馬金華，張繼云

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，北京 100081)

傳染病出現(xiàn)的時(shí)間遠(yuǎn)早于人類的出現(xiàn)，人類發(fā)展史某種程度也是與傳染病斗爭(zhēng)的歷史。從古至今，傳染病的流行(古時(shí)稱“瘟疫”)一直都對(duì)民眾的生命健康安全和國(guó)家的繁榮穩(wěn)定發(fā)展造成嚴(yán)重威脅。進(jìn)入21 世紀(jì)，“重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件”一詞因2003 年“非典”疫情而開(kāi)始出現(xiàn)在人們的視野，而2020 年春節(jié)前夕爆發(fā)的這場(chǎng)席卷全國(guó)的新型冠狀病毒肺炎(以下簡(jiǎn)稱“新冠肺炎”)疫情，則是建國(guó)至今傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，對(duì)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行和人民群眾的正常生活產(chǎn)生較大沖擊。

雖然此次“新冠肺炎”疫情和2003 年“非典”疫情在性質(zhì)上同屬“重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，但由于“新冠肺炎”疫情相比于“非典”疫情，初期確診病例顯著偏多、疫情發(fā)展速度顯著加快、病毒傳染力顯著增強(qiáng)，因而對(duì)醫(yī)療防護(hù)等級(jí)的要求也顯著提高，這使得醫(yī)用防護(hù)口罩①醫(yī)用防護(hù)口罩又稱“醫(yī)用N95 口罩”，區(qū)別于普通KN95/N95 口罩，它一般無(wú)呼吸閥且具有綠色的防噴濺涂層。、醫(yī)用防護(hù)服、護(hù)目鏡等防護(hù)物資在此次疫情發(fā)生后的一段時(shí)間內(nèi)相當(dāng)奇缺。與此同時(shí)，民眾對(duì)于防護(hù)物資特別是口罩的需求也急劇上升，原有庫(kù)存和有限產(chǎn)能根本無(wú)法滿足如此龐大的突發(fā)性新增需求。疊加春節(jié)和疫情期間口罩生產(chǎn)工廠難以快速?gòu)?fù)工復(fù)產(chǎn)等不利因素，綜合導(dǎo)致口罩資源在疫情發(fā)生后嚴(yán)重短缺，口罩及其重要原材料熔噴布的價(jià)格也出現(xiàn)不同程度上漲。平時(shí)民眾使用不多的口罩，一時(shí)間竟成了必不可少的生活必需品。

進(jìn)入21 世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)已經(jīng)歷“非典”和“新冠肺炎”兩次重大疫情的沖擊，而且“非典型肺炎”和“新冠肺炎”均屬于冠狀病毒感染導(dǎo)致的急性呼吸道傳染病、均可通過(guò)飛沫等途徑傳播。今后一旦再次發(fā)生類似大規(guī)模急性呼吸道傳染病流行的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，由于絕大多數(shù)民眾離家外出時(shí)都需要佩戴口罩來(lái)防止感染或傳播病毒，如果沒(méi)有建立起完善的口罩戰(zhàn)略物資的資源應(yīng)急配置體系，此次“新冠肺炎”疫情期間出現(xiàn)的各類口罩資源極度短缺的現(xiàn)象勢(shì)必將會(huì)再次上演。因此，在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，如何科學(xué)有效地對(duì)有限的口罩資源進(jìn)行應(yīng)急配置的問(wèn)題值得思考和關(guān)注。本文在現(xiàn)有文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，以“新冠肺炎”疫情防控的實(shí)際情況為例，分析在此次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件沖擊下，口罩資源應(yīng)急配置過(guò)程中存在的問(wèn)題，并據(jù)此提出具有一定可操作性的政策建議。

一、文獻(xiàn)綜述

經(jīng)濟(jì)學(xué)是一門關(guān)于資源如何配置的學(xué)科，而資源應(yīng)急配置問(wèn)題一直以來(lái)也受到國(guó)內(nèi)外學(xué)界的廣泛關(guān)注。特別是2003 年“非典”疫情結(jié)束后和2006 年《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》頒布后，國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)該領(lǐng)域的學(xué)術(shù)研究顯著增多。

資源應(yīng)急配置的性質(zhì)、特征和原則方面。突發(fā)公共事件的發(fā)生通常具有很強(qiáng)的不確定性，它可能對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的正常運(yùn)行造成嚴(yán)重沖擊、對(duì)民眾生命和財(cái)產(chǎn)安全帶來(lái)嚴(yán)重?fù)p害，因此世界各國(guó)特別是發(fā)達(dá)國(guó)家普遍高度重視突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理，而資源應(yīng)急配置便是其中至關(guān)重要的一環(huán)[1]。史波等[2]認(rèn)為公共危機(jī)資源應(yīng)急配置應(yīng)遵循以人為本、效率性、公平性、可持續(xù)性、協(xié)調(diào)性、穩(wěn)定性、開(kāi)放性等原則。周廣亮[3]認(rèn)為，資源應(yīng)急配置主要包括預(yù)警階段的靜態(tài)配置和響應(yīng)階段的動(dòng)態(tài)配置，由于一般由政府部門主導(dǎo)，因此資源應(yīng)急配置的實(shí)際效果很大程度上取決于政府決策的科學(xué)性。Cao 和Huang[4]通過(guò)建立離散事件仿真模型，研究了四種醫(yī)療資源應(yīng)急配置原則(先到先得原則、隨機(jī)原則、最嚴(yán)重先得原則、最不嚴(yán)重先得原則)的效率。結(jié)果表明，醫(yī)療資源稀缺程度越高，四種原則的表現(xiàn)差異越顯著，最不嚴(yán)重先得原則表現(xiàn)最好，其次是隨機(jī)原則，而最嚴(yán)重先得原則表現(xiàn)最差；但當(dāng)資源稀缺性得到緩解時(shí)，隨機(jī)、先到先得和最不嚴(yán)重先得原則之間無(wú)顯著差異，但最嚴(yán)重先得原則仍表現(xiàn)最差。盡管最不嚴(yán)重先得原則效率最高，但它在道德上并非完美無(wú)缺，因此，考慮到挽救生命的效率和倫理問(wèn)題之間的權(quán)衡，隨機(jī)原則是自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)中分配稀缺醫(yī)療資源的相對(duì)公平和有效的原則。

資源應(yīng)急配置方式方面。Kuschner 等[5]建議美國(guó)衛(wèi)生保健機(jī)構(gòu)成立一個(gè)“分類和稀缺資源分配小組”(TSRA，the Triage and Scarce Resource Allocation team)，以監(jiān)督和指導(dǎo)在危機(jī)期間具有道德挑戰(zhàn)性的臨床決策，并幫助醫(yī)療機(jī)構(gòu)和臨床醫(yī)生在緊急情況下以盡可能公平和人道的方式平衡公共衛(wèi)生責(zé)任和對(duì)患者個(gè)人的責(zé)任。該小組的決策以在緊急情況下收集的信息和一套既定的道德原則為指導(dǎo)，小組應(yīng)盡可能與臨床醫(yī)生合作；當(dāng)?shù)赖聸_突無(wú)法及時(shí)解決時(shí)，小組有權(quán)以指令性的方式來(lái)指揮和調(diào)度醫(yī)療資源；在突發(fā)公共衛(wèi)生事件結(jié)束后，應(yīng)正式評(píng)估小組的判斷和行動(dòng)。在我國(guó)，資源應(yīng)急配置可采取“政府＋市場(chǎng)”的模式，同時(shí)還要積極組織和引導(dǎo)社會(huì)力量參與其中，努力培育多元化的資源應(yīng)急配置行動(dòng)主體[6]；以政府為主導(dǎo)、激勵(lì)非政府組織參與的應(yīng)急物資市場(chǎng)化機(jī)制可提高資源應(yīng)急配置的經(jīng)濟(jì)有效性，而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)需要建立起信息化平臺(tái)來(lái)作為應(yīng)急物資市場(chǎng)化的技術(shù)保障[7]。大規(guī)模的突發(fā)公共衛(wèi)生事件通常導(dǎo)致對(duì)醫(yī)療資源的巨大需求，以中央儲(chǔ)備和資源再分配形式提供的區(qū)域援助有助于緩解由此造成的需求激增，其中最佳反應(yīng)是盡可能推遲中央儲(chǔ)備資源的分配，而改變大流行救助工作目標(biāo)的政策層面決定可以顯著影響疫區(qū)的財(cái)政撥款[8]。溫志強(qiáng)[9]主張建立“應(yīng)急實(shí)物準(zhǔn)備庫(kù)”制度和基于《預(yù)算法》的“社會(huì)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)基金”制度，以實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)發(fā)生后有限應(yīng)急資源的及時(shí)供應(yīng)和合理分配。周廣亮[10]主張應(yīng)急資源的一體化配置是應(yīng)急管理的理想模式，具體可從體制機(jī)制建設(shè)、政府資源配置執(zhí)行力建設(shè)、應(yīng)急點(diǎn)建設(shè)與資源聯(lián)動(dòng)四個(gè)方面著手推進(jìn)。熊衛(wèi)東等[11]認(rèn)為要從應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)和恢復(fù)重建四個(gè)方面來(lái)對(duì)應(yīng)急資源進(jìn)行全程管理，以實(shí)現(xiàn)應(yīng)急資源的優(yōu)化配置。Xiang 和Zhuang[12]提出了一個(gè)在災(zāi)害運(yùn)營(yíng)管理中用于分配醫(yī)療資源的排隊(duì)網(wǎng)絡(luò)模型，模擬災(zāi)難發(fā)生后受害者的健康狀況惡化，以實(shí)現(xiàn)總預(yù)期死亡率和總等待時(shí)間最小化為目標(biāo)。張紀(jì)海和王之樂(lè)[13]著眼于城市群應(yīng)急資源的協(xié)調(diào)配置問(wèn)題，從預(yù)案、組織、資源保障和法制四個(gè)方面設(shè)計(jì)了京津冀城市群的應(yīng)急體系框架。Luscombe 和Kozan[14]基于運(yùn)營(yíng)管理學(xué)，提出了一種為應(yīng)急部門稀缺資源的管理提供實(shí)時(shí)支持的動(dòng)態(tài)調(diào)度框架，即將并行機(jī)理論與柔性作業(yè)車間環(huán)境相結(jié)合，響應(yīng)非計(jì)劃到達(dá)、競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)先級(jí)和異質(zhì)患者護(hù)理需求，同時(shí)通過(guò)管理優(yōu)先任務(wù)列表來(lái)減少臨床醫(yī)生的工作量，使其能更專注于提供臨床護(hù)理，實(shí)現(xiàn)病床調(diào)度和任務(wù)資源的合理分配。進(jìn)入大數(shù)據(jù)時(shí)代，面對(duì)突發(fā)事件，可以充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)來(lái)合理配置應(yīng)急資源[15]，而基于大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)急管理協(xié)同機(jī)制在對(duì)各類應(yīng)急資源進(jìn)行配置時(shí)，應(yīng)以需求而非以機(jī)構(gòu)為中心[16]。

學(xué)界現(xiàn)有關(guān)于資源應(yīng)急配置的研究，或是基于公共管理學(xué)、公共衛(wèi)生學(xué)的公共事件或危機(jī)下資源應(yīng)急配置的宏觀理論研究，或是基于工程管理、物流管理和運(yùn)籌學(xué)的資源應(yīng)急配置微觀建模研究，缺乏從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角對(duì)專門領(lǐng)域、特定資源的應(yīng)急配置進(jìn)行聚焦研究。因此，本文試圖基于現(xiàn)有文獻(xiàn)，以重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件沖擊為背景，以口罩資源為研究對(duì)象，在理論分析應(yīng)急配置原則的基礎(chǔ)上，具體研究“新冠肺炎”疫情沖擊下我國(guó)口罩資源應(yīng)急配置的基本情況與存在的問(wèn)題，并據(jù)此為優(yōu)化口罩資源應(yīng)急配置、完善防護(hù)物資應(yīng)急管理體系提出針對(duì)性的政策建議。

本文后續(xù)將基于如下假設(shè)和范圍限定進(jìn)行分析和研究：一是假設(shè)在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件下，各類口罩資源事前儲(chǔ)備不足，且現(xiàn)有庫(kù)存和產(chǎn)能無(wú)法滿足疫后初期巨大市場(chǎng)需求，口罩的市場(chǎng)供求關(guān)系與疫情發(fā)展形勢(shì)緊密相關(guān)；二是本文所研究的口罩資源主要指國(guó)家衛(wèi)健委文件①國(guó)家衛(wèi)生健康委.關(guān)于印發(fā)新型冠狀病毒感染不同風(fēng)險(xiǎn)人群防護(hù)指南和預(yù)防新型冠狀病毒感染的肺炎口罩使用指南的通知[EB/OL].(2020-01-31)[2020-03-31].http：//www.gov.cn/xinwen/2020-01/31/content_5473401.htm.中公布的四類口罩，即醫(yī)用防護(hù)口罩、顆粒物防護(hù)口罩、醫(yī)用外科口罩和一次性使用醫(yī)用口罩，包括民用和醫(yī)用兩大市場(chǎng)；三是“重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件”參考國(guó)務(wù)院《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》②中華人民共和國(guó)中央人民政府.突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例[J/OL].中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)，2011，1 增刊[2020-03-31].http：//www.gov.cn/gongbao/content/2011/content_1860801.htm.和《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》③中華人民共和國(guó)中央人民政府.國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案[EB/OL].(2006-02-26)[2020-03-31].http：//www.gov.cn/yjgl/2006-02/26/content_211654.htm.中的專業(yè)定義。

二、重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件下口罩資源應(yīng)急配置的原則

在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件下，口罩等防護(hù)物資的應(yīng)急配置不同于非疫時(shí)期常規(guī)的市場(chǎng)化配置模式，需要根據(jù)疫情發(fā)展變化和短期市場(chǎng)供需情況來(lái)靈活選擇優(yōu)先遵循和兼顧遵循的資源配置原則，盡可能實(shí)現(xiàn)非常時(shí)期稀缺口罩資源的精準(zhǔn)和有效配置，提高資源的利用效率。

(一)效率性與公平性原則

效率性原則與公平性原則是經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域資源配置的兩大基本原則。疫情發(fā)生后，口罩資源疫前儲(chǔ)備不足且現(xiàn)有庫(kù)存和產(chǎn)能有限，因此在配置相對(duì)稀缺的口罩資源時(shí)也要盡可能地遵守經(jīng)典的效率性和公平性原則。

公共衛(wèi)生事件這一特殊背景下的效率性原則體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面，要求時(shí)間響應(yīng)上的效率性，即在盡可能短的時(shí)間內(nèi)配置現(xiàn)有口罩資源并積極組織生產(chǎn)。重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，政府、口罩原料和設(shè)備供貨商、口罩生產(chǎn)廠商、口罩銷售商等必須在最短時(shí)間內(nèi)快速做出反應(yīng)，根據(jù)市場(chǎng)需求情況和政府指導(dǎo)要求，以最快速度調(diào)動(dòng)一切口罩存貨，優(yōu)先供給最需要口罩資源的醫(yī)療機(jī)構(gòu)和其他抗疫一線工作人員，并加緊組織生產(chǎn)，盡可能保障口罩資源應(yīng)急配置的時(shí)效性。另一方面，要求配置方向和資源使用上的效率性，即將有限的口罩資源精準(zhǔn)配置給最需要的群體，以實(shí)現(xiàn)稀缺資源利用率的最大化。在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件下，抗疫醫(yī)護(hù)人員和其他一線防疫工作者是最需要口罩資源的群體，在配置口罩資源時(shí)應(yīng)優(yōu)先保證他們的防護(hù)需要，同時(shí)民用方面采取限量供應(yīng)的方式，隨疫情發(fā)展完成好口罩資源配置從“緊平衡”階段向基本滿足需求階段的過(guò)渡。

口罩資源的應(yīng)急配置還應(yīng)兼顧公平性原則，這也是資源應(yīng)急配置的本質(zhì)要求。突發(fā)公共衛(wèi)生事件下的公平性原則絕不是簡(jiǎn)單的平均分配，而是要根據(jù)疫情發(fā)展的具體情況，分清主次、分階段、以相對(duì)公平的方式配置口罩資源，在盡最大可能優(yōu)先保證口罩急需群體的必要供應(yīng)、盡量滿足最強(qiáng)烈和最急迫需求的基礎(chǔ)上，兼顧區(qū)域和群體間配置的公平性。隨著疫情形勢(shì)逐漸緩解和口罩產(chǎn)能日漸提升，口罩資源的配置可逐漸向普通民用領(lǐng)域傾斜，不斷提高疫情期間口罩資源配置的公平性水平。因此，在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件下，效率性原則與公平性原則仍具有較強(qiáng)生命力和適用性，可作為政府部門應(yīng)急配置口罩資源時(shí)的重要參考。

(二)優(yōu)先級(jí)原則

在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件下，事先儲(chǔ)備一般無(wú)法滿足短時(shí)激增需求，因此在應(yīng)急配置口罩資源時(shí)，既要盡最大努力保證口罩資源的精準(zhǔn)配置，保障抗疫一線工作人員的生命健康安全，又要兼顧降低經(jīng)濟(jì)損失，為企業(yè)和商戶盡早復(fù)工復(fù)產(chǎn)創(chuàng)造積極有利的衛(wèi)生防護(hù)條件，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)逐漸走向正軌。因此，除了傳統(tǒng)的效率性與公平性原則，優(yōu)先級(jí)原則也是口罩資源應(yīng)急配置過(guò)程中需要重點(diǎn)考慮的。例如，在疫情發(fā)展的初期至高峰期，可將有限的口罩資源優(yōu)先配置到確診病例多的地區(qū)及其醫(yī)療機(jī)構(gòu)、優(yōu)先配置到疫情防控難度大的人口密集地區(qū)、優(yōu)先配置到直接保障民眾基本生活需要的剛性生產(chǎn)行業(yè)從業(yè)人員(如自來(lái)水、電力、燃?xì)?、超市、物流配?等。在疫情發(fā)展的衰退期(中后期)，隨著疫情逐漸得到有效控制，可將“緊平衡”的口罩資源優(yōu)先配置到復(fù)工復(fù)產(chǎn)需求大的地區(qū)、優(yōu)先配置到國(guó)外輸入性病例防控難度大的地區(qū)、優(yōu)先配置到實(shí)行有限管控或解除管控后人口流動(dòng)性和聚集性強(qiáng)的地區(qū)等。因此，在優(yōu)先級(jí)原則的指導(dǎo)下，可以根據(jù)需求緊急程度的不同，更好地實(shí)現(xiàn)口罩應(yīng)急資源的精準(zhǔn)有效配置。

(三)“市場(chǎng)＋政府”原則

重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，特別是在疫情發(fā)展的上升期，一方面，由于受疫病患數(shù)量增加，定點(diǎn)收治醫(yī)院口罩(特別是平時(shí)儲(chǔ)備和使用較少的醫(yī)用防護(hù)口罩)的需求量急劇攀升；另一方面，民眾出于自身防護(hù)需要和恐慌心理，通常會(huì)積極地通過(guò)一切可能的渠道來(lái)大量購(gòu)買甚至囤積各類口罩；另外，政府在此期間一般會(huì)實(shí)行較為嚴(yán)格的管控措施，民眾會(huì)視疫情發(fā)展情況和政府管控力度對(duì)未來(lái)口罩資源的供應(yīng)情況做出初步判斷，如果預(yù)期較為悲觀，則會(huì)加劇當(dāng)期資源的短缺程度。這三方面因素疊加起來(lái)會(huì)導(dǎo)致短時(shí)間內(nèi)口罩資源極度短缺和緊俏，其價(jià)格也會(huì)出現(xiàn)不同程度的上漲甚至連翻數(shù)倍。在這種口罩市場(chǎng)幾近失序的情況下，完全由市場(chǎng)機(jī)制來(lái)配置口罩資源的常規(guī)模式已不再適用，需要政府果斷采取干預(yù)措施來(lái)彌補(bǔ)單純依靠市場(chǎng)配置存在的不足，即遵循“市場(chǎng)＋政府”的資源配置原則。隨著疫情逐步得到控制和口罩產(chǎn)能不斷提升，政府可逐漸減輕干預(yù)力度直至完全解除干預(yù)，恢復(fù)原有市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制。

(四)社會(huì)動(dòng)員原則

當(dāng)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件來(lái)臨時(shí)，僅僅依靠政府部門的力量是無(wú)法完全解決口罩資源的應(yīng)急配置問(wèn)題，需要發(fā)動(dòng)全社會(huì)力量共同參與其中?；趯?duì)國(guó)家、民族和社會(huì)的責(zé)任與使命，政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公民應(yīng)該通力配合、攜手合作、共克時(shí)艱，積極投身于口罩資源的應(yīng)急配置：政府發(fā)揮好應(yīng)急管理職能，積極組織國(guó)內(nèi)外應(yīng)急采購(gòu)，同時(shí)在保證相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)不打折的前提下，開(kāi)通注冊(cè)審批綠色通道，為擴(kuò)大口罩生產(chǎn)提供便利條件；企業(yè)在政府指導(dǎo)下，合理擴(kuò)大產(chǎn)能并將出廠價(jià)格控制在合理區(qū)間內(nèi)，做好應(yīng)急供應(yīng)；各類社會(huì)組織可根據(jù)自身情況，幫助尋找口罩貨源，同時(shí)慈善組織做好捐贈(zèng)口罩物資的接收和管理工作；全體公民要積極響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，理性看待疫情、克服恐慌心理，盡可能節(jié)約使用有限的口罩資源，所購(gòu)口罩滿足自身短期防護(hù)需要即可，不要大量囤積口罩，更不要囤積居奇并私下高價(jià)售出，擾亂市場(chǎng)秩序。呼吸道傳染病大流行期間，口罩資源的短期供應(yīng)勢(shì)必會(huì)十分緊張，因此需要社會(huì)各界同政府一道共同努力，在自身能力范圍內(nèi)充分發(fā)揮各自應(yīng)有的作用，以理性之心和非常之舉共同完成好口罩資源的應(yīng)急配置。

(五)階段性動(dòng)態(tài)調(diào)整原則

重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件下的疫情發(fā)展一般具有顯著的階段性特征，大致可分為爆發(fā)期、穩(wěn)定期和衰退期三個(gè)階段，而口罩資源的應(yīng)急配置與疫情形勢(shì)緊密相關(guān)，因此疫情期間口罩資源的應(yīng)急配置也應(yīng)遵照階段性的動(dòng)態(tài)調(diào)整原則。當(dāng)疫情處于爆發(fā)期時(shí)，口罩資源的供求關(guān)系往往最為緊張，政府通常需要對(duì)口罩市場(chǎng)進(jìn)行緊急干預(yù)，除保證醫(yī)療機(jī)構(gòu)、社區(qū)工作者、交通卡點(diǎn)工作人員等抗疫一線工作者的必要供應(yīng)外，對(duì)剩余口罩存貨的銷售進(jìn)行應(yīng)急管制，并積極為擴(kuò)大進(jìn)口和企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)提供便利條件。當(dāng)疫情處于穩(wěn)定期時(shí)，口罩資源的供應(yīng)緊張情況仍然存在，但較爆發(fā)期時(shí)已有所緩解，一般處于“緊平衡”狀態(tài)，政府可根據(jù)口罩市場(chǎng)的供需狀況適當(dāng)調(diào)整配置策略，定量向民用市場(chǎng)投放部分口罩資源，并采取限購(gòu)和限價(jià)等措施，逐步回歸由市場(chǎng)決定口罩資源配置的調(diào)節(jié)機(jī)制，做好口罩供求從“緊平衡”向“有限平衡”的過(guò)渡。當(dāng)疫情處于衰退期時(shí)，政府可逐漸減輕干預(yù)力度直至解除干預(yù)，進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)在口罩資源配置過(guò)程中的決定性作用，完成口罩供求從“有限平衡”向“穩(wěn)定平衡”的過(guò)渡。

三、“新冠肺炎”疫情沖擊下我國(guó)口罩資源應(yīng)急配置的現(xiàn)狀與問(wèn)題

(一)非疫情時(shí)期我國(guó)口罩資源的生產(chǎn)供應(yīng)狀況

第一，供需對(duì)比方面。中國(guó)是全球最大的口罩生產(chǎn)國(guó)和出口國(guó)，年產(chǎn)量約占世界一半，根據(jù)工信部數(shù)據(jù)，我國(guó)單日最大產(chǎn)能約2 000 萬(wàn)只，其中醫(yī)用防護(hù)口罩60 萬(wàn)只，醫(yī)用外科口罩220 萬(wàn)只，可以滿足非疫時(shí)期正常的醫(yī)用需要。在此次“新冠肺炎”疫情發(fā)生前，我國(guó)口罩產(chǎn)量由2011 年25 億只增至2018 年45.4 億只，復(fù)合增長(zhǎng)率約8.9%；同期國(guó)內(nèi)口罩需求量從2011 年10 億只上升到2018 年40 億只，復(fù)合增長(zhǎng)率約21.9%①中國(guó)紡織品商業(yè)協(xié)會(huì)，觀研天下.2020 年中國(guó)口罩行業(yè)市場(chǎng)現(xiàn)狀：產(chǎn)量、需求量呈快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)數(shù)據(jù)來(lái)源[EB/OL].(2020-01-22)[2020.03-31].http：//market.chinabaogao.com/yiyao/01224N0562020.html.。因此，盡管隨著民眾衛(wèi)生防護(hù)意識(shí)不斷增強(qiáng)，國(guó)內(nèi)口罩需求量逐年上升，然而在新冠疫情之前，我國(guó)各年口罩產(chǎn)量一直遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于國(guó)內(nèi)需求量，即穩(wěn)定處于“供大于求”的狀態(tài)，口罩資源大量出口至國(guó)外。2019 年中國(guó)大陸地區(qū)口罩產(chǎn)量突破50 億只，產(chǎn)值超過(guò)100 億元，其中醫(yī)用口罩產(chǎn)值占比超過(guò)一半，約為54%②賽迪顧問(wèn).一圖看清口罩產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)能分布[EB/OL].(2020-02-01)[2020-03-31].https：//xueqiu.com/7842369805/140233740.。

第二，區(qū)域布局方面。根據(jù)國(guó)家藥監(jiān)局?jǐn)?shù)據(jù)，疫情發(fā)生前，全國(guó)共有醫(yī)用口罩類生產(chǎn)許可證559 張、具備醫(yī)用口罩生產(chǎn)資質(zhì)的企業(yè)353 家，分布在全國(guó)26 個(gè)省(區(qū)、市)，河南、江西、江蘇、湖北、廣東、山東等地企業(yè)數(shù)位于前列，其中河南省醫(yī)用口罩生產(chǎn)企業(yè)最多，擁有68 家企業(yè)、138 張?jiān)S可證③2019 年中國(guó)醫(yī)用口罩行業(yè)發(fā)展歷程、產(chǎn)業(yè)鏈、供給端、需求端及市場(chǎng)發(fā)展趨勢(shì)分析[EB/OL].(2020-02-19)[2020-03-31].http：//www.chyxx.com/industry/202002/835341.html.。

第三，日常儲(chǔ)備方面。由于口罩產(chǎn)能較大、運(yùn)輸便捷、有使用時(shí)限，且非疫時(shí)期需求較為穩(wěn)定，特別是高等級(jí)的醫(yī)用防護(hù)口罩日常用量十分有限，一般沒(méi)有醫(yī)院日常對(duì)其進(jìn)行大量?jī)?chǔ)備，廠商和醫(yī)院通常只保留7 至14天的口罩庫(kù)存。同時(shí)，口罩資源線上電商、線下藥店購(gòu)買較為便利，多數(shù)民眾對(duì)于口罩的需求有限，傾向于隨用隨買，一般沒(méi)有儲(chǔ)備口罩的意識(shí)或意愿。因此，口罩資源并未像糧食、豬肉等被列為國(guó)家戰(zhàn)略儲(chǔ)備資源，平常處于零散少量?jī)?chǔ)備的狀態(tài)。

(二)我國(guó)內(nèi)地“新冠肺炎”疫情發(fā)展過(guò)程(截至2020 年3 月31 日)

2019 年12 月以來(lái)，湖北武漢陸續(xù)出現(xiàn)不明原因的肺炎病例。2020 年1 月8 日，國(guó)家衛(wèi)健委初步確認(rèn)此次疫情的病原是一種新型冠狀病毒；1 月20 日，國(guó)家正式將“新冠肺炎”納入乙類法定傳染病并采取甲類管理措施。如圖1～圖2 所示，截至2020 年1 月28 日，內(nèi)地累計(jì)確診病例5 974 例，超過(guò)2003 年“非典”期間我國(guó)內(nèi)地確診總?cè)藬?shù)5 327 例①國(guó)家衛(wèi)生健康委.截至1 月28 日24 時(shí)新型冠狀病毒感染的肺炎疫情最新情況[EB/OL].(2020-01-29)[2020-03-31].見(jiàn)http：//www.nhc.gov.cn/xcs/yqtb/202001/1c259a68d81d40abb939a0781c1fe237.shtml.②國(guó)家衛(wèi)生健康委.我國(guó)內(nèi)地已無(wú)非典病人 衛(wèi)生部認(rèn)為防止非典反復(fù)仍是一項(xiàng)重要工作(2003 年8 月16 日非典型肺炎疫情通報(bào))[EB/OL].(2003-08-16)[2020-03-31].http：//www.nhc.gov.cn/wjw/zcjd/201304/2ddd9028919a4ff189ac48790a1352f9.shtml。；截至2 月2 日，內(nèi)地累計(jì)死亡病例361 例，超過(guò)2003 年“非典”疫情死亡總?cè)藬?shù)349 例；2 月17 日，內(nèi)地現(xiàn)有確診病例超過(guò)5.8 萬(wàn)例，達(dá)到最高峰，此后存量確診病例數(shù)逐漸下降。另外，2020年1 月20 日至3 月31 日期間，內(nèi)地“新冠肺炎”確診病例的死亡率在2%～4.1%之間波動(dòng)，低于2003 年“非典”疫情國(guó)內(nèi)死亡率6.55%。

圖1 “新冠肺炎”疫情累計(jì)確診、治愈和死亡病例統(tǒng)計(jì)

(三)“新冠肺炎”疫情期間我國(guó)口罩資源應(yīng)急配置的基本情況

自2020 年1 月23 日武漢市關(guān)閉離漢通道起，至4 月8 日解除離漢通道管控，共歷時(shí)76 天。疫情前期，全國(guó)范圍內(nèi)口罩資源供需矛盾的緊張程度達(dá)到前所未有的水平，“一罩難求”成為當(dāng)時(shí)口罩市場(chǎng)的常態(tài)。2020 年2 月4 日，國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制發(fā)布文件，介紹了四種疫情期間適宜不同人群佩戴的口罩，按防護(hù)效果從高到低分別為醫(yī)用防護(hù)口罩、KN95/N95 及以上顆粒物防護(hù)口罩、醫(yī)用外科口罩和一次性使用醫(yī)用口罩。其中，醫(yī)用防護(hù)口罩主要適于直接接觸確診或疑似病例的高風(fēng)險(xiǎn)暴露人員佩戴，而普通民眾可選擇佩戴其余三種口罩。疫情期間我國(guó)口罩資源應(yīng)急配置的具體狀況詳見(jiàn)表1。截至2020 年4 月8 日，根據(jù)國(guó)家有關(guān)部委對(duì)外發(fā)布的信息，此次“新冠肺炎”疫情期間我國(guó)口罩資源的應(yīng)急配置大致可分為三個(gè)階段。

圖2 “新冠肺炎”疫情現(xiàn)有確診病例、死亡率統(tǒng)計(jì)

表1 疫情期間國(guó)家有關(guān)部委發(fā)布的涉及口罩資源配置的信息

第一階段是高度緊缺階段，時(shí)間范圍大致為2020 年1 月20 日至2 月3 日①2020 年1 月20 日，國(guó)家正式將“新冠肺炎”列為法定乙類傳染病并按甲類管理。2020 年2 月3 日，工信部有關(guān)司局負(fù)責(zé)人在國(guó)新辦新聞發(fā)布會(huì)上指出，我國(guó)口罩等防疫物資已從開(kāi)始的應(yīng)急狀態(tài)進(jìn)入到“緊平衡”狀況。。結(jié)合圖3 可知，該階段恰好處于“新冠肺炎”疫情的初始上升期，每日新增確診人數(shù)不斷增加，醫(yī)院收治“新冠肺炎”病人日益增多，其對(duì)于各類醫(yī)用口罩資源的需求短時(shí)急劇上升。在湖北省特別是武漢市的定點(diǎn)收治醫(yī)院(如武漢同濟(jì)醫(yī)院、金銀潭醫(yī)院等)，醫(yī)用防護(hù)口罩的供應(yīng)緊張狀況一度達(dá)到難以想象的程度，在全國(guó)其他地區(qū)的定點(diǎn)收治醫(yī)院，醫(yī)用防護(hù)口罩也是一物難見(jiàn)、一物難求。加之民眾紛紛搶購(gòu)除醫(yī)用N95 外三種市面上可得的口罩，部分民眾還設(shè)法購(gòu)買庫(kù)存最為有限的醫(yī)用N95 口罩，這些因素綜合起來(lái)直接導(dǎo)致四類口罩資源短期處于高度緊缺狀態(tài)。

圖3 “新冠肺炎”疫情新增確診、治愈和死亡病例統(tǒng)計(jì)

第二階段是“緊平衡”階段，時(shí)間范圍大致為2020 年2 月3 日至2 月25 日②2020 年2 月25 日，國(guó)家發(fā)改委有關(guān)司局負(fù)責(zé)人在國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制新聞發(fā)布會(huì)上指出，口罩供應(yīng)緊張局面已部分緩解，醫(yī)用N95 口罩總量已基本滿足醫(yī)護(hù)一線需求。。隨著口罩及其上下游行業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)面的擴(kuò)大，口罩資源先前高度緊缺的狀況得到部分緩解。先前最為緊缺的醫(yī)用防護(hù)口罩的供需矛盾也得到初步緩解，逐漸進(jìn)入生產(chǎn)供應(yīng)剛剛能夠滿足一線醫(yī)護(hù)剛性需求的“緊平衡”狀態(tài)。民用市場(chǎng)方面，除醫(yī)用N95 外的三類口罩資源供應(yīng)仍然緊張，國(guó)內(nèi)多數(shù)地區(qū)仍以線上實(shí)名預(yù)約或搖號(hào)購(gòu)買的方式，通過(guò)定點(diǎn)藥房(多數(shù)城市)或者同城物流(如廣州、杭州、南昌、青島等)，每日向民用市場(chǎng)定量投放除醫(yī)用防護(hù)口罩外的其他3 種適于普通民眾佩戴的口罩，且一般為限量購(gòu)買。多數(shù)城市還規(guī)定每次成功預(yù)約購(gòu)買后需要間隔若干天(一般為5 天或一周)才能進(jìn)行下一次預(yù)約。因此，在“緊平衡”階段期間，全國(guó)大部分地區(qū)仍未實(shí)現(xiàn)口罩資源的完全自由購(gòu)買，即尚未實(shí)現(xiàn)“口罩自由”。

第三階段是“穩(wěn)定平衡”階段，大致起于2020 年2 月25 日左右。根據(jù)圖2 所示，隨著2 月18 日疫情高峰過(guò)去(存量病人達(dá)到最高水平5.8 萬(wàn)余人)和其后存量確診病人不斷下降，醫(yī)院對(duì)于醫(yī)用防護(hù)口罩和其他醫(yī)用口罩的需求趨于穩(wěn)定、產(chǎn)量不斷提升(見(jiàn)圖4 和表1)。民用市場(chǎng)方面，隨著各行各業(yè)紛紛開(kāi)始復(fù)工復(fù)產(chǎn)，民眾對(duì)于口罩資源的需求不斷上升。盡管需求方面強(qiáng)度不減，但是原有生產(chǎn)企業(yè)在國(guó)家政策支持和鼓勵(lì)下開(kāi)足馬力增產(chǎn)口罩，同時(shí)不斷有新企業(yè)加入口罩生產(chǎn)行列，使得口罩供給一側(cè)的產(chǎn)能和產(chǎn)量相較前兩階段已有大幅提升(具體過(guò)程可參見(jiàn)表1)，可以基本滿足民眾出于日常防護(hù)的購(gòu)買需要。因此，四類口罩資源的應(yīng)急配置從“緊平衡”狀態(tài)進(jìn)入到“穩(wěn)定平衡”階段，各地線上線下逐步實(shí)現(xiàn)了口罩資源的自由購(gòu)買。隨著我國(guó)疫情防控趨向常態(tài)化和長(zhǎng)期化，口罩資源的應(yīng)急配置將隨時(shí)間發(fā)展而逐漸告一段落，轉(zhuǎn)而進(jìn)入新的常態(tài)化配置階段。

圖4 2020 年“新冠肺炎”疫情期間我國(guó)醫(yī)用防護(hù)口罩日產(chǎn)量(能)變化

(四)“新冠肺炎”疫情期間我國(guó)口罩資源應(yīng)急配置存在的問(wèn)題

1.疫情發(fā)生前口罩資源日常儲(chǔ)備不夠，醫(yī)用防護(hù)口罩儲(chǔ)備尤其嚴(yán)重不足

截至2020 年4 月中旬，“新冠肺炎”疫情尚未全面結(jié)束在我國(guó)的傳播，但本土疫情傳播已基本阻斷。疫情發(fā)展初期和中期(2020 年1 月末至2 月末)，以醫(yī)用防護(hù)口罩為代表的口罩資源經(jīng)歷了前所未有的短缺情形，重要原因之一便是疫情發(fā)生前醫(yī)院各類醫(yī)用口罩的日常儲(chǔ)備量根本無(wú)法滿足應(yīng)對(duì)重大疫情需要?！靶鹿诜窝住币咔槭抢^2003 年“非典”疫情后又一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，二者相隔十七年之久，這直接導(dǎo)致兩個(gè)疫情發(fā)生之間，從政府到民眾對(duì)傳染病大流行的敏感度和重視度隨時(shí)間推移總體呈下降趨勢(shì)。SARS 和COVID-19 兩次冠狀病毒肺炎防控經(jīng)歷充分說(shuō)明，如果在非疫期間沒(méi)有合理儲(chǔ)備較大數(shù)量的四類口罩資源，在重大疫情(特別是呼吸道傳染病)發(fā)生后必然會(huì)出現(xiàn)口罩資源極度短缺的局面。

2.技術(shù)約束疊加春節(jié)因素決定了前期口罩產(chǎn)能恢復(fù)滯后于疫情發(fā)展

由于醫(yī)用口罩多數(shù)需經(jīng)過(guò)7 至14 天滅菌和解析消毒后才可上市，其中醫(yī)用防護(hù)口罩生產(chǎn)過(guò)程復(fù)雜且技術(shù)要求較高，因此醫(yī)用口罩從生產(chǎn)到上市存在一定時(shí)間周期，無(wú)法實(shí)現(xiàn)即產(chǎn)即上市，新增產(chǎn)能無(wú)法馬上滿足市場(chǎng)應(yīng)急需求。同時(shí)，疫情發(fā)生初期與春節(jié)假期重合，此期間口罩廠商及其上下游企業(yè)面臨著人手不足、原料有限、新生產(chǎn)線采購(gòu)難度大等困境，復(fù)工復(fù)產(chǎn)難度巨大。

另外，疫情發(fā)生前，全國(guó)僅有53 張醫(yī)用防護(hù)口罩注冊(cè)證、53 家醫(yī)用防護(hù)口罩生產(chǎn)企業(yè)，醫(yī)用防護(hù)口罩非疫時(shí)期產(chǎn)能本就不高，原有產(chǎn)能根本無(wú)法滿足和消化瞬時(shí)暴增的需求。因此，生產(chǎn)技術(shù)約束疊加春節(jié)假期因素使得疫情初期口罩產(chǎn)能的恢復(fù)和擴(kuò)張速度滯后于疫情發(fā)展速度。

3.部分地區(qū)受贈(zèng)口罩資源的管理和分配出現(xiàn)短時(shí)混亂

“新冠肺炎”疫情初期，由于國(guó)內(nèi)口罩資源庫(kù)存有限且企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)難度大，因此有大量海內(nèi)外愛(ài)心人士和企業(yè)向處在疫情中心的湖北省特別是武漢市捐贈(zèng)各類口罩。由于缺乏重特大疫情下的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)驗(yàn)，湖北省和武漢市紅十字會(huì)面對(duì)不斷運(yùn)往物資接收地的口罩資源，僅憑其原有人力根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)受贈(zèng)口罩的有效管理和分配，致使部分接收新冠病人較多的定點(diǎn)收治醫(yī)院無(wú)法及時(shí)、公平地分配到一定數(shù)量的口罩資源，這一事件曾受到了輿論的廣泛關(guān)注，社會(huì)上質(zhì)疑聲音不斷。受贈(zèng)口罩管理和分配短時(shí)缺乏效率性和公平性的現(xiàn)象，短期內(nèi)引起了相對(duì)負(fù)面的社會(huì)觀感，凸顯了重大疫情下部分地方的慈善機(jī)構(gòu)在受贈(zèng)物資接收、管理和分配上存在的嚴(yán)重不足。

4.部分地方政府對(duì)口罩資源的應(yīng)急配置干預(yù)過(guò)當(dāng)

由于疫情期間口罩資源的屬性一定程度上由私人物品轉(zhuǎn)變?yōu)閼?zhàn)略公共物資，因而短時(shí)顯現(xiàn)出一定的公共屬性，各地政府紛紛啟用緊急政府采購(gòu)機(jī)制，利用財(cái)政性資金直接采購(gòu)或委托企業(yè)通過(guò)各種渠道購(gòu)買一定數(shù)量的口罩資源，為本地區(qū)疫情防控提供物資保障。但在疫情期間，全國(guó)多地曾出現(xiàn)一地政府以發(fā)布“紅頭文件”的形式，單方面宣稱所謂“依法”截留征用另一地政府或企業(yè)所購(gòu)口罩以用于本地防疫需要的行為，較為典型的有云南大理市與重慶市之間的“口罩風(fēng)波”。

部分地方政府利用貨運(yùn)物流中轉(zhuǎn)樞紐的特殊地位，違法違規(guī)截留經(jīng)由本地、發(fā)往其他地區(qū)的口罩資源，既對(duì)疫時(shí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行造成一定沖擊，同時(shí)也嚴(yán)重?fù)p害了口罩采購(gòu)方的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，充分暴露出部分地方政府存在依法行政意識(shí)不強(qiáng)、輕視疫時(shí)市場(chǎng)機(jī)制作用發(fā)揮、對(duì)口罩資源應(yīng)急配置干預(yù)過(guò)當(dāng)?shù)痊F(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

(五)“新冠肺炎”疫情期間我國(guó)口罩資源供需矛盾突出的可能原因

一是需求短時(shí)激增。在“新冠肺炎”疫情發(fā)生后，民用方面，國(guó)內(nèi)多數(shù)民眾出于防護(hù)需要和恐慌心理，通常會(huì)線上線下大量購(gòu)買甚至囤積各類口罩，出現(xiàn)類似于“流動(dòng)性陷阱”的“口罩陷阱”①所謂“口罩陷阱”，是筆者提出的類比于“流動(dòng)性陷阱”的一個(gè)概念，即在呼吸道傳染病大流行初期，無(wú)論政府和企業(yè)向市場(chǎng)投放多少口罩資源，都會(huì)被短時(shí)巨大的市場(chǎng)需求所吞噬。，短時(shí)間內(nèi)便會(huì)導(dǎo)致有限的口罩資源出現(xiàn)極度短缺現(xiàn)象。醫(yī)用方面，對(duì)于直接接觸確診和疑似病例的抗疫一線醫(yī)護(hù)人員而言，疫情對(duì)防護(hù)等級(jí)的要求比非疫時(shí)期高得多，主要體現(xiàn)在發(fā)熱門診和隔離病房的醫(yī)護(hù)人員必須穿戴醫(yī)用防護(hù)口罩、護(hù)目鏡、醫(yī)用防護(hù)服、防護(hù)面罩等高等級(jí)防護(hù)用品，以盡可能保證其不被感染，全國(guó)原有產(chǎn)能和庫(kù)存根本無(wú)法滿足短期應(yīng)急需要。

二是前期儲(chǔ)備不足。通常情況下，三甲醫(yī)院醫(yī)用防護(hù)口罩等高等級(jí)防護(hù)物資的儲(chǔ)備量一般可供不超過(guò)七天使用②韓亞棟.口罩告急、一罩難求? 剛剛，工信部回應(yīng)了[EB/OL].(2020-01-29)[2020-03-31].http：//www.ccdi.gov.cn/yaowen/202001/t20200129_210431.html.，而且平時(shí)一般都由感染科、重癥科等科室專門使用，其他科室使用極少。由于高等級(jí)防護(hù)物資日常用量較少且其造價(jià)、技術(shù)要求較高，在醫(yī)療機(jī)構(gòu)日常儲(chǔ)備不足和廠商庫(kù)存及產(chǎn)能有限的情況下，發(fā)生“新冠肺炎”疫情，短期內(nèi)醫(yī)用防護(hù)口罩勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的供應(yīng)緊張，這將嚴(yán)重威脅抗疫一線醫(yī)護(hù)人員的生命健康安全，不利于救治水平的提高，也不利于阻斷疫情的發(fā)展蔓延。

三是春節(jié)期間開(kāi)工不足?！靶鹿诜窝住北l(fā)期恰逢中國(guó)農(nóng)歷春節(jié)，絕大多數(shù)口罩生產(chǎn)廠商在那時(shí)都已放假，幾乎全部工人也都已離廠過(guò)節(jié)，短時(shí)間內(nèi)很難組織工人返廠復(fù)工，即便復(fù)工用工成本比平時(shí)翻倍，疫情導(dǎo)致的生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)也遠(yuǎn)高于平時(shí)。因此，整個(gè)口罩產(chǎn)業(yè)鏈春節(jié)期間復(fù)工難度極大，在市面原有庫(kù)存基本消耗完畢的情況下，無(wú)法快速組織新的生產(chǎn)無(wú)疑會(huì)對(duì)保護(hù)醫(yī)護(hù)人員和普通民眾生命健康、阻斷疫情傳播產(chǎn)生嚴(yán)重不利影響。

四是民眾對(duì)不同環(huán)境下口罩選購(gòu)的認(rèn)識(shí)不足。在“新冠肺炎”疫情發(fā)生后，相當(dāng)一部分民眾近乎瘋狂地購(gòu)買甚至囤積各類口罩，KN95/N95 口罩這一平時(shí)并不常用的口罩品類一時(shí)之間也被推上了風(fēng)口浪尖。由于前期對(duì)口罩種類缺乏了解，多數(shù)民眾都紛紛線上線下?lián)屬?gòu)醫(yī)用口罩和N95/KN95 口罩，這直接擠占了相當(dāng)一部分真實(shí)的醫(yī)用需求，導(dǎo)致真實(shí)的醫(yī)用需求無(wú)法得到保障，進(jìn)一步加劇了口罩資源的供應(yīng)緊張局面。

四、政策建議

“新冠肺炎”疫情，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的正常運(yùn)行造成了巨大沖擊和嚴(yán)重?fù)p失。為科學(xué)應(yīng)對(duì)今后可能發(fā)生類似重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，本文基于前述理論與實(shí)踐分析，對(duì)優(yōu)化我國(guó)口罩資源的應(yīng)急配置提出若干具有可操作性的政策建議，以期為未來(lái)提高口罩資源應(yīng)急配置水平提供決策參考。

(一)對(duì)口罩市場(chǎng)進(jìn)行適度管控或規(guī)制，打好“市場(chǎng)＋政府”組合拳

重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件下，政府可以視疫情發(fā)展情況并依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，對(duì)口罩市場(chǎng)實(shí)行階段性和差異化的緊急干預(yù)措施。疫情爆發(fā)初期到高峰期的階段一般是醫(yī)用口罩資源需求量最大的階段，也是其供需矛盾最為突出的階段。醫(yī)用方面，一般主要表現(xiàn)為高防護(hù)等級(jí)的醫(yī)用防護(hù)口罩供應(yīng)極為短缺，醫(yī)用外科口罩和一次性使用醫(yī)用口罩供應(yīng)處于“緊平衡”狀態(tài)。民用方面，疫時(shí)民眾對(duì)口罩資源的購(gòu)買意愿高漲，部分民眾出于恐慌心理和悲觀預(yù)期可能會(huì)有大量囤積口罩的行為，一般主要表現(xiàn)為普通KN95/N95 口罩相對(duì)緊俏且價(jià)格漲幅較高，醫(yī)用外科口罩和一次性使用醫(yī)用口罩通常也會(huì)出現(xiàn)價(jià)格上漲和斷貨缺貨現(xiàn)象。因此，在此階段，政府一般會(huì)對(duì)口罩市場(chǎng)實(shí)行較為嚴(yán)格有力的短期干預(yù)措施(特別是在疫情較為嚴(yán)重的地區(qū))，如價(jià)格管制、政府收購(gòu)再投放、有償征用生產(chǎn)商及銷售商庫(kù)存資源、要求并幫助現(xiàn)有口罩生產(chǎn)商開(kāi)足馬力生產(chǎn)、協(xié)調(diào)口罩生產(chǎn)原料及設(shè)備的采購(gòu)和運(yùn)輸?shù)取ｋS著疫情進(jìn)入穩(wěn)定期和衰退期，政府可適當(dāng)放松管制措施，逐步發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)口罩資源配置的決定性作用，直至供需關(guān)系達(dá)到相對(duì)穩(wěn)定平衡，并最終解除管制，完全恢復(fù)到原來(lái)非疫時(shí)期由市場(chǎng)機(jī)制決定口罩資源配置。

疫情期間，政府在實(shí)施階段性、力度差異化管制措施的同時(shí)，也要重視市場(chǎng)機(jī)制作用的發(fā)揮，只有“政府干預(yù)”和“市場(chǎng)調(diào)節(jié)”兩手協(xié)同配合，才能在非常時(shí)期解決好特殊問(wèn)題。需要強(qiáng)調(diào)的是，重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件下，政府干預(yù)與配置資源的“市場(chǎng)決定論”并不矛盾，只是配置口罩資源的主導(dǎo)力量及側(cè)重點(diǎn)要根據(jù)疫情發(fā)展因時(shí)而變、靈活調(diào)整，最大限度發(fā)揮我國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)。

另外，疫情期間，各地市場(chǎng)監(jiān)督管理部門要加大對(duì)口罩市場(chǎng)的監(jiān)管力度，依法打擊囤積居奇和價(jià)格違法等擾亂市場(chǎng)正常秩序的行為。對(duì)于制售劣質(zhì)口罩、高價(jià)售賣口罩等情節(jié)較為嚴(yán)重的違法行為，可選擇適用頂格或上限處罰。

(二)充分發(fā)揮緊急政府采購(gòu)的應(yīng)急保障作用，建立政府應(yīng)急采購(gòu)體系

公共財(cái)政理論認(rèn)為，由于存在市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，必須依靠市場(chǎng)以外的政府力量來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)調(diào)節(jié)的不足，這決定了政府財(cái)政具有資源配置的職能。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，發(fā)改、商務(wù)、工信等部門應(yīng)積極聯(lián)絡(luò)和動(dòng)員全球供應(yīng)鏈向國(guó)內(nèi)緊急供貨。在此基礎(chǔ)上，各級(jí)財(cái)政部門可根據(jù)發(fā)改、衛(wèi)健等部門提供的需求信息，積極組織口罩等防護(hù)物資的國(guó)內(nèi)外緊急政府采購(gòu)。在保證貨物質(zhì)量的前提下，財(cái)政部門應(yīng)盡可能簡(jiǎn)化采購(gòu)流程、提高采購(gòu)效率、降低采購(gòu)成本，同時(shí)國(guó)家財(cái)稅、海關(guān)等部門應(yīng)適時(shí)出臺(tái)進(jìn)口防疫物資減免稅、快速清關(guān)通關(guān)等配套政策，縮短口罩資源配置時(shí)間，提高配置效率。

我國(guó)《政府采購(gòu)法》規(guī)定，政府在特殊情況下的緊急采購(gòu)行為可不適用本法?！靶鹿诜窝住币咔槠陂g，財(cái)政部發(fā)布了兩個(gè)專門針對(duì)政府采購(gòu)領(lǐng)域的文件①兩個(gè)文件分別是《關(guān)于疫情防控采購(gòu)便利化的通知》(財(cái)辦庫(kù)[2020]23 號(hào))和《關(guān)于疫情防控期間開(kāi)展政府采購(gòu)活動(dòng)有關(guān)事項(xiàng)的通知》(財(cái)辦庫(kù)[2020]29 號(hào))。，但文件只是對(duì)于疫情期間緊急采購(gòu)的部分原則性問(wèn)題提出要求，并未明確規(guī)定統(tǒng)一的操作細(xì)則或規(guī)范，這可能導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)無(wú)據(jù)可依、政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一等問(wèn)題。因此，我國(guó)應(yīng)以此次“新冠肺炎”疫情防控為契機(jī)，系統(tǒng)總結(jié)此次防疫期間各地緊急采購(gòu)的有益實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)建立服務(wù)于應(yīng)急管理的政府應(yīng)急采購(gòu)體系，加快緊急采購(gòu)制度建設(shè)，建立國(guó)家應(yīng)急政府采購(gòu)平臺(tái)，定期組織開(kāi)展應(yīng)急采購(gòu)模擬演練，盡早實(shí)現(xiàn)我國(guó)緊急政府采購(gòu)的制度化、體系化和規(guī)范化。

(三)為口罩生產(chǎn)和運(yùn)輸提供便利條件，以信息化手段配置民用市場(chǎng)口罩資源

突發(fā)重大疫情期間，各地政府應(yīng)積極為口罩等防護(hù)物資生產(chǎn)企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)盡可能提供一切必要便利，幫助其解決生產(chǎn)過(guò)程遇到的困難，最大限度降低企業(yè)負(fù)擔(dān)，全力保障疫時(shí)供應(yīng)。同時(shí)，如果口罩等防護(hù)物資在疫時(shí)出現(xiàn)極度短缺，政府應(yīng)保證收儲(chǔ)生產(chǎn)企業(yè)符合標(biāo)準(zhǔn)的富余產(chǎn)能(如2020 年2 月5 日國(guó)家發(fā)改委的表態(tài))②中華人民共和國(guó)中央人民政府.國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制權(quán)威發(fā)布(2020 年2 月5 日)-文字實(shí)錄[EB/OL].(2020-02-05)[2020-03-31].http：//www.gov.cn/xinwen/gwylflkjz/wzsl.htm.，鼓勵(lì)企業(yè)積極擴(kuò)大生產(chǎn)，免除特殊時(shí)期企業(yè)復(fù)工生產(chǎn)的后顧之憂。政府應(yīng)充分利用現(xiàn)有國(guó)營(yíng)和民營(yíng)物流體系，高鐵、貨運(yùn)列車、貨機(jī)、軍用運(yùn)輸、運(yùn)輸車等各類運(yùn)輸工具，及時(shí)啟用戰(zhàn)時(shí)物資調(diào)配和運(yùn)輸應(yīng)急預(yù)案，最大限度提高抗議防護(hù)物資的運(yùn)輸和配送效率，優(yōu)先保障醫(yī)院抗疫前線口罩等防護(hù)物資供應(yīng)。在防疫期間，政府可利用線上信息化平臺(tái)，以平易近人的價(jià)格，實(shí)行每日線上實(shí)名預(yù)約(搖號(hào))限量購(gòu)買、線下次日憑號(hào)(二維碼)領(lǐng)取口罩資源的臨時(shí)管控措施，防止發(fā)生囤積居奇、哄抬物價(jià)等違法行為，提高口罩資源應(yīng)急配置的公平性。有條件的地區(qū)還可采用無(wú)接觸式物流配送模式，盡可能減少人員聚集，阻斷疫情傳播。

(四)建立口罩等抗疫防護(hù)物資的戰(zhàn)略儲(chǔ)備制度，減輕疫時(shí)生產(chǎn)供應(yīng)壓力

此次“新冠肺炎”疫情防控中的一大經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)便是醫(yī)用防護(hù)口罩等高等級(jí)防護(hù)物資的應(yīng)急儲(chǔ)備嚴(yán)重不足，特別是在疫情較為嚴(yán)重的地區(qū)(如湖北省特別是武漢市)，原有庫(kù)存根本無(wú)法滿足重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急需要。從此次“新冠肺炎”疫情防控實(shí)踐看，從2020 年1 月20 日國(guó)家衛(wèi)健委宣布將“新冠肺炎”納入法定乙類傳染病并采取甲類管理算起，到2020 年2 月25 日國(guó)家發(fā)改委對(duì)外表示醫(yī)用防護(hù)口罩日產(chǎn)已超90萬(wàn)只，可以基本滿足醫(yī)護(hù)一線的需求①中華人民共和國(guó)中央人民政府.國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制權(quán)威發(fā)布(2020 年2 月25 日下午)-文字實(shí)錄[EB/OL].(2020-02-25)[2020-03-31].http：//www.gov.cn/xinwen/gwylflkjz30/wzsl.htm.，共歷時(shí)一個(gè)多月時(shí)間。

由于醫(yī)用防護(hù)口罩生產(chǎn)工序相對(duì)復(fù)雜、生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)嚴(yán)格、生產(chǎn)周期相對(duì)較長(zhǎng)，在類似“新冠肺炎”疫情的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件下，如果疫前沒(méi)有超過(guò)維持至少一個(gè)月用量的儲(chǔ)備，當(dāng)疫情發(fā)生后即使有生產(chǎn)資質(zhì)的企業(yè)開(kāi)足馬力24 小時(shí)生產(chǎn)，也無(wú)法在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定供應(yīng)，這將嚴(yán)重不利于保障抗疫一線醫(yī)護(hù)人員的生命健康安全。因此，建立口罩等醫(yī)用防護(hù)物資的戰(zhàn)略儲(chǔ)備制度是十分重要且必要的，特別要重視醫(yī)用防護(hù)口罩、醫(yī)用防護(hù)服等高等級(jí)防護(hù)物資的儲(chǔ)備工作，將其納入國(guó)家應(yīng)急管理戰(zhàn)略儲(chǔ)備體系，便于疫時(shí)可及時(shí)組織投放儲(chǔ)備的醫(yī)用防護(hù)物資，減輕疫時(shí)生產(chǎn)供應(yīng)壓力，保證滿足抗疫一線的剛性需求。

發(fā)改、工信、衛(wèi)健、應(yīng)急管理等部門應(yīng)聯(lián)合組織公共衛(wèi)生、衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)、應(yīng)急管理等領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者，科學(xué)選定醫(yī)用防護(hù)物資戰(zhàn)略儲(chǔ)備基地地址；結(jié)合專業(yè)知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)各類物資的儲(chǔ)備數(shù)量進(jìn)行精算，明確防護(hù)物資的品類、型號(hào)、數(shù)量、結(jié)構(gòu)和儲(chǔ)備方法等；儲(chǔ)備計(jì)劃隨物資更新?lián)Q代、醫(yī)用需求變化等情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，真正實(shí)現(xiàn)“有備無(wú)患、疫時(shí)即用”的目標(biāo)。

(五)科學(xué)設(shè)定醫(yī)用防護(hù)資源應(yīng)急配置指標(biāo)體系，建立防疫物資省級(jí)調(diào)度平臺(tái)

政府有關(guān)部門和科研機(jī)構(gòu)可以組織公共衛(wèi)生、傳染病、衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)、應(yīng)急管理等領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者，對(duì)“重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件下醫(yī)療機(jī)構(gòu)防護(hù)資源應(yīng)急配置的指標(biāo)體系”進(jìn)行綜合性專題研究。政府在非疫時(shí)期可依據(jù)相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜医ㄗh，在相關(guān)應(yīng)急預(yù)案中科學(xué)設(shè)定疫時(shí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)口罩等防護(hù)資源配置所依據(jù)的指標(biāo)體系，包括但不限于輕癥病人占比、重癥病人占比、危重癥病人占比、重點(diǎn)科室醫(yī)護(hù)人員數(shù)量(如重癥科、感染科、發(fā)熱門診、隔離病房等)、醫(yī)院防護(hù)物資剩余數(shù)量等指標(biāo)。在疫情實(shí)際發(fā)生后，政府可根據(jù)疫時(shí)現(xiàn)實(shí)情況，靈活調(diào)整原有預(yù)案中各項(xiàng)指標(biāo)的優(yōu)先級(jí)或所占權(quán)重，適時(shí)增加其他不在預(yù)案中但應(yīng)重要參考的新指標(biāo)。

另外，各省(區(qū)、市)衛(wèi)健委可借助大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、GIS 等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，與相關(guān)專業(yè)企業(yè)合作，開(kāi)發(fā)建立“醫(yī)療機(jī)構(gòu)防疫物資省級(jí)調(diào)度平臺(tái)”，并與國(guó)家衛(wèi)健委相關(guān)系統(tǒng)和防疫物資儲(chǔ)備系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)信息共享。對(duì)于疫情特別嚴(yán)重地區(qū)的重點(diǎn)定點(diǎn)收治醫(yī)院，在疫情防控最吃緊的爆發(fā)初期，省級(jí)衛(wèi)健部門可授予其臨時(shí)性權(quán)限，允許其直接向國(guó)家級(jí)疫情應(yīng)對(duì)指揮機(jī)構(gòu)匯報(bào)口罩等醫(yī)用防護(hù)物資需求缺口，最大限度減少中間上報(bào)環(huán)節(jié)，暢通最緊急需求信息的溝通渠道，提高口罩等防護(hù)資源應(yīng)急配置的精準(zhǔn)性和有效性。

(六)完善疫情時(shí)口罩等捐贈(zèng)物資的接收和管理，提高受贈(zèng)物資使用分配的透明度

重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，各地(特別是疫情嚴(yán)重地區(qū))應(yīng)盡快上線面向社會(huì)各界的公益捐贈(zèng)平臺(tái)，衛(wèi)健部門可授權(quán)醫(yī)院在該平臺(tái)上及時(shí)發(fā)布口罩等防護(hù)物資的需求信息，或由衛(wèi)健部門匯總后統(tǒng)一在平臺(tái)上發(fā)布防護(hù)物資需求信息，提高疫時(shí)公益捐贈(zèng)的精準(zhǔn)性。平臺(tái)運(yùn)營(yíng)部門應(yīng)以每日或每隔2～3 日的頻率，定期更新受贈(zèng)物資的明細(xì)信息和分配使用情況，提高受贈(zèng)物資使用的公開(kāi)性和透明度，讓疫時(shí)公益捐贈(zèng)工作在陽(yáng)光下運(yùn)行。

在此次“新冠肺炎”疫情防控期間，各地允許單位和個(gè)人不經(jīng)過(guò)慈善組織等專門機(jī)構(gòu)而直接將防護(hù)物資捐贈(zèng)給定點(diǎn)醫(yī)院的辦法，有利于暢通捐贈(zèng)者和直接需求者之間的聯(lián)絡(luò)和對(duì)接，但普遍缺乏統(tǒng)一的操作規(guī)范，下一步需要以制度或預(yù)案形式加以明確，實(shí)現(xiàn)疫時(shí)直接捐贈(zèng)的高效有序開(kāi)展。主管部門還要加強(qiáng)對(duì)受贈(zèng)防護(hù)物資接收和領(lǐng)用工作的管理，具體可參考此次武漢市紅十字會(huì)風(fēng)波后采取由專業(yè)物流公司接管倉(cāng)儲(chǔ)管理的臨時(shí)性措施經(jīng)驗(yàn)，即根據(jù)受贈(zèng)物資數(shù)量規(guī)模，適時(shí)將具體繁雜、不適于慈善機(jī)構(gòu)直接參與的倉(cāng)儲(chǔ)管理工作交由專業(yè)的市場(chǎng)化物流企業(yè)處理，慈善機(jī)構(gòu)從直接參與者轉(zhuǎn)為監(jiān)督指揮者，提高受贈(zèng)防護(hù)物資的配置效率和水平。部分捐贈(zèng)給特定對(duì)象(如特定醫(yī)院等)的防護(hù)物資，慈善機(jī)構(gòu)要盡可能保證其使用方向與捐贈(zèng)初衷相匹配。