李定安

【摘要】經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，政府嚴(yán)格規(guī)范地方政府舉債融資、防控政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，F(xiàn)+EPC模式應(yīng)運(yùn)而生。該模式整合項(xiàng)目融資與承包環(huán)節(jié)，既幫助政府方解決資金問(wèn)題，又充分發(fā)揮大型工程承包企業(yè)在設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工上的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。這種模式融資責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給了承包商，雖然可以有效地預(yù)防地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但在實(shí)際應(yīng)用過(guò)程中還存在很多問(wèn)題。本文擬從項(xiàng)目實(shí)操角度出發(fā)，全面研究了F+EPC模式的應(yīng)用現(xiàn)狀，深入分析了其運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)，并針對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)提出了應(yīng)對(duì)策略。

【關(guān)鍵詞】F+EPC;EPC;運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn);應(yīng)對(duì)策略

十九大以來(lái)，國(guó)家嚴(yán)格規(guī)范地方政府舉債融資，倒逼市場(chǎng)回歸PPP本源，催生F+EPC、EPC+F、誠(chéng)信保證金、項(xiàng)目收益?zhèn)饶Ｊ奖粡V泛應(yīng)用到公共設(shè)施項(xiàng)目投融資管理，這對(duì)解決地方政府基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目前期財(cái)政資金不足問(wèn)題，鼓勵(lì)發(fā)揮社會(huì)資本，尤其是建筑央企投資帶動(dòng)施工份額起了很大作用。

1、F+EPC模式的應(yīng)用現(xiàn)狀

1.1 F+EPC模式由EPC衍生而來(lái)，但須為業(yè)主解決部分項(xiàng)目融資。

EPC（Engineering Procurement Construction）模式，一種工程總承包，又稱設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工一體化模式。F+EPC模式具備EPC模式的基本特征，是應(yīng)業(yè)主及市場(chǎng)需求而派生出的一種新型項(xiàng)目管理模式，但其在EPC模式基礎(chǔ)上衍生出“融資”功能，F(xiàn)為Finance，F(xiàn)+EPC為融資EPC，須為業(yè)主解決部分項(xiàng)目融資款。其實(shí)質(zhì)是借鑒了國(guó)內(nèi)承包商承接海外項(xiàng)目的“帶資承包、出口信貸的工程承包”方式，優(yōu)勢(shì)在于承包商能夠利用自身資源優(yōu)勢(shì)，替項(xiàng)目業(yè)主找到優(yōu)質(zhì)融資渠道，并推動(dòng)企業(yè)規(guī)模擴(kuò)張和效益增長(zhǎng)。

1.2 F+EPC模式的業(yè)務(wù)核心是“投融資”，但EPC工程總承包能力仍是基礎(chǔ)。

在當(dāng)前我國(guó)規(guī)范地方政府舉債融資、防控政府隱性債務(wù)的主導(dǎo)政策背景下，F(xiàn)+EPC模式發(fā)揮融資功能的主要?jiǎng)右?，就是為了解決地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配造成的資金不足問(wèn)題。因此，國(guó)內(nèi)的F+EPC更加強(qiáng)調(diào)承包商自身的投融資能力。按照承包商參與建設(shè)資金籌集的方式，F(xiàn)+EPC模式分為股權(quán)融資+EPC和債權(quán)融資+EPC。在股權(quán)融資+EPC模式下，首先由承包商進(jìn)行投資，即自有資金出資;其次項(xiàng)目貸款主體為承包商或項(xiàng)目公司，由承包商或承包商成立的項(xiàng)目公司進(jìn)行貸款融資，項(xiàng)目公司融資的好處是隔離了承包商與所承擔(dān)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，更有利于保護(hù)承包商;最后項(xiàng)目建成后，項(xiàng)目業(yè)主分年度付款給承包商，再由承包商歸還銀行貸款本金與利息，其間承包商可以充分發(fā)揮其投融資和現(xiàn)金流運(yùn)作能力，提高項(xiàng)目盈利性;在債權(quán)融資+EPC模式下，由承包商以委貸或借款等方式向項(xiàng)目業(yè)主提供建設(shè)資金，由項(xiàng)目業(yè)主按照合同約定支付總共多承包費(fèi)用。總之，F(xiàn)+EPC模式中，融資是業(yè)務(wù)核心。項(xiàng)目業(yè)主將融資風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給承包商，通常會(huì)要求其具備雄厚的資金實(shí)力、豐富的工程總承包經(jīng)驗(yàn)，以及必要的專業(yè)管理人員，正適合建筑央企承接，應(yīng)時(shí)應(yīng)景。

1.3 F+EPC模式既可分別約定回報(bào)，也可以在工程總承包費(fèi)用中統(tǒng)籌考慮。

F+EPC模式具備EPC模式的基本特征，是帶投融資的EPC模式，但其工程總承包部分延續(xù)的回報(bào)機(jī)制一般為常規(guī)EPC模式，即采用成本加報(bào)酬或者是總價(jià)合同，其特點(diǎn)一般以定額不降造或少量降造留足施工利潤(rùn)空間來(lái)吸引承包商，由項(xiàng)目業(yè)主向承包商支付總承包工程費(fèi)用;就“F”部分，可以類似投資收益標(biāo)準(zhǔn)來(lái)約定合理的資金占用費(fèi)，既可由項(xiàng)目業(yè)主支付，也可從項(xiàng)目公司股權(quán)投資中獲取分紅，需要根據(jù)F+EPC模式不同來(lái)決定。實(shí)操層面，F(xiàn)+EPC模式可以分F和兩部分約定回報(bào)，也可以合并納入工程總承包費(fèi)用范疇;付費(fèi)周期既可以在項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)全部支付，也可以拉長(zhǎng)至項(xiàng)目建設(shè)完成后的一定期限。

2、F+EPC模式的運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)

2.1 F+EPC模式實(shí)施項(xiàng)目存在被認(rèn)定政府性債務(wù)的違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

F+EPC模式中，無(wú)論是采用股權(quán)融資還是債權(quán)融資，承包商在承攬EPC工程時(shí)負(fù)有籌資義務(wù)，由項(xiàng)目業(yè)主使用該資金用于支付工程總承包費(fèi)用，并非項(xiàng)目業(yè)主預(yù)算資金或者自籌資金。國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)、財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)文以及相關(guān)一系列政策文件，都明確規(guī)定了地方政府舉債融資機(jī)制僅限于在限額內(nèi)發(fā)行政府債券方式。即便是項(xiàng)目業(yè)主為地方國(guó)企，由于項(xiàng)目本身一般為公益性項(xiàng)目或準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，回報(bào)機(jī)制的最終付費(fèi)來(lái)源實(shí)際多與地方財(cái)政支付責(zé)任掛鉤。雖然投融資模式處于相對(duì)的“空窗期”，但F+EPC模式并不屬于政策允許的政府融資舉債方式，因此，在當(dāng)前政策背景下，采用EPC+F模式實(shí)施項(xiàng)目風(fēng)較大。

2.2 F+EPC模式的逐年回購(gòu)、固定回報(bào)，涉嫌被認(rèn)定BT模式實(shí)施的違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

財(cái)預(yù)〔2012〕463號(hào)文開始，國(guó)家開始叫停BT模式，BT項(xiàng)目也明確屬于政府債務(wù)審計(jì)統(tǒng)計(jì)口徑。對(duì)于項(xiàng)目需要政府為回購(gòu)提供保障，同時(shí)融資、建設(shè)和移交特征與BT如出一轍的F+EPC模式，存在較大合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。另外，政策層面《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》（財(cái)金〔2015〕57號(hào)）、《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法的通知》（財(cái)金〔2016〕92號(hào)）等文件也明確規(guī)定政府方不得在預(yù)算外與企業(yè)簽訂回購(gòu)（BT）協(xié)議，不得采用建設(shè)-移交方式實(shí)施項(xiàng)目。

2.3 F+EPC模式的承包商承擔(dān)較大的融資風(fēng)險(xiǎn)、資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)、投資回收風(fēng)險(xiǎn)以及效益風(fēng)險(xiǎn)。

（1）F+EPC模式由承包商承擔(dān)項(xiàng)目融資責(zé)任，直接或間接籌集項(xiàng)目建設(shè)資金，客觀上存在融資不到位、到位不及時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，項(xiàng)目業(yè)主與承包商資金結(jié)算周期長(zhǎng)、環(huán)節(jié)多，結(jié)算過(guò)程中哪一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問(wèn)題，都會(huì)導(dǎo)致資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。（2）F+EPC模式回報(bào)機(jī)制本質(zhì)上仍是基于政府信用，其最終付費(fèi)來(lái)源無(wú)法與地方財(cái)政支付責(zé)任掛鉤，沒(méi)有實(shí)質(zhì)的擔(dān)保和兜底，加劇了承包商投資回款風(fēng)險(xiǎn)。股權(quán)融資+EPC方式下，項(xiàng)目公司的籌資是否如期到位影響著承包商獲取工程費(fèi)用，平臺(tái)公司的資信能力影響著承包商股權(quán)回購(gòu);在建設(shè)過(guò)程中及項(xiàng)目竣工移交后，承包商能否如期獲取回款，完全掌控在實(shí)際承擔(dān)還本付息責(zé)任的項(xiàng)目業(yè)主手中，同樣存在不確定性。債權(quán)融資+EPC方式下，承包商除回款不確定風(fēng)險(xiǎn)，還面臨資金支付不及時(shí)、貸款償還困難時(shí)的追償壓力。（3）F+EPC模式建設(shè)周期長(zhǎng)、管理復(fù)雜，存在較大效益風(fēng)險(xiǎn)。一是墊資風(fēng)險(xiǎn)，承包商為項(xiàng)目業(yè)主墊資，不僅會(huì)占用企業(yè)自身的資金，還會(huì)受到諸如貨幣貶值等因素的影響;二是管理風(fēng)險(xiǎn)，融資與總承包融合在一起管理起來(lái)相對(duì)復(fù)雜，若管理不到位，容易出現(xiàn)資金使用無(wú)計(jì)劃、無(wú)重點(diǎn)、無(wú)先后問(wèn)題，降低項(xiàng)目資金所能夠發(fā)揮出的實(shí)際效果。

3、F+EPC模式運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)策略

F+EPC模式從EPC衍生而來(lái)，能否打通項(xiàng)目融資渠道，或者打通后能否按期償還本息，這關(guān)系到項(xiàng)目的成敗。筆者認(rèn)為，從政策發(fā)展趨勢(shì)與實(shí)務(wù)情況看，隨著市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，政府必將更加尊重市場(chǎng)主體的權(quán)益，后續(xù)政府投資項(xiàng)目與企業(yè)投資項(xiàng)目的區(qū)分可能逐步會(huì)以政府是否在項(xiàng)目中直接進(jìn)行股權(quán)投資作為基本標(biāo)準(zhǔn)。但在當(dāng)前政策環(huán)境下，從實(shí)施模式的合法合規(guī)操作和承包商合理利益保障的角度考慮，實(shí)施F+EPC模式尚需要進(jìn)行相應(yīng)變通，以預(yù)防法律風(fēng)險(xiǎn)、投融資風(fēng)險(xiǎn)。

3.1轉(zhuǎn)變F+EPC模式為PPP模式和EPC模式的組合。

如項(xiàng)目已以F+EPC模式實(shí)施，可以轉(zhuǎn)化為PPP模式實(shí)施，并在合作過(guò)程中需要按照PPP要求來(lái)改造和規(guī)范項(xiàng)目的融資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)。PPP+EPC是在解決資金問(wèn)題上融合社會(huì)資本，建設(shè)上采用EPC模式的組合，不是PPP的一種具體模式。項(xiàng)目涉及政府方付費(fèi)責(zé)任的，依法納入中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃、年度財(cái)政預(yù)算管理并通過(guò)財(cái)政承受能力評(píng)估。對(duì)于承包商來(lái)講，PPP+EPC模式對(duì)其削弱甚至砍掉了融資能力的要求。而財(cái)務(wù)投資人雖然在工程建設(shè)方面欠缺經(jīng)驗(yàn)，但在融資方面擁有關(guān)鍵優(yōu)勢(shì)。在此情形下，政府方可通過(guò)股權(quán)融資等手段，實(shí)現(xiàn)EPC承包商和財(cái)務(wù)投資人各自資源的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

3.2剝除F+EPC模式“融資”功能。

從合法合規(guī)角度，剝除F+EPC模式“融資”功能，回歸EPC模式本源，是財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)等文件“地方政府舉債的方式和途徑被嚴(yán)格限定，不得以任何違規(guī)方式變相融資舉債”相關(guān)規(guī)定的要求。但這有賴于地方政府預(yù)先安排預(yù)算資金，并按照合同及時(shí)支付總承包費(fèi)用。如若地方政府預(yù)算資金確實(shí)無(wú)法當(dāng)期安排到位，可以轉(zhuǎn)變合作方式，或者在限額內(nèi)發(fā)債籌資、適當(dāng)縮減投資規(guī)模，抑或是終止項(xiàng)目合作。

3.3剝離F+EPC模式與政府方關(guān)聯(lián)因素。

實(shí)際關(guān)聯(lián)政府方財(cái)政，需要政府方或明或暗背書，是F+EPC模式中最大的合規(guī)問(wèn)題，需要政府方或明或暗背書。若確需實(shí)施，可以考慮解除F+EPC模式與政府方關(guān)聯(lián)因素，由與政府脫鉤的企業(yè)作為項(xiàng)目業(yè)主，以F+EPC模式招標(biāo)承包商，實(shí)現(xiàn)純粹的企企合作，不再與財(cái)政支付或政府擔(dān)保關(guān)聯(lián)。具體考慮以下合作方式：

（1）股權(quán)型。承包商與項(xiàng)目業(yè)主共同出資成立項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司作為融資主體在承包商的協(xié)助下籌措項(xiàng)目建設(shè)資金，用于支付承包商總承包費(fèi)用。

（2）債權(quán)型。承包商以委托貸款、信托貸款或者借款等方式向項(xiàng)目業(yè)主提供建設(shè)資金，由項(xiàng)目業(yè)主用于支付EPC工程總承包費(fèi)用。

（3）延付型（EPC+F）。承包商先行融資建設(shè)，項(xiàng)目業(yè)主在建設(shè)期支付部分或不支付總承包費(fèi)用，償還期內(nèi)支付總承包費(fèi)用及資金占用利息（約定部分或者全部總承包費(fèi)用延期支付屬于一種合法的工程款支付方式）。

總之，從EPC承包商立場(chǎng)看，F(xiàn)+EPC模式由EPC承包商負(fù)責(zé)解決項(xiàng)目建設(shè)資金并完成項(xiàng)目建設(shè)，項(xiàng)目業(yè)主支付工程款及約定資金占用費(fèi)，是對(duì)EPC模式的一種拓展和創(chuàng)新。相較EPC模式，F(xiàn)+EPC模式能幫助財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配的地方政府籌資融資，具有項(xiàng)目推進(jìn)速度快，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)好的優(yōu)勢(shì);相比手續(xù)繁瑣、管理嚴(yán)格的PPP推進(jìn)流程，F(xiàn)+EPC模式具有項(xiàng)目合作周期短、資金回款快的優(yōu)勢(shì)，更能滿足地方政府和施工方對(duì)實(shí)施效率及短期業(yè)績(jī)的要求，值得探索與實(shí)踐。

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