馬健

摘要：“信息爆炸”時(shí)代背景下，以提高信息資源的使用效率為基礎(chǔ)，從政府層面尋求應(yīng)對(duì)社會(huì)問題的治理之策，各國均大力進(jìn)行信息化政府的建設(shè)。政府?dāng)?shù)據(jù)資源化、共享化是目前政府的重要職能之一，為大數(shù)據(jù)發(fā)展和“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略實(shí)施提供了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)和底層支撐。本文分析國內(nèi)外在政府?dāng)?shù)據(jù)資源化、共享化的研究成果，介紹了政府?dāng)?shù)據(jù)資源化以及共享化的概念，并引申了數(shù)據(jù)開放和共享的不同之處，分析當(dāng)前我國政府存在的問題，借鑒國外在促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)資源整合和共享開放方面的經(jīng)驗(yàn)，提出針對(duì)性策略，促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)在政府治理層面的體制化發(fā)展。

Abstract： Under the background of "information explosion"， we seek the governance strategies to deal with social problems from the government level based on improving the use efficiency of information resources. All countries are vigorously carrying out the construction of information-based government. Resource utilization and sharing of government data is one of the important functions of the government at present. It provides data base and underlying support for the development of big data and the implementation of "Internet +" strategy. This paper expounds the concept of government data resource and sharing based on the practical experience and research results of government data resource and sharing at home and abroad. It also expounds the differences between data opening and data sharing， and analyzes the relevant problems existing in the current China government. Then it draws on the experience of foreign countries in promoting the integration and sharing of government data resources and puts forward targeted strategies in order to promote the institutionalized development of government data at the level of government governance.

關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù);政府治理;資源整合;數(shù)據(jù)共享;數(shù)據(jù)開放

0? 引言

隨著當(dāng)前交通、資源、環(huán)境等城市問題的日益突出，各級(jí)政府面臨著巨大的管理壓力，如何建設(shè)一個(gè)以服務(wù)社會(huì)，整合各行業(yè)信息資源為目標(biāo)的政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)的社會(huì)訴求日趨緊迫。我國目前正處于大數(shù)據(jù)高速發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，預(yù)計(jì)到2020年，我國將成為世界第一大數(shù)據(jù)資源大國和全球數(shù)據(jù)中心，數(shù)據(jù)總量將達(dá)到全球的1/5左右。值得一提的是，大數(shù)據(jù)技術(shù)的大規(guī)模發(fā)展也得益于經(jīng)濟(jì)與信息技術(shù)的融合，并且逐漸成為了國家基礎(chǔ)性的戰(zhàn)略資源[1]，因此很多城市政府開始嘗試借助大數(shù)據(jù)技術(shù)來提高城市管理水平。自杭州市政府于2016年開始實(shí)行“城市大腦”這一概念，表明了未來城市的高速發(fā)展離不開信息化技術(shù)的支持，建立“城市大腦”是必然趨勢。但是“城市大腦”在提供便利的同時(shí)也面臨著如何將所收集的龐大數(shù)據(jù)資源進(jìn)行有效地整合以及開放共享的問題，這也是政府建設(shè)“城市大腦”所要考慮的重點(diǎn)問題。

1? 相關(guān)概念

1.1 城市大腦

“城市大腦”即城市數(shù)據(jù)大腦，它將收集的數(shù)據(jù)經(jīng)過復(fù)雜計(jì)算形成集中的數(shù)據(jù)庫，然后與其他終端設(shè)備進(jìn)行數(shù)據(jù)交換，將優(yōu)化后的數(shù)據(jù)廣泛應(yīng)用于各行各業(yè)的日常管理、決策，使得城市不斷進(jìn)行自動(dòng)思考、調(diào)節(jié)、決策，從而保證政府所做出的決策更加合理，使城市實(shí)現(xiàn)更加高效、科學(xué)化管理，提高城市的舒適度和人性化水平。

1.2 政府?dāng)?shù)據(jù)

政府?dāng)?shù)據(jù)是一切由政府行為產(chǎn)生的，對(duì)政府、公眾有價(jià)值的數(shù)據(jù)資源的總稱[2]。政府?dāng)?shù)據(jù)對(duì)于政府的治理可起到提供輔助決策的作用，可提高公共服務(wù)的質(zhì)量與人民群眾對(duì)政府的滿意度。當(dāng)這些政府?dāng)?shù)據(jù)經(jīng)加工處理分析后，也可對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生巨大的商業(yè)價(jià)值。

從數(shù)據(jù)采集方式來看，可將政府?dāng)?shù)據(jù)分為環(huán)境數(shù)據(jù)、調(diào)查數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，其采集方式與相應(yīng)的采集內(nèi)容如表1所示。

根據(jù)政府職能，可以將政府?dāng)?shù)據(jù)分為自然資源數(shù)據(jù)、個(gè)人數(shù)據(jù)、組織數(shù)據(jù)以及事務(wù)管理數(shù)據(jù)，詳細(xì)歸屬部門如表2所示。

1.3 政府?dāng)?shù)據(jù)“資源化”

政府?dāng)?shù)據(jù)的資源化，代表著政府?dāng)?shù)據(jù)將逐漸顯現(xiàn)出其促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵作用，政府?dāng)?shù)據(jù)源源不竭，對(duì)其進(jìn)行融合共享，開發(fā)利用，將賦予政府?dāng)?shù)據(jù)更多意義，助力政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)揮預(yù)警、智能預(yù)測及分析和輔助決策的作用，推動(dòng)數(shù)字中國的建設(shè)[3]。

1.4 政府?dāng)?shù)據(jù)“共享化與開放化”

1.4.1 政府?dāng)?shù)據(jù)共享理論

政府?dāng)?shù)據(jù)共享是指政府各行政機(jī)關(guān)之間出于職責(zé)所需互相提交本部門的政府?dāng)?shù)據(jù)資源的行為[4]，而以大數(shù)據(jù)技術(shù)為平臺(tái)和媒介，政府?dāng)?shù)據(jù)共享則被賦予重要的價(jià)值。大數(shù)據(jù)時(shí)代，建設(shè)服務(wù)型政府的基本要求便是以人為本、高效便民，提高效率是政府?dāng)?shù)據(jù)共享的內(nèi)在動(dòng)力，是建設(shè)現(xiàn)代法治政府的重要指標(biāo)。

1.4.2 政府?dāng)?shù)據(jù)開放理論

政府部門在管理各項(xiàng)事務(wù)的過程中積累了海量的數(shù)據(jù)資源，英國政府將政府?dāng)?shù)據(jù)開放定義為可開放給公眾使用的政府公共信息[2]，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的對(duì)象僅限于公眾，實(shí)行政府?dāng)?shù)據(jù)開放有助于公共更方便地獲得所需數(shù)據(jù)從而創(chuàng)造更大的價(jià)值。在研究政府?dāng)?shù)據(jù)開放時(shí)，有必要區(qū)分其與政府信息公開的區(qū)別，兩者相互聯(lián)系，又有所區(qū)別，本文分別從以下幾個(gè)方面進(jìn)行討論：

①開放程度：傳統(tǒng)的政府信息公開側(cè)重于信息層面的公開，大多是信息文件或者經(jīng)分析處理后的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù);然而政府?dāng)?shù)據(jù)開放是將信息公開推進(jìn)到數(shù)據(jù)層，數(shù)據(jù)和信息的開放程度不同，因此，政府信息公開不完全等同于數(shù)據(jù)開放。

②開放目的：政府信息公開的目的是提高政府的透明度，保證工作知情權(quán)，而政府?dāng)?shù)據(jù)開放的目的是提高數(shù)據(jù)的利用率，發(fā)揮其價(jià)值。

③實(shí)施過程：政府信息公開是對(duì)于政府層面而言，公開信息即可;而政府?dāng)?shù)據(jù)開放還需進(jìn)一步關(guān)注使用者層面以及之間的互動(dòng)，其目的是數(shù)據(jù)得到充分利用并產(chǎn)生最大價(jià)值。

1.4.3 政府?dāng)?shù)據(jù)共享與開放的區(qū)別

政府?dāng)?shù)據(jù)共享是在政府內(nèi)部進(jìn)行的，側(cè)重于推進(jìn)國家數(shù)據(jù)資源和信息系統(tǒng)的跨部門和跨區(qū)域共享，而數(shù)據(jù)開放則是政府面對(duì)外界社會(huì)進(jìn)行的，即向外界統(tǒng)一開放公共數(shù)據(jù)資源[5]。如圖1所示。

2? 政府?dāng)?shù)據(jù)“資源化”存在問題與對(duì)策建議

在當(dāng)今這樣的大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，未來政府、企業(yè)及個(gè)人的工作與生活都將受到大數(shù)據(jù)的影響，因此政府應(yīng)最大化地利用數(shù)據(jù)資源，提升政府治理能力，提高政府管理效率，建立服務(wù)型政府[6]。

2.1 當(dāng)前我國政府?dāng)?shù)據(jù)“資源化”存在的問題

通過深入探索政務(wù)數(shù)據(jù)資源利用，實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)資源化，提高政府管理能力，這是新時(shí)代我國改革創(chuàng)新發(fā)展的需要，也是提升政府治理能力的要求。當(dāng)前我國政府在推進(jìn)數(shù)據(jù)資源化進(jìn)程中主要存在以下問題：①無法明晰政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)總賬。目前各級(jí)政府在管理信息系統(tǒng)投入很大，但是系統(tǒng)間的關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，究其原因，則是缺乏合理的前期規(guī)劃，再加上后期人員和廠商變動(dòng)頻繁、技術(shù)更新快等原因，使得數(shù)據(jù)資產(chǎn)總賬不清、關(guān)聯(lián)性不明。②跨部門的數(shù)據(jù)缺乏統(tǒng)一管理。因?yàn)楦鱾€(gè)部門的系統(tǒng)無法統(tǒng)一，導(dǎo)致無法統(tǒng)籌安排數(shù)據(jù)化建設(shè)，容易出現(xiàn)大量的碎片信息，將這些信息進(jìn)行拼接整合對(duì)于政府大數(shù)據(jù)的發(fā)展至關(guān)重要。

2.2 對(duì)當(dāng)前政府?dāng)?shù)據(jù)“資源化”提出的建議

2.2.1 管理好數(shù)據(jù)庫，提升政府治理水平

有效管理政府?dāng)?shù)據(jù)資源有助于全面整合政府不同部門之間的信息資源，充分利用已有數(shù)據(jù)資源，使得效益最大化，同時(shí)要加強(qiáng)部門間的協(xié)同合作，提升政府管理能力。第一，全面掌握數(shù)據(jù)資產(chǎn)信息。對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)總資產(chǎn)及其分布和使用情況等信息必須全部核查到位，摸清底細(xì)，為了加強(qiáng)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)的管理及研究，可進(jìn)一步完善資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫。第二，詳細(xì)了解數(shù)據(jù)資產(chǎn)賬務(wù)。理清政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)，具體到系統(tǒng)建設(shè)資金、運(yùn)營資金等信息化建設(shè)的資金投入和使用情況，綜合分析資金與系統(tǒng)、業(yè)務(wù)，防止出現(xiàn)重復(fù)投資的情況。第三，建立輔助決策分析。利用所整合的政府?dāng)?shù)據(jù)生成數(shù)據(jù)資產(chǎn)庫，全面管理和分析數(shù)據(jù)資產(chǎn)，深入研究數(shù)據(jù)資產(chǎn)之間的關(guān)系，提高信息化建設(shè)工作的效率。

2.2.2 成立數(shù)據(jù)管理部門，優(yōu)化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)

成立專門的大數(shù)據(jù)管理中心可有助于綜合政府各部門已有的數(shù)據(jù)庫，系統(tǒng)安排政府內(nèi)部的信息化建設(shè)工作，防止浪費(fèi)數(shù)據(jù)資源。此外，對(duì)于政府部門間的信息交互共享，管理層必須轉(zhuǎn)換思路，考慮公眾的實(shí)際需求，改變傳統(tǒng)的政府職能部門條塊分割，統(tǒng)籌安排與管理跨部門的綜合數(shù)據(jù)。對(duì)于政府的數(shù)據(jù)管理部門，最為重要的兩個(gè)因素分別是效率與安全問題，政府必須提前規(guī)劃布局信息資源共享平臺(tái)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如網(wǎng)絡(luò)中心、數(shù)據(jù)中心、備份中心、安全中心等，防止影響后期使用。在建設(shè)過程中，可對(duì)一個(gè)或多個(gè)信息基礎(chǔ)設(shè)施中心進(jìn)行集約化建設(shè)，這樣可減少投資，也便于集中部署基礎(chǔ)設(shè)施。同時(shí)還可提供云服務(wù)，利用虛擬化技術(shù)將資源形成云數(shù)據(jù)中心。

3? 政府?dāng)?shù)據(jù)“開放共享化”存在問題與對(duì)策建議

3.1 當(dāng)前我國政府?dāng)?shù)據(jù)“開放共享化”存在的問題

3.1.1 缺乏廣泛性的合作和有效的反饋

我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的整個(gè)環(huán)節(jié)都是由政府機(jī)構(gòu)獨(dú)立完成[7]，而公眾并未能意識(shí)到自身對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放的作用，很少參與其中，導(dǎo)致政府?dāng)?shù)據(jù)開放出現(xiàn)數(shù)據(jù)資源缺漏、配套機(jī)制落后以及反饋不及時(shí)等問題，從而導(dǎo)致我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放發(fā)展事倍功半。

3.1.2 各級(jí)政府部門間數(shù)據(jù)共享觀念缺失

各級(jí)政府部門間無法做到資源的和諧共享，也沒有實(shí)現(xiàn)政府信息統(tǒng)一共享的平臺(tái)，主要是由于各級(jí)政府負(fù)責(zé)人缺乏正確的共享觀念，不配合共享部門數(shù)據(jù)。

3.1.3 缺乏統(tǒng)一的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與平臺(tái)

各地方政府都是根據(jù)自身的實(shí)際發(fā)展情況制定目標(biāo)，沒有統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開放共享平臺(tái)，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，一定程度上也造成了資源的浪費(fèi)[8]。

3.2 國外政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享機(jī)制建立經(jīng)驗(yàn)

近年來，隨著全球智慧城市建設(shè)的迅猛發(fā)展，各國政府逐漸將目光放向了政府?dāng)?shù)據(jù)的共享與開放。2016年4月21日，萬維網(wǎng)基金會(huì)發(fā)布了“開放數(shù)據(jù)晴雨表”的全球性報(bào)告，報(bào)告顯示歐美國家在數(shù)據(jù)開放排名中總體靠前，歐美等國在政府?dāng)?shù)據(jù)共享與開放方面的相關(guān)做法值得我國借鑒和學(xué)習(xí)[9]。

3.2.1 完善法律政策

美國從克林頓政府時(shí)期就開始了政府?dāng)?shù)據(jù)開放建設(shè)工作，當(dāng)時(shí)啟動(dòng)的跨部門間合作機(jī)制就是政府績效評(píng)估的一項(xiàng)內(nèi)容[10]。奧巴馬簽署的《透明與開放的政府備忘錄》為了提升政府工作效率，鼓勵(lì)政府各機(jī)構(gòu)間或政府與私人機(jī)構(gòu)間進(jìn)行合作[11]。之后發(fā)布的《聯(lián)邦大數(shù)據(jù)研究與開發(fā)戰(zhàn)略計(jì)劃》進(jìn)一步推動(dòng)了美國透明政府的建設(shè)，加強(qiáng)了政府?dāng)?shù)據(jù)共享與開放[12]。歐盟至今也頒布了一系列數(shù)據(jù)開放的政策，2010年歐盟委員會(huì)發(fā)布了“歐盟2020發(fā)展戰(zhàn)略”，該戰(zhàn)略主要目的是激發(fā)公眾對(duì)于政府開放數(shù)據(jù)的創(chuàng)新能力，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，之后歐盟委員會(huì)又提出了一些具體措施來應(yīng)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享中可能出現(xiàn)的問題[13]。

3.2.2 統(tǒng)一數(shù)據(jù)平臺(tái)

回顧國外智慧城市的建設(shè)過程可發(fā)現(xiàn)，數(shù)據(jù)的成功開放共享離不開統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開放平臺(tái)，數(shù)據(jù)開放平臺(tái)對(duì)于數(shù)據(jù)共享至關(guān)重要。2009年美國正式發(fā)布了政府?dāng)?shù)據(jù)開放門戶Data.gov，其不僅可以提供政府部門原始數(shù)據(jù)的開放服務(wù)，還可以提供一些公共數(shù)據(jù)，如國家地理信息等，而且用戶不僅可以查詢數(shù)據(jù)，還可以使用數(shù)據(jù)，為了方便用戶下載，網(wǎng)站同時(shí)提供了機(jī)讀格式。不僅如此，為了方便用戶開發(fā)利用政府開放數(shù)據(jù)，網(wǎng)站還提供了多種數(shù)據(jù)分析工具，這樣不僅不會(huì)出現(xiàn)原本的公眾信息滯后問題，還能夠使公眾獲得更多新的就業(yè)方向[14]。目前絕大部分歐盟國家都已建立了政府?dāng)?shù)據(jù)開放門戶，有力促進(jìn)了歐洲地區(qū)政府?dāng)?shù)據(jù)的流通性。

3.2.3 訓(xùn)練運(yùn)作方式

美國主要采用了政府合作、政企合作和政民合作三種運(yùn)作方式來推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享，通常在運(yùn)作過程中政府會(huì)考慮公眾的實(shí)際需求，根據(jù)不同情況變換不同方式，整個(gè)數(shù)據(jù)開放行動(dòng)包括政府主導(dǎo)、企業(yè)運(yùn)作、公眾參與，這樣不僅可以激發(fā)企業(yè)和公眾參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的積極性，還可以減輕政府的工作壓力，有效推動(dòng)美國的數(shù)據(jù)開放共享建設(shè)工作又好又快發(fā)展。歐洲則建立了跨國共享模式，通過統(tǒng)一的政策引導(dǎo)，保障機(jī)制進(jìn)一步完善，儲(chǔ)備充足的資金保障，重視數(shù)據(jù)門戶的質(zhì)量評(píng)估，整個(gè)歐洲的政府?dāng)?shù)據(jù)開放以這樣的共享模式為基礎(chǔ)逐漸形成了一套成熟完善的數(shù)據(jù)管理體系[15]。

3.3 我國政府?dāng)?shù)據(jù)“開放共享化”思路

3.3.1 實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放化，需擴(kuò)大利用主體

城市大腦的建設(shè)離不開公眾和社會(huì)的積極參與，一個(gè)平衡的社會(huì)生態(tài)體系是城市大腦運(yùn)行的重要支柱。要實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放，需擴(kuò)大數(shù)據(jù)開放的利用主體，通過政府主導(dǎo)，積極引入第三方組織，如社會(huì)機(jī)構(gòu)、科技企業(yè)等，探索數(shù)據(jù)開放共享新合作模式。公眾獲取政府提供的開放數(shù)據(jù)后，鼓勵(lì)其創(chuàng)新利用數(shù)據(jù)，從數(shù)據(jù)的使用者變?yōu)殚_發(fā)者，成為政府的合作伙伴。在數(shù)據(jù)開放過程中，要堅(jiān)持政府的主導(dǎo)地位，同時(shí)也要聽取公眾的意見，通過豐富數(shù)據(jù)開放內(nèi)容和提高數(shù)據(jù)質(zhì)量等方式吸引全社會(huì)力量參與到數(shù)據(jù)開放利用中，為了充分鼓勵(lì)和激發(fā)公眾使用和開發(fā)數(shù)據(jù)的熱情，政府可完善數(shù)據(jù)下載和服務(wù)方式。

3.3.2 實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)共享化，需健全組織機(jī)構(gòu)

我國可借鑒國外成熟的政府?dāng)?shù)據(jù)共享管理架構(gòu)，首先是國家層面的數(shù)據(jù)共享，對(duì)于政府各部門之間的協(xié)調(diào)和相關(guān)組織機(jī)構(gòu)的工作，以及制定數(shù)據(jù)共享的標(biāo)準(zhǔn)，考核檢查與指導(dǎo)等工作，可設(shè)立專門的信息官員，同時(shí)成立數(shù)據(jù)共享綜合領(lǐng)導(dǎo)小組，將相關(guān)權(quán)利直接賦予地方管理機(jī)構(gòu)，促進(jìn)地方政府?dāng)?shù)據(jù)共享工作的有效開展。對(duì)于地方政府，設(shè)立政府?dāng)?shù)據(jù)共享辦公室是一個(gè)加強(qiáng)政府各級(jí)部門聯(lián)系的有效措施，保證政府各級(jí)部門間的有效配合和合作，管理政府?dāng)?shù)據(jù)共享工作，保障各環(huán)節(jié)工作的有序進(jìn)行[16]。

3.3.3 統(tǒng)一開放共享平臺(tái)

統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開放平臺(tái)能夠消除不同部門間的數(shù)據(jù)隔閡，通過向用戶提供可供下載的符合標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)，降低用戶下載使用數(shù)據(jù)的難度，增強(qiáng)數(shù)據(jù)的可用性;統(tǒng)一數(shù)據(jù)開發(fā)共享的條件，明確公眾在使用政府開放數(shù)據(jù)時(shí)應(yīng)該遵守的法律規(guī)定和義務(wù);為了防止涉密數(shù)據(jù)外流，統(tǒng)一數(shù)據(jù)開放共享的安全邊界限定，利用一些技術(shù)手段保障用戶隱私，如數(shù)據(jù)清洗等;將公眾反饋的意見和申訴內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)一管理，政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享必須及時(shí)考慮用戶意見，在此基礎(chǔ)上不斷提高開放共享數(shù)據(jù)質(zhì)量[16]。

4? 結(jié)語

大數(shù)據(jù)的浪潮拍打著世界的每個(gè)角落，數(shù)據(jù)成為影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要資源之一，在政府治理中扮演著無可替代的強(qiáng)大地位，為城市的良性發(fā)展提供強(qiáng)有力的支撐。政府不僅僅是大數(shù)據(jù)的受益者，同時(shí)也應(yīng)是大數(shù)據(jù)的倡導(dǎo)者與踐行者。如今，政府利用數(shù)據(jù)建立“城市大腦”，開啟了用大數(shù)據(jù)改善城市管理的探索，推動(dòng)城市功能的最大化發(fā)揮與城市資源的最佳利用。未來，我國還將繼續(xù)走在大數(shù)據(jù)治理的大道上，道阻且長。

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