觀調(diào)控目標(biāo)，多數(shù)學(xué)者（聶振邦，2009[4];程國強，2011[5]，等）認(rèn)為，基本目標(biāo)在于力求保持國內(nèi)糧食供求基本平衡和糧價基本穩(wěn)定，保護好種糧農(nóng)民利益和生產(chǎn)積極性，維護市場穩(wěn)定。也有研究認(rèn)為，政策目標(biāo)多元導(dǎo)致糧食宏觀調(diào)控存在局限性。如，糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收是兩個不同的政策目標(biāo)，農(nóng)民增收問題應(yīng)由其他綜合性政策支持體系去實現(xiàn)。糧食宏觀調(diào)控存在的問題還集中在過度調(diào)控效應(yīng)、逆向調(diào)控、調(diào)控滯后，不能及時適應(yīng)糧食形勢、市場化形勢發(fā)展等，導(dǎo)致調(diào)控政策的執(zhí)行能力和保障能力出現(xiàn)下降的趨向（朱滿德，2011）[6]。糧食市場內(nèi)在的運行規(guī)律，將使國家為保持糧價穩(wěn)定付出較大的調(diào)控成本（魯曉東，2007）[3]。

對于糧食市場波動的階段分期，研究者見仁見智，但達成共識的幾次短期波動，如1993-94年、2003-04年、2007-08年，以其偶發(fā)性特征推動了糧食調(diào)控體系的完善。隨著季節(jié)性和周期性因素的蛛網(wǎng)波動特征對糧價的影響逐漸弱化，政策目標(biāo)與利益主體逐漸多元化，新常態(tài)下市場結(jié)構(gòu)變化類似具有突發(fā)性的市場波動風(fēng)險更需要防范。

二、糧食市場調(diào)控目標(biāo)的演變

（一）調(diào)控重點演變

保障糧食市場穩(wěn)定是歷屆政府宏觀調(diào)控的重要目標(biāo)。但在不同時期，糧食調(diào)控目標(biāo)隨著國內(nèi)宏觀經(jīng)濟全局的多重目標(biāo)衍生發(fā)散，并與同期的糧食政策相適應(yīng)。調(diào)控目標(biāo)優(yōu)先序的界定和應(yīng)對措施，體現(xiàn)了調(diào)控思路的演變過程。

1985年，國內(nèi)首次提出構(gòu)建保證經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展的宏觀調(diào)控體系。當(dāng)時整個宏觀調(diào)控手段建立在生產(chǎn)力不發(fā)達、物質(zhì)基礎(chǔ)相對薄弱、經(jīng)濟社會處于賣方市場的經(jīng)濟基礎(chǔ)上，糧食市場也具有類似的特征。1993年正處于經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期，國內(nèi)首次采取經(jīng)濟手段和行政手段并重的方式調(diào)控經(jīng)濟，同期實施了力度較大的“糧改”，即糧食市場“放開銷區(qū)、保護產(chǎn)區(qū)”。糧價波動本是“糧改”后市場的正常反應(yīng)，但由于對經(jīng)濟過熱等宏觀經(jīng)濟變化缺乏相應(yīng)的預(yù)期和準(zhǔn)備，盡管采取了專項儲備等常規(guī)性調(diào)控手段，仍然弱化了調(diào)控效果。在放開市場不到一年的時間，購銷體制重回“雙軌制”，恢復(fù)并加強了糧食購銷、價格和市場方面的控制和干預(yù)，通貨膨脹及購銷體制調(diào)整拉長了價格恢復(fù)合理區(qū)間的周期。這一時期通貨膨脹具有“去貨幣化”特征，由此形成的實物儲備思路成為平抑價格、穩(wěn)定市場預(yù)期的重要調(diào)控手段，一定程度上起到了抵消貿(mào)易政策和國際價格傳導(dǎo)對市場影響的作用。

90年代后期至2003年期間，由于糧食生產(chǎn)維持著較高水平，市場形勢逐漸轉(zhuǎn)為供過于求，減輕流通環(huán)節(jié)龐大的財政虧損補貼壓力成為同期的糧改政策目標(biāo)。流通體制實行“四分開一完善”改革，目標(biāo)主要是解決“賣糧難”、國有糧食企業(yè)虧損掛賬等問題。在供求關(guān)系總量較為寬松的情況下，糧食調(diào)控的市場化繼續(xù)推進，包括擴大糧食退出保護價收購范圍，完全放開八個主銷區(qū)的糧食收購，在安徽、湖南、湖北、內(nèi)蒙古、新疆等五個糧食主產(chǎn)區(qū)實行直補試點，為全國全面放開購銷市場創(chuàng)造了條件（杜政、亢霞，2012）[7]。

2003-2007年是我國“入世”后全球化進程最快的時期，國內(nèi)GDP保持兩位數(shù)的高增長率，糧食生產(chǎn)成本剛性上升，經(jīng)濟開放下的市場風(fēng)險對糧價調(diào)控帶來壓力和挑戰(zhàn)。國務(wù)院先后制定《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要（2008-2020年）》《全國新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃（2009-2020年）》，調(diào)控目標(biāo)轉(zhuǎn)向確保糧食增產(chǎn)與農(nóng)民增收、促進糧食綜合生產(chǎn)能力保持基本穩(wěn)定。這一時期，糧食收購市場全面放開，糧食流通引入競爭機制，激活了糧食產(chǎn)業(yè)多元主體的發(fā)展和糧食產(chǎn)業(yè)活力。與之相配套，2004年出臺的《糧食流通管理條例》明確形成以分級糧食儲備制度、糧食風(fēng)險基金制度、糧食應(yīng)急機制和臨時性價格干預(yù)措施為基本框架的調(diào)控體系，調(diào)控手段包括托市收購、糧食儲備、競價銷售、進出口調(diào)控等。其中，以最低收購價為主的托市政策明確僅在糧食主產(chǎn)區(qū)短缺的重點糧食品種供求關(guān)系發(fā)生重大變化時執(zhí)行，價格干預(yù)措施僅當(dāng)糧食價格顯著上漲或者有可能顯著上漲時實施。自稻谷、小麥啟動托市收購后，為防范外部市場風(fēng)險，玉米、大豆兩大非口糧品種也被納入托市收購。為應(yīng)對隨時可能出現(xiàn)的區(qū)域性市場波動，同期鼓勵各地建立重點聯(lián)系批發(fā)市場，實現(xiàn)資源合理配置。在這一階段的后期，調(diào)控重點從促活力向保安全轉(zhuǎn)變。

開放市場環(huán)境下糧食進口規(guī)模不斷擴大，2009年我國成為糧食凈進口國，2011年起稻谷、小麥、玉米三大谷物均呈凈進口態(tài)勢，進口增加是對需求增長與價格上漲的市場回應(yīng)。根據(jù)消費需求趨勢、經(jīng)濟社會發(fā)展階段、可持續(xù)發(fā)展要求等基本國情，以及國際市場供給變化等形勢，2013年末，中央確立了新形勢下“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略和“谷物基本自給、口糧絕對安全”新糧食安全觀。2014年以來的調(diào)控重點在于改革收儲制度，減少對市場機制的扭曲。根據(jù)漸進改革原則，對非口糧和口糧分品種施策，玉米和大豆率先改革，從強調(diào)產(chǎn)量向產(chǎn)能安全轉(zhuǎn)變。2016年《糧食行業(yè)“十三五”發(fā)展規(guī)劃綱要》中明確，糧食宏觀調(diào)控重點是堅持市場化改革取向與保護農(nóng)民利益并重，發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用，搞活糧食流通。這一時期，調(diào)控重點再次從保安全向促活力轉(zhuǎn)變。

回顧上述調(diào)控重點的變化，在流通環(huán)節(jié)確保糧食賣得出是調(diào)控的核心，“賣得出”是價格穩(wěn)定的前提，保護農(nóng)民利益就是促進穩(wěn)定，但在調(diào)控中并沒有明確涉及增收。在實現(xiàn)這一目標(biāo)上，降低流通環(huán)節(jié)成本、提高流通效率是保障糧食“賣得出”的關(guān)鍵。

（二）市場波動的影響因素

糧食市場從90年代至今經(jīng)歷了幾次較為明顯的波動。影響糧價的因素復(fù)雜，各因素在不同階段的作用程度存在差異，有時是某一因素主導(dǎo)，有時是多種因素作用，或疊加產(chǎn)生交互作用，造成糧食市場的放大波動。

一是供求矛盾。糧食市場波動的本質(zhì)因素是供求關(guān)系。20世紀(jì)90年代以前糧食市場波動較小，一方面是消費需求水平較低，另一方面是計劃經(jīng)濟體制下的國內(nèi)商品市場供需定價、定量的特征顯著。90年代初放開銷價后，消費需求迅速提升，供求主要矛盾從總量不足轉(zhuǎn)為結(jié)構(gòu)性短缺，在主銷區(qū)尤為明顯。1993年的市場波動即是由稻谷的產(chǎn)銷缺口引起，發(fā)展為全國性的市場波動。敏感品種、敏感區(qū)域的供求失衡，在歷次糧食市場波動中都起到了傳導(dǎo)放大的作用。加之跨區(qū)域、長距離的流通效率限制，區(qū)域供求矛盾的問題進一步擴大。

二是貨幣因素。生產(chǎn)、儲備和貿(mào)易均是影響供給的因素，在歷次糧食波動中都起到一定作用，但其根本是受幣值變化影響。在貨幣環(huán)境不穩(wěn)定的情況下，貨幣替代供求關(guān)系成為影響糧價的決定性因素。糧食市場波動與國內(nèi)宏觀經(jīng)濟的波動具有一定的同步性。如1993年、2003年、2007年、2011年前后的糧價上漲均伴隨較明顯的宏觀經(jīng)濟擴張和通貨膨脹，其中，1993年是糧食增產(chǎn)、全國庫存充足的時期，2007年也是糧食連續(xù)豐收、供求趨于平衡的市場環(huán)境。國際市場通過貿(mào)易、能源、金融等風(fēng)險輸入國內(nèi)經(jīng)濟體系，成為影響國內(nèi)糧食市場波動的敏感因素。

（三）糧食調(diào)控的幾個特征

縱觀歷次市場波動，對糧食市場的調(diào)控始終有“一管就死、一放就亂”的顧慮。糧食市場調(diào)控的基本目標(biāo)是要保障價格穩(wěn)定。既要保護農(nóng)民利益，防止谷賤傷農(nóng);又要保護消費者利益，避免谷貴傷民。但管住價格，未必能穩(wěn)定價格。尤其影響糧價的因素日益增多且復(fù)雜化，消費市場范圍之廣，在市場能夠自行調(diào)節(jié)的情況下，對價格的形成、變動進行直接干預(yù)將“牽一發(fā)而動全身”。在外部環(huán)境趨于復(fù)雜、市場不確定性增強的情況下，穩(wěn)定市場價格、防范市場風(fēng)險的難度加大。評價調(diào)控效果，要綜合考慮調(diào)控目標(biāo)、現(xiàn)實可調(diào)動資源及條件、調(diào)控手段與方式。

一是調(diào)控的有效程度取決于調(diào)控總量的水平。在競爭性的開放市場中，價格波動是一種常態(tài)，特別是與國際市場接軌后更是如此。隨著國內(nèi)糧食供求格局從總量不足轉(zhuǎn)為結(jié)構(gòu)性矛盾，市場主體及經(jīng)濟體量的擴增，開放格局的形成與流通總量的提高，糧食安全的內(nèi)涵邊界向外延展，調(diào)控難度也相應(yīng)增大，過去被印證為有效的調(diào)控方式不能確保產(chǎn)生同樣的效果。比如，在財政負擔(dān)較重的情況下，采取價格干預(yù)面臨著較高的市場交易費用，勢必影響調(diào)控的有效性，使得市場作用驅(qū)動政策向調(diào)動市場資源傾斜。

二是調(diào)控的難度取決于外部因素的復(fù)雜性、調(diào)控手段與方式的適用性。每一時期的外部經(jīng)濟變化，都考驗著糧食生產(chǎn)、流通與消費之間的有效平衡，也影響著糧食安全的靜態(tài)效果與評價機制。不斷提高的糧食市場開放程度也挑戰(zhàn)著調(diào)控手段與方式的適用性。尤其是相對過去較為固定的調(diào)控價格，現(xiàn)在的調(diào)控對象呈多元化且動態(tài)性強，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、市場結(jié)構(gòu)也均發(fā)生較大變化。有限經(jīng)驗支撐的原有調(diào)控形式適用性受到挑戰(zhàn)，新舊體制交替過程會面臨調(diào)控方式的革故鼎新，必然要求調(diào)控形式發(fā)生轉(zhuǎn)換和調(diào)整，過渡到以較低成本維護較高糧食保障水平的宏調(diào)體制或方法。比如，實物儲備比貨幣更能有效應(yīng)對的背景是通貨膨脹下的“去貨幣化”。在歷次應(yīng)對糧食市場波動中，實物儲備僅能在極特殊的短期情況下影響市場，更多則需要發(fā)揮市場主導(dǎo)作用。加入WTO以來，外部需求環(huán)境的不確定性通過各種方式傳導(dǎo)到國內(nèi)市場，增加了糧食供給體系的脆弱性。

三是調(diào)控受制于也將依賴現(xiàn)有穩(wěn)定與平衡基礎(chǔ)上的協(xié)同配套。目標(biāo)多元化是調(diào)控的難點，也是調(diào)控的基本特征。自2003年起十余年內(nèi)的政策目標(biāo)是以增產(chǎn)為導(dǎo)向，糧食供求形勢由總量短缺發(fā)展為供求階段性、結(jié)構(gòu)性問題，表現(xiàn)為供給能力沒有跟上需求升級的速度。其中，既有品種與品質(zhì)結(jié)構(gòu)矛盾，如市場優(yōu)質(zhì)糧源偏少等;也有區(qū)域性結(jié)構(gòu)矛盾，如主銷區(qū)糧食自給率長期偏低，過于依賴主產(chǎn)區(qū)購銷合作和進出口貿(mào)易。在現(xiàn)有穩(wěn)定與平衡的基礎(chǔ)上無法進一步提高效率，不僅無法解決上述結(jié)構(gòu)性矛盾，更面臨調(diào)節(jié)市場供求總量與干預(yù)微觀經(jīng)濟運行之間的權(quán)衡。一方面，生產(chǎn)周期與社會經(jīng)濟發(fā)展周期不同步，在社會經(jīng)濟目標(biāo)面臨的約束條件互為矛盾的情況下，必須協(xié)同不同執(zhí)行部門的調(diào)控節(jié)奏;另一方面，品種之間、區(qū)域之間的政策實施存在溢出效應(yīng)，可能導(dǎo)致資源配置低效或無效。如改革玉米收儲制度的同時調(diào)整大豆生產(chǎn)者補貼，需把握玉米和大豆的比價關(guān)系。因此，政策調(diào)控體現(xiàn)為漸進式的彈性過程，對目標(biāo)的制定逐漸以區(qū)間值、相對值替代絕對目標(biāo)值，調(diào)控受制于也依賴于儲備吞吐、貿(mào)易、價格、加工與運費補貼等手段及信貸、環(huán)保、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等協(xié)同配套。

其四，調(diào)控面臨注重全局和重點突出之間的權(quán)衡。隨著國內(nèi)糧食自給能力和保障能力的提高，全國性的和長期性的缺糧問題越來越少，而局部區(qū)域突發(fā)性的缺糧成為越來越值得關(guān)注的問題。高度集中和多元化的糧食需求加劇了城鎮(zhèn)化較快區(qū)域的供給壓力，剛性需求壓縮了相機調(diào)控的空間，調(diào)控的間接干預(yù)逐漸替代直接干預(yù)發(fā)揮作用。一方面，消費剛性的特征始終要求糧食供給保持在相對較高的水平，以滿足應(yīng)急需要和不確定的需求變化;另一方面，供求失衡在城鎮(zhèn)化發(fā)展較快的大城市具有放大效應(yīng)和疊加效應(yīng)，這些都對糧食的流通安全和調(diào)控形成潛在的風(fēng)險。若儲備規(guī)模大，則財政負擔(dān)加重;儲備規(guī)模過小，則難以應(yīng)對市場風(fēng)險。實際的供給能力越來越強調(diào)區(qū)域運輸、協(xié)作的有效性，但緊平衡下大宗商品的跨區(qū)域流動必然增加社會經(jīng)濟的發(fā)展成本。

三、糧食市場調(diào)控面臨的問題

糧食市場調(diào)控在發(fā)揮作用的同時，也存在過度調(diào)控、調(diào)控滯后等不能及時適應(yīng)糧食市場形勢的問題。隨著糧食市場供求和國內(nèi)外環(huán)境形勢發(fā)生根本性變化，市場調(diào)控能力的進一步提高受到制約。

一是目標(biāo)多元導(dǎo)致的協(xié)調(diào)難。糧食安全地位越高，服務(wù)于這一戰(zhàn)略地位的主體也越多。糧食問題涉及發(fā)改、農(nóng)業(yè)、財政、進出口、工商等多部門的調(diào)控主體、具有決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的企業(yè)主體，難免出現(xiàn)目標(biāo)不一致，措施不協(xié)調(diào)的問題。比如，90年代初“保量”的任務(wù)由地方政府承擔(dān)，卻由于分省決策各自為政，造成了地區(qū)間糧食市場的割裂和封閉，加劇了沿海省份糧食市場的緊張。而國營糧食部門承擔(dān)著政策性虧損，無力落實平抑市場的調(diào)控意圖。2000-2003年糧食連續(xù)減產(chǎn)，每年依靠消耗庫存填充供求缺口，但國有糧食企業(yè)庫存量居高不下，與市場調(diào)控存在節(jié)奏不一致的問題。中央與地方分級儲備的制度實行至今，糧源集中在中央、地方政府對糧食儲備的調(diào)控能力下降等問題仍然存在。以現(xiàn)行收儲制度的運行為例，政策性收購由糧食部門、中儲糧、農(nóng)發(fā)行三方負責(zé)，由于職責(zé)和分工不同，三方權(quán)責(zé)不對等，協(xié)調(diào)難度大。此外，糧食管理部門、國有銀行、地方政府以及國有糧食企業(yè)均是糧食市場調(diào)控主體，權(quán)力與責(zé)任的分散，目標(biāo)的不一致性，都不利于調(diào)控目標(biāo)順利實現(xiàn)。

二是目標(biāo)沖突導(dǎo)致調(diào)控效率下降。多重目標(biāo)的調(diào)控體系將降低政策的邊際效應(yīng)。2003年以前的政策包括保護農(nóng)民利益、減輕財政負擔(dān)、化解國有糧企巨額虧損、維持糧食供給和物價穩(wěn)定等一系列目標(biāo)，存在調(diào)控目標(biāo)模糊的問題。在生產(chǎn)能力大幅提升的背景下，糧價政策仍然承載了保護農(nóng)民利益、穩(wěn)定糧食生產(chǎn)等多重目標(biāo)。比如，托市收儲政策以促進糧食生產(chǎn)、保護農(nóng)民種糧積極性為目標(biāo)，并不具有穩(wěn)定市場的作用。當(dāng)糧食整體形勢處于供不應(yīng)求時，糧食增產(chǎn)與保障農(nóng)民收益的政策目標(biāo)具有一致性，兩者不存在沖突。但隨著糧食供求形勢轉(zhuǎn)向總量供過于求、結(jié)構(gòu)性供不應(yīng)求，政策目標(biāo)多元的沖突進而顯現(xiàn)。流通環(huán)節(jié)“應(yīng)收盡收”、“調(diào)得動、用得上”強調(diào)的是儲備能力和儲備體系的高效率，但在增產(chǎn)即增收的生產(chǎn)預(yù)期下，流通環(huán)節(jié)迅速形成巨量庫存，且增產(chǎn)重“量”不重“質(zhì)”，不僅造成無效增量擠占優(yōu)質(zhì)增量的市場空間，更難以發(fā)揮流通調(diào)節(jié)供求的作用。若要同時實現(xiàn)增產(chǎn)與增收的目標(biāo)，政策調(diào)控增加的成本勢必會輸入到流通環(huán)節(jié)，加大下游環(huán)節(jié)調(diào)控難度。

三是市場實際走勢與調(diào)控預(yù)期結(jié)果形成反差。調(diào)控手段隨著糧食供求形勢“松時放、緊時收”的剛性特征明顯，平抑市場并非總是奏效。比如，90年代初“保量放價”政策的目的是為了保證有足夠的商品糧，以供應(yīng)城市居民生活所需和工業(yè)用糧。地方政府為了完成收購任務(wù)封鎖市場甚至壓低糧價的行為，加劇了市場價格上漲。1993年的糧價上漲中，靜態(tài)管理的儲備和貿(mào)易運行機制滯后于市場形勢變化，調(diào)控主體不能靈活調(diào)控國內(nèi)糧食市場。而行業(yè)的長期發(fā)展目標(biāo)，更難以準(zhǔn)確預(yù)判糧食市場發(fā)展的內(nèi)在周期與時滯。比如，1996年初確定的生產(chǎn)目標(biāo)“到2000年糧食總產(chǎn)量達到9800億斤”在當(dāng)年就順利實現(xiàn);2008年、2009年制定的《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要（2008-2020年）》《全國新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃（2009-2020年）》，年限跨度均超過十年，后者提出的中長期目標(biāo)“到2020年糧食生產(chǎn)能力達到11000億斤以上”，僅用了2～3年便提前達成。一方面可能是調(diào)控加碼促成了目標(biāo)實現(xiàn);另一方面，以歷史經(jīng)驗為預(yù)判基準(zhǔn)，低估了市場經(jīng)濟條件下存量與增量邊際力量的變化，比如流通與生產(chǎn)的相互影響、政府儲備與企業(yè)庫存的相互影響。在玉米去庫存調(diào)節(jié)中，深加工產(chǎn)能的迅速啟動在較短的時間內(nèi)激活了市場需求，去庫存效果快于預(yù)期，但卻可能出現(xiàn)“旱改水”后稻谷去庫存難的引致效應(yīng)。

四是市場失靈削弱了市場自身調(diào)節(jié)功能。在市場經(jīng)濟調(diào)節(jié)的體量日益擴大的情況下，市場本身能夠自行消化一些不適當(dāng)?shù)母深A(yù)，但在對市場波動容忍度較低的情況下啟動調(diào)控，將延長或加劇市場波動。最低收購價政策的常年啟動，不僅沒有平抑快速上漲的生產(chǎn)成本，反而出現(xiàn)政策市效果。2012年起玉米拍賣糧出庫難，出現(xiàn)產(chǎn)區(qū)運不出、銷區(qū)有價無市的現(xiàn)象，華北產(chǎn)區(qū)的玉米向東北產(chǎn)區(qū)倒流，銷區(qū)市場糧源進一步減少。此外，在常年“敞開收購”的影響下，定期定量成規(guī)模的儲備輪換抬高了市場價格，既不能如實反映市場需求，也形成產(chǎn)業(yè)鏈下游用糧難的“梗阻”現(xiàn)象。托市儲備轉(zhuǎn)為調(diào)節(jié)儲備并沉淀為長期儲備，偏離了政策初衷。

總體來看，市場體系和市場功能不完善，將增加市場調(diào)控的難度。沿用行政干預(yù)思路，難以破解需求約束，完成高效的市場資源配置。如，國有糧企產(chǎn)權(quán)制度改革滯后，發(fā)揮流通主渠道功能不強;收儲企業(yè)沒有輪換經(jīng)營權(quán)，不能根據(jù)市場變化適時輪換，往往錯失最佳的市場輪換機會，儲備效用大打折扣，等等。此外，對糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補償制度尚未建立，市場監(jiān)測預(yù)警制度、監(jiān)管制度也存在類似共性問題，沒有發(fā)揮市場所需的高效調(diào)節(jié)作用。

四、提高糧食市場調(diào)控能力的思路

隨著貿(mào)易全球化、系統(tǒng)性風(fēng)險增加、宏觀經(jīng)濟周期回歸，未來糧食供應(yīng)及波動可能更加頻繁。糧食市場調(diào)控應(yīng)建立在充分發(fā)揮市場機制的基礎(chǔ)上，適應(yīng)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系高質(zhì)量發(fā)展的需要，恪守市場經(jīng)濟合理邊界，把轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)置于更為突出的位置，與產(chǎn)業(yè)政策、宏觀經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)配套，構(gòu)建政府調(diào)控與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合的調(diào)控體系，合力發(fā)揮糧食安全保障作用。

第一，強化預(yù)期管理，建立相應(yīng)的預(yù)期管理手段。市場調(diào)控的核心目標(biāo)在于平衡供求關(guān)系。糧食緊平衡未必是未來發(fā)展的趨勢，但卻是宏觀調(diào)控的長期目標(biāo)，因此短期性與不穩(wěn)定性特征長期存在。針對糧價下跌、去庫存、全社會糧食需求峰值即將到來等情境，要把提高穩(wěn)定性和保障能力放在市場調(diào)控的突出位置。將短期調(diào)控措施與長期調(diào)控體系的目標(biāo)相互銜接，區(qū)別管理長期與短期、存量與增量、總體安全與相對安全、口糧與非口糧等目標(biāo)差異，謹(jǐn)慎研判市場波動的類型，避免調(diào)控成為市場波動的誘因，注重糧食產(chǎn)業(yè)整體效益和長效機制。注重信息預(yù)警與公開服務(wù)，盡可能多采取公開操作的方式。充分發(fā)揮公開競價交易對糧食市場的調(diào)控作用，完善糧食應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)體系，增強對市場的引導(dǎo)性。

第二，結(jié)構(gòu)性調(diào)整應(yīng)區(qū)別于即時性的調(diào)控政策。宏觀環(huán)境的大體穩(wěn)定，有賴于以財政與貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域政策、投資政策的協(xié)調(diào)配合，也是保持政策定力的基本要求。針對糧食調(diào)控界定范圍泛化的問題，有必要將為了適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展階段變化而進行的結(jié)構(gòu)性調(diào)整與學(xué)界規(guī)范認(rèn)知的調(diào)控相區(qū)別。如，歷次糧食流通體制改革屬于結(jié)構(gòu)性變革，通過與之相適應(yīng)的調(diào)控轉(zhuǎn)向，緩解了流通體制機制的矛盾;放管服改革中，微觀事項的干預(yù)減少為提高調(diào)控效率有直接的作用。作為調(diào)控體系的一部分，即時性的調(diào)控政策與產(chǎn)業(yè)政策、財政貨幣政策的區(qū)別在于其具有時效性、靈活性和可控性。通過加強不同管理環(huán)節(jié)的協(xié)同性，減少調(diào)控目標(biāo)的內(nèi)生沖突，有助于發(fā)揮調(diào)控的相機性，為未來宏觀政策預(yù)留空間，增強政策的可持續(xù)性。如，市場機制的功能由價格政策承擔(dān)，保障農(nóng)民收益由補貼政策承擔(dān)。將最低收購價政策作為相機性政策，配合輪作休耕等彈性的調(diào)控工具，減輕路徑依賴效應(yīng)。

第三，加快需求管理向供給管理轉(zhuǎn)變，從市場干預(yù)向市場引導(dǎo)、市場監(jiān)管轉(zhuǎn)變。管理部門轉(zhuǎn)變職能，減少不合理的微觀干預(yù)，有助于促進調(diào)控效率的提升?，F(xiàn)階段調(diào)控解決的主要是區(qū)域性、結(jié)構(gòu)性問題。針對供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾，從以下方面優(yōu)化整合職能配置，加強系統(tǒng)性和協(xié)同性。一是生產(chǎn)環(huán)節(jié)加強產(chǎn)能安全。完善產(chǎn)區(qū)利益補償機制，測算合理的農(nóng)業(yè)支持保護水平，完善生產(chǎn)者補貼政策，提高小農(nóng)生產(chǎn)者應(yīng)對市場風(fēng)險的能力。深化糧食產(chǎn)銷合作，鼓勵糧食企業(yè)與種糧農(nóng)民形成緊密的利益共同體，發(fā)展長期穩(wěn)定的產(chǎn)銷合作關(guān)系，提高小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機銜接的程度。二是儲備環(huán)節(jié)加強流通安全。明確界定中央和地方在糧食儲備調(diào)節(jié)、行業(yè)監(jiān)管等方面的分工與協(xié)作，統(tǒng)籌區(qū)分中央與地方、產(chǎn)區(qū)與銷區(qū)的職責(zé)定位。合理安排糧食儲備品種與規(guī)模，提升成品糧應(yīng)急供應(yīng)能力。完善各級儲備糧吞吐調(diào)節(jié)機制，建立與消費需求相適應(yīng)的地方儲備體制和輪換方式。強化貧困地區(qū)、邊遠山區(qū)、休耕輪作試點地區(qū)等缺糧地區(qū)的糧源籌措、供應(yīng)和價格易波動地區(qū)的應(yīng)急預(yù)案。三是建立協(xié)調(diào)機制，處理好政府與市場的關(guān)系。深化國有糧食企業(yè)改革，激發(fā)企業(yè)市場活力。協(xié)調(diào)財政扶持、稅費優(yōu)惠、信貸支持等政策，降低糧食流通環(huán)節(jié)成本，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈上的關(guān)鍵主體提高要素配置效率，改變對消費價格的配置影響。加強市場糧情監(jiān)測預(yù)警預(yù)報，跟蹤評估糧食價格政策、補貼政策對市場主體產(chǎn)生的行為影響，增強對市場變化的預(yù)判，提高調(diào)整的主動性。

五、小結(jié)

重新審視我國的糧食調(diào)控體系，需立足全局，適應(yīng)階段性特征和經(jīng)濟形勢變化。隨著糧食產(chǎn)業(yè)融合、產(chǎn)業(yè)延伸帶來的邊界擴展，宏觀調(diào)控政策目標(biāo)難以相互兼顧。平衡不同主體的利益訴求，合理界定調(diào)控范圍的難度較大。實現(xiàn)多維度的政策目標(biāo)，必然要求政府宏觀調(diào)控手段由單一向多元化發(fā)展，從配套措施入手，強化糧食調(diào)控與其他宏觀調(diào)控政策工具配合，創(chuàng)新完善糧食宏觀調(diào)控。其中，加快改進完善與市場經(jīng)濟原則兼容的宏觀調(diào)控架構(gòu)，是政府管理部門切實轉(zhuǎn)變職能的重要切入點。只有培育市場主體形成相對穩(wěn)定的預(yù)期，才能適應(yīng)糧食轉(zhuǎn)型發(fā)展的新形勢，提升產(chǎn)業(yè)競爭力和社會生產(chǎn)力，確保國家糧食安全和市場穩(wěn)定。

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（周竹君、王娟，中國糧食研究培訓(xùn)中心）