摘 要：2020“后貧困時代”，中國貧困治理關注點將逐步從治理“絕對貧困”向治理“相對貧困”轉移，治理局勢更為復雜。在此階段，發(fā)展中國家必須充分調動社會力量參與貧困治理，而我國群團組織的雙重屬性能夠引導社會力量有序參與國家貧困治理戰(zhàn)略，通過加強群團自身的組織建設和樞紐作用建設，輔助政府吸納社會力量參與貧困治理。

關鍵詞：后貧困時代;群團組織;貧困治理

貧困治理是一個世界性和歷史性的難題，中國致力于2020年打贏一場規(guī)模宏大的脫貧攻堅戰(zhàn)。按照現有標準在“2020”這個時間節(jié)點，打贏“脫貧攻堅戰(zhàn)”指日可待。但是打贏“脫貧攻堅戰(zhàn)”并不意味著我國貧困治理工作的終結，2020年之后也不意味著我國貧困現象的終結。貧困問題始終是一個國家必須長期面對的難題，并且2020年之后我們的貧困治理將面臨新的局勢變化。

一、2020“后貧困時代”貧困治理新局勢

1.治理主體從一元到多元

我國的貧困治理是政府主導、市場和社會共同參與的格局，但這個格局中單一力量發(fā)揮作用較多，多元協(xié)同發(fā)揮作用較少。1978改革開放，市場發(fā)揮了主牽引力，長期穩(wěn)定的經濟增長增加了就業(yè)，為大規(guī)模的減貧提供了強勁動力。但金融危機爆發(fā)后，市場帶動減貧的牽引力逐漸減弱。此時，政府填補了市場疲軟的空缺，發(fā)揮了主牽引力。2015年，中央明確提出到2020年，要確保中國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困的目標。[1]為此，中央和各地方政府通過整體推進、全方位鋪陳，投入前所未有的行政資源開展脫貧攻堅，保障了貧困治理的權威和效率，短期內成效顯著。

這樣的單一力量模式受我國國情影響，也有利于處于發(fā)展中的中國集中力量治理絕對貧困。但是2020年之后，隨著長期困擾中國農村的原發(fā)性絕對貧困的消失，農村貧困將會進入一個以轉型性的次生貧困和相對貧困為特點的新階段。[2]貧困問題也不僅僅只是政治、經濟的問題，還是一個涉及社會、人文、生態(tài)環(huán)境的綜合性問題。需要政府、市場、社會協(xié)同發(fā)力，專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧“三位一體”，建立起一個多元、長效的貧困治理格局。

2.治理對象從“絕對貧困群體”到“相對貧困群體”

相對貧困問題，主要是指社會中因分配和再分配的不均衡，導致一定比例的人群始終維持在相對社會其他部分收入要低的狀態(tài)。[3]無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家都必然存在收入水平低于社會平均收入的群體，只是發(fā)展中國家絕對貧困人口比例較多，所以貧困治理對象和貧困標準大多瞄準絕對貧困人群。但是隨著一個國家社會經濟的不斷提升，貧困治理對象會逐步從絕對貧困人群向相對貧困人群轉移。我國相對貧困群體包括從絕對貧困人群轉化過來的群體和新增群體。

轉化群體是指在絕對貧困治理階段已經脫貧但收入水平不高，在相對貧困治理階段，由于貧困標準的提高，又成為相對貧困群體。一是兜底群體，他們缺乏自主脫貧能力，依靠政府兜底實現“兩不愁、三保障”。這類群體在相對貧困階段也只能繼續(xù)依靠政府兜底。二是雖脫貧但抗貧困風險能力較弱的群體。這類群體雖然通過努力脫離絕對貧困，但還離不開扶貧政策，容易因老、學、病、災等原因“返貧”。三是“安于現狀”“得過且過”，不愿“摘帽”群體。如果不能在絕對貧困階段激發(fā)其內生動力，隨著年齡的增長、脫貧能力的流失，必然會長久的滯留在貧困圈中。

新增群體是指非絕對貧困人群，但生活水平也沒有高出多少的人。一是潛在貧困群體。這類群體在以往更容易被忽視，他們處于扶貧政策的邊緣，抵御貧困風險的能力同樣脆弱，并且受到的關注較少。比如城市低收入人群，他們的生活成本遠遠高于農村，一旦失業(yè)將難以維持生計。比如“留守婦女”，由于長期留守在家思想和能力都與社會發(fā)展脫節(jié)，經濟上依附于外出務工的男性，一旦離婚很容易陷入貧困。二是代際貧困群體。由于家庭因素，他們缺乏教育、社會、人際等資源，獨立生活后收入不高并且還要負擔原生家庭，生活很難達到社會平均水平。并且這類群體以往受到政策幫助較少，容易產生心理波動。比如易地搬遷地原住民，搬遷集中點的條件往往優(yōu)于本地原住民的生活點，原住民容易產生失落感，這也一定程度上造成搬遷移民融入困難。

3.貧困標準從“絕對貧困標準”到“相對貧困標準”

2020年前，我國貧困標準主要是根據收入、消費、基本生活狀態(tài)等生存需要來制定的，比如“農民人均純收入2300元”。這個標準是貧困標準和低收入標準的結合，可以根據社會經濟發(fā)展水平適時進行調整，以保障貧困人口在維持生存的基礎上還能兼顧部分發(fā)展。但是這樣的標準只適用于絕對貧困而不適用于相對貧困。因為絕對貧困主要是溫飽意義上的貧困，可以通過測定每人每日最低營養(yǎng)需求，結合消費價格指數等相關因素，從貨幣維度來確定一個絕對值。而相對貧困不僅反映在絕對收入上還反映在相對收入上;不僅反映在社會分配的機會平等上，還反映在選擇某種生活、抵御風險的能力上;不僅反映在醫(yī)療、教育等社會公共服務的客觀獲取上，還反映在被歧視、被剝奪等主觀感受上。

此時，依靠單一的貧困標準遠遠不能準確識別相對貧困，需要構建一個多元的貧困標準。并且這個標準需要根據整體人群來確定的比率。單以收入為例，世界上有的國家使用全國人口收入分布中值的50%來確定貧困線，有的使用全國人口收入分布均值的40%、50%或其他比率來確定貧困線。[4]對于人口眾多、尚處于發(fā)展階段的中國來說，考量哪些因素、適用哪種比率沒有現成的經驗可循。

4.治理戰(zhàn)略從“短期集中”到“均衡長效”

2020年之前，貧困治理政策是圍繞解決絕對貧困問題來制定的，以提升貧困人口收入為主、輔以基本生存需求保障，一開發(fā)一兜底，有效控制了絕對貧困問題。但是在相對貧困治理階段，需要解決的更多是分配不均衡的問題。這種不均衡體現在發(fā)展環(huán)境、資源稟賦、社會分配、成長機會、社會關系網絡等各個方面。這種不均衡城鄉(xiāng)差距明顯，還會通過代際傳遞不斷擴大。例如農村父母進城務工，留守兒童沒有父母陪伴，加上農村教育資源不足、成長機會匱乏，導致城鄉(xiāng)兒童知識結構、文化水平差距越來越大。這種差距在人工智能時代又會極大的體現在就業(yè)問題上，造成不均衡的不斷擴大。正因如此，相對貧困問題是不可能短期集中治理的，它伴隨著經濟社會的發(fā)展而不斷變化，即便是發(fā)達國家也依然存在相對貧困人群。并且，2020年之后如果調整貧困標準，統(tǒng)計上又會重新出現新的絕對貧困群體。這就需要我國的貧困治理戰(zhàn)略轉為均衡長效，以動態(tài)治理貧困問題。

綜上所述，我國貧困治理局勢在2020年之后將從絕對貧困治理階段轉移到相對貧困治理階段。與之相適應，我國貧困治理的思路和戰(zhàn)略也亟需轉型，重點解決發(fā)展不平衡不充分的問題。發(fā)達國家多采取福利模式，強調由政府來主導甚至包攬社會成員的“福利”，途徑是對所有社會成員提供和維持教育、衛(wèi)生或者養(yǎng)老和收入保障等的社會支持系統(tǒng)。[5]但是這種高福利系統(tǒng)對于中國這樣人口眾多的發(fā)展中國家而言，無力長期支持。引導社會力量參與政府主導的貧困治理成為了另一種路徑選擇，而群團組織處于政府與社會的中間，能夠擔此重任。

二、群團組織引導社會力量參與貧困治理合理性與必要性

1.群團組織能夠織密政府扶貧網絡，增大扶貧覆蓋面

2020“后貧困時代”，貧困人口分布更為零散，致貧因素也更加復雜，對于他們的瞄準和幫扶需要“縱向到底”和“橫向到邊”。政府通過建立省市縣鄉(xiāng)村五級責任體系、干部駐村幫扶制度，實現了貧困治理的“縱向到底”。但是由于政府規(guī)模的局限，僅靠行政力量很難實現覆蓋上的“橫向到邊”，特別是一些特殊困難群體關懷的全覆蓋。如獨居空巢老人、殘疾群團、精神障礙患者、貧困育齡群眾、女性貧困人群，他們需要特殊的貧困關懷。在農村，有的弱殘兒童交由當地中小學管理，而農村基層學校缺乏相應的專業(yè)能力和管理能力，只能任由他們與普通學齡兒童同教同寢。還有貧困殘疾群體除了脫貧之外還存在如何融入社會的問題，這就需要更多專業(yè)性的社會工作。這些特殊困難群體和特殊脫貧需求都是行政力量有所不及之處。

而群團組織恰能彌補行政力量的不足之處。群團組織的劃分與政府不同，政府部門是自上而下的縱向體系，而群團組織是以聯(lián)系對象群眾的類別為劃分依據的橫向體系。比如工會、共青團、婦聯(lián)、紅十字協(xié)會、計生協(xié)會、殘聯(lián)、作協(xié)、科協(xié)、法學會等涉及到不同行業(yè)和不同類別的群眾，可以實現貧困治理對象覆蓋的“橫向到邊”。并且經過多年的發(fā)展，群團組織已經建立起了與社會力量間的常規(guī)聯(lián)系。例如工會的職工服務中心，共青團的網絡服務平臺，殘聯(lián)的中國殘聯(lián)就業(yè)服務指導中心、婦聯(lián)的全國婦聯(lián)人才開發(fā)與培訓中心。通過這些常設機構，群團組織可以引導社會力量開展諸如團結、激勵殘疾人自強、自立;推動計劃生育基層群眾自治;大學生志愿者西部計劃;協(xié)助政府改善貧困鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件，捐建農村博愛衛(wèi)生院，培訓鄉(xiāng)村醫(yī)生等活動，填補行政力不及之地。

2.群團組織能承接政府部分職能，提升貧困治理效益

政府主導貧困治理的優(yōu)勢在于高效的統(tǒng)籌能力。但是行政手段調配資源過于集中和統(tǒng)一，缺乏可選擇性。這就造成行政調配的物資與貧困戶的需求之間出現銜接錯位，降低資源利用率。再者，行政調配物資存在同質化問題。貧困群體不能控制自己的資源，也無法確定他們與市場經濟的關系，發(fā)展的益處通常就是虛假的。[6]第三，囿于行政強制力，扶貧人員容易出現角色錯位，為了通過審查、考評，代位貧困戶的主體作用，機械完成貧困目標。這也使得一些貧困戶形成事事依賴政府的心理。第四，一些由政府直接推動和供給的扶貧項目，“管辦用不分”，加之外部監(jiān)督不夠，容易滋生道德風險。需要通過分權來提升資源利用率和減少造成道德風險的機會。

從法理上講，黨的群團組織應該成為承接政府職能的主體。[7]中發(fā)[2015]4號文件指出：“群團組織是創(chuàng)新社會治理和維護社會和諧的重要力量。各級黨委和政府要合理配置職能和資源，支持群團組織依法參與社會事務管理，把適合群團組織承擔的一些社會管理服務職能按照法定程序轉由群團組織行使?！闭貧w公共政策制定、資源調配和供給職能。群團組織開展社會調查，制定標準，購買扶貧服務，組織公益活動，并向政府匯報工作。但是，群團組織承接政府部分職能，不是改變政府的主導地位。貧困治理是國家政府應盡的職能職責，國家政府也是貧困治理最有力的行動者。

3.群團組織能夠搭建政府與社會間的橋梁

就貧困治理社會參與的效用而言，亦有學者明確提出，貧困治理效度、精度與創(chuàng)新度均依賴政府與非政府組織的充分合作。[8]習近平總書記也強調“要更加廣泛、更加有效地動員和凝聚各方面力量，共同向貧困宣戰(zhàn)?！钡谖覈酝慕洑v中，政府主導有余，社會參與不足。這是因為政府與社會力量之間缺乏有效的溝通渠道和銜接機制，傳統(tǒng)“官民”思想阻礙雙方交往合作。

而群團組織作為黨和政府聯(lián)系服務群眾的橋梁和紐帶，能夠幫助政府引導社會力量有序參與貧困治理。群團組織具有行政屬性，由黨委直接領導、選派領導人，由財政撥付運行經費，與黨政部門間有天然的聯(lián)系。同時，群團組織還具有社會屬性，代表和維護聯(lián)系群眾的利益，并為目標群眾提供公共服務，與社會力量間有親密關系。正是由于這種雙重屬性，使得群團組織更容易得到政府和社會的雙重信任，搭建起兩者之間的橋梁。并且《中共中央關于加強和改進黨的群團工作的意見》的出臺，更是賦予了群團組織參與社會治理的職責。

4.群團組織能夠吸納社會成員、整合社會力量

社會成員較為分散、不易聚合，碎片化導致社會力量參與貧困治理效用較低。而群團組織能夠讓碎片化的社會力量組織化，從而激發(fā)社會活力，凝聚社會力量。

群團組織的群眾性是吸納社會成員的紐帶。吸納社會成員需要吸引力而非強制力，而群團組織的群眾性使之擁有這種吸引力。各類群團組織成立以來通過與黨委的制度聯(lián)系、與政府的聯(lián)席會議制度為人民群體表達述求;通過各類公益基金、慈善活動為人民群團謀求幫助。在這個過程中群團組織與人民群體建立了深厚的感情。正是這種情感優(yōu)勢，讓群團組織能夠吸引社會成員聚合在群團組織周圍。例如共青團、中國青少年發(fā)展基金會發(fā)起的“希望工程”就吸納了眾多社會成員參與救助貧困地區(qū)失學少年兒童，援建希望小學。

群團組織的組織性是整合社會力量的橋梁。缺乏有效組織的公民參與難以把分散的利益表達凝聚成明確的政策要求，最終無法形成有效的政策壓力來輸入政策過程。[9]而群團組織具有較為完善的組織體系，可以在政府和公眾間搭建起提供了一個常規(guī)性、制度化的平臺，為整合社會力量提供了組織基礎。同時，群團組織還能通過與行業(yè)協(xié)會商會等各類社會組織建立常態(tài)聯(lián)系來延長社會力量的整合半徑。例如依托群團組織建設支持型的社會組織，再利用這些支持型社會組織聚攏各類專業(yè)人才和服務。工會、婦聯(lián)等多個群團組織就借助律師協(xié)會、律師事務所聚合法律專業(yè)人才。

5.群團組織能夠將社會力量納入國家軌道

雖然政府是社會的管理者，但社會具有獨立于國家的自發(fā)性和自主邏輯。[10]社會主體參與貧困治理具有自發(fā)性、盲目性，缺乏協(xié)同性和整體目標指向，容易出現效率問題和損耗問題。伴隨著經濟社會的發(fā)展，越來越多的企業(yè)和個人參與到公益事業(yè)、參與到貧困治理中來。但是社會主體參與貧困治理往往是根據自我的價值選擇和思維理性，從自身需求和能力出發(fā)，而難以考慮國家貧困治理的規(guī)劃和統(tǒng)籌，這既是社會主體的特性、也是社會主體與行政主體溝通不暢的體現。但是這樣的情況使得社會與政府間缺乏協(xié)同，容易造成資源的沖突浪費。

而各層級群團組織與各層級政府間具有良好的聯(lián)席工作機制，熟悉政府規(guī)劃和安排。一方面可以在聯(lián)系社會主體時，將政府貧困治理的規(guī)劃和需求傳遞出去，引導社會力量契合政府整體步驟，形成治理合力。另一方面也可以將社會主體參與貧困治理的愿望傳遞給各級政府，便于政府在治理規(guī)劃中考量社會力量。此外，通過群團引導，社會力量將更加可控和有序，參與貧困治理的途徑、方法、內容和程序也更能配合國家貧困治理的整體邏輯。

三、群團組織參與2020“后貧困時代”貧困治理路徑探析

1.加強群團組織自身建設

群團組織要引導社會力量首先要加強自身組織建設，但不同群團組織的組織建設存在差距。工青婦等綜合性群團的組織結構比較完善，而有的群團組織卻結構松散、功能虛化。基層群團組織存在組織斷層現象，特別是城鄉(xiāng)差距較大。有的基層群團組織甚至沒有一個職能職責齊全的獨立機構來“理事”，自然“無人干事、沒錢辦事”。

首先，完善組織結構，“強根固本”。一是縱向搭橋，聯(lián)通組織網絡。特別是在村（居）一級難以配備專員的情況下，通過兼職機制防止“斷層”。二是橫向修路，擴大組織覆蓋面。由于職能轉變，政府編制“只減不增”，群團組織要發(fā)揮群團特色，以“大組織”的概念加強與社會、群眾、部門及其他群團間的橫向組織建設，于“編制之外”突破編制限制。

其次，建立成員準入機制，“舒經活絡”。2020后貧困治理時代貧困治理工作既復雜又專業(yè)，群團組織要承擔行重任，需要提高成員準入的門檻和標準。讓有能力、能擔當、敢作為的成員組建知扶貧政策、懂扶貧方法、會扶貧工作的骨干隊伍。

第三，加強志愿者隊伍建設，“補中益氣”。志愿者是群團組織的重要組成部分，也是群團組織引導社會力量的重要途徑。但是我國的志愿者數量還不太多，有的群團組織甚至招募不到志愿者。一方面，各群團組織需要根據自己的特色提供有吸引力的保障機制。如計生協(xié)的志愿者否可在生育保險上給予志愿者、志愿者配偶優(yōu)惠。另一方面，群團組織可以統(tǒng)籌志愿者服務和保障機制，幫助各群團建立志愿者隊伍。

2.加強群團組織與政府的聯(lián)系

建立理事聯(lián)絡機制。理事制度的重要價值在于加強群團組織與各行政部門的聯(lián)系，不少群團組織都將一些部門領導爭取為本群團的理事，但事實上不少理事猶如“僵尸賬號”，只掛名不理事、只參會不作為。為了改變這種情況，需要建立起理事雙向聯(lián)絡機制，加強理事單位與群團組織在貧困治理工作中的聯(lián)系和溝通，并將貧困治理工作列入理事職責和年度工作計劃。

明確公共服務購買細則?！吨泄仓醒腙P于加強和改進黨的群團工作的意見》明確了群團組織的購買主體地位，但政府購買辦法中缺乏群團組織的具體購買內容和程序。首先，編制購買目錄。通過需求調研編制項目清單，及時與政府購買服務目錄對接。其次，制定實施細則。要建立既符合公共服務特點又符合政府采購規(guī)定的操作辦法。第三，建立監(jiān)督機制。一方面是建立資質審核、質量監(jiān)控機制，另一方面是建立信息公開、公眾監(jiān)督機制。

3.加強群團組織與社會的聯(lián)系

社會力量太過零散，為了聚合社會力量，群團組織除了擴大自身覆蓋面還需要借力、吸納、培育支持型的社會組織。

首先，借力自身資源建立聯(lián)系。一些群團組織本身就與許多社會資源存在天然聯(lián)系，可以借助這些密不可分的關系將社會資源直接引入貧困治理。如團委借助高校資源，組建支教服務。

其次，吸納既有組織建立聯(lián)系。一些社會組織具備專業(yè)化服務能力，雖然與群團間沒有直接聯(lián)系，但是渴望發(fā)展壯大，而這些服務又是貧困治理所需的。可以將這些社會組織吸納為群團組織下的支持型組織，通過建立常設機構與這些社會組織建立常態(tài)關系，層層整合社會力量。

再次，培育社會主體建立聯(lián)系。有的服務存在“空擋”，沒有組織提供。群團組織可以利用與國家各個機構的親近關系，孵化、培育特色社會組織，補齊服務空擋。又或建立非常設機構，吸納具有特殊技能的人才不定期參與貧困治理工作。

4.加強群團組織與貧困群體的聯(lián)系

群眾組織發(fā)展以來，出現了機關化、行政化、貴族化、娛樂化的現象，削弱了群團組織與群眾的聯(lián)系。群團組織要主動靠攏貧困群眾，傾聽群眾需求，健全貧困群體意見收集、反饋、評價機制，加深與貧困群體的聯(lián)系?；I備項目前先了解困難群眾需要什么，再根據群眾需求來確定公益項目。購買服務前先調研貧困群眾缺乏什么，再根據短板不足來購買服務。將精神慰藉、成長輔導、互助組織、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、技能培訓、法律維權、心理咨詢等多種專業(yè)服務引入貧困治理工作。并在服務之后跟蹤服務效果，收集群眾評價，反饋調整結構，增強群團聯(lián)系。

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作者簡介：

呂晗（1983--），中共重慶市大足區(qū)委黨校講師，碩士學歷，研究方向為法學。