許漢澤

[摘要]中國的貧困治理經(jīng)歷了“發(fā)展式扶貧階段”“開發(fā)式扶貧階段”和“綜合性治理階段”三次轉(zhuǎn)型，每個(gè)階段展現(xiàn)出來的貧困特征與國家的治理手段各異。在進(jìn)入綜合性治理階段之后，政府的干預(yù)性逐漸加強(qiáng)，其治理手段也愈發(fā)精細(xì)化和技術(shù)化，但是卻遭遇了由這些治理行為本身所引發(fā)的“瞄準(zhǔn)偏離”、“精英俘獲”、“扶貧致貧”、“門檻效應(yīng)”等一系列“治理型貧困”的困境?；狻爸卫硇拓毨А钡睦Ь?，應(yīng)該減少過度干預(yù)、調(diào)整識別方法、進(jìn)行基層賦權(quán)以及尊重地方知識等。

[關(guān)鍵詞]貧困治理；治理轉(zhuǎn)型；治理型貧困

一、引言

改革開放以來中國在減貧領(lǐng)域取得了巨大成就。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長以及政府扶貧開發(fā)工作的深入開展，中國貧困人口數(shù)量大幅減少。按照中國的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，我國貧困人口在1978-2010年累計(jì)減少2.5億，按照國際扶貧標(biāo)準(zhǔn)，我國貧困人口累計(jì)共減少6.6億，全球貧困人口數(shù)量減少的93.3%來自于中國的貢獻(xiàn)。其中僅2014年一年，中國農(nóng)村貧困人口就減少了1232萬之多。但是，當(dāng)前我國扶貧治理工作卻面臨著扶貧投資邊際效應(yīng)遞減、扶貧治理體系架空懸浮、農(nóng)村貧困地區(qū)內(nèi)部分化加劇、扶貧效果缺乏評估與監(jiān)督、生態(tài)環(huán)境承載壓力增大等諸多困境。甚至有學(xué)者認(rèn)為，過去10多年中我國社會中貧困群體與富裕群體之間的福利差距不是收斂，而是呈平行移動和放大的趨勢，并使貧困人口陷入了“結(jié)構(gòu)性的貧困陷阱”。從政府治理層面來講，我們需要對貧困治理本身進(jìn)行反思：我國扶貧治理困境的表現(xiàn)及機(jī)制是什么？貧困治理在不同歷史時(shí)期又有什么差異？為什么會出現(xiàn)越扶越貧的現(xiàn)象？本文首先梳理改革開放以來中國貧困治理的三次轉(zhuǎn)型，并提出了“治理型貧困”的概念與分析框架，結(jié)合筆者在滇南南縣的調(diào)研情況闡述其產(chǎn)生與運(yùn)作機(jī)制，最后提出政策建議。

二、貧困治理轉(zhuǎn)型與貧困治理困境的出現(xiàn)

（一）貧困治理的三次轉(zhuǎn)型

從歷史上來看，上個(gè)世紀(jì)80年代以來中國農(nóng)村的貧困治理主要經(jīng)歷了三個(gè)時(shí)期：制度變革下經(jīng)濟(jì)快速增長的“發(fā)展式扶貧階段”（1978-1985），政府主導(dǎo)下大規(guī)模的農(nóng)村“開發(fā)式扶貧階段”（1986-2000），開發(fā)式扶貧與多項(xiàng)惠農(nóng)減貧政策并舉的“綜合性扶貧治理階段”（2000以后）。其中每個(gè)階段的貧困特征、扶貧治理手段及代表性政策各不相同。

1978-1985年的“發(fā)展式扶貧階段”，主要依靠體制改革后經(jīng)濟(jì)快速增長促進(jìn)貧困人口的迅速減少。首先政府調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，確立了優(yōu)先發(fā)展消費(fèi)品工業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。在農(nóng)業(yè)方面建立起家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，改革購銷體制和農(nóng)村商品流動體制，提高了農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，大力推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展。在這個(gè)階段國家還沒有專門針對農(nóng)村貧困制定大規(guī)模扶貧計(jì)劃，扶貧治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展治理高度重合。該階段，中國農(nóng)村貧困人口平均每年減少1786萬人，沒有解決溫飽的貧困人口從1978年的2.5億人減少到1985年的1.25億，占農(nóng)村人口比例由1978年的30%左右下降到1985年的15%。

在1986-2000年的“開發(fā)式扶貧階段”，中國政府從1986年開始進(jìn)行大規(guī)模、全方位的扶貧開發(fā)。此前的扶貧政策可以認(rèn)為是救濟(jì)式扶貧，以發(fā)放救濟(jì)金，解決貧困人口基本生存問題為主，不具有可持續(xù)性。而之后的開發(fā)式扶貧則是在政府的支持之下，利用貧困地區(qū)現(xiàn)有的資源進(jìn)行開發(fā)性生產(chǎn)建設(shè)，形成獨(dú)立的生產(chǎn)和發(fā)展能力，依靠地區(qū)自身資源來解決脫貧和發(fā)展問題。這個(gè)階段的標(biāo)志性事件是1986年國家成立專設(shè)扶貧機(jī)構(gòu)——國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，相關(guān)省、市、縣級政府也成立了相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，扶貧開發(fā)工作被正式納入到國家正式體制中，此后各種專項(xiàng)扶貧資金與扶貧項(xiàng)目開始源源不斷地輸入向貧困地區(qū)。

2000年以后中國的貧困治理進(jìn)入“綜合性治理階段”。在經(jīng)歷30多年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和20多年的農(nóng)村扶貧開發(fā)之后，我國農(nóng)村的貧困問題已經(jīng)從原來經(jīng)濟(jì)普遍落后的生存性貧困轉(zhuǎn)化成為以相對資產(chǎn)和福利剝奪為主要特點(diǎn)的相對貧困。農(nóng)業(yè)增長減貧空間的減小、致貧原因的多樣化以及開發(fā)式扶貧主體缺失等情況，更需要多部門協(xié)調(diào)參與以及政府轉(zhuǎn)移支付的支持，為了確保扶貧資源分配以及使用的公平性，瞄準(zhǔn)的要求也越來越高，瞄準(zhǔn)單位由過去的貧困縣縮小到貧困村，并大范圍開展“整村推進(jìn)”等綜合性貧困治理項(xiàng)目。在這個(gè)階段，政府在繼續(xù)堅(jiān)持開發(fā)式扶貧的同時(shí)，出臺了多項(xiàng)惠農(nóng)親貧政策，形成了多部門、多政策共同參與綜合治理的“大扶貧”格局。

（二）貧困治理困境的凸顯

從國家治理角度來看，扶貧進(jìn)入綜合性治理階段以后，貧困治理的手段也越來越技術(shù)化、精細(xì)化。但從基層扶貧實(shí)踐來看，我國農(nóng)村扶貧工作仍然面臨著巨大挑戰(zhàn)。以扶貧項(xiàng)目瞄準(zhǔn)為例，國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，在2009年的項(xiàng)目村和項(xiàng)目戶中，當(dāng)年希望得到的扶貧項(xiàng)目與2010年本村實(shí)施的項(xiàng)目保持一致的村只占項(xiàng)目村的5.7%，說明項(xiàng)目安排與項(xiàng)目需求有較大差距。荀麗麗研究發(fā)現(xiàn)，內(nèi)蒙古某地政府主導(dǎo)移民搬遷項(xiàng)目由于忽視地方知識與農(nóng)民需求而成為失敗的實(shí)驗(yàn)。馬良燦在貴州調(diào)研發(fā)現(xiàn)，政府在當(dāng)?shù)赝茝V的大棚蔬菜種植項(xiàng)目、畜牧養(yǎng)殖項(xiàng)目等都遭遇失敗。

可以說，貧困已經(jīng)由社會、經(jīng)濟(jì)、文化等單一層面的問題，逐漸轉(zhuǎn)化成為一種綜合性的治理難題，貧困治理面臨的已經(jīng)不只是能否精確瞄準(zhǔn)以及基層政府之間的資源競爭，而是愈發(fā)技術(shù)化與精細(xì)化的治理方式所帶來的治理困境以及對于國家干預(yù)方式本身的反思。

三、“治理型貧困”及其產(chǎn)生的機(jī)制分析

（一）“治理型貧困”的產(chǎn)生背景與具體表現(xiàn)

治理（governance）一詞源于拉丁文和古希臘語，本意是控制、引導(dǎo)和操作。目前全球政治過程的重心正在從統(tǒng)治（government）走向治理（governance）。十八屆三中全會首次明確提出要“推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”，這標(biāo)志著我國政府在治理結(jié)構(gòu)、功能方面正發(fā)生重大轉(zhuǎn)型。從某種程度上來說治理可以彌補(bǔ)國家和市場在調(diào)控和協(xié)調(diào)過程中的不足，但是治理并不是萬能的，它也內(nèi)在地存在著諸多缺陷，它并不能代替國家而享有政治強(qiáng)制力，它也不可能代替市場而自發(fā)地對大多資源進(jìn)行有效配置。在社會資源配置中不僅存在國家的失效和市場的失效，也存在著治理失效的可能。因?yàn)殡S著社會結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜，不可能實(shí)現(xiàn)對治理對象的總體性控制和完全準(zhǔn)確的預(yù)測，所以并不是所有的治理都可以達(dá)到“善治”（good governance）的目標(biāo)，治理行為背后也隱藏著很大的失敗風(fēng)險(xiǎn)?！爸卫硇拓毨А本褪侵卫硎г诜鲐氼I(lǐng)域的突出表現(xiàn)。我們認(rèn)為“治理型貧困”有以下兩層含義：第一，從宏觀層面來講，指的是目前經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長對減貧的涓滴效應(yīng)逐漸減弱的情況下，扶貧工作面臨著治理困境；第二，從微觀角度來看，是指隨著政府治理功能的轉(zhuǎn)型，國家的扶貧政策與手段也越來越精細(xì)化和技術(shù)化，但國家的干預(yù)行為也產(chǎn)生了很多意料之外的后果，即治理行為本身所造成的治理困境，本文主要從微觀角度對后者展開分析與討論。

國家的大量轉(zhuǎn)移支付和扶貧項(xiàng)目，雖然在很大程度上降低了貧困地區(qū)的貧困發(fā)生率，促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐难杆侔l(fā)展。但是，國家巨額財(cái)政資源投入在扶貧實(shí)踐中并未達(dá)到預(yù)期效果，扶貧治理的實(shí)踐與國家政策的表達(dá)發(fā)生了偏離，導(dǎo)致了大量“治理型貧困”現(xiàn)象的發(fā)生。從歷史上來看，“治理型貧困”的產(chǎn)生有著特定背景，在經(jīng)歷了1990年代市場化改革以及新世紀(jì)的行政科層化改革之后，我國的治理結(jié)構(gòu)已經(jīng)從雙軌二元社會治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向了技術(shù)化的治理結(jié)構(gòu)。技術(shù)治理表現(xiàn)在扶貧領(lǐng)域就是諸如整村推進(jìn)、精準(zhǔn)扶貧、定點(diǎn)扶貧、聯(lián)村包片等一系列精細(xì)化扶貧手段的使用與推行。技術(shù)化治理帶來了效率的提高，但是也產(chǎn)生了風(fēng)險(xiǎn)?！爸卫硇拓毨А敝饕怯捎谡深A(yù)或治理結(jié)構(gòu)本身原因，直接或間接導(dǎo)致扶貧工作“內(nèi)卷化”、農(nóng)民致貧的困境，其具體表現(xiàn)為瞄準(zhǔn)偏離、資源流失、精英俘獲、扶貧返貧、門檻效應(yīng)、社會不平等加劇等等。

筆者與所在團(tuán)隊(duì)成員曾于2015年3月、8月在滇南南縣進(jìn)行了40天駐村調(diào)研，深入訪談了當(dāng)?shù)胤鲐氜k的工作人員、鄉(xiāng)村干部以及貧困戶等各個(gè)不同群體，力求全面了解當(dāng)?shù)氐呢毨е卫砬闆r。南縣位于云南省南部，是國家級貧困縣，現(xiàn)有貧困鄉(xiāng)3個(gè)，貧困行政村20個(gè)，建檔立卡總數(shù)為6729戶，25782人，貧困發(fā)生率為13.25%。南縣自然資源豐富，平均每戶有土地七八十畝，氣候條件較好，全年都可耕種。在生計(jì)方面，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民主要以種植橡膠、香蕉、砂仁等經(jīng)濟(jì)作物為主，少有外出務(wù)工者。筆者認(rèn)為，南縣的貧困并非因?yàn)橘Y源匱乏自然條件惡劣而形成的經(jīng)濟(jì)型貧困，近些年來治理行為本身卻導(dǎo)致了越來越多“治理型貧困”的發(fā)生，很多扶貧政策和項(xiàng)目往往到了基層難以推行甚至產(chǎn)生相反的結(jié)果。下文筆者將結(jié)合在南縣的實(shí)地調(diào)研情況，深入分析導(dǎo)致了“治理型貧困”發(fā)生的機(jī)制原因。

（二）“治理型貧困”的產(chǎn)生機(jī)制

1.貧困識別的悖論：難以找出貧困人口

中央最早于2014年初就明確提出實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，精準(zhǔn)扶貧是區(qū)別對待不同貧困區(qū)域與不同貧困戶，改變以往“撒胡椒面”式的扶貧工作方式，集中力量運(yùn)用合規(guī)有效程序?qū)Ψ鲐殞ο髮?shí)施精準(zhǔn)識別、精確幫扶、精確管理的貧困治理方法。從理論上來講，精準(zhǔn)識別出貧困人口是精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的首要任務(wù)。但在實(shí)際工作中卻遭遇到了難于確定和識別出誰是真正貧困人口的問題。從貧困人口識別的實(shí)際情況來看，貧困人口規(guī)模和數(shù)量并不是采用逐戶普查方法得來，而是由統(tǒng)計(jì)部門抽樣之后自上而下測算并逐步分解而得。市、縣一級的貧困人口規(guī)模由國家統(tǒng)計(jì)局調(diào)查總隊(duì)根據(jù)當(dāng)?shù)厝丝跀?shù)和低收入人口發(fā)生率測算而得；鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村一級的貧困人口規(guī)模則根據(jù)本地的貧困發(fā)生率并結(jié)合農(nóng)村居民年末戶籍人口數(shù)計(jì)算得出，以此進(jìn)行貧困指標(biāo)的分配。

由于貧困戶的指標(biāo)是政府自上而下分配而來，名額有限。到了村莊層面就面臨難以分配的困境。在村莊內(nèi)部最容易確定的是最貧困和最富裕的那幾個(gè)農(nóng)戶。但是村莊內(nèi)部是熟人社會，對于處于中間部分的農(nóng)戶，因?yàn)槭杖氩罹嗖淮?，如果分配給A戶，B戶有意見，如果分配給B戶，A戶就有意見，在這種情況下很容易出現(xiàn)矛盾和糾紛。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，村干部對此采取的策略是，首先將村內(nèi)最貧困的確定為貧困戶，剩下的名額或者進(jìn)行輪流，或者分配給親戚朋友，貧困戶的確定最終成了“輪流分配”和“差序分配”。在貧困識別中難以確定貧困戶，主要在于自上而下制造出來的貧困指標(biāo)遭遇了鄉(xiāng)村熟人社會的邏輯。

2.“抓兩頭”：“示范村”和“薄弱村”的扶貧實(shí)踐

以南縣為例，自上而下的扶貧項(xiàng)目眾多，僅專項(xiàng)扶貧資金就有1500萬。其中包括4個(gè)整村推進(jìn)、產(chǎn)業(yè)扶貧、安居工程、革命老區(qū)、貼息貸款以及互助資金等。但是并不是所有的貧困村都有同等機(jī)會獲取相應(yīng)的項(xiàng)目和資源。政府在開展扶貧工作時(shí)存在一個(gè)“抓兩頭”的行動邏輯。即在資源有限的情況下傾向于把資源分配給“示范村”和“薄弱村”。當(dāng)?shù)胤鲐氜k工作人員說：“我們專項(xiàng)扶貧資金每年只有1500萬，但是省級貧困村就有20多個(gè)，只能把項(xiàng)目分給最好的和最差的村莊，要是平均下來每個(gè)村不到70多萬，根本不夠分”。

“示范村”和“薄弱村”分別代表了發(fā)展條件相對較好和較差兩種狀態(tài)的村莊?！笆痉洞濉敝阅軌颢@取資源主要是因?yàn)榛A(chǔ)較好，有能力進(jìn)行項(xiàng)目的前期投入，可以快速、較快的完成項(xiàng)目任務(wù)。“示范”作為一種具有中國特色的國家治理機(jī)制，也是國家對社會進(jìn)行改造的有效手法。基層政府希望集中資源打造“示范村”，在日常工作中“樹立典型”，更好地帶動其他村莊發(fā)展?！氨∪醮濉本褪亲钬毨У拇迩f，在資源項(xiàng)目有限的情況下，政府也會照顧最薄弱、貧困的村莊，保證他們生活的基本需求以及最基本的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。扶貧資源大致可以分為兩類，一類是非競爭性的，一類是競爭性的。競爭性的扶貧資源主要是一些要求有配套或者門檻的資源。“示范村”在資源競爭中具備優(yōu)勢，會獲取這些競爭性的資源，而“薄弱村”得到的則是那些非競爭性的項(xiàng)目資源。“抓兩頭”的行動邏輯造成了許多處于中間水平的貧困村被忽視，進(jìn)一步加劇了村莊之間的分化與不平等。

3.產(chǎn)業(yè)扶貧：國家主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)的困境

在政策設(shè)計(jì)層面來看，產(chǎn)業(yè)扶貧就是圍繞某種資源、產(chǎn)品或服務(wù)，建立一套完整的市場化的經(jīng)營方式、組織形式及生產(chǎn)鏈條，實(shí)現(xiàn)扶貧方式從“輸血”向“造血”的轉(zhuǎn)變，提高貧困地區(qū)競爭力，使貧困群體逐漸擺脫貧困的治理方式。但是，政策設(shè)計(jì)尤其具體產(chǎn)業(yè)的選擇，容易與貧困地區(qū)實(shí)際情況相脫離。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)氐囊恍┊a(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目難以達(dá)到預(yù)期效果，甚至有些產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目不受農(nóng)民歡迎，以失敗告終。這主要有以下四個(gè)方面原因：第一，政府推廣的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目是基于一般的市場規(guī)律，沒有過多考慮當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況與地方性知識。比如在南縣N鎮(zhèn)推行的普洱茶項(xiàng)目，由于當(dāng)?shù)睾０屋^高，茶葉質(zhì)量和產(chǎn)量低，并沒有達(dá)到預(yù)期效益。第二，打造一個(gè)品牌和產(chǎn)業(yè)需要一定時(shí)間，一兩年之內(nèi)很難見效，以當(dāng)?shù)叵鹉z種植為例，橡膠樹一般種植七八年才能有收益。但政府推行的產(chǎn)業(yè)都是短平快項(xiàng)目，希望一兩年之內(nèi)就能使農(nóng)民脫貧致富。產(chǎn)業(yè)發(fā)展的長期性與政府項(xiàng)目的短期性產(chǎn)生了矛盾，影響產(chǎn)業(yè)的選擇與打造。第三，在打造產(chǎn)業(yè)時(shí)往往容易選擇“公司+農(nóng)戶”以及“合作社”模式。但是在這種組織模式之下，中小農(nóng)戶容易遭到排斥，農(nóng)民淪為農(nóng)業(yè)資本以及大戶的雇傭者，產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的收益大多被資本所獲取，貧困農(nóng)戶沒有因此更多地享受到產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的好處。第四，新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展往往會給貧困戶帶來較大的機(jī)會成本，以南縣推廣冬瓜豬養(yǎng)殖為例，貧困戶在豬舍修建以及種豬方面可獲得補(bǔ)貼，但是養(yǎng)豬屬于勞動密集型的產(chǎn)業(yè)，貧困農(nóng)戶選擇養(yǎng)豬后只能呆在家里，從而失去了外出打工的收益。