賀娟

摘要：2019年11月底深圳市有關(guān)部門結(jié)合現(xiàn)行的《土地管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》發(fā)布了《關(guān)于做好沒(méi)收違法建筑執(zhí)行和處置工作的指導(dǎo)意見》的通知，其表明深圳的所有小產(chǎn)權(quán)房均屬于違法建筑。由此可見很多地方性文件已經(jīng)對(duì)小產(chǎn)權(quán)房歸屬做了明確規(guī)定，但不合格房屋未批先建、未批先售等情況仍舊屢見不鮮，故該問(wèn)題的解決必須盡早提上日程。本文對(duì)小產(chǎn)權(quán)房概念進(jìn)行重新厘定，并多維度探討小產(chǎn)權(quán)房的成因，從法律和法理角度分析解決問(wèn)題的辦法，通過(guò)建立農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度、完善我國(guó)社會(huì)保障體系以此來(lái)探索小產(chǎn)權(quán)房合法化的途徑，從而更好解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房;土地二元結(jié)構(gòu);合法化

一、小產(chǎn)權(quán)房的概述

1.就其含義而言，小產(chǎn)權(quán)房不是法律概念，是與完全產(chǎn)權(quán)房相對(duì)立的一種稱謂，是一種不完整的特殊房屋產(chǎn)權(quán)。小產(chǎn)權(quán)房即指在農(nóng)民集體土地上建造，未獲得由國(guó)家房管部門頒發(fā)的房產(chǎn)證，且無(wú)需繳納土地出讓金等費(fèi)用。由此可知，小產(chǎn)權(quán)房相較于大產(chǎn)權(quán)房無(wú)合法產(chǎn)權(quán)、價(jià)格低廉、且涉及多方利益主體，建設(shè)成本較低，合同效力也存在爭(zhēng)議。

2.就其利弊而言：（1）利：其一，小產(chǎn)權(quán)房有利于打破我國(guó)現(xiàn)存的土地資源的壟斷局面，從而抑制房?jī)r(jià);其二，小產(chǎn)權(quán)房符合中低收入群體的購(gòu)房需求，一定程度上可以縮小貧富差距;（2）弊：其一，我國(guó)人口較多但耕地較少，小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題不加以抑制，可能威脅我國(guó)的糧食安全;其二，不利于法律的有效實(shí)施以及不利于法制建設(shè)的穩(wěn)步推進(jìn);其三，小產(chǎn)權(quán)房的存在不利于房地產(chǎn)市場(chǎng)的有序發(fā)展。

二、當(dāng)前我國(guó)小產(chǎn)權(quán)房的立法、司法現(xiàn)狀

（一）小產(chǎn)權(quán)房的立法現(xiàn)狀

小產(chǎn)權(quán)房的存在具有嚴(yán)重的違法性，與我國(guó)現(xiàn)存的相關(guān)法律及相關(guān)政策性文件的宗旨大相徑庭。我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)《物權(quán)法》、《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》以及國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》、多個(gè)部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》等相關(guān)政策性文件都明確表明國(guó)家禁止建設(shè)和銷售小產(chǎn)權(quán)房。

（二）小產(chǎn)權(quán)房的司法現(xiàn)狀

隨著小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的日益嚴(yán)重，法院受理關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房的案件也不斷增多，并且出現(xiàn)了同案不同判的現(xiàn)象，而這些司法糾紛多表現(xiàn)為權(quán)利屬性認(rèn)定、買賣、租賃合同的效力以及合同無(wú)效后信賴?yán)尜r付問(wèn)題等幾個(gè)方面。

三、小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)的原因及現(xiàn)存問(wèn)題

（一）法律維度視角下小產(chǎn)權(quán)房的成因

1.二元土地產(chǎn)權(quán)制度是小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)的根本原因

我國(guó)當(dāng)前實(shí)行城鄉(xiāng)二元化的土地制度，城鄉(xiāng)土地分別歸屬于兩套并行的土地管理體系城市土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓不受限制，而農(nóng)村集體土地使用權(quán)并無(wú)完整權(quán)能。其主要有以下缺點(diǎn)： 其一，集體土地的產(chǎn)權(quán)權(quán)能被削弱;其二，由于產(chǎn)權(quán)主體資格不對(duì)等，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，農(nóng)民權(quán)益在征地過(guò)程中的權(quán)益屢受侵害。

2.現(xiàn)行法律法規(guī)不健全是小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的重要因素

目前我國(guó)主要是通過(guò)相關(guān)政策對(duì)小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題進(jìn)行規(guī)制，并無(wú)直接的法律規(guī)定且我國(guó)土地管理立法缺乏針對(duì)性和連續(xù)性。新修訂的《土地管理法》第六十三條僅就農(nóng)村集體性經(jīng)營(yíng)性建設(shè)性用地直接入市進(jìn)行了革命性的突破，改變了傳統(tǒng)土地流轉(zhuǎn)二元制并建立統(tǒng)一土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，但僅包含了工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途的建設(shè)性用地，并未將小產(chǎn)權(quán)房納入，不能做出擴(kuò)大解釋，才導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題仍無(wú)具體規(guī)定。加之，各級(jí)政府為了填補(bǔ)上位法漏洞，因地制宜的制定相應(yīng)的法律文件，由于其不具有普適性，便出現(xiàn)了同案不同判的情況，有損社會(huì)公平。

3.二元戶籍制度是小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生并蔓延的助推因素

我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行城市和農(nóng)村相隔離的戶籍制度，二者有著獨(dú)立的戶籍管理體系。戶籍分割不利于城市和農(nóng)村之間的人口流動(dòng)，阻礙了城鄉(xiāng)之間的交流。具有農(nóng)村戶籍的進(jìn)城務(wù)工人員因?yàn)楹茈y真正融入城市社會(huì)，而且由于農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓僅限于集體成員之間，存在很多閑置，城鄉(xiāng)各界的需求使得小產(chǎn)權(quán)房便應(yīng)運(yùn)而生。

4.城市住房保障制度的缺陷是小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的間接原因

目前，我國(guó)的住房保障制度并不完善，未對(duì)所有人群實(shí)現(xiàn)全覆蓋。如住房公積金制度涉及的主體范圍較小，僅僅只含政府和事業(yè)單位等工薪階層;而廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房尚并沒(méi)有全面惠及廣大的中低收入人群?？傊撝贫仁菍?duì)城市戶籍人口的一種福利保障，但無(wú)法惠及中低收入群體，加快了小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)。

（二）法理維度視角下小產(chǎn)權(quán)房的成因

1.政府及其他有關(guān)部門監(jiān)管局不嚴(yán)是小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的間接原因

（1）執(zhí)法部門經(jīng)常消極被動(dòng)執(zhí)法，行政效率低下。同時(shí)地方政府官員可能會(huì)為了尋求經(jīng)濟(jì)利益陽(yáng)奉陰違，故意逃避規(guī)制措施。政府監(jiān)管力度不足，一定程度上放縱了小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展。加之相關(guān)部門監(jiān)管權(quán)限模糊，分工不明確也是小產(chǎn)權(quán)房發(fā)展迅速的重要原因。

2.城市化的推進(jìn)是小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的重要因素

隨著城市的擴(kuò)張，大量人口涌入城市，住房供給緊張，房?jī)r(jià)激增。普通民眾的收入和房?jī)r(jià)相差甚遠(yuǎn)，導(dǎo)致價(jià)格低廉小產(chǎn)權(quán)房備受歡迎，由此也間接的促進(jìn)了小產(chǎn)權(quán)房蓬勃發(fā)展，這也是“小產(chǎn)權(quán)房”市場(chǎng)得以持續(xù)存在的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

3.經(jīng)濟(jì)利益的趨勢(shì)是小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)的直接原因

（1）由于小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)無(wú)需向向政府交納土地出讓金等相關(guān)費(fèi)用，其開發(fā)商的開發(fā)成本較低，且建設(shè)速度較快更方便盈利; （2）由于政府對(duì)農(nóng)村集體土地使用者的“三農(nóng)”補(bǔ)貼不高，所得利益較小。各方在利益驅(qū)使下便轉(zhuǎn)向小產(chǎn)權(quán)房。

4.農(nóng)民法律知識(shí)匱乏

當(dāng)前我國(guó)多數(shù)農(nóng)民法制觀念淡薄，且消息閉塞，收入較少，對(duì)違法后果沒(méi)有清晰的理解，易受利益驅(qū)使，容易做出一些違反法律的行為，很多人都抱著“法不責(zé)眾”的心態(tài)，由此便催生了小產(chǎn)權(quán)房。

三、解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的對(duì)策

（一）法律維度視角下解決小產(chǎn)權(quán)房的對(duì)策

1.改變我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

在我國(guó)已經(jīng)實(shí)行了三十多年的城鄉(xiāng)二元化的土地制度是小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題出現(xiàn)的根本原因，由于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)的社快速發(fā)展，該制度存在諸多問(wèn)題。而且當(dāng)前政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的模式已經(jīng)不能與時(shí)俱進(jìn)，故應(yīng)從根源上解決該問(wèn)題，應(yīng)加快農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，使得農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)入市流通。

2.完善土地管理政策及相關(guān)立法工作

（1）進(jìn)一步完善土地監(jiān)管體系?！叭龣?quán)分置”政策是我國(guó)農(nóng)村土地集體經(jīng)營(yíng)制度的一次較大突破，對(duì)于促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和流通具有重要意義。但該政策并未突破我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)在的土地產(chǎn)權(quán)框架，無(wú)法從根本上解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題。故為了解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題應(yīng)強(qiáng)化法律規(guī)制，完善集體土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律制度。

（2）就當(dāng)前司法問(wèn)題而言，其一，合同效力方面，在耕地、宅基地上建立的小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)分別認(rèn)定。其二，當(dāng)事人合理信賴?yán)尜r付方面，雖然小產(chǎn)權(quán)房買賣不受法律保護(hù)應(yīng)認(rèn)定合同無(wú)效但由于雙方當(dāng)事人均有過(guò)錯(cuò)，法院不應(yīng)僅僅犧牲買受人利益。

3. 完善我國(guó)住房保障制度

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的今天，政府應(yīng)致力于民生發(fā)展，完善社會(huì)保障制度、保障性住房建設(shè)。具體而言應(yīng)擴(kuò)大保障人員范圍，將城務(wù)工人員等低收入人群納入住房保障體系，簡(jiǎn)化申請(qǐng)程序，完善保障性住房的配套設(shè)施，這有助于遏制小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展。

（二）法理維度視角下解決小產(chǎn)權(quán)房的對(duì)策

1.規(guī)范政府職權(quán)和能力，加大有關(guān)部門監(jiān)管力度

（1）監(jiān)管部門運(yùn)用多種手段的發(fā)揮監(jiān)督作用、轉(zhuǎn)化監(jiān)督方式。如監(jiān)管機(jī)關(guān)可通過(guò)行政、法律等手段，遏制、管控違法建筑，轉(zhuǎn)變救濟(jì)方式由事后補(bǔ)救變?yōu)槭虑邦A(yù)警和事中監(jiān)督;（2）明確執(zhí)法主體，加大執(zhí)法力度，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)基層群眾的巡查力度，增加曝光力度，避免出現(xiàn)職責(zé)分工不明等問(wèn)題;（3）設(shè)立專門機(jī)構(gòu)對(duì)合法化的小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行專項(xiàng)管理，由此來(lái)提高集體土地的利用率和工作人員的辦事效率。

2.規(guī)范引導(dǎo)小產(chǎn)權(quán)房，構(gòu)建合理有序的房地產(chǎn)市場(chǎng)

將現(xiàn)存小產(chǎn)權(quán)房從性質(zhì)上進(jìn)行分類，具體問(wèn)題具體對(duì)待。（1）將部分小產(chǎn)權(quán)房改造為經(jīng)濟(jì)保障性住房。對(duì)于符合城市規(guī)劃、質(zhì)量安全和建造條件的部分，重估價(jià)格給予優(yōu)惠。亦可由政府出面收購(gòu)，將該類房作為經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等保障性住房的有益補(bǔ)充。（2）對(duì)于存在非法占用耕地、嚴(yán)重違反城市和土地利用規(guī)劃、房屋質(zhì)量有嚴(yán)重安全隱患等這些情形，則應(yīng)采取強(qiáng)制拆除的措施。

3.完善集體土地征收制度，提高賠償標(biāo)準(zhǔn)

按照現(xiàn)行規(guī)定，集體土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)大都參照耕地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定，無(wú)法滿足農(nóng)民對(duì)土地的期待利益，導(dǎo)致其轉(zhuǎn)向小產(chǎn)權(quán)房。為杜絕濫用集體土地現(xiàn)象的出現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)完善公共利益的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，由統(tǒng)一定價(jià)變更為市場(chǎng)定價(jià)，綜合被征收土地的地理位置、發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)價(jià)值等因素，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，彌補(bǔ)被征地農(nóng)民的損失。

4.提高農(nóng)民和購(gòu)買者的法律意識(shí)

農(nóng)民法律意識(shí)淡薄，使得小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)不斷壯大。因此，要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的普法教育，增強(qiáng)公民的法律意識(shí)。讓群眾自覺(jué)遵守法律規(guī)定，讓城市居民對(duì)小產(chǎn)權(quán)房負(fù)面影響和違規(guī)購(gòu)買嚴(yán)重后果的認(rèn)識(shí)，引導(dǎo)購(gòu)買者正確的消費(fèi)觀，目光長(zhǎng)遠(yuǎn)理性購(gòu)房，形成自覺(jué)抵制小產(chǎn)權(quán)房的社會(huì)氛圍。

四、結(jié)語(yǔ)

小產(chǎn)權(quán)房帶來(lái)了諸多問(wèn)題，如購(gòu)房者權(quán)益難以保障、擾亂了我國(guó)城鄉(xiāng)未來(lái)發(fā)展的規(guī)劃、威脅糧食安全，甚至可能可能影響社會(huì)穩(wěn)定?？傊?，小產(chǎn)權(quán)房能否合法化同我國(guó)的國(guó)計(jì)民生、社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展息息相關(guān)。故為了妥善解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題，本文從法律和法理角度出發(fā)全方位的看待小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題，并從實(shí)踐出發(fā)制定相關(guān)對(duì)策，來(lái)解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題，避免其再次蔓延。