李江寧，李遠舟

(1.中國經濟體制改革研究會，北京 100081；2.中泰資本，山東 濟南 250014)

一、引言

黨的十九屆四中全會做出了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》。之前在2013 年黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》也明確提出了全面深化改革的總目標是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。無論從國家政治經濟社會建設的角度還是理論界學術研討的角度，國家治理都是當前的熱門話題。

黨的十八屆三中全會提出的全面深化改革包括基本經濟制度、現(xiàn)代市場體系、政府職能、財稅體制、城鄉(xiāng)發(fā)展、開放性經濟、民主政治、法治、監(jiān)督體系、文化體制、社會事業(yè)、社會治理、生態(tài)文明、國防和軍隊等方方面面。黨的十九屆四中全會則從黨的領導、民主政治、依法治國、政府治理、基本經濟制度、文化制度、民生保障制度、社會治理制度、生態(tài)文明制度、黨對軍隊的領導、“一國兩制”、和平外交、監(jiān)督體系等若干方面對國家治理建設的目標要求做了全面闡述。本文主要從歷史發(fā)展的角度，對國家治理中的經濟治理做一個粗線條的回顧和展望，從中看出國家經濟治理的巨大進步和未來面臨的新挑戰(zhàn)。這里所說的國家經濟治理只是文章分析問題的一個角度，并不是嚴格學術意義上的科學劃分。實際上自20 世紀90 年代國際上治理問題研究熱潮興起以來，也從來就沒有一個統(tǒng)一而嚴密的概念劃分[1]，但也不能說不統(tǒng)一不嚴密探討就沒有意義了。

治理有多種定義，影響比較大的是“全球治理委員會”1995 年的解釋：治理是或公或私的個人和機構經營管理相同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。它包括有權迫使人們服從的正式機構和規(guī)章制度，以及種種非正式安排。它有四個特征：一是治理不是一套規(guī)則條例，也不是一種活動，而是一個過程；二是治理的建立不以支配為基礎，而以調和為基礎；三是治理同時涉及公、私部門；四是治理并不意味著一種正式制度，而確實有賴于持續(xù)的相互作用。治理與統(tǒng)治、規(guī)制不同，治理的基礎是多元而不是一元，治理強調互動性，治理是一個過程。治理包括制度、治理結構和治理機制，其中制度是第一位的。十九屆四中全會主要講的是制度，同時也講到了治理結構和治理機制。

經濟學家張五常等[2]提出，對于中國經濟的發(fā)展，最應該問的問題也許是“中國做對了什么”?？扑挂矄栠^這個問題。經濟學家周其仁[3]、張軍等[4]、姚洋[5]等從不同角度對此做了回答。分析其原因有所有制多元化的原因，有價格改革放開的原因，有政企分開的原因，有對外開放的原因，有高儲蓄的原因，有人口紅利的原因，有勞動力素質提高的原因等等。從總方法論的角度看，中國國家經濟治理變革的成功主要是確定了中國特色社會主義的基本路線，采取了漸進式的改革方針。

二、國家經濟治理變革的核心主線

(一)國家經濟治理變革的核心是政府與市場的關系問題

黨的十八屆三中全會明確提出：“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系”。改革開放40 多年，中國經歷了從計劃經濟到市場經濟的歷史變革。1982 年黨的十二大提出“計劃經濟為主，市場調節(jié)為輔”；1984 年黨的十二屆三中全會進一步明確社會主義經濟是“公有制基礎上的有計劃的商品經濟”；1987 年黨的十三大又提出逐步建立“國家調節(jié)市場，市場引導企業(yè)”；1992 年黨的十四大正式確立社會主義市場經濟的基本方向，讓市場發(fā)揮資源配置的基礎性作用；2013 年黨的十八屆三中全會進一步提出發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。

(二)中國市場化改革的基本過程

中國改革開放，由計劃經濟向市場經濟轉型發(fā)展，首先是從對國有企業(yè)放權和推動非國有企業(yè)發(fā)展開始的(1979 年到1993 年)。1979 年7 月國務院發(fā)布了《關于擴大國營工業(yè)企業(yè)經營管理自主權的若干規(guī)定》，先是擴大自主權，然后是兩步利改稅、承包制。這一時期農村改革成效更大，農村實行家庭聯(lián)產承包責任制，極大地調動了農民的生產積極性，農業(yè)連年豐收；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)完全沒有預料到的迅速發(fā)展起來了[6]。與此同時，沿海地區(qū)“三來一補”外資企業(yè)也快速崛起。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和三資企業(yè)的發(fā)展對國有企業(yè)形成了一定的競爭。在政府與市場(這里主要是價格)關系方面，這一階段經歷了國家統(tǒng)收統(tǒng)支，到價格供求雙軌制，再到進一步放開市場的過程。從政企分開的角度看，計劃經濟時期都是國有企業(yè)，政府管企業(yè)和管行業(yè)是不分的，例如機械局既直接管理機械企業(yè)的人財物，又管理機械行業(yè)的產供銷。由于非國有企業(yè)的興起，跨地區(qū)企業(yè)間的競爭，這些專業(yè)局直接管企業(yè)的職能就逐步取消了或者轉移了。其后再經過十幾年的演變，到2000 年初期，從中央到區(qū)縣一級經濟專業(yè)部門基本就消亡了。這實際上是國家治理經濟的一個偉大的變革，也就是政府(基本上)不再直接管理企業(yè)和市場的具體事務了。

但市場并不是萬能的，市場存在缺陷，主要有三條：一是公共產品提供；二是壟斷；三是外部性。還有一條是不能完全解決總供給與總需求的平衡。改革開放初期，中國經濟治理的著力點是培育和放活微觀市場主體，市場總量調節(jié)的問題并不突出。1988 年的價格改革，使總量調控問題一下子突出出來。當時因為準備全面放開價格，出現(xiàn)了全國性的搶購潮。中央政府為了穩(wěn)定預期穩(wěn)定價格出臺了保值儲蓄等一系列宏觀調控措施，穩(wěn)定了價格，穩(wěn)定了市場。1998 年亞洲金融危機，泰國、韓國等亞洲國家貨幣連鎖貶值，人民幣也面臨巨大壓力。其時中國政府果斷出手，宣布保衛(wèi)人民幣不貶值，帶動了亞洲經濟的恢復，表現(xiàn)出了負責任大國的形象。經過40 多年的實踐，中國政府宏觀調控的能力和水平已經越來越高。

(三)政府與市場關系的處理

在政府與市場關系上，中國有一個非常重要的方面，這就是產業(yè)政策。中國產業(yè)政策有利有弊，但總起來看，應該是利大于弊，不然就無法解釋中國經濟40 多年的高速發(fā)展了。中國產業(yè)政策最引人矚目的就是經濟和社會發(fā)展規(guī)劃。中國從1953 年開始實行“一五規(guī)劃”，到2020 年已經是“十三五”的最后一年了。

雖然中國有中國特色的產業(yè)政策，但總起來講在資源配置方面，市場已經起到了基礎性作用。非公有制經濟企業(yè)數(shù)量已經占到了絕大多數(shù)，貢獻的GDP 占到了60%以上。絕大多數(shù)商品價格和服務價格已經完全放開。國務院持續(xù)推動的“放管服”改革，實際也是國家經濟治理改革在政企關系方面的最新努力。高鐵、5G、AI、網(wǎng)上交易、移動支付等等已經領先世界，如果沒有政府和民眾的鼓勵、支持、包容，這么多創(chuàng)新是不可能發(fā)展起來的。監(jiān)管是政府與市場關系的新課題，特別是在市場主體已經多元化，創(chuàng)新進入沒有先例的領域的時候。既不能管住管死，也不能一放就亂。特別是在金融領域，在金融科技領域，既要“讓子彈多飛一會”，又要防止出現(xiàn)系統(tǒng)性風險。

三、國家經濟治理變革的主要方面

國家經濟治理變革表現(xiàn)在方方面面，除了政府與市場這個核心外，還包括市場主體(多種所有制)發(fā)展、企業(yè)改革與公司治理、農村經濟治理、市場體系培育、財政金融改革等，也應該包括與經濟治理高度相關的社會保障及法治建設。

(一)多元市場主體建立

建設市場經濟，必須建立市場經濟的主體。如果公有制經濟一統(tǒng)天下，國有企業(yè)一統(tǒng)天下，政企很難分開，政資很難分開，不可能解決計劃經濟的預算軟約束問題，更不可能實行市場經濟[7]。1978 年改革開放前，國有企業(yè)是主體，另外還有部分城鎮(zhèn)大小集體企業(yè)和農村社隊企業(yè)，也有極少部分走街串巷、路邊擺攤的個體、私人經營者。黨的十一屆三中全會后，個體私營經濟開始出現(xiàn)，但遭到了猛烈批判和打壓。1980 年中共中央工作會議第一次提出“在公有制經濟絕對優(yōu)勢的條件下，允許城鎮(zhèn)個體所有制經濟的發(fā)展”。1988 年《中華人民共和國憲法修正案》明確“私營經濟是社會主義公有制經濟的補充”。1997 年，黨的十五大報告指出，“公有制為主體、多種所有制經濟共同發(fā)展，是我國社會主義初級階段的一項基本經濟制度”。這是第一次提出了“基本經濟制度”，在基本經濟制度的指引下，中國非公有制經濟獲得了飛速發(fā)展。但是到了2018 年又出現(xiàn)了“私營經濟離場”論。其時民營經濟正因為環(huán)保、去產能等而遭遇了特別嚴重的困難，一時輿論嘩然，民營企業(yè)寒意陣陣。幸而中央及時表態(tài)，習近平總書記親自召開民營企業(yè)座談會，重申“毫不動搖地鞏固和發(fā)展公有制經濟，毫不動搖地鼓勵、支持、引導非公有制經濟發(fā)展”。無論從國計民生，還是從建立社會主義市場經濟，乃至從技術創(chuàng)新及實現(xiàn)中華民族偉大復興角度看，都離不開民營企業(yè)的發(fā)展。事實已經證明，在很多前沿創(chuàng)新領域，民營企業(yè)的機制要優(yōu)于國有企業(yè)，如華為、騰訊、阿里巴巴、京東等民營企業(yè)的發(fā)展就是很好的例子。

(二)國有企業(yè)改革與公司治理完善

公司治理相比于所有制變革是第二層次的問題，但由于本文主要分析國家經濟治理，公司治理就是其中比較重要的內容了。從世界學術領域看，公司治理也是研究最多的。這里講的公司治理是廣義的。改革開放前，實行計劃經濟，政企不分；政府直接辦企業(yè)，直接管企業(yè)，企業(yè)缺乏自主權。從企業(yè)內部看，主要實行廠長負責制，沒有多元制衡；收入分配主要是平均主義，干多干少干好干壞基本一個樣。1978 年改革開放到90 年代中期，經過一系列簡政放權，國有企業(yè)自主經營權大大增加，而民營企業(yè)從一開始就是自主經營的。此時的國有企業(yè)一般仍然實行廠長經理負責制，由于自主權增加但內外部制衡沒有相應建立起來，國有企業(yè)普遍出現(xiàn)了比較嚴重的內部人控制問題。當年中國長江動力集團董事長于志安轉移資產逃亡國外很長時間，企業(yè)內外都不知道，轟動一時。20 世紀90 年代中期之后，國有企業(yè)開始沿著兩個方向改革，也就是“抓大放小”。地方國有中小企業(yè)推行國有產權退出改革，絕大部分都改成了員工持股、經營者持大股的股份制企業(yè)。城鎮(zhèn)集體企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)此時也進行了大規(guī)模的集體產權退出改革，目前的民營企業(yè)很多就是由當年轉制而來的。由于持股相對分散，部分轉制企業(yè)出現(xiàn)股份代際傳承和控制權紛爭問題，如山東的山水集團、魯南制藥?！白ゴ蟆狈矫嬷饕乾F(xiàn)代企業(yè)制度試點，目標是建立“產權清晰，權責明確，政企分開，管理科學”的企業(yè)制度。但是由于外部環(huán)境等問題的制約，試點成效并不明顯[8]。2003 年后國務院及省、市各級國資委成立，很大程度上解決了以往國有企業(yè)“五龍治水”的問題，由國資委統(tǒng)一履行出資人職責。國有企業(yè)治理改革由此得以持續(xù)深化，主要是加強董事會建設，外部董事逐步占到了多數(shù)。黨的十八大后國家強調黨的全面領導，國有企業(yè)的公司治理也發(fā)生了很大變化，主要是強化了黨委會的作用(重大問題前置研究)。由于黨委書記和董事長一般都是一肩挑，黨委成員與董事會成員很大部分重疊，這種變動對公司治理實際運行的影響并不是很大。不像醫(yī)院、學校那樣，黨委書記、院長(校長)一般分設，治理方式的轉變需要一個更長的適應過程。國有企業(yè)之外，中國公司治理變革的另外一個重要方面就是公眾公司的治理，包括上市公司和金融機構。上市公司有一套嚴格的治理規(guī)范并強制規(guī)范運行。中國目前A 股主板上市公司已經達到三千多家，還有很多海外上市的，可以說大多數(shù)大型企業(yè)主業(yè)已經上市了。這使得中國公司的治理水平大大提高。金融機構有的已經上市，有的還沒有上市。但不管上市不上市，由于金融機構涉及的儲蓄戶、投保戶等成千上萬，所以實際上也是公眾公司。規(guī)范的公司治理是保障金融公司平穩(wěn)發(fā)展的重要基礎，是保障客戶大眾利益的基礎，自然也就成了政府監(jiān)管的重點。經過多年的嚴格監(jiān)管，目前國有銀行和全國性股份制商業(yè)銀行等金融機構的治理已經比較完善了，但一些地方城商行、農商行等治理還有很多問題。

(三)農村經濟治理演變

改革開放以來，中國的農村(經濟)治理發(fā)生了翻天覆地的變化。中國從秦統(tǒng)一以來一直是一個農業(yè)(農耕)社會。兩千多年王朝更迭，集權程度不同，郡縣制諸侯制不同，但以家庭家族為基礎的鄉(xiāng)村治理沒有變，這也是中國古代幾千年保持統(tǒng)一穩(wěn)定的重要原因。鴉片戰(zhàn)爭以后，中國傳統(tǒng)的自給自足的農村治理受到了沖擊，但直到建國初期，從人口和經濟規(guī)模角度看，中國仍然是一個農業(yè)社會。1953 年實行農村社會主義改造，初級社、高級社、人民公社，政社合一。延續(xù)幾千年的農村家庭經營一時遭到廢棄。黨的十一屆三中全會后，計劃經濟的第一道缺口實際上就是從農村的家庭承包打開的。隨后是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，農民工的出走，農村人口的大遷移等等。一般認為中國農業(yè)經濟效率不高，很重要的一個原因就是規(guī)模不經濟，所以農村人口的大規(guī)模轉移也就是必然的和必須的。農業(yè)生產的特點決定了它更適合家庭經營，但中國幾千年延續(xù)人口眾多的歷史與現(xiàn)實又決定了中國不可能像美國那樣發(fā)展大規(guī)模農場。為了解決家庭經營規(guī)模不足的矛盾，中國最近二十多年一直倡行家庭經營與農業(yè)龍頭企業(yè)及專業(yè)合作社的結合，取得了不錯的效果。習近平總書記提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是對鄉(xiāng)村戰(zhàn)略定位的再提升。中國今后的發(fā)展重點不再是急速大規(guī)模的人口轉移和鄉(xiāng)村消亡，而是城鄉(xiāng)融合發(fā)展。從政治和社會角度看，鄉(xiāng)村治理面臨著不可逆的變化。中國古代社會幾千年，鄉(xiāng)村自治的基礎就是鄉(xiāng)紳階層的存在，而鄉(xiāng)紳的來源主要是衣錦還鄉(xiāng)的文人士大夫等。但這個基礎早就不存在了，過去的農(民工)一代還愿意告老還鄉(xiāng)，現(xiàn)在的農二代則已經不愿意回鄉(xiāng)，也沒有回鄉(xiāng)的技能了。承包經營后鄉(xiāng)村集體的經濟職能基本上也不具備了，所以鄉(xiāng)村治理很大程度上已經成為政府(省、市、縣、鄉(xiāng)、村)治理的最底一層，這從村領導領取職務補貼以及派出大學生村官等就能很明顯地看出來，當然這并不影響堅持嚴格執(zhí)行村級民主選舉。

(四)市場體系培育

這里講的是狹義的市場體系，也就是商品市場和要素市場。計劃經濟時代沒有市場，企業(yè)的人財物產購銷不獨立，農產品統(tǒng)購統(tǒng)銷，沒有自由交易。改革開放后，最先放開的是一般商品市場，小商小販，農產品集貿市場，一般日用品市場；生產資料市場一開始是雙軌制，然后才逐步放開。資金、勞動力、房地產、信息、技術等要素市場的放開則要晚很多。市場體系建設基本目標是“統(tǒng)一、開放、競爭、有序”(黨的十四屆三中全會提出)，其中的核心是競爭。市場建設初期，還普遍存在假冒偽劣、地區(qū)封鎖問題。隨著開放競爭的深化和市場秩序的整治，這些問題已經大大減輕。有人說改革開放前二十年中國是改革促發(fā)展，后二十年是(對外)開放促發(fā)展，很有道理。2001 年，中國剛加入WTO 時很多行業(yè)企業(yè)感覺像是面臨了滅頂之災。但十幾年過去了，反而是市場越開放競爭越激烈的行業(yè)，成長越迅速越健康，如家電行業(yè)。而那些特別保護的行業(yè)反而發(fā)展的不太好，如汽車行業(yè)、保險行業(yè)等。勞動力市場是一個特殊的市場，不完全適用于競爭原則，但改革開放四十多年中國勞動力市場發(fā)展的主要成就還是在于開放和競爭。計劃經濟時代沒有勞動力市場，是一種帶有歧視性的城鄉(xiāng)二元分割。改革開放初期，農村部分勞動力開始從土地流向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，然后是長時間大規(guī)模的流向沿海和城市企業(yè)。與農村不同，城市勞動力流動主要是從國有企業(yè)職工被動下崗開始的。因為農村有極為過剩的巨量勞動力資源，供應源源不斷，所以在相當長時期里，中國GDP 迅速增長，企業(yè)收入和財富迅速增長，但普通勞動者的收入則增長較少，收入差距逐步擴大。這引起了對中國勞動力市場發(fā)展是否健康的擔憂，這種擔憂隨著2004 年劉易斯拐點的到來而有所減輕。但現(xiàn)在仍然有很多人認為相對于企業(yè)，勞動者是弱勢群體，需要更多的保護。這種觀點是有道理的，但切記不可過度，否則就會出現(xiàn)南歐、拉美國家勞動力市場僵化的情況，而且基本是不可逆的。除了勞動力市場外，另外兩個重要的要素市場是資金市場和房地產市場。改革開放以來兩個市場也有了長足的發(fā)展，但相較于商品市場和勞動力市場還有更多不足。

(五)財政金融治理改革

與計劃經濟相適應，改革開放前中國也實行大一統(tǒng)的財政體制，地方沒有自主權。改革開放初期，地方有了一定自主權。然后是各種形式的財政大包干，一時造成了中央財政的緊張。1998 年分稅制改革，財政收入問題得到了初步規(guī)范，中央財政收入大幅度提高。之后又采取多種形式的轉移支付來平衡地區(qū)發(fā)展和財政收入差距，通過《預算法》規(guī)范財政支出。目前財政改革的重點是減稅降費，合理劃分中央和地方財政支出的責任，總的傾向是提高中央財政在社會保障等方面的支出比例，使各地區(qū)基本公共服務更加均等化。金融是中國改革比較晚的一個領域。1978 年中國人民銀行從財政部分出來，1979 年中國銀行、中國農業(yè)銀行、中國建設銀行獨立，1984 年中國工商銀行成立。但是在相當長一段時間里，銀行仍然缺乏實際的獨立性，地方政府干預過度，銀行自我約束不足，企業(yè)撥款貸款不分，不良貸款劇增。20 世紀90 年代中期《商業(yè)銀行法》和《貸款通則》等發(fā)布和21 世紀初工農中建四大國有商業(yè)銀行上市，大大促進了國有商業(yè)銀行和其他銀行的發(fā)展。2018 年全國金融資產總規(guī)模293.52 萬億元，其中銀行資產就達到了268.24 萬億元，占比91.39 %。另外三個比較重要的金融機構是保險、證券、信托。相比于銀行和世界發(fā)達國家，中國保險業(yè)和證券業(yè)發(fā)展都還很不充分。保險業(yè)資產18.33 萬億元，占比6.24%；證券業(yè)6.95 萬億元，占比2.37 %。而美國保險業(yè)資產與銀行業(yè)資產規(guī)模大致一樣多，日本則大約相當于銀行業(yè)的80%。信托業(yè)前些年高速發(fā)展，2017 年資產規(guī)模達到26.25萬億元，比2007 年增長27 倍。但是中國的信托業(yè)早已背離受人之托、代人理財?shù)淖谥迹蔀椴惶仙虡I(yè)銀行監(jiān)管要求的企業(yè)融資的重要渠道，成為所謂“影子銀行”的主要作俑者。今后金融治理變革的主要問題是改變間接融資比例過高的問題。2018 年中國社會融資總量中，新增銀行人民幣貸款占了81.37%，以股票發(fā)行和債券發(fā)行為主的直接融資占14.12%。2018 年中國企業(yè)債券融資和股票融資占GDP 的3.2%，而美國這一比例一般是18%。過去直接融資為主與政府主導的傳統(tǒng)投資方式相適應，而今后的創(chuàng)新投資必須要有大規(guī)模直接融資(主要是資本市場)支持[9]。要改變這種融資結構，單靠金融體系的內部改革是難以實現(xiàn)的，必須有其他方面的配套改革，主要是社會保障體系的改革和慈善事業(yè)的發(fā)展。美國資本市場資金來源很大一部分是各種養(yǎng)老基金和慈善基金的投資。中國的社會保障體系是國家一家獨大，企業(yè)年金很少，個人商業(yè)保險更少，而且目前也還沒有看到特別有力的改進措施。慈善事業(yè)由于原有慈善機構的信譽等問題至今也還沒有很好的發(fā)展，今后治理變革的任務仍然很重。

(六)收入分配與社會保障治理變革

計劃經濟時代總體屬于平均主義分配。雖然二元分割的城鄉(xiāng)之間收入分配差距不小，但城鎮(zhèn)內部，職工內部，農民內部收入差距并不大。改革開放后，首先是聯(lián)產承包責任制使大多數(shù)農村家庭收入增加，然后是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展又讓很多農民個人收入提高，這一段時間中國的基尼系數(shù)是減少的。之后隨著城鎮(zhèn)私營企業(yè)的發(fā)展、沿海三來一補等外資企業(yè)的發(fā)展，雙軌制“官倒”的形成，國有企業(yè)改制中部分經營者的“一夜暴富”等等，中國的基尼系數(shù)迅速擴大。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，2008 年基尼系數(shù)達到0.491，大幅超過了世界銀行劃定的0.40 的警戒線。先富后富的輿論和政策也發(fā)生了轉變。清華大學秦暉教授早在20 世紀90 年代中期就批評國有企業(yè)改革存在違背“初始交易公平選擇”的問題。2009 年后，中國基尼系數(shù)沒有再提高，并略有下降。2019 年10 月召開的黨的十九屆四中全會再次強調按勞分配作為社會主義基本經濟制度，沒有在公平和效率關系問題上特別的傾斜，仍然是兼顧的原則。改革開放前二十幾年出現(xiàn)收入分配差距急速擴大的問題，與社會保障不健全有很大關系。計劃經濟時代和改革開放初期中國城市是單位保障，而農村則很少有保障。20 世紀90 年代后期，隨著國有企業(yè)下崗職工的大量涌現(xiàn)，逼迫著職工社會保障制度開始建立起來。而農村社會保險制度2009 年才建立，2011 年又進行了城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險試點，2015 年機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險開始實行。到2019 年社會保險已經實現(xiàn)了全國各類人員的全覆蓋。當然，其中機關事業(yè)單位、企業(yè)、城鄉(xiāng)居民之間保障水平差距還比較大。從社會保障的全范圍看，社會保險、社會救助、優(yōu)撫安置相對發(fā)展比較充分，社會福利仍有很大不足，而商業(yè)保險、慈善事業(yè)還非常落后。

(七)法治和產權保護強化

法治一般歸類為政治治理問題，但它對國家經濟治理也非常重要。計劃經濟時期雖然也出臺了若干法律制度，但并沒有嚴格依法治國。黨的十一屆三中全會后，中國開啟了深入持久的立法工作。到目前從憲法到民法、行政法、公司法等各類法律已經基本健全，執(zhí)法隊伍也逐步完善，執(zhí)法能力不斷提高。在經濟領域，由于企業(yè)的外部性，必須建立嚴格的制度規(guī)范并實行嚴格的監(jiān)管，特別是在安全生產、環(huán)保等方面和對金融機構、醫(yī)療機構、中介機構等特殊機構。在國家經濟治理中，還有一個重要的法治問題，這就是依法明晰產權和依法保護私有產權。計劃經濟時期和改革開放初期是不允許私有產權存在的，后來民營(私有)企業(yè)從無到有逐漸發(fā)展壯大，到今天民營經濟的各項經濟份額已經占到了百分之五十以上。但是對民營經濟的合法性爭議一直就沒有停止過，對民營企業(yè)私有產權的沖擊也時有發(fā)生。中央一直非常重視對私有產權的保護，1988 年憲法修正案規(guī)定：“私營經濟是社會主義公有制經濟的補充”；2004 年憲法修正案改進為“公民的合法的私有財產不受侵犯”；黨的十八屆三中全會進一步提出：“非公有制經濟財產權同樣不可侵犯”。2018 年，習近平總書記召開座談會，重申“兩個毫不動搖”，給民營企業(yè)吃定心丸。只有不斷完善對市場經濟運行的監(jiān)管，不斷加強對私有產權等各類產權的保護，才能保證中國經濟不斷持續(xù)健康發(fā)展。

四、國家經濟治理變革的新挑戰(zhàn)

前面幾部分談到國家經濟治理變革的不同方面時已涉及了一些未來的挑戰(zhàn)。這一部分主要講幾個事關全局的、綜合性的、特別重大的挑戰(zhàn)。

(一)結構性改革“度”的把握

中國經濟治理變革各個領域的改革目標多數(shù)已經比較明確。如市場配置資源，人與自然和諧，供給側改革，充分有序競爭，政企分開，監(jiān)督(監(jiān)管)獨立，社會保障三支柱，公平效率兼顧，勞資平衡等等。但為什么實際執(zhí)行中仍然問題叢生呢? 除了既得利益者阻礙外，很重要的一個原因就是對“度”的把握。老子說“治大國若烹小鮮”，治國理政難就難在“度”的把握。最近一兩年中國經濟出現(xiàn)的一些波動固然與難以預料的外部環(huán)境變化有關，但很多就是因為“度”沒有把握好。小的如豬肉供應短缺、農村煤改氣；大的如民營企業(yè)連環(huán)倒閉、私募機構大面積暴雷等等。這些都與部分地方和部門執(zhí)行政策過急且過于簡單有關。環(huán)保整治是對的，去過剩產能是對的，金融去杠桿是對的，企業(yè)統(tǒng)一社保繳費基數(shù)是對的，很多改革目標都是對的。但對的事情并不一定馬上就做，更不一定馬上做成。事情都有個循序漸進的過程，不能簡單地多管齊下，不能有病亂投醫(yī)，不能期望一針見效。各級地方和部門的官員也不是完全不知道這個道理，只是他們更關心不嚴格執(zhí)行上級政策指示帶來的風險，而不太關心基層企業(yè)和居民的感受。宏觀調控的一個基本原則就是相機抉擇，關鍵是把握好時機和度。

(二)改革紅利期的利用

國內外公認中國轉軌經濟實行的是漸進式改革路線，實際上也可以說是增量改革路線。在多種經濟成分共同發(fā)展上是這樣，在國有企業(yè)改革上是這樣，在價格改革上也是這樣。大家常說改革要敢想敢試敢闖，要刀刃向內，自我革命，斷臂求生。實際上工作中很難完全真正做到，特別是涉及個人利益的改革，涉及地方和部門利益的改革也比較難。而增量改革則比較容易成功，存量暫時不動，通過增量調整來改進整體結構。因為有長時間大規(guī)模的人口紅利，改革開放40 年來，GDP 年均增長9.7%，增量巨大，為各項改革實施提供了比較廣闊的運作空間。農民的生活水平過去一直處于最底層，改革開放后相當長時期仍然處于底層。但農民和農民工相對于自己的過去，收入水平也還是不斷增長的，他們是基本滿意的，這就為中國改革發(fā)展奠定了最重要的穩(wěn)定基礎。很多地方國有企業(yè)正在普遍推行的企業(yè)年金改革，就有個時機選擇問題：改革是需要具備一定條件的，虧損企業(yè)不能搞，收入穩(wěn)定的企業(yè)也不好搞，只有收入增長比較好的企業(yè)才最適合搞，也就是在增加的利潤和(績效)獎金中拿出一塊來搞年金。國家的養(yǎng)老保險改革和醫(yī)療保險改革也是這樣，這兩項保險目前的結構有很大問題，就是國家保障太多，而企業(yè)和個人自我積累保障太少。在國家、企業(yè)、個人收入增長仍然較快的時候，拿出一塊增量來提高企業(yè)與個人(第二、第三支柱)積累的比例，可以說機不可失，時難再來。其他如房地產市場泡沫問題，國家預算支出結構問題，地方政府債務問題等等，也都存在調增量的時機問題。國家治理，最怕經濟結構固化，最怕階層固化。中國經濟已經從高速發(fā)展下臺階到中高速發(fā)展，隨著存量基數(shù)的不斷擴大，人口紅利等的不斷消失，中國經濟增量比例還會不斷降低。所以需要我們緊緊抓住仍然存在的改革紅利機會窗口，加快推進有關改革。

(三)人口結構變化的應對

人口結構變化將是中國經濟發(fā)展的最大挑戰(zhàn)，也是國家經濟治理甚至整個國家治理的最大挑戰(zhàn)。1950年中國人口出生率37.00‰，1978 年18.25‰，1998 年15.94‰，2018 年10.94‰。2010 年中國16 歲到59 歲勞動人口開始下降。2018 年中國總和生育率降至1.52，遠遠低于2.13 的替代率。2018 年中國65 歲以上占12%，預計到2050 年將快速升至30%[10]。最近很多人擔憂中國是否會陷入類似拉美國家的中等收入陷阱。其實從歷史文化傳統(tǒng)看，中國基本不可能出現(xiàn)與拉美類似的問題。中國最應該擔心的是出現(xiàn)日本式的停滯，日本經濟20 多年低迷發(fā)展，罪魁禍首不是美國強壓的“廣場協(xié)議”，不是房市股市泡沫破滅，而是人口老齡化。人口老齡化必然導致勞動人口減少，人口紅利減少乃至出現(xiàn)人口負利。社保繳費者減少，領取者增加，嚴重威脅社保支付能力。年輕人減少，老年人增加，社會活力和科技創(chuàng)新能力必然下降。中國傳統(tǒng)以家庭為中心(修身齊家治國平天下)，未來年輕人不再組建家庭了，或者家庭少子化甚至無子化了，還怎么以家庭為中心呢? 中國目前很多傳統(tǒng)企業(yè)還是家族式企業(yè)，未來子女越來越少了，家族企業(yè)子承父業(yè)的傳統(tǒng)也就越來越難以為繼了。現(xiàn)在國家正在逐步放開計劃生育，有觀點認為應該盡快轉入鼓勵生育，否則對未來國家治理的挑戰(zhàn)將越來越嚴重。

(四)房地產泡沫化和土地財政依賴難題的破解

從當前及未來一定時期看，中國經濟最大的風險挑戰(zhàn)是房地產泡沫。黨的十九大報告提出重大風險、環(huán)保、精準扶貧“三大攻堅戰(zhàn)”。其中的重大風險首先是金融風險，包括“一頭一尾”的政府債務風險和居民理財投資風險。但是從深遠和長遠看，中國房地產泡沫以及房地產泡沫破滅引發(fā)的銀行等金融機構壞賬爆發(fā)才是最大的潛在風險。中國房地產存在泡沫基本沒有爭議，北、上、深一線城市住宅價格幾乎是世界最高的，而我們居民的整體收入還沒有達到高收入國家的底限。已經很長一段時間了，房地產是最能牽動中國經濟治理全局的一個方面。從政府與市場關系看，中國政府之所以能成為強勢的經濟政府，主要是因為政府壟斷土地一級市場且收入巨大[11]。2018 年土地財政平均占到了地方財政收入的50.1%。有了土地財政，地方政府才能大規(guī)模招商引資，才能建立平臺公司引導城市快速建設。房地產是提高居民消費的最大動力，是居民負債率提升的主要推動力，是產業(yè)脫實向虛的主要原因。土地也是城鄉(xiāng)融合發(fā)展最需要解決的問題之一[12]。黨的十八屆三中全會提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”，但是怎么落實，六年多過去了一直沒有太大的進展。房地產泡沫要消除，土地財政不可靠，其他問題也要改變。對待房地產泡沫必須慎重，但又必須治理。泡沫不能一下子刺破，改變不能一蹴而就。目前應抓住改革的紅利期和窗口期，以增量帶存量，促進結構改善。

(五)信息化技術的顛覆性影響

從科學技術進步方面看，國家經濟治理面臨的最大挑戰(zhàn)應該是信息化。中國是轉軌經濟，也是后發(fā)國家，很多事情我們都可以學習借鑒，包括國家經濟治理。但在信息化時代開啟之后，中國開始真正實現(xiàn)了多方面的“彎道超越”，如共享經濟、移動支付、5G 等等。信息化也給國家經濟治理等各方面的治理帶來了深刻的變化，如供應鏈金融、互聯(lián)網(wǎng)金融等促進了小微企業(yè)貸款難問題的解決。信息化加快了征信系統(tǒng)的建立和完善，而征信系統(tǒng)的完善對銀行貸款的發(fā)放和企業(yè)債券的發(fā)行是極其重要的。在社會治理方面，天網(wǎng)工程促進中國成為世界上最安全的國家之一，同時信息化還促進了中國道路交通的安全暢通。信息化方便了公眾公司信息披露，也方便了中小股東行使股東權力，對改進公司治理意義重大，信息化還使企業(yè)扁平化管理更加可行。過去對醫(yī)院、政府部門等非營利機構的監(jiān)管和考核是個難題，現(xiàn)在通過互聯(lián)網(wǎng)的投票，難題就比較好解決了。信息化技術應用處理不好也會帶來很大混亂，比如2015 年的股市踩踏式暴跌，最近一兩年P2P 的普遍暴雷，以及比特幣帶來的困惑等等。信息化的深化發(fā)展是不可阻擋的，它對國家經濟治理也必將帶來許許多多的挑戰(zhàn)，同時也是國家經濟治理變革的機遇。

(六)全球化與逆全球化挑戰(zhàn)

改革開放的前十幾年，中國外向型經濟也有發(fā)展，但總體規(guī)模不大。2001 年加入WTO 之后，中國經濟開始了急速發(fā)展。2000 年中國出口金額占全球的3.8%，列全球第六名；2009 中國出口金額占比提高到了10%，成為第一出口大國。2009 年全球金融危機之后，中國經濟發(fā)展重點轉向擴大內需，同時開始走出去投資。全球化水平總體仍然在繼續(xù)提高，全球化不僅直接拉動了中國GDP 增長和勞動者收入的提高，而且間接推動了中國法律制度的建設。2001 年加入WTO 后，中國按照承諾修改和建立完善了許多經濟制度。中美經貿談判，逆全球化的傾向是中國面臨的新挑戰(zhàn)。中美之爭絕不僅僅是貿易戰(zhàn)、科技戰(zhàn)、金融戰(zhàn)，也是大國之爭。所以今后中國國家經濟治理還必須要考慮全球化的因素。從全球經濟貿易治理制度和治理機構看，也出現(xiàn)了很多問題。WTO 成員太多難以決策；國際貨幣基金組織(IMF)、世界銀行、經濟合作與發(fā)展組織(OECD)等有一定作用但也有限；正在興起的北美貿易協(xié)議、東南亞國家聯(lián)盟等多邊貿易組織和協(xié)議還不能覆蓋全球。中國已經發(fā)起了“一帶一路”倡議和亞投行等，今后還應該更積極、更深入地加入到國際經濟貿易合作當中去，共建良好的國際經濟治理新秩序。