朱煒

摘 要：PPP模式把政府和私營企業(yè)、社會資本緊密聯(lián)系起來，能有效推動公共基礎設施建設?？偨YPPP項目的經驗教訓，完善法律政策體系，健全PPP運作機制，將有利于調動社會資本的參與積極性，控制項目風險，保證公共產品質量，推進經濟社會健康發(fā)展。

關鍵詞：PPP模式;發(fā)展;風險;運作體系

21世紀以來，我國經濟經歷了前所未有的高速發(fā)展，適應人民對美好生活的需要，公共基礎設施需求持續(xù)增加，導致有限的財政投入不能滿足公共設施建設需求。PPP模式把政府和私營企業(yè)、社會資本緊密聯(lián)系起來，有利于共同推動我國公共基礎設施建設，緩解公共基礎建設資金問題。但是，我國的PPP模式還不夠完善，有些項目取得了成功，也有很多PPP項目出現(xiàn)了這樣那樣的問題。建立健全的PPP運作體系對于我國的經濟發(fā)展具有重要的意義。

一、PPP模式概述

PPP是英文“Public-Private-Partnership”的縮寫。是指政府部門通過與社會資本合作，以特許經營權的方式將部分政府責任轉移給社會主體，為社會公眾提供公共產品和服務的行為。

PPP有廣義和狹義之分。廣義上的PPP模式含有多種運作方式，例如BOT、TOT、BTO、BOOT和BOO等。其中，最常見的是BOT模式，也就是“Build-Operate-Transfer”的縮寫，即“建設-經營-移交”，是目前我國公共基礎建設中最常用的模式。而狹義的PPP模式著重強調在公共基礎建設中的公私合作。本文討論的就是狹義的PPP模式。

二、中國PPP模式的發(fā)展及現(xiàn)狀

PPP模式自1995年被引入中國，大致經歷了三個發(fā)展階段。

探索階段：1995年-2003年。在這一時期，PPP模式作為一種新的融資方式被引入中國，順應了當時中國經濟發(fā)展需求。從1995年開始，我國相繼開展了幾個重大的PPP項目。但是，由于PPP模式當時剛被引進，國外的PPP模式在中國并不能夠適用。這也導致了一些PPP項目的失敗，即便是有的項目成功了，也沒有起到示范作用。

嘗試階段：2004年-2013年。鄧小平曾經說過“黑貓白貓，抓到老鼠就是好貓”那么對于PPP模式在中國的發(fā)展也一樣。在這一階段，PPP模式的主導部門不再局限于一個計劃發(fā)展部門，建設、交通等部門以及地方政府都參與到PPP項目中來。

規(guī)范階段：2014年至今。2014年3月，財政部副部長王保安就提出要從立法方面、組織方面和項目試點方面推廣PPP模式。2018年3月，財政部印發(fā)《關于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關問題的通知》（財金〔2018〕23號），明確國有金融企業(yè)應加強“穿透式”資本金審查;不得為地方政府違法違規(guī)或變相舉債提供支持。23號文對PPP融資的政策導向延續(xù)了監(jiān)管政策精神，集中于“資金端”的監(jiān)管，從規(guī)范金融企業(yè)的角度再次對規(guī)范運作提出了硬性要求。2018年4月，由人行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會、國家外匯管理局聯(lián)合發(fā)布的《關于規(guī)范金融機構資產管理業(yè)務的指導意見》（銀發(fā)〔2018〕106號），明確對非標資產的規(guī)范，主要體現(xiàn)在打破剛性兌付、禁止產品多層嵌套和禁止期限錯配三大方面。2018年4月底，財政部《關于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規(guī)范管理的通知》（財金〔2018〕54號），提出“引以為戒，加強項目規(guī)范管理”、“強化信息公開”及“健全長效管理機制”的要求。54號文對示范項目的處置，拉開了“能進能出”原則的序幕。2018年9月，財政部發(fā)出《關于規(guī)范推進政府與社會資本合作（PPP）工作的實施意見（征求意見稿）》，明確“規(guī)范的PPP項目形成中長期財政支出事項不屬于地方政府隱形債務”。2018年10月，國務院辦公廳《關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》（國辦發(fā)〔2018〕101號）指出，將加大對在建項目和補短板重大項目的金融支持力度，鼓勵轉為合規(guī)的PPP等市場化方式開展后續(xù)融資。101號文的出臺，一方面說明ppp模式仍會作為基礎設施投資領域最重要的模式;另一方面說明市場趨于理性之后，更加關注地方財政的可持續(xù)性。至此，PPP模式的制度規(guī)范逐漸完善。

三、PPP模式在我國的應用

目前，我國還沒有制定專門針對PPP模式的法律，導致在應用上還沒有國家層面的規(guī)定。但是，發(fā)改委、財政部和各省、市、區(qū)都專門成立了PPP管理機構，針對PPP模式的性質、適用范圍和可能存在的各種問題進行研究和監(jiān)管。經調查，目前我國PPP模式主要應用于自然資源的開發(fā)、公共基礎設施建設和公用事業(yè)等項目。

第一類項目是自然資源的開采，因為自然資源的需求量比較大，例如煤炭、石油等，這些資源一旦被開采出來，就能夠在很短的時間內售出。這類項目盈利高但占比不多。

第二類是一些通信項目，例如電線，電纜等。這些項目相較于其他的項目有一個明顯的優(yōu)勢，就是它多半是高科技項目，且需求量大、利潤率高，競爭力比較強。

第三類項目是一些建設類項目，例如舊城改造、拆遷安置房、公共配套等。這一類項目的優(yōu)勢在于一般由政府承購，在采用PPP模式進行建造時，承擔該項目的公司需要和當地政府進行溝通協(xié)調和洽談業(yè)務。但是同時，需要確保政府財政有能力支付運營時產生的成本和利息，提前明確嚴格的支付和保障機制。目前PPP模式中這一類項目占比最大。

第四類是隧道、公路地鐵、機場等，這一類項目的投資額大，規(guī)模大、技術難度較高，而且短期內很難收回成本。這就導致它在采用PPP模式實施的時候，資金的回收期相對較長，存在的風險偏大。

四、PPP模式的優(yōu)缺點

（一）PPP模式的優(yōu)點

1、PPP模式有利于轉換政府職能，減輕財政負擔。PPP模式實際上是一種新的融資模式，它的實施拓展了資金來源。在實施PPP模式以前，政府是建造基礎設施的主力，耗費了大量財政資金。隨著我國對基礎建設的需求不斷增加，單純靠政府只會導致財政入不敷出，債務沉重。而采用PPP模式，政府的職能由建造者轉為監(jiān)督管理者，減輕了財政負擔。

2、PPP模式將項目建設過程中的風險進行了合理分配。在BOT模式中，政府將項目建設完全交給社會資本方，這導致在建設過程中的風險沒有辦法被分擔。而采用PPP模式，項目初期政府部門就參與進來主導并開展過程監(jiān)管，同時承擔了一定的風險，給社會資本提供了一個相對穩(wěn)定的環(huán)境。

3、通過PPP模式，政府能夠取長補短。政府在項目融資、建設、運營的各個方面都存在著很多不足，采用PPP模式，政府和社會資本建立合作關系之后，各方取長補短，以最合理有效的成本為民眾提供公共設施和服務。

（二）PPP模式的缺陷

1、社會資本進入難和不敢進。投資規(guī)模大而利潤率低、回收期長，相較于政府部門表現(xiàn)出來的過分熱情，社會資本的響應比較冷靜。截止目前，只有約百分之十的政府項目與社會資本達成初步的意愿。

2、項目運作不規(guī)范。一方面，部分PPP運作沒有做到信息公開透明，很多項目還沒招標就有意向企業(yè)。另一方面，管理PPP項目的政府部門人員專業(yè)知識不扎實，重視度不夠，而且工作調整頻繁，前后的管控思路、要求變化較大，造成項目建設、運營難度加大。

3、監(jiān)管不到位。截止目前，我國PPP項目在建設和管理上還沒有專門的法律法規(guī)，只有相關部委和地方政府出臺的一些文件制度，無法做到依法依規(guī)監(jiān)管。

五、對完善PPP模式的幾點建議

1、加快完善法律環(huán)境。按照黨的十九屆四中全會精神，加快制定適用PPP模式的國家法律法規(guī)，通過研究和制定好《政府和社會資本合作法》等法律法規(guī)，構建一個以PPP法為基礎，相對完善的PPP法律、法規(guī)體系，對政府和社會資本在項目中的權利和義務作出明確的界定，重點解決適用范圍、參與主體及方式、項目合作期限、項目交易機構、監(jiān)督管理、項目流程等事項，發(fā)揮好法律在我國PPP發(fā)展中的引領作用。并重點關注PPP項目用地、政府和社會資本方的權利和義務、PPP項目爭議解決機制等問題，增強社會資本的投資信心。

2、明晰政府角色定位。在PPP項目管理中，政府首先要對自身有清晰定位，應該主動改變過去在基礎設施建設中的主導者角色，轉而向PPP項目中的合作者、指導者、監(jiān)督者過渡，最終成為服務者的角色。要充分尊重私人部門在項目中的合作地位，不能一味地去主導項目合作方向，而是要更好地發(fā)揮對社會資本方的服務、監(jiān)督、指導作用。在保證公眾利益的同時，協(xié)調處理好各方之間的利益關系，形成利益共享、風險共擔的商業(yè)合作機制。

3、規(guī)范PPP項目管控。在實際PPP模式操作中，存在很多通過“打擦邊球”、“牽強附會”、“偷換概念”等形式的偽PPP項目。有些地方政府更多將PPP模式作為融資平臺，成為地方變相舉債的工具，從而將項目進行過度包裝，導致大部分建設內容為非公共服務領域或純政府付費類項目。部分PPP項目中包含一些以盈利為主的運營項目，違背了PPP項目的初衷，這類項目仍然存在著被PPP監(jiān)管部門動態(tài)審查清除出庫的風險，故社會資本方在投標時必須要嚴格審核建設內容。

4、健全風險調整機制。由于PPP模式投資回收期長、風險較大，強化管控力度可以在一定程度上增加應對風險的能力。在實施PPP模式時，構建合理的政府與投資方風險調整機制，可以降低各方的風險負擔。當PPP項目因為某些客觀原因造成投資者難以收回成本時，政府可在合同約定中給予一定補償;而當投資方獲得較大收益時，政府可在合同約定中分享相關收益，從而實現(xiàn)雙贏，調動社會資本參與的積極性，保證PPP項目順利建設、健康運營。

5、實行全過程工程咨詢。PPP項目的合同周期一般在10至30年之間，包含建設期和運營期，時間跨度較大，其間充滿了很多主客觀變數?？陀^變數包含但不限于法律和政策變更、技術革命的更新?lián)Q代、金融及市場模式轉變、消費觀念和環(huán)境需求改變、人員變動調整等等，主觀變數包含不履行職責和義務以及不按合同要求履行職責和義務等等，這些主觀過錯、形勢變化、不可抗力和意外事件，都可能對PPP項目產生深度的負面影響。引進全過程咨詢服務，為PPP項目提供連貫的專業(yè)技術支撐，能加強風險預判和應對。有利于高度整合服務內容，節(jié)省投資和運營成本，減少工期延誤風險;有利于加強不同環(huán)節(jié)和專業(yè)的整體把控和信息共享，提升基礎設施公共產品和運營服務的安全及質量水準。這是國家政策導向，也是基建行業(yè)治理體系進步的體現(xiàn)。

6、建立績效考核機制。PPP項目全生命周期包含了設計、融資、建設、運營維護等不同階段，其項目周期至少在10年以上，有的項目甚至長達30年以上。在PPP項目中引入第三方評價機制有益于加強PPP項目績效考核的科學性、長效性、綜合性。不斷完善涵蓋考核主體、考核對象、考核指標、考核方法、績效掛鉤等內容的考核體制機制，拓展PPP項目的績效內涵，將項目績效與付費機制有機地結合在一起，能夠進一步推動PPP模式的可持續(xù)發(fā)展。

對于政府而言，PPP模式具有減輕財政負擔、轉變政府職能、提高工作效率等優(yōu)點。對于社會資本而言，PPP模式提供了具有長期穩(wěn)定回報的投資機會。對于具體項目而言，PPP模式既降低了項目的風險，又降低了項目全壽命周期成本。因此，PPP模式符合我國現(xiàn)階段經濟發(fā)展的需要，應大力推廣。只要構建相對完善的法律政策體系，政府和社會資本方在遇到問題時能夠共同面對，積極解決，相信PPP模式定能使政府和社會資本獲得“雙贏”，并為我國的經濟高質量發(fā)展打上一針強心劑。