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        推動內(nèi)部審計更好履行違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究新職能的思考

        2020-05-26 02:02:59李斐
        中國內(nèi)部審計 2020年5期
        關(guān)鍵詞:中央企業(yè)內(nèi)部審計

        李斐

        [摘要]本文從中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究對內(nèi)部審計提出的新職能要求出發(fā),運(yùn)用組織管理、公司治理、信息經(jīng)濟(jì)學(xué)等理論,從科學(xué)界定違規(guī)行為、優(yōu)化責(zé)任追究、完善容錯機(jī)制三個方面提出推動內(nèi)部審計更好履行違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究新職能的對策建議。

        [關(guān)鍵詞]內(nèi)部審計? ? 中央企業(yè)? ? 違規(guī)經(jīng)營投資? ? 責(zé)任追究

        自2008年國資委出臺《中央企業(yè)資產(chǎn)損失責(zé)任追究暫行辦法》以來,“嚴(yán)格責(zé)任追究”成為央企的一項(xiàng)重要改革任務(wù)。十多年來,通過建立健全違規(guī)經(jīng)營投資追責(zé)制度,我國篩選和培育了一大批優(yōu)秀的央企經(jīng)營管理者,為做大做強(qiáng)央企培育了一支優(yōu)秀的經(jīng)營管理團(tuán)隊,但央企負(fù)責(zé)人失職瀆職、違規(guī)經(jīng)營投資決策導(dǎo)致國有資產(chǎn)損失的案件也時有發(fā)生。為此,2016年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于建立國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究制度的意見》,2018年國資委發(fā)布《中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究實(shí)施辦法(試行)》(以下簡稱37號令),從框架和具體細(xì)節(jié)上對中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究作出詳細(xì)規(guī)定。

        一、中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究對內(nèi)部審計提出的新職能要求

        新時代,加強(qiáng)中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究意義重大,不僅是國企國資改革的重要任務(wù),是推動國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的客觀要求,是有效防止國有資產(chǎn)流失的重要舉措,還是完善國有資產(chǎn)管理體制的制度安排。當(dāng)前中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究對內(nèi)部審計提出以下職能要求。

        一是新時代賦予內(nèi)部審計違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究的新職能。國資委明確提出,中央企業(yè)責(zé)任追究工作應(yīng)由紀(jì)檢監(jiān)察之外的職能部門或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。因?yàn)榧o(jì)檢監(jiān)察屬于黨和國家監(jiān)察,紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的主責(zé)是監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé),是“監(jiān)督的再監(jiān)督”;違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究工作屬于出資人監(jiān)督,兩者性質(zhì)不同、隸屬關(guān)系不同。內(nèi)部審計部門作為中央企業(yè)內(nèi)部獨(dú)立、專業(yè)的監(jiān)督部門,承擔(dān)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究工作,從職能上是對口的。

        二是內(nèi)審部門需要深化研究違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究職能的具體內(nèi)涵,推動制度體系的完善。37號令搭建了中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究的工作體系,較為完善地規(guī)定了責(zé)任追究的各項(xiàng)內(nèi)容。但各中央企業(yè)具體經(jīng)營投資情況千差萬別,內(nèi)審部門需根據(jù)企業(yè)實(shí)際具體問題具體分析,細(xì)化相關(guān)責(zé)任追究范圍、標(biāo)準(zhǔn)等,制定符合企業(yè)實(shí)際的違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究制度。此外,需要修訂已有的經(jīng)營管理制度,調(diào)整與責(zé)任追究制度不相容之處,構(gòu)建支撐責(zé)任追究工作的制度體系,以切實(shí)履行違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究職能。

        三是內(nèi)審部門要牽頭理順責(zé)任分工,建立工作機(jī)制,強(qiáng)化協(xié)同,形成監(jiān)督合力。違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究是一項(xiàng)系統(tǒng)性工作,涉及內(nèi)部審計、發(fā)展規(guī)劃、財務(wù)、人力資源、巡視、紀(jì)檢監(jiān)察等部門。內(nèi)審部門作為對口部門,要牽頭理順責(zé)任追究工作的責(zé)任分工,明確各部門應(yīng)該履行的職責(zé)。在此基礎(chǔ)上建立責(zé)任追究工作機(jī)制和報告機(jī)制,做好具體組織與實(shí)施,加強(qiáng)與相關(guān)部門的協(xié)同,形成監(jiān)督合力。

        四是內(nèi)審部門要整合資源,加強(qiáng)研究,提高職能履行能力。為更好地履行違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究職能,內(nèi)審部門要整合資源,落實(shí)內(nèi)審部門編制、人員、資金等工作保障,確保專項(xiàng)工作獨(dú)立有效開展。要在配齊配強(qiáng)配優(yōu)工作力量的基礎(chǔ)上,深化違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究工作研究,在責(zé)任追究制度體系完善、違規(guī)問題線索查處、容錯機(jī)制落實(shí)落地、以追責(zé)促發(fā)展長效機(jī)制健全等方面發(fā)揮作用,加強(qiáng)培訓(xùn)教育和實(shí)踐鍛煉,提升專業(yè)能力和專業(yè)精神。

        二、中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究存在的問題

        (一)違規(guī)經(jīng)營投資行為界定標(biāo)準(zhǔn)不夠全面

        37號令提出,以國家法律法規(guī)為準(zhǔn)繩,按照國有資產(chǎn)監(jiān)管規(guī)章制度和企業(yè)內(nèi)部管理規(guī)定等,對違反規(guī)定、未履行或未正確履行職責(zé)造成國有資產(chǎn)損失或其他嚴(yán)重不良后果的企業(yè)經(jīng)營管理人員,嚴(yán)肅追究責(zé)任,實(shí)行重大決策終身問責(zé)。其中,未履行職責(zé)是指未在規(guī)定期限內(nèi)或正當(dāng)合理期限內(nèi)行使職權(quán)、承擔(dān)責(zé)任,一般包括不作為、拒絕履行職責(zé)、拖延履行職責(zé)等;未正確履行職責(zé)是指未按規(guī)定及崗位職責(zé)要求,不適當(dāng)或不完全行使職權(quán)、承擔(dān)責(zé)任,一般包括未按程序行使職權(quán)、超越職權(quán)、濫用職權(quán)等。

        分析37號令發(fā)現(xiàn),當(dāng)前對違規(guī)經(jīng)營投資行為的界定主要是從經(jīng)營投資行為表現(xiàn)的角度展開,強(qiáng)調(diào)程序上的合規(guī)和職責(zé)的履行。但即使同樣的違規(guī)經(jīng)營投資行為,其背后的行為意愿、行為發(fā)生情境也可能存在較大的差異。例如,因擔(dān)心承擔(dān)責(zé)任而拖延履行職責(zé)和為充分收集信息而拖延履行職責(zé),可能造成同樣的損失,但從行為人的意愿來看則有明顯區(qū)別。再如,研發(fā)領(lǐng)域的經(jīng)營投資行為與市場領(lǐng)域的經(jīng)營投資行為在違規(guī)風(fēng)險方面差別較大,兩類行為可能造成了同樣的損失,但對兩種性質(zhì)差異較大的行為同等追責(zé)也有失公平。總之,當(dāng)前違規(guī)經(jīng)營投資行為的界定標(biāo)準(zhǔn)尚不全面,加大了行為識別難度。因此,為提高責(zé)任追究措施的有效性,必須綜合行為人的意愿、經(jīng)營投資行為的性質(zhì)、行為發(fā)生的頻率等多個維度,揭開違規(guī)經(jīng)營投資行為產(chǎn)生的黑箱,建立更為全面、科學(xué)的量化識別指標(biāo)體系。

        (二)責(zé)任追究方式有待明確

        當(dāng)前,37號令對相關(guān)責(zé)任人的處理方式有待進(jìn)一步明確,如對于哪些違規(guī)經(jīng)營投資行為采用批評教育、責(zé)令書面檢查、通報批評、誡勉等處理方式,文件并沒有給出具體標(biāo)準(zhǔn);對于扣減薪酬的標(biāo)準(zhǔn)按照損失的大小確定,忽視了違規(guī)行為背后的動因;從善意違規(guī)、不作為違規(guī)到惡意違規(guī),經(jīng)營管理人員違規(guī)經(jīng)營投資的意愿越來越強(qiáng),這些違規(guī)經(jīng)營投資帶來的經(jīng)營投資損失可能一樣,但在追責(zé)方面應(yīng)有所區(qū)別。

        (三)容錯機(jī)制的有效性有待加強(qiáng)

        37號令提出貫徹落實(shí)“三個區(qū)分開來”的重要要求,實(shí)行具體問題具體分析。以某央企為例,該公司制定的《違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究管理辦法》規(guī)定,“不屬于有令不行、有禁不止、不當(dāng)謀利、主觀故意、獨(dú)斷專行等的,根據(jù)有關(guān)規(guī)定和程序予以容錯”,并提出了可以對違規(guī)經(jīng)營投資相關(guān)責(zé)任人從輕或減輕處理的七種情形。該公司主要從決策范圍、決策程序和方式、決策動機(jī)的角度來區(qū)分容錯的范圍和程度。實(shí)際上,由于經(jīng)營投資行為的復(fù)雜性以及代理人(即央企經(jīng)營管理人員)和委托人(即國資委)之間普遍存在的信息不對稱,委托人和監(jiān)管機(jī)構(gòu)難以鑒別經(jīng)營管理人員經(jīng)營投資行為的動因,從而導(dǎo)致對違規(guī)經(jīng)營投資行為的識別存在偏差:對一些應(yīng)該容錯的行為實(shí)施了追責(zé),而一些應(yīng)嚴(yán)肅追責(zé)的違規(guī)行為卻被僥幸容錯。所以,如果對違規(guī)經(jīng)營投資行為的識別更為準(zhǔn)確,容錯的有效性必然會更高。此外容錯機(jī)制需要建立更為系統(tǒng)、更為量化的指標(biāo)體系,以提高容錯的準(zhǔn)確性和有效性。

        三、推動內(nèi)部審計更好履行違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究新職能的對策建議

        (一)科學(xué)界定違規(guī)經(jīng)營投資行為,提高責(zé)任認(rèn)定的準(zhǔn)確性

        實(shí)踐中,可綜合經(jīng)營管理人員違規(guī)經(jīng)營投資的主觀意愿、行為發(fā)生頻率、違規(guī)的風(fēng)險程度三個方面來劃分違規(guī)經(jīng)營投資行為,建立違規(guī)經(jīng)營投資行為的分類體系,如圖1所示。

        在違規(guī)經(jīng)營投資行為分類體系的X軸,根據(jù)經(jīng)營管理人員違規(guī)經(jīng)營投資的主觀意愿將違規(guī)經(jīng)營投資行為分為善意違規(guī)、不作為違規(guī)和惡意違規(guī)。從善意違規(guī)、不作為違規(guī)到惡意違規(guī),經(jīng)營管理人員違規(guī)經(jīng)營投資的意愿越來越強(qiáng)。

        在違規(guī)經(jīng)營投資行為分類體系的Y軸,根據(jù)違規(guī)經(jīng)營投資行為發(fā)生頻率的不同,可將違規(guī)經(jīng)營投資行為分為高頻行為、低頻行為和首次行為。

        在違規(guī)經(jīng)營投資行為分類體系的Z軸,根據(jù)經(jīng)營投資行為違規(guī)風(fēng)險性的高低,可將企業(yè)經(jīng)營投資行為分為高違規(guī)風(fēng)險行為、中違規(guī)風(fēng)險行為和低違規(guī)風(fēng)險行為。

        綜合以上三個方面研究經(jīng)營管理人員的違規(guī)經(jīng)營投資行為,有助于監(jiān)管部門更準(zhǔn)確地分析其行為動機(jī)和影響因素,提高責(zé)任認(rèn)定的準(zhǔn)確性,提升追責(zé)措施和風(fēng)險防范措施的針對性和有效性。

        在建立違規(guī)經(jīng)營投資行為分類體系的基礎(chǔ)上,可進(jìn)一步明確各類違規(guī)經(jīng)營投資行為的具體內(nèi)涵及細(xì)分類型,如表1所示,以提高責(zé)任追究的有效性。

        (二)優(yōu)化責(zé)任追究方式,根據(jù)違規(guī)嚴(yán)重程度確定責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)

        應(yīng)根據(jù)以上違規(guī)經(jīng)營投資行為分類體系,確定各類違規(guī)經(jīng)營投資行為的“違規(guī)嚴(yán)重程度”。對于違規(guī)性質(zhì)嚴(yán)重的行為要加大責(zé)任追究力度,對于違規(guī)性質(zhì)輕微的行為可降低責(zé)任追究的力度。具體而言,要以具體的損失標(biāo)準(zhǔn)為基準(zhǔn)設(shè)計具體的權(quán)重,明確各類違規(guī)經(jīng)營投資行為的責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn),如表2所示。

        (三)優(yōu)化容錯機(jī)制,提高容錯機(jī)制的可操作性和實(shí)施效果

        對照“三個區(qū)分開來”的重要要求,不少央企主要從決策范圍、決策程序和方式、決策的動機(jī)角度來區(qū)分容錯的范圍和程度,但存在不夠系統(tǒng)、不夠量化的問題。對此,應(yīng)在明確容錯內(nèi)涵的基礎(chǔ)上,依據(jù)上文提出的違規(guī)經(jīng)營投資行為分類體系,針對具體類型進(jìn)行容錯。

        第一,容錯不是一個非此即彼的概念,而是一個從完全容錯到完全不容錯的連續(xù)統(tǒng)一體。容錯的具體程度可通過“違規(guī)嚴(yán)重程度”來體現(xiàn)。通過“違規(guī)嚴(yán)重程度”來提高追責(zé)的量化程度,從而做到既防止追責(zé)不力,又防止追責(zé)泛化簡單化。

        第二,經(jīng)營投資行為的動因是能否容錯的首要因素。惡意違規(guī)在絕大多數(shù)情況下都不能容錯,除非能挽回違規(guī)經(jīng)營投資帶來的損失。不作為違規(guī)需要綜合考慮經(jīng)營投資行為的違規(guī)風(fēng)險性、違規(guī)行為發(fā)生的頻率,以確定“違規(guī)嚴(yán)重程度”,進(jìn)而確定是否容錯以及容錯的程度。善意違規(guī)可以容錯,需要綜合考慮經(jīng)營投資行為的違規(guī)風(fēng)險性、違規(guī)行為發(fā)生的頻率,以確定“違規(guī)嚴(yán)重程度”,進(jìn)而確定容錯的程度。

        第三,加強(qiáng)經(jīng)營投資決策的信息管理,提高對違規(guī)行為的識別能力。首先,加大對經(jīng)營投資決策行為相關(guān)信息的收集。進(jìn)一步完善重大決策評估、決策事項(xiàng)履職記錄等規(guī)定,使各種經(jīng)營投資決策行為留有痕跡;收集整理經(jīng)營管理人員的歷史業(yè)績和決策風(fēng)險;收集和正確認(rèn)知經(jīng)營管理人員的決策風(fēng)格等。其次,注重“雙軌型”檔案制度的構(gòu)建和使用?!半p軌型”檔案指“重大決策事項(xiàng)檔案”和“行政領(lǐng)導(dǎo)決策檔案”?!半p軌型”檔案制度是指在為企業(yè)重大決策建檔時,要從決策的全過程和行政兩個角度進(jìn)行整體和全面審視,發(fā)揮檔案材料的原價值和憑證價值。注重“雙軌型”檔案的制度構(gòu)建和使用,不僅有助于識別違規(guī)行為的全過程,而且有利于嚴(yán)格界定終身追責(zé)對象,完善終身追責(zé)依據(jù)。再次,加大對經(jīng)營投資決策信息的分析。加強(qiáng)信息系統(tǒng)建設(shè),通過大數(shù)據(jù)分析等手段,對經(jīng)營管理人員的經(jīng)營投資決策行為進(jìn)行分析,獲取各種經(jīng)營投資行為背后的動機(jī),提高對違規(guī)行為的識別能力。最后,重視從非正式網(wǎng)絡(luò)獲取違規(guī)經(jīng)營投資行為的鑒別信息。可以通過民主測評、同事評價等多種方式獲取同事、群眾對經(jīng)營管理人員違規(guī)經(jīng)營投資行為的鑒別信息,輔助違規(guī)行為的識別。

        (作者單位:中國商用飛機(jī)有限責(zé)任公司,郵政編碼:200126,電子郵箱:violetlf@126.com)

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