季琳霞/文

一、審計(jì)現(xiàn)狀統(tǒng)計(jì)分析

（一）數(shù)據(jù)說(shuō)明

1.數(shù)據(jù)來(lái)源

本文數(shù)據(jù)來(lái)源于2014—2018年審計(jì)署公告的《中央部門(mén)（中央預(yù)算單位）年度預(yù)算執(zhí)行等情況審計(jì)結(jié)果》《中央部門(mén)年度預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支情況審計(jì)結(jié)果》。即2019年第2號(hào)公告、2018年第43號(hào)公告、2017年第4號(hào)公告、2016年第5號(hào)公告、2015年第24號(hào)公告。本文統(tǒng)計(jì)的有關(guān)部門(mén)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)涉及的財(cái)政資金范圍僅限于這5份公告中提及的資金。

2.統(tǒng)計(jì)范圍

由于審計(jì)署每年針對(duì)中央部門(mén)進(jìn)行審計(jì)的對(duì)象有所不同，為保持對(duì)象在時(shí)間上具有一定的連續(xù)性，本文對(duì)2014—2018年接受審計(jì)的中央部門(mén)進(jìn)行篩選，共選取25個(gè)部門(mén)作為最終統(tǒng)計(jì)對(duì)象。

具體部門(mén)為：外交部、發(fā)展改革委、教育部、科技部、工業(yè)和信息化部、民委、公安部、民政部、司法部、財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、商務(wù)部、文化和旅游部、衛(wèi)生健康委、中國(guó)人民銀行、國(guó)資委、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、社?；饡?huì)。

3.數(shù)據(jù)處理原則

本文在進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析的過(guò)程中，數(shù)據(jù)以萬(wàn)元為單位，保留小數(shù)點(diǎn)后兩位。

（二）審計(jì)現(xiàn)狀描述性分析

1.預(yù)算執(zhí)行審計(jì)現(xiàn)狀總體分析

中央部門(mén)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)結(jié)果公告的披露，揭示了被審部門(mén)的數(shù)量及其涉及的違法、違規(guī)行為和對(duì)應(yīng)的問(wèn)題資金數(shù)額。具體統(tǒng)計(jì)結(jié)果見(jiàn)表1。

表1 2014—2018年中央部門(mén)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)結(jié)果公告概況

由表1可以看出，隨著審計(jì)全覆蓋理念的不斷推廣，被審中央部門(mén)的個(gè)數(shù)在五年間呈現(xiàn)迅速增長(zhǎng)的趨勢(shì)。2018年88個(gè)部門(mén)被納入了審計(jì)對(duì)象的范圍內(nèi)，相較于2014年的44個(gè)被審計(jì)部門(mén)，數(shù)量上翻了一番，表明中央部門(mén)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)在國(guó)家治理中的作用得到越來(lái)越多的認(rèn)同和重視。

主要問(wèn)題資金金額數(shù)在2014—2016年呈現(xiàn)逐年增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，但在2016—2018年先大幅下降，再快速上升，原因可能與被審單位個(gè)數(shù)的變化有關(guān)。2018年被審部門(mén)個(gè)數(shù)是五年來(lái)的最大值，而問(wèn)題資金數(shù)也是歷年來(lái)最高值。2105被審部門(mén)個(gè)數(shù)雖然較2014年有所減少，但由于被審部門(mén)及其延伸的二級(jí)單位存在不同，造成口徑上的不一致，導(dǎo)致問(wèn)題資金數(shù)變化沒(méi)有規(guī)律可循?？傮w來(lái)看，問(wèn)題資金金額數(shù)與被審中央部門(mén)個(gè)數(shù)基本成正相關(guān)。

2.預(yù)算執(zhí)行審計(jì)分類(lèi)分析

（1）問(wèn)題資金分類(lèi)

本文對(duì)2014—2018年25個(gè)中央部門(mén)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)結(jié)果公告中所披露的問(wèn)題資金進(jìn)行分類(lèi)。依據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算實(shí)施條例》，以問(wèn)題資金重要性水平和問(wèn)題經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)性原則為標(biāo)準(zhǔn)，將五年間審計(jì)結(jié)果公告中涉及的問(wèn)題資金進(jìn)行類(lèi)別劃分。具體分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)如下：

①資金資產(chǎn)管理不夠規(guī)范。包括賬外存放或通過(guò)虛假票據(jù)套取資金、違規(guī)理財(cái)或出借資金、未嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線(xiàn)”規(guī)定、違規(guī)處置資產(chǎn)等。

②會(huì)計(jì)核算不夠規(guī)范。包括款項(xiàng)應(yīng)收未收、往來(lái)資金未及時(shí)清理、賬外資產(chǎn)、會(huì)計(jì)制度不健全、已完成基建項(xiàng)目未辦理竣工決算、政府采購(gòu)不規(guī)范等。

③預(yù)算編報(bào)不夠完整準(zhǔn)確。包括虛列支出、虛報(bào)項(xiàng)目?jī)?nèi)容多申領(lǐng)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)或人員經(jīng)費(fèi)、代編預(yù)算、在部門(mén)預(yù)算中編報(bào)對(duì)地方專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、部分資金未納入預(yù)算管理等。

④預(yù)算資金使用效率低。包括預(yù)算資金過(guò)多結(jié)余、資產(chǎn)閑置、資產(chǎn)浪費(fèi)、投資損失等。

⑤改變預(yù)算資金用途。包括未經(jīng)批準(zhǔn)在不同科目、項(xiàng)目間調(diào)劑使用資金，自行挪用、擠占、截留資金等。⑥預(yù)算外違規(guī)越權(quán)。包括項(xiàng)目未按計(jì)劃及規(guī)定執(zhí)行、違規(guī)收費(fèi)、違規(guī)發(fā)放津補(bǔ)貼等。

⑦無(wú)預(yù)算、超預(yù)算、超標(biāo)準(zhǔn)列支。包括無(wú)預(yù)算、超預(yù)算、超標(biāo)準(zhǔn)列支“三公”經(jīng)費(fèi)、會(huì)議經(jīng)費(fèi)等。

（2）問(wèn)題資金數(shù)額和比例分析

本文對(duì)2014—2018年審計(jì)結(jié)果公告中存在問(wèn)題資金的被審中央部門(mén)問(wèn)題資金金額數(shù)比例分布進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。具體統(tǒng)計(jì)結(jié)果見(jiàn)表2。

表2 2014—2018年被審計(jì)存在問(wèn)題資金金額數(shù)及比例分析

由表2可以看出，問(wèn)題資金金額比例最高的違規(guī)行為均是“資金資產(chǎn)管理不夠規(guī)范”，五年間占比都在50%左右。問(wèn)題資金金額數(shù)占比第二位的是“會(huì)計(jì)核算不夠規(guī)范”，2014年比例最高達(dá)37.53%，隨后便呈逐年遞減的趨勢(shì)?！邦A(yù)算編報(bào)不夠完整準(zhǔn)確”位列第三位，年均占比10%左右?！盁o(wú)預(yù)算、超預(yù)算、超標(biāo)準(zhǔn)列支”在所有問(wèn)題資金金額中占比最小，每年均不足1%。其余三項(xiàng)違規(guī)行為涉及的資金金額所占比例不相上下，在1%—5%范圍內(nèi)變動(dòng)。

通過(guò)以上分析可以得出，隨著審計(jì)力度和披露力度的增強(qiáng)，中央部門(mén)預(yù)算執(zhí)行中存在的部分問(wèn)題得到了有效改善，會(huì)計(jì)核算變得更加規(guī)范，預(yù)算資金的使用效率有所提高。同時(shí)，資金資產(chǎn)管理不規(guī)范這類(lèi)問(wèn)題依然突出，預(yù)算外違規(guī)越權(quán)金額反復(fù)波動(dòng)，“三公”經(jīng)費(fèi)與會(huì)議經(jīng)費(fèi)的無(wú)預(yù)算、超預(yù)算、超標(biāo)準(zhǔn)列支在比例上卻呈逐年上升趨勢(shì)。

（3）問(wèn)題資金年度變化分析

通過(guò)統(tǒng)計(jì)分析問(wèn)題資金金額數(shù)和比例變化，可以從縱向角度初步看出審計(jì)在中央部門(mén)預(yù)算執(zhí)行中的作用，但無(wú)法根據(jù)具體的問(wèn)題類(lèi)別來(lái)探究預(yù)算執(zhí)審計(jì)的效果。因此，本文將分類(lèi)別研究不同類(lèi)型問(wèn)題資金的年度變化趨勢(shì)，從橫向角度探究審計(jì)對(duì)于每類(lèi)問(wèn)題的作用效果。

圖1 2014—2018年被審計(jì)中問(wèn)題資金年度變化分析1

圖2 2014—2018年被審計(jì)中問(wèn)題資金年度變化分析2

①資金資產(chǎn)管理不夠規(guī)范。除了2017年金額有所下降外，其余各年份金額均保持較高水平，且總體上呈現(xiàn)出逐年遞增的趨勢(shì)。對(duì)資金資產(chǎn)管理的不規(guī)范，集中體現(xiàn)在中央部門(mén)違規(guī)利用財(cái)政資金進(jìn)行出借、理財(cái)行為或違規(guī)將公有資產(chǎn)進(jìn)行處置，獲取不正當(dāng)利益。這一違規(guī)行為涉及金額較大，一方面表明財(cái)政預(yù)算資金在和國(guó)有資產(chǎn)在使用過(guò)程中隨意性較大，另一方面表明審計(jì)及部門(mén)內(nèi)部缺乏合理有效的監(jiān)管。

②會(huì)計(jì)核算不夠規(guī)范。金額總體上呈現(xiàn)出先增長(zhǎng)，后下降的趨勢(shì)。2014—2016年，問(wèn)題金額數(shù)不斷攀升，原因可能是恰逢政府會(huì)計(jì)體制改革，新制度尚未完善，且會(huì)計(jì)人員需要一定的調(diào)整和適應(yīng)期，導(dǎo)致此類(lèi)問(wèn)題頻繁發(fā)生；2017—2018年，問(wèn)題金額極速下降，且趨于平緩，表明審計(jì)提高中央部門(mén)會(huì)計(jì)核算水平方面成效顯著。

③預(yù)算編報(bào)不夠完整準(zhǔn)確。預(yù)算編報(bào)問(wèn)題的成因較多，且每項(xiàng)原因涉及的資金數(shù)較為分散，總體上呈現(xiàn)不斷上升的趨勢(shì)。問(wèn)題成因的多樣性和不可預(yù)測(cè)性給審計(jì)工作帶來(lái)了一定難度，使得審計(jì)未能有效遏制這類(lèi)問(wèn)題的發(fā)展，加上2015年新預(yù)算法的實(shí)施對(duì)預(yù)算編制提出了更高的要求，預(yù)算編報(bào)中存在的問(wèn)題愈顯突出。

④預(yù)算資金使用效率低。五年來(lái)低效率預(yù)算資金金額的減少，是財(cái)政預(yù)算管理中績(jī)效管理成果體現(xiàn)，表明績(jī)效管理已貫穿審計(jì)工作始終，對(duì)于提高部門(mén)預(yù)算資金使用效率，減少預(yù)算資金閑置浪費(fèi)起到了顯著成效。

⑤改變預(yù)算資金用途。通過(guò)改變預(yù)算資金用途而產(chǎn)生的問(wèn)題資金額數(shù)大幅度下降，表明審計(jì)在規(guī)范預(yù)算資金使用方面取得了巨大成效。這類(lèi)問(wèn)題集中發(fā)生在科技部等擁有大量項(xiàng)目研究經(jīng)費(fèi)的部門(mén)，審計(jì)對(duì)這些部門(mén)進(jìn)行了針對(duì)性地檢查和監(jiān)督，最終將問(wèn)題資金金額控制在了較小范圍內(nèi)。

⑥預(yù)算外違規(guī)越權(quán)。問(wèn)題金額數(shù)總體上呈現(xiàn)出上下波動(dòng)的趨勢(shì)，表明這一問(wèn)題存在屢審屢犯現(xiàn)象。問(wèn)題資金主要來(lái)源于利用部門(mén)影響力或行業(yè)資源，借由各種考試、咨詢(xún)、比賽等手段違規(guī)收取費(fèi)用，或者以津貼、補(bǔ)貼等形式將財(cái)政資金發(fā)放給部門(mén)員工。這種假借公權(quán)力謀取私利的行為是對(duì)政府公信力的削弱，應(yīng)給予相應(yīng)重視。

⑦無(wú)預(yù)算、超預(yù)算、超標(biāo)注列支。問(wèn)題資金金額數(shù)不斷增加，且增速較快。這類(lèi)行為涉及的問(wèn)題資金主要是由“三公”經(jīng)費(fèi)和會(huì)議經(jīng)費(fèi)產(chǎn)生的，關(guān)系到中央部門(mén)是否清正廉潔。這類(lèi)問(wèn)題資金數(shù)額的極速增加，可以合理推斷出部門(mén)在預(yù)算資金的控制、管理和監(jiān)督方面存在漏洞，若不及時(shí)修正將帶來(lái)巨大風(fēng)險(xiǎn)。

二、審計(jì)存在問(wèn)題

（一）審計(jì)在財(cái)政預(yù)算中參與度不足

財(cái)政預(yù)算是一個(gè)完整的流程，審計(jì)作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”，應(yīng)當(dāng)貫穿于財(cái)政預(yù)算的全過(guò)程。目前，我國(guó)審計(jì)主要關(guān)注預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，對(duì)另外三個(gè)環(huán)節(jié)的審查監(jiān)督較少。在審計(jì)署的公告中，也只能找到有關(guān)預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)結(jié)果，充分表明審計(jì)未能在實(shí)踐中踐行“全過(guò)程”的理念，做到從源頭入手防范財(cái)政預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)。

（二）審計(jì)目標(biāo)單一，以合規(guī)審計(jì)為主

從2014—2018年中央部門(mén)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的審計(jì)結(jié)果內(nèi)容上來(lái)看，公告中揭露問(wèn)題大多是對(duì)財(cái)政預(yù)算資金合規(guī)性的審計(jì)結(jié)果，對(duì)資金的使用績(jī)效少有提及，且局限于是否存在過(guò)多申領(lǐng)、是否閑置、是否浪費(fèi)等簡(jiǎn)單的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有形成體系的績(jī)效評(píng)價(jià)制度和指標(biāo)，與我國(guó)大力推進(jìn)績(jī)效審計(jì)的工作的意愿相違背。

（三）審計(jì)屢審屢犯現(xiàn)象普遍存在

通過(guò)對(duì)不同類(lèi)別問(wèn)題資金的年度變化分析可以看出，在中央部門(mén)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)存在的7類(lèi)主要問(wèn)題中，資金資產(chǎn)管理不夠規(guī)范和預(yù)算外違規(guī)越權(quán)這兩類(lèi)問(wèn)題涉及的問(wèn)題資金金額呈現(xiàn)出明顯的波動(dòng)趨勢(shì)，表明審計(jì)并沒(méi)有起到遏制問(wèn)題發(fā)生的作用。

三、深化中央部門(mén)預(yù)算審計(jì)的對(duì)策性建議

（一）加大預(yù)算編制審計(jì)力度

預(yù)算編制是財(cái)政預(yù)算管理的第一個(gè)環(huán)節(jié)，可以為預(yù)算的執(zhí)行提供良好的基礎(chǔ)和保障。審計(jì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)與人大溝通，同時(shí)建議人大財(cái)經(jīng)委吸收多專(zhuān)業(yè)人員參與預(yù)算編制的審計(jì)，以提升工作的專(zhuān)業(yè)度。

（二）強(qiáng)化績(jī)效審計(jì)

對(duì)財(cái)政資金使用效率要求的提高推動(dòng)績(jī)效審計(jì)的發(fā)展。審計(jì)需適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展，將更多的人力、物力集中到對(duì)資金使用效率的評(píng)估中，建立切實(shí)可行的績(jī)效評(píng)價(jià)制度和指標(biāo)體系，及時(shí)將績(jī)效評(píng)估結(jié)果向社會(huì)進(jìn)行披露，接受公眾監(jiān)督。

（三）完善審計(jì)制度

屢審屢犯現(xiàn)象存在的原因主要來(lái)源于被審計(jì)部門(mén)對(duì)問(wèn)題的重視程度不夠，僅從表面對(duì)問(wèn)題進(jìn)行修正，甚至對(duì)問(wèn)題的存在置之不理，導(dǎo)致整改情況不盡如人意。要想解決這一問(wèn)題，需要建立完備的審計(jì)制度，完善相關(guān)的監(jiān)督檢查機(jī)制，加強(qiáng)上級(jí)對(duì)下屬單位和部門(mén)以及外部對(duì)內(nèi)部的監(jiān)督和考核，提高社會(huì)總體監(jiān)管水平。