摘 要：黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法同屬于法的范疇，都是制度理性的產(chǎn)物。二者具有類同性，既相互保障，又相互制約，同時(shí)又在制定主體與實(shí)施主體、效力來(lái)源、適用的對(duì)象與領(lǐng)域、規(guī)范邏輯以及對(duì)公開(kāi)性的要求方面存在著明顯區(qū)別。作為我國(guó)社會(huì)主義法治體系的共同支撐，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法作為社會(huì)治理規(guī)則而在社會(huì)治理方面發(fā)揮作用時(shí)，難免會(huì)因其不同而產(chǎn)生沖突或不協(xié)調(diào)，而這種不協(xié)調(diào)顯然會(huì)對(duì)我國(guó)全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略及全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略帶來(lái)負(fù)面影響。為此，需要協(xié)調(diào)二者之間的關(guān)系。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)法規(guī);國(guó)家法;依規(guī)治黨;法治

中圖分類號(hào)：D262.6? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ?文章編號(hào)：2096-5729（2020）03-0019-10

自黨的十八屆四中全會(huì)明確將“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”作為全面依法治國(guó)的目標(biāo)之一以來(lái)，學(xué)界對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的研究已經(jīng)越來(lái)越關(guān)注，很多關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的理論成為學(xué)者們追逐的熱點(diǎn)，而黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法的關(guān)系問(wèn)題即在其中。黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法的關(guān)系問(wèn)題，是研究黨內(nèi)法規(guī)乃至我國(guó)社會(huì)主義法治體系時(shí)不可能繞開(kāi)的一個(gè)重要的基礎(chǔ)理論問(wèn)題。由于二者關(guān)系的實(shí)質(zhì)是黨與國(guó)家法的關(guān)系問(wèn)題，是“黨大”還是“法大”的問(wèn)題，因此，長(zhǎng)期以來(lái)一直都是學(xué)術(shù)界比較敏感而缺乏學(xué)術(shù)觸碰的領(lǐng)域。在理論界乃至實(shí)務(wù)界，不少人對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法之關(guān)系的認(rèn)識(shí)依舊較為模糊，不少人甚至將黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法對(duì)立起來(lái)，認(rèn)為法僅僅指國(guó)家法，黨內(nèi)法規(guī)并不屬于法的范疇，不應(yīng)當(dāng)將之作為法而納入我國(guó)社會(huì)主義法治體系。而也有學(xué)者則認(rèn)為，為了保證國(guó)家法治的統(tǒng)一，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)向國(guó)家法的轉(zhuǎn)化，使黨內(nèi)法規(guī)上升為國(guó)家法律。顯然，這些認(rèn)識(shí)上的不統(tǒng)一對(duì)于我們正確把握黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法的關(guān)系帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)。無(wú)論是在黨強(qiáng)化自身建設(shè)過(guò)程中，還是在我國(guó)力行法治的進(jìn)程中，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法的關(guān)系問(wèn)題都是我們必須要得到妥善處理和解決的關(guān)鍵性問(wèn)題。正如習(xí)近平總書(shū)記所指出的，“黨和法的關(guān)系是一個(gè)根本問(wèn)題，處理得好，則法治興、黨興、國(guó)家興;處理不好，則法治衰、黨衰、國(guó)家衰?！盵1]（P96） 為此，需要我們?cè)诶碚撋蠈?duì)二者之間的關(guān)系加以認(rèn)真梳理和科學(xué)闡釋。

一、黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法的關(guān)聯(lián)分析

黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法都屬于制度層面的范疇，而制度是為滿足秩序與效率的需要而產(chǎn)生的，是理性的產(chǎn)物。黨內(nèi)法規(guī)是在黨的建設(shè)偉大工程中為了實(shí)現(xiàn)“黨要管黨，全面從嚴(yán)治黨”需要而確立并發(fā)展起來(lái)的特殊法治現(xiàn)象;國(guó)家法則是為實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理而由國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的社會(huì)行為規(guī)范。在中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系中，二者都是極為重要且不可或缺的組成部分，是我國(guó)法治騰飛必須借助的兩翼。這決定了二者之間勢(shì)必存在著難以抹殺的聯(lián)系，彼此需要相互支撐、相互配合、互為保障。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。這使得中國(guó)共產(chǎn)黨在我國(guó)長(zhǎng)期執(zhí)政地位具有必然性。所以，作為管黨治黨重要保障的黨內(nèi)法規(guī)勢(shì)必會(huì)與黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的國(guó)家法律密切聯(lián)系，水乳交融。

（一）黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法具有類同性

1.二者具有高度的一致性

黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法都是黨和人民意志的反映，二者在本質(zhì)上是一致的，其存在的目的都是為了保障人民當(dāng)家作主的政治地位。二者都是我國(guó)國(guó)家治理體系的重要組成部分，都是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的基本形式，且都要服從并服務(wù)于堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義道路這一目標(biāo)。二者的存在與發(fā)展都服務(wù)于我國(guó)國(guó)家治理能力的提高與國(guó)家治理體系的完善。在當(dāng)代中國(guó)社會(huì)，治理既需要依法治國(guó)，也需要依規(guī)治黨，需要國(guó)家法與黨內(nèi)法規(guī)的共同支撐。黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律共存于中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系中，共同支撐著中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，具有相同的價(jià)值目標(biāo)。黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的目標(biāo)在于形成完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，通過(guò)依規(guī)治黨規(guī)范黨的權(quán)力運(yùn)行過(guò)程，強(qiáng)化黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，確保黨的執(zhí)政能夠不忘初心，始終服務(wù)于廣大人民群眾，保障人民群眾根本利益的實(shí)現(xiàn)。而國(guó)家法律運(yùn)行的目的則在于維護(hù)社會(huì)公平、正義，確保國(guó)家全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利益。黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律統(tǒng)一于人民群眾根本利益這一共同目標(biāo)之下[2]。非但如此，二者的核心準(zhǔn)則也具有一致性，無(wú)論黨規(guī)還是國(guó)法，都強(qiáng)調(diào)了憲法至上的原則[3]。黨內(nèi)法規(guī)以黨章為統(tǒng)領(lǐng)，強(qiáng)調(diào)憲法至上;而國(guó)家法同樣強(qiáng)調(diào)憲法至上。無(wú)論是黨內(nèi)法規(guī)，還是國(guó)家法，都需要以不違反憲法為其合法性前提。此外，二者也都是作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨管黨治黨時(shí)需要遵循的法度。黨內(nèi)法規(guī)作為治黨規(guī)范，是黨管黨治黨的依據(jù)，是黨及黨員開(kāi)展活動(dòng)的準(zhǔn)繩，也是黨及黨員必須遵守的法;而在法治已經(jīng)成為社會(huì)主旋律，國(guó)家正在全面推進(jìn)依法治國(guó)的宏觀背景下，國(guó)家法更是黨加強(qiáng)自身建設(shè)時(shí)必須遵守的最起碼規(guī)矩。國(guó)家法與黨內(nèi)法規(guī)在推進(jìn)和保障黨的建設(shè)科學(xué)化方面所發(fā)揮的作用盡管不同，但都是推進(jìn)黨的建設(shè)科學(xué)化的必不可少的制度保障[4]。而由于執(zhí)政黨執(zhí)掌國(guó)家政權(quán)的特殊地位，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨務(wù)的調(diào)整必然會(huì)影響和涉及國(guó)務(wù)，因而還具有一定的“國(guó)家法”的作用[5]。

2.都具有法律性

無(wú)論是國(guó)家法還是黨內(nèi)法規(guī)，都是法，都具有法律性，都能夠發(fā)揮法的作用。（1）黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法都是調(diào)整人們行為的社會(huì)行為規(guī)范，都能夠發(fā)揮特定的約束力，盡管其約束力的成因并不相同。但在各自的適用范圍內(nèi)，無(wú)論是國(guó)家法還是黨內(nèi)法規(guī)，都能起到相應(yīng)的作用。具體到管黨治黨領(lǐng)域，二者都是管黨治黨所不可或缺的規(guī)矩，都是黨員必須嚴(yán)格遵守的法。（2）二者都以權(quán)利與義務(wù)為基本內(nèi)容。國(guó)家法需要規(guī)定公民的權(quán)利與義務(wù)，而黨內(nèi)法規(guī)則需要規(guī)定黨員的權(quán)利與義務(wù)。盡管二者在權(quán)利與義務(wù)的配設(shè)上未必遵循相同的理念，而在權(quán)利義務(wù)所對(duì)應(yīng)的利益與自由的范圍上也不盡一致，但都需要以對(duì)權(quán)利與義務(wù)的規(guī)定為其基本內(nèi)容，并都通過(guò)對(duì)適用對(duì)象之權(quán)利與義務(wù)的規(guī)定達(dá)到調(diào)整相應(yīng)社會(huì)關(guān)系的目的。（3）黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法都需要遵循相應(yīng)的立法程序。對(duì)國(guó)家法而言，其制定與修改需要遵循立法法的規(guī)定，不得違反立法法規(guī)定的程序;而黨內(nèi)法規(guī)盡管不是國(guó)家法，但作為一種法也需要遵循諸如《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》這樣的“黨內(nèi)立法法”的規(guī)定。（4）二者都具有適用的相對(duì)普遍性與平等性。國(guó)家法是對(duì)全體公民的要求，而黨內(nèi)法規(guī)則是對(duì)全體黨員的要求。國(guó)家法律從來(lái)只對(duì)它所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系作普遍的規(guī)定，它反映社會(huì)成員的共同要求，是對(duì)個(gè)體共性的一般抽象和提煉，不考慮具體的、個(gè)別的、特殊的情況[6]（P16）?！胺傻钠毡樾允欠伤仨毦邆涞谋举|(zhì)屬性?！盵7]對(duì)于國(guó)家的公民而言，國(guó)家法具有適用上的平等性，公民在法律面前一律平等。而黨內(nèi)法規(guī)作為中國(guó)共產(chǎn)黨的“家法”，則是一種軟法[8]，也不是針對(duì)某一個(gè)或某幾個(gè)黨員或黨組織制定的規(guī)矩，而是適用于特定領(lǐng)域或法域的所有黨員及黨組織的，且在適用上具有平等性。對(duì)違反黨內(nèi)法規(guī)的黨組織和黨員必須嚴(yán)肅、公正執(zhí)行紀(jì)律處分，黨內(nèi)不允許有任何不受黨內(nèi)法規(guī)約束的黨組織和黨員。國(guó)家法與黨內(nèi)法規(guī)都具有適用的相對(duì)普遍性要求。

（二）黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法相互保障、相互制約

作為法，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法具有高度的一致性，二者都具有法律性，都是我國(guó)社會(huì)主義法治體系賴以支撐的組成部分。不但如此，就二者在我國(guó)現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的作用來(lái)看，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法是相互保障、相互制約的。具體而言：

1.黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法相互保障

一方面，黨內(nèi)法規(guī)保障著國(guó)家法：（1）黨內(nèi)法規(guī)是黨領(lǐng)導(dǎo)制定國(guó)家立法的基礎(chǔ)，保障著國(guó)家法的制定。在我國(guó)，依法治國(guó)是在黨領(lǐng)導(dǎo)下的依法治國(guó)，依法治國(guó)需要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，而立法是依法治國(guó)的基礎(chǔ)。為此，需要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法。而黨內(nèi)法規(guī)則是保障黨自身建設(shè)，充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主并帶動(dòng)黨外民主從而實(shí)現(xiàn)民主立法乃至科學(xué)立法的關(guān)鍵。“黨規(guī)雖然作為政黨內(nèi)部規(guī)范，約束政黨自身的行為，但鑒于中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與國(guó)家法治的統(tǒng)一性，黨規(guī)具有更多的‘輻射效應(yīng)?！盵3]（2）黨內(nèi)法規(guī)是推進(jìn)國(guó)家法實(shí)施的基本保障。中國(guó)共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，也包括國(guó)家立法以及法律的實(shí)施，而黨內(nèi)法規(guī)則是確保國(guó)家法實(shí)施的基本保障。黨通過(guò)制定和實(shí)施黨內(nèi)法規(guī)，可以提高對(duì)廣大黨員的要求，更高效地調(diào)整黨員行為、規(guī)范黨內(nèi)生活，促使各級(jí)黨組織及黨員模范地遵守憲法和法律，并以此發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，引導(dǎo)全國(guó)人民遵紀(jì)守法。同時(shí)，黨通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)強(qiáng)化了自身建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了嚴(yán)格而有效自治，這必然有助于提升其依法治國(guó)的能力，在保障國(guó)家法立法質(zhì)量的基礎(chǔ)上提升其實(shí)施效果。黨內(nèi)法規(guī)作為一種更具有靈活性的法，能夠細(xì)化憲法、法律確立的黨的領(lǐng)導(dǎo)，保障國(guó)家法的貫徹。國(guó)家法尤其是憲法確立了黨的領(lǐng)導(dǎo)這一基本原則，但并沒(méi)有細(xì)化黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)如何具體實(shí)施，需要黨內(nèi)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)體制、機(jī)制和方式上的具體制度安排，國(guó)家法律不宜作具體規(guī)定，這就需要黨內(nèi)法規(guī)來(lái)加以具體化、細(xì)致化，以具體落實(shí)憲法、法律確立的“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”這一基本原則[9]。（3）黨內(nèi)法規(guī)對(duì)于國(guó)家法的建構(gòu)與維護(hù)具有引領(lǐng)示范作用。很多國(guó)家法是黨內(nèi)法規(guī)直接推動(dòng)的產(chǎn)物，而很多黨員的違法犯罪也往往是從違反黨內(nèi)法規(guī)開(kāi)始的。實(shí)踐表明，黨的組織和黨員干部不按憲法、法律的規(guī)定辦事，首先是從違背黨章和黨內(nèi)法規(guī)開(kāi)始的。要從根本上維系黨的紀(jì)律，保持黨的純潔性，樹(shù)立黨的威信，從而保證黨對(duì)依法治國(guó)事業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，必須構(gòu)建全面、系統(tǒng)、規(guī)范的黨內(nèi)法規(guī)體系。只有將黨領(lǐng)導(dǎo)政權(quán)機(jī)關(guān)的內(nèi)容、方式和程序都以黨內(nèi)法規(guī)的形式規(guī)定下來(lái)，才能保證黨的領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威性、嚴(yán)肅性和穩(wěn)定性[10]（P261）。正因?yàn)槿绱?，黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）指出，“要加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的有力保障”。而歷史的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)表明，黨內(nèi)法規(guī)是管黨治黨的重要制度保障，只有依照黨內(nèi)法規(guī)把黨建設(shè)好，才能夠使黨真正成為領(lǐng)導(dǎo)我國(guó)法治建設(shè)的堅(jiān)強(qiáng)核心，才能夠?yàn)槿嫱七M(jìn)依法治國(guó)提供最強(qiáng)有力保障。

另一方面，國(guó)家法也反過(guò)來(lái)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)發(fā)揮著相應(yīng)保障作用：（1）國(guó)家法為黨內(nèi)法規(guī)的制定提供立法依據(jù)與權(quán)限，保障著黨內(nèi)法規(guī)自身的合法性，使黨內(nèi)法規(guī)能夠依據(jù)國(guó)家法的指引并在國(guó)家法的規(guī)范和保障之下實(shí)現(xiàn)管黨治黨。法治是當(dāng)代社會(huì)的主旋律，而法治之法首先是國(guó)家法。法治意味著國(guó)家社會(huì)治理的各個(gè)基本方面都應(yīng)當(dāng)被納入國(guó)家法的調(diào)整和規(guī)范之中，其中也包括作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨及其活動(dòng)。而黨內(nèi)法規(guī)的制定與實(shí)施作為黨的活動(dòng)的重要組成部分，顯然也在其中。（2）國(guó)家法所確立的法治精神與法治思維及其豐富經(jīng)驗(yàn)為黨內(nèi)法規(guī)的制定和實(shí)施提供參考與借鑒，能夠使黨內(nèi)法規(guī)從形式到內(nèi)容上都更為嚴(yán)謹(jǐn)和法治化。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)實(shí)際上是黨力行依法治國(guó)時(shí)對(duì)于管黨治黨提出了制度保障需求，是法治精神與黨的法治思維在黨的建設(shè)方面的體現(xiàn)。對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的重視是黨領(lǐng)導(dǎo)人民全面推進(jìn)依法治國(guó)必然的結(jié)果。不僅如此，國(guó)家法建設(shè)的豐富經(jīng)驗(yàn)可以為黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)提供幫助。我國(guó)社會(huì)主義法律體系已經(jīng)初步形成，但黨內(nèi)法規(guī)作為黨的十八大之后重新受到高度關(guān)注和重視的制度，其體系建設(shè)才起步未久。中共中央對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定工作提出的規(guī)劃目標(biāo)，是要到建黨100周年時(shí)全面建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。在此建設(shè)過(guò)程中，國(guó)家法律體系建設(shè)中的經(jīng)驗(yàn)，包括重要的立法原則、較完備的立法程序、科學(xué)的立法技術(shù)等，都可以為黨內(nèi)法規(guī)體系的建設(shè)提供重要幫助和借鑒[9]。（3）國(guó)家法也保障著黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施。《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第七條第一款明確規(guī)定：“黨組織和黨員違反黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)，違反國(guó)家法律法規(guī)，……依照規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予紀(jì)律處理或者處分的，都必須受到追究?！憋@然，對(duì)于黨員而言，國(guó)家法律法規(guī)與黨紀(jì)是合而為一的，國(guó)法也是黨紀(jì)，違反國(guó)法是最基本的違紀(jì)。對(duì)于違反國(guó)家法律法規(guī)的違紀(jì)黨員，一方面必須追究其黨紀(jì)責(zé)任，給予黨紀(jì)處分，另一方面也必須追究其國(guó)家法律責(zé)任。對(duì)違法黨員追究國(guó)家法律責(zé)任是追究其黨紀(jì)責(zé)任的重要組成部分，是全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨的必然要求。站在黨員角度上，國(guó)家法是黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的基本保障。不僅如此，對(duì)于那些嚴(yán)重違反黨內(nèi)法規(guī)并觸犯國(guó)家法的黨員行為，在黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)追究其黨紀(jì)責(zé)任的基礎(chǔ)上再追究其國(guó)家法責(zé)任，可以借助于國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)的威嚴(yán)。

2.黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法相互制約

由于國(guó)家法與黨內(nèi)法規(guī)都是我國(guó)社會(huì)主義法治體系的組成部分，必然決定了二者在黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行社會(huì)治理過(guò)程中相互支撐，同時(shí)又相互影響、相互制約。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的成效會(huì)影響和制約國(guó)家法體系的健全與完善，而國(guó)家法內(nèi)容的完備與實(shí)效也反過(guò)來(lái)會(huì)制約黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的水平。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，國(guó)家法治與黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)是相互制約的，國(guó)家法治退步的時(shí)期往往也是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)乏力和疲弱的時(shí)期。

首先，國(guó)家法制約著黨內(nèi)法規(guī)。我國(guó)憲法規(guī)定：一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。1為此，作為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)核心與唯一執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨，其活動(dòng)顯然必須在憲法和法律允許的范圍內(nèi)進(jìn)行，而不能游離于國(guó)家法之外。而黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)作為黨自身的立法與執(zhí)法活動(dòng)顯然也受此限制。這意味著黨內(nèi)法規(guī)必須遵守憲法和法律的規(guī)定，不得違背國(guó)家法的精神。國(guó)家法的規(guī)范性與更強(qiáng)法律性可以為黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)提供必要的依據(jù)和參考，從而使其更具有規(guī)范性和法律性。一旦國(guó)家法建設(shè)不好，則整個(gè)國(guó)家就難以形成法治的環(huán)境，從而影響作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨法治思維的形成，導(dǎo)致其難以形成依規(guī)治黨的意識(shí)，難以重視和強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)。

其次，黨內(nèi)法規(guī)也制約著國(guó)家法。中國(guó)的事情關(guān)鍵在黨，在黨要管黨，全面從嚴(yán)治黨。而黨內(nèi)法規(guī)則是實(shí)現(xiàn)管黨治黨的制度保障。中國(guó)的法治建設(shè)需要堅(jiān)持并強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)，而黨是否具有足夠的領(lǐng)導(dǎo)水平與能力顯然就成為決定中國(guó)法治建設(shè)成效的最關(guān)鍵因素。只有加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，借助黨內(nèi)法規(guī)之力實(shí)現(xiàn)管黨治黨，實(shí)現(xiàn)黨自身建設(shè)的科學(xué)化以提高黨自身的能力，才能夠保證中國(guó)法治建設(shè)始終沿著正確的方向以高效、科學(xué)的方式前進(jìn)。歷史經(jīng)驗(yàn)證明，如果黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)出了問(wèn)題，則黨的建設(shè)就一定會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題，而黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義法治建設(shè)也就會(huì)偏離方向或出現(xiàn)失誤。此外，作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的基本組成部分，國(guó)家法與黨內(nèi)法規(guī)顯然是我國(guó)法治建設(shè)賴以前行的兩條腿，缺少黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)或黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)得不好，勢(shì)必會(huì)令我國(guó)法治建設(shè)形成跛腿走路的局面，從而難以真正實(shí)現(xiàn)法治。

二、黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法的區(qū)別探討

在中國(guó)當(dāng)代社會(huì)治理過(guò)程中，無(wú)論是國(guó)家法還是黨內(nèi)法規(guī)，都是重要的治理手段，也都是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系不可或缺的組成部分。二者相互聯(lián)系、相互影響、相互促進(jìn)又相互制約，共同支撐起我國(guó)社會(huì)主義法治體系，并在我國(guó)社會(huì)治理中各自發(fā)揮著不可或缺的重要作用。但另一方面，同為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系組成部分的黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律又有著各自不同的內(nèi)涵和特征，二者不能夠混同。

（一）制定與實(shí)施主體的不同

“黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)的規(guī)矩，國(guó)家法律是全社會(huì)的規(guī)矩?！盵11]作為適用對(duì)象不同的規(guī)矩，國(guó)家法與黨內(nèi)法規(guī)有著不同的制定主體與實(shí)施主體。國(guó)家法的制定有著嚴(yán)格的主體要求，即由代表國(guó)家的、具有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)制定。依據(jù)我國(guó)《立法法》的規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)。全國(guó)人民代表大會(huì)制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律。全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律以外的其他法律;在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。1自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。2民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例。3國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，可以根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門(mén)的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章。4自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。5

而黨內(nèi)法規(guī)的制定主體則是黨的相關(guān)組織。依據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，黨內(nèi)法規(guī)的制定主體為黨的中央組織，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委。不難看出，黨內(nèi)法規(guī)的制定盡管也有著特定的主體，但這些主體并不是國(guó)家以及代表國(guó)家的國(guó)家機(jī)關(guān)，而是黨的特定機(jī)關(guān)。

一言以蔽之，對(duì)于國(guó)家法而言，其立法主體只能是國(guó)家法明文規(guī)定的、代表國(guó)家的立法機(jī)關(guān);而黨內(nèi)法規(guī)的制定主體則是能夠代表黨的黨的機(jī)關(guān)。二者在立法的主體上是不同的。這種不同決定了黨內(nèi)法規(guī)盡管具有法律性，但卻不是一種國(guó)家法，而是一種非正式意義上的法?！霸谂c國(guó)家法對(duì)應(yīng)的意義上，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)際上是一種非正式法?！盵12]以上不同決定了國(guó)家法與黨內(nèi)法規(guī)立法技術(shù)上的差異，具體而言：國(guó)家法出于治國(guó)理政的需要，其立法技術(shù)要求嚴(yán)謹(jǐn)、技術(shù)性強(qiáng)、規(guī)范性強(qiáng)，而黨內(nèi)法規(guī)則出于管黨治黨靈活性的需求，其制定則可以相對(duì)比較簡(jiǎn)易，技術(shù)要求相對(duì)較低，規(guī)范性也沒(méi)有國(guó)家法那樣強(qiáng)。

（二）效力來(lái)源不同

法律效力是指法律所具有的一種作用于其對(duì)象的合目的性的力量[13]。作為法，黨內(nèi)法規(guī)盡管與國(guó)家法一樣，都具有相應(yīng)的約束力，但二者約束力的來(lái)源并不相同。國(guó)家法作為硬法，其效力亦即約束力來(lái)自于國(guó)家強(qiáng)制力的保障，其后盾是監(jiān)獄、警察、法院等國(guó)家暴力機(jī)構(gòu)，盡管從法理上來(lái)說(shuō)，“國(guó)家制定的法律必須得到人們的接受，才能獲得完全的持久的效力。”[14]（P261）與國(guó)家法不同，“黨內(nèi)法規(guī)”的強(qiáng)制力則來(lái)源于黨組織和黨員的自覺(jué)認(rèn)同、組織內(nèi)的紀(jì)律、黨組織和黨員的利益[15]。換言之，國(guó)家法律的效力來(lái)自于公民的授權(quán)，來(lái)自于公民對(duì)自己部分權(quán)利的讓渡以及基于這一讓渡而產(chǎn)生的國(guó)家強(qiáng)制力，即公民把權(quán)力賦予自己通過(guò)選舉產(chǎn)生的立法機(jī)關(guān)，而立法機(jī)關(guān)制定的法律反過(guò)來(lái)要約束作為個(gè)體的公民個(gè)人;而制定黨內(nèi)法規(guī)的目的是約束黨的組織和黨員個(gè)人，因此其效力或者說(shuō)強(qiáng)制執(zhí)行力來(lái)自黨員的認(rèn)可接受[16];或者說(shuō)，黨內(nèi)法規(guī)的效力來(lái)自于黨員入黨宣誓時(shí)明確自愿對(duì)自己權(quán)利的讓渡。“無(wú)論是在黨內(nèi)還是黨外，黨規(guī)都不得運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施，不得作為行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法依據(jù)，不得作為檢察院提起公訴的依據(jù)，不得作為法院判案的依據(jù)，不得依靠行政權(quán)、司法權(quán)保證實(shí)施?！盵17]（P509）由于其效力來(lái)源不同，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法約束力發(fā)揮作用的場(chǎng)合與機(jī)制也不相同。對(duì)于公民（包括黨員）而言，遵守國(guó)家法是其法定義務(wù)，是義不容辭的。而對(duì)于黨員而言，盡管遵守黨內(nèi)法規(guī)也是其義務(wù)，但如果其不再是黨員，則可以不受黨內(nèi)法規(guī)的約束。例如，我國(guó)憲法規(guī)定公民有宗教信仰的自由，但黨內(nèi)法規(guī)則規(guī)定黨員必須堅(jiān)持馬克思主義信仰。表面上看，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定似乎違反了國(guó)家法律的規(guī)定。但實(shí)際上則不然，因?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)適用的對(duì)象是中國(guó)共產(chǎn)黨黨員，而入黨的前提就是需要明確宣誓，遵守黨的紀(jì)律，履行黨員義務(wù)。這顯然意味著，其對(duì)黨員義務(wù)的履行來(lái)源于其自身對(duì)自己權(quán)利的讓渡。換言之，如果不是黨員就可以完全不受黨內(nèi)法規(guī)的約束，可以不對(duì)其適用黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，而只要是黨員就必須基于其入黨時(shí)的承諾而接受黨內(nèi)法規(guī)的約束。

黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法效力來(lái)源的不同，決定了二者盡管都被納入了中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，成為法治體系不可或缺的重要組成部分，但其作用機(jī)理并不完全相同，并因此隸屬于兩個(gè)不同的法體系。國(guó)家法屬于硬法體系，而黨內(nèi)法規(guī)則屬于軟法體系。二者共同支撐起我國(guó)社會(huì)主義法治體系，并相互支持、相互配合又彼此制約，共同在推進(jìn)我國(guó)社會(huì)治理體系現(xiàn)代化方面發(fā)揮著促動(dòng)作用。

（三）適用的對(duì)象與領(lǐng)域不同

國(guó)家法作為法適用于全體公民，也包括在中華人民共和國(guó)境內(nèi)的外國(guó)組織或個(gè)人，用以調(diào)整國(guó)家、社會(huì)組織與公民之間的相互關(guān)系。對(duì)于國(guó)家、社會(huì)組織（包括黨）以及公民（包括黨員）而言，國(guó)家法是其行為底線，而遵守國(guó)家法是其法定的義務(wù)。作為法，國(guó)家法通過(guò)調(diào)整社會(huì)成員之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，維護(hù)著社會(huì)的正常秩序，保障著社會(huì)的健康發(fā)展?！白鳛槿祟惿鐣?huì)的行為規(guī)范，任何國(guó)家的法律都是人與人之間實(shí)現(xiàn)交往、確定關(guān)系及秩序的最重要途徑”[18]（P2），國(guó)家法對(duì)于一國(guó)之內(nèi)的所有人與社會(huì)組織（包括黨員及各級(jí)黨組織）一體適用，對(duì)所有公民都具有約束力。而黨內(nèi)法規(guī)作為僅對(duì)黨員及各級(jí)黨組織而言具有法律性質(zhì)的規(guī)范，則通常只在黨內(nèi)適用，一般僅用以調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系。“黨內(nèi)關(guān)系是一個(gè)政黨內(nèi)部的相關(guān)組織、部門(mén)以及黨員之間進(jìn)行黨內(nèi)行為時(shí)產(chǎn)生的內(nèi)在關(guān)聯(lián)?！盵19]（P161）從黨的角度上來(lái)說(shuō)，黨內(nèi)法規(guī)是一種法，對(duì)所有黨員和黨組織具有法律約束力，而黨員與各級(jí)黨組織則負(fù)有遵守黨內(nèi)法規(guī)的義務(wù)。從社會(huì)治理的角度上來(lái)說(shuō)，黨內(nèi)法規(guī)是一種軟法，是獨(dú)立于國(guó)家法體系之外另外一種社會(huì)治理規(guī)則體系，是對(duì)國(guó)家法不可或缺的補(bǔ)充與支撐，并與國(guó)家法一起共同構(gòu)建起我國(guó)的社會(huì)主義法治體系。而從國(guó)家的角度上來(lái)說(shuō)，黨內(nèi)法規(guī)不僅是一種法，更是一種政策[20]（P13）。但對(duì)于黨之外的其他組織以及一般公民而言，黨內(nèi)法規(guī)則不是其必須遵守的規(guī)范，對(duì)其行為并不適用，其違反黨內(nèi)法規(guī)并不需要承擔(dān)任何不利后果。

不僅如此，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法適用的領(lǐng)域也不完全相同，國(guó)家法作為硬法只適用于人們的行為領(lǐng)域，用以調(diào)整人們的行為?！胺蓛H僅關(guān)注行為，只有在行為人的思想和感情能夠提示行為特征并決定該行為對(duì)公共安全的威脅時(shí)，才對(duì)其進(jìn)行考慮?！盵21]（P205）而黨內(nèi)法規(guī)作為一種軟法則在適用于黨員行為領(lǐng)域之外，還可適用于黨員的思想領(lǐng)域，對(duì)黨員的思想提出要求。正因?yàn)槿绱?，黨內(nèi)法規(guī)可以在思想建黨與制度建黨相結(jié)合的過(guò)程中發(fā)揮其特定優(yōu)勢(shì)，而國(guó)家法顯然不具備這樣的優(yōu)勢(shì)。此外，從廣義上來(lái)說(shuō)，國(guó)家法與黨內(nèi)法規(guī)都是管黨治黨的規(guī)范，但在管黨治黨方面，黨內(nèi)法規(guī)所涉及的范圍顯然要遠(yuǎn)遠(yuǎn)廣于國(guó)家法。這一點(diǎn)在《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》中有明確體現(xiàn)，該《條例》第七條第一款規(guī)定：“黨組織和黨員違反黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)，違反國(guó)家法律法規(guī)，違反黨和國(guó)家政策，違反社會(huì)主義道德，危害黨、國(guó)家和人民利益的行為，依照規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予紀(jì)律處理或者處分的，都必須受到追究?！焙苊黠@，在管黨治黨方面，國(guó)家法只涉及黨員違反國(guó)法的行為，不涉及黨員違反倫理道德等其他規(guī)范的行為，而黨內(nèi)法規(guī)則不僅涉及黨員違反國(guó)法的行為，還要處理其違反黨規(guī)、國(guó)家政策、道德以及其他危害黨、國(guó)家和人民利益的行為。

（四）規(guī)范邏輯方面的差異

從結(jié)構(gòu)視角來(lái)看，“任何類型的法（法律制度）都是權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一，盡管有時(shí)是以變異的形式表現(xiàn)出來(lái)的?！盵22]（P302-303）不過(guò)，在不同的法中，權(quán)利義務(wù)設(shè)置的理念亦即規(guī)范的邏輯是不同的。具體而言：對(duì)國(guó)家法來(lái)說(shuō)，法律的直接目的是保障利益，也就是說(shuō)，保障人們的訴求與要求[23]（P150-151）。為此，它需要以權(quán)利為基石，因?yàn)闄?quán)利能夠以其特有的利益導(dǎo)向和激勵(lì)機(jī)制幫助人們實(shí)現(xiàn)自由，維護(hù)和保障人們的利益，實(shí)現(xiàn)人們的訴求。國(guó)家法律體系得以建構(gòu)的邏輯起點(diǎn)是權(quán)利本位，它是以對(duì)人們權(quán)利的保護(hù)為基點(diǎn)而構(gòu)建起來(lái)的，目標(biāo)在于限制國(guó)家權(quán)力，以更好地保障公民權(quán)利。因此，在國(guó)家法中，對(duì)于權(quán)利的保護(hù)和強(qiáng)調(diào)多于其對(duì)義務(wù)的規(guī)定和宣示。而在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中，黨員不是普通公民，而是具有先進(jìn)性要求的覺(jué)悟分子，“對(duì)于他們來(lái)講，優(yōu)先考慮的不是他們個(gè)人的權(quán)益，優(yōu)先考慮的是他們參與黨組織之后如何為人民服務(wù)?！盵24]因此對(duì)于黨員而言，義務(wù)而非權(quán)利更具有優(yōu)先性，義務(wù)是作為黨內(nèi)法規(guī)之本位的。1正因?yàn)槿绱?，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)與國(guó)家法制度體系建設(shè)在規(guī)范邏輯上會(huì)有所差異，國(guó)家法制度體系建設(shè)側(cè)重對(duì)公民的權(quán)利保障，而黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)則側(cè)重對(duì)黨員的義務(wù)的強(qiáng)化。在黨內(nèi)法規(guī)中，盡管也有諸如《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》這樣的專門(mén)性黨員權(quán)利保障法規(guī)，但更多的則是規(guī)定黨員義務(wù)與責(zé)任的法規(guī);即便在《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》這一側(cè)重黨員權(quán)利保障的法規(guī)中，也依舊不乏對(duì)黨員義務(wù)與責(zé)任的規(guī)定，很多黨員權(quán)利的享有和實(shí)現(xiàn)也都是以履行相應(yīng)的義務(wù)為前提的。例如“黨員有權(quán)提出接受教育和培訓(xùn)的要求”。但另一方面，“黨員接受教育和培訓(xùn)應(yīng)當(dāng)服從組織安排?！倍@顯然也是黨內(nèi)法規(guī)作為法而在要求上高于國(guó)家法且在內(nèi)容上嚴(yán)于國(guó)家法的一個(gè)重要理?yè)?jù)。

（五）對(duì)公開(kāi)性的要求不盡相同

除了以上四個(gè)主要方面的差異之外，對(duì)公開(kāi)性要求的不盡相同也是黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法之間的一個(gè)區(qū)別。國(guó)家法——無(wú)論是全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)的法律及其解釋，還是國(guó)務(wù)院及其部委通過(guò)的法規(guī)、規(guī)章，抑或是地方人大及政府通過(guò)的地方性法規(guī)、規(guī)章——其內(nèi)容應(yīng)當(dāng)一律公開(kāi)發(fā)布，這是立法法對(duì)于國(guó)家法的基本要求，也是使人們知法守法的客觀需要，是現(xiàn)代法治之法的內(nèi)含之義。而黨內(nèi)法規(guī)則由于其調(diào)整對(duì)象的特殊性，一些法規(guī)會(huì)具有涉密性，因而除了公開(kāi)發(fā)布的情況之外，還存在可以不公開(kāi)發(fā)布的情況?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二十九條第三款規(guī)定：黨內(nèi)法規(guī)除涉及黨和國(guó)家秘密不得公開(kāi)或者按照有關(guān)規(guī)定不宜公開(kāi)外，應(yīng)當(dāng)在黨報(bào)黨刊、重點(diǎn)新聞網(wǎng)站、門(mén)戶網(wǎng)站等黨的媒體上公開(kāi)發(fā)布。而所謂的“一般應(yīng)當(dāng)公開(kāi)發(fā)布”顯然表明，對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)而言，公開(kāi)發(fā)布是原則、不公開(kāi)發(fā)布是例外。很顯然，與國(guó)家法必須毫無(wú)保留地完全公開(kāi)發(fā)布相比，黨內(nèi)法規(guī)存在不公開(kāi)發(fā)布的情況。而這與黨內(nèi)法規(guī)自身的屬性有著直接的關(guān)系。黨內(nèi)法規(guī)作為政黨政治的產(chǎn)物，作為“黨要管黨，全面從嚴(yán)治黨”的制度工具，不僅具有法律屬性，更具有政治屬性，且其政治屬性要優(yōu)先于其法律屬性。換言之，作為一種規(guī)范，黨內(nèi)法規(guī)存在的目的不僅成因于法治的需求，更在于管黨治黨以保持黨的先進(jìn)性與純潔性，從而提高黨的長(zhǎng)期執(zhí)政能力的需要。而政治屬性優(yōu)先于法律屬性的特征決定了黨內(nèi)法規(guī)的部分內(nèi)容必然具有涉密要求，所以不是所有黨內(nèi)法規(guī)都適合公開(kāi)和有必要公開(kāi)。

三、黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法關(guān)系的協(xié)調(diào)

黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法都是法，都具有約束力，都能夠產(chǎn)生特定的規(guī)范效果。但很顯然，作為法，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法在很多方面都是不同的。盡管二者都是我國(guó)社會(huì)主義法治體系的組成部分，但就其相互關(guān)系而言卻分別隸屬于兩種不同的法體系，適用于不同的調(diào)整對(duì)象。其中，黨內(nèi)法規(guī)屬于軟法體系，是治黨之保證;而國(guó)家法則隸屬硬法體系，是治國(guó)之重器。這樣一來(lái)，當(dāng)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法共同被納入我國(guó)社會(huì)主義法治體系之中并都作為社會(huì)治理規(guī)則而在社會(huì)治理方面發(fā)揮作用時(shí)，難免會(huì)因其不同而產(chǎn)生沖突或不協(xié)調(diào)，而這種不協(xié)調(diào)顯然會(huì)對(duì)我國(guó)全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略及全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略帶來(lái)負(fù)面影響。因此，全面推進(jìn)依法治國(guó)需要加強(qiáng)有關(guān)如何使黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律保持銜接和協(xié)調(diào)方面的研究。

（一）協(xié)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法之間關(guān)系的必要性

十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《決定》把黨內(nèi)法規(guī)納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，是一個(gè)具有建設(shè)性的舉措?！八_立和形成了黨、法關(guān)系的新格局，探索到了一條在和平時(shí)期提升中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政合法性的新途徑，理順了長(zhǎng)期以來(lái)黨在國(guó)家和社會(huì)治理上存在的某些體制性、理論性障礙?！盵25]但另一方面，這并不意味著黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法的關(guān)系就順理成章地得到了解決，由于二者之間的差異尤其是各自立法理念的不同以及立法技術(shù)上的缺欠，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法依舊面臨如何相互銜接與彼此協(xié)調(diào)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。正是基于此，習(xí)近平總書(shū)記專門(mén)強(qiáng)調(diào)“要完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制，注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)，構(gòu)建以黨章為根本、若干配套黨內(nèi)法規(guī)為支撐的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”[26]。

截至目前，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法之間關(guān)系的銜接與協(xié)調(diào)做了大量富有成效的研究，也提出了一些很好的對(duì)策建議，但同時(shí)也存在不少爭(zhēng)議。例如，有學(xué)者認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法的協(xié)調(diào)路徑應(yīng)當(dāng)是將部分黨內(nèi)法規(guī)上升為國(guó)家法，使二者相互吸收與借鑒，最終完全成為一個(gè)統(tǒng)一的法體系[27]。有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法的協(xié)同，必須在中國(guó)法治建設(shè)中把兩者統(tǒng)一起來(lái)，統(tǒng)籌兼顧，協(xié)同推進(jìn)，為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)提供法治保障[28]。還有學(xué)者則認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)制定既應(yīng)在形式上與國(guó)家立法的總體規(guī)劃相適應(yīng)，又需在內(nèi)容上與國(guó)家立法實(shí)現(xiàn)對(duì)接[29]。還有學(xué)者認(rèn)為，必須堅(jiān)持黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律相輔相成，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法規(guī)的一致[30]。管黨治黨既要充分發(fā)揮黨規(guī)黨紀(jì)的作用，又要充分發(fā)揮國(guó)家法律的作用，使二者相輔相成、相得益彰[31]。

（二）協(xié)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法關(guān)系的要求與路徑

在推進(jìn)和強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法的銜接與協(xié)調(diào)方面，筆者贊同如下觀點(diǎn)，即：二者的銜接和協(xié)調(diào)，需要從國(guó)家治理與黨內(nèi)治理兩個(gè)角度充分加以考量，既要考慮管黨治黨的現(xiàn)實(shí)需要，也必須遵循法治建設(shè)的一般規(guī)律。兩個(gè)規(guī)范體系的銜接和協(xié)調(diào)不是簡(jiǎn)單地將其中一方吸納入另外一方，使其中一方為另一方所取代，也不是片面地追求二者從形式到內(nèi)容的完全統(tǒng)一，而是在追求二者契合自身不同功能定位和確保其自洽周延、不相沖突的基礎(chǔ)上，“保持兩個(gè)規(guī)范體系相互呼應(yīng)、協(xié)同和承接的良性互動(dòng)，從而達(dá)致兩個(gè)規(guī)范體系‘內(nèi)在統(tǒng)一于中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的狀態(tài)，形成相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局。”[32]而十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《決定》則實(shí)際上已經(jīng)從理論上指明了黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法之間應(yīng)當(dāng)具有的相互關(guān)系，即二者都是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系不可或缺的組成部分，依法治國(guó)需要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，需要黨依法執(zhí)政;而依法執(zhí)政，不僅要求黨依據(jù)憲法法律治國(guó)理政，而且也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。就此而言，要使黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法之間在關(guān)系上保持銜接與協(xié)調(diào)，必須要在分清二者各自定位的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格把握其各自的界域。

具體而言，政黨（包括中國(guó)共產(chǎn)黨）內(nèi)部的治理應(yīng)當(dāng)在不游離國(guó)家法律明確劃定的底線與邊界的前提下，由政黨依據(jù)其各自不同的宗旨與擬實(shí)現(xiàn)的奮斗目標(biāo)，運(yùn)用其黨內(nèi)制度或法規(guī)自行治理?！罢h內(nèi)部的運(yùn)作管理是國(guó)家立法永遠(yuǎn)不可能完全替代的，特別是中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，其內(nèi)部建設(shè)是國(guó)家法律無(wú)法涵蓋的，只能靠自己制定規(guī)則來(lái)加以規(guī)范?！盵33]（P127）反過(guò)來(lái)，國(guó)家治理所需要的法律也是政黨內(nèi)部的法規(guī)或制度所不能替代的。中國(guó)共產(chǎn)黨作為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，盡管對(duì)全面依法治國(guó)具有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，是全面推進(jìn)依法治國(guó)的根本保障，但其自身制定的、用以管黨治黨的黨內(nèi)法規(guī)不宜用來(lái)取代國(guó)家法律而成為治國(guó)理政的唯一手段，否則就會(huì)使黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法失去其作為法所各自具有的優(yōu)勢(shì)。為此，必須要厘清黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法各自的規(guī)范邊界，妥善處理二者之間既存在分工又彼此合作的關(guān)系，“使黨內(nèi)法規(guī)不超越權(quán)限范圍而只對(duì)黨內(nèi)事務(wù)進(jìn)行規(guī)范，歸屬社會(huì)事務(wù)的則交由國(guó)家強(qiáng)制力為保障的法律來(lái)規(guī)制”[34]，亦即如有學(xué)者所指出的，“如果所調(diào)整的事項(xiàng)僅僅是黨內(nèi)事務(wù)，當(dāng)然只能是黨規(guī);如果是社會(huì)事務(wù)，也許就需要表現(xiàn)為國(guó)法;如果涉及到法定的人身權(quán)利與財(cái)產(chǎn)權(quán)利等，就必須用國(guó)法?！盵35]需要切實(shí)規(guī)避黨內(nèi)法規(guī)對(duì)自身作用范疇的逾越，從而不再出現(xiàn)以往在實(shí)際工作中出現(xiàn)的“黨紀(jì)取代國(guó)法”之異化情形。當(dāng)然，在此過(guò)程中，黨作為執(zhí)政者與國(guó)家的掌舵者，可以就相關(guān)社會(huì)事務(wù)首先在黨內(nèi)形成自己的政策，并借助于其對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)而使之成為國(guó)家政策，在推進(jìn)這些政策的過(guò)程中，黨可以逐漸將其中已經(jīng)成熟可行的政策上升為國(guó)家法，而不宜利用黨內(nèi)法規(guī)這類以管黨治黨為目的的規(guī)范直接涉足社會(huì)事務(wù)的管理。這是全面依法治國(guó)的內(nèi)在要求，也是貫徹落實(shí)全面從嚴(yán)治黨，避免混淆黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間的界限，使二者能夠協(xié)同配合的必然選擇。對(duì)于中國(guó)共產(chǎn)黨來(lái)說(shuō)，必須牢固樹(shù)立并時(shí)刻遵循憲法法律至上的理念，自覺(jué)在憲法法律設(shè)定的框架內(nèi)活動(dòng)，唯其如此，才能夠真正做到依法執(zhí)政、依法治國(guó)，令法治權(quán)威得到切實(shí)維護(hù)，也“才能形成領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法全面統(tǒng)籌局面，全面推進(jìn)依法治國(guó)、加快建設(shè)法治中國(guó)、實(shí)現(xiàn)法治強(qiáng)國(guó)的法治夢(mèng)”。[36]“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法?！盵37]（P28）

非但如此，應(yīng)嚴(yán)格把握黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法各自的界域，以確保二者之間關(guān)系的銜接與協(xié)調(diào)，還必須注意維護(hù)并維持黨內(nèi)法規(guī)作為黨管黨治黨依據(jù)的高標(biāo)準(zhǔn)，避免降低黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨員在思想與行為方面要求的情況出現(xiàn)。在內(nèi)容上，應(yīng)當(dāng)避免將國(guó)家法中對(duì)于一般公民的行為要求納入黨內(nèi)法規(guī)中來(lái)，以免造成黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法的混同。相應(yīng)地，在國(guó)家法的立法過(guò)程中，也必須注意掌握國(guó)家法在行為底線方面的標(biāo)準(zhǔn)，在條件和時(shí)機(jī)尚不成熟和具備時(shí)，不宜將黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨員的行為標(biāo)準(zhǔn)要求規(guī)定到國(guó)家法中，使國(guó)家法規(guī)定的行為底線抬得過(guò)高，以免作為公民行為底線的國(guó)家法異化為人們行為的高線，最終變得無(wú)法實(shí)施。也就是說(shuō)，協(xié)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法之間的關(guān)系，絕不意味著要將黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容納入國(guó)家法之中或者將國(guó)家法的內(nèi)容納入黨內(nèi)法規(guī)之內(nèi)，使二者成為一個(gè)法體系，而是必須保持黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法的二元法體系。

除此之外，要實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間關(guān)系的銜接與協(xié)調(diào)，還需要加強(qiáng)黨內(nèi)立規(guī)機(jī)構(gòu)與國(guó)家立法部門(mén)之間的溝通協(xié)調(diào)，強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)制。具體而言：（1）黨內(nèi)的法規(guī)工作機(jī)構(gòu)、人大的法律工作機(jī)構(gòu)、政府的法制工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立聯(lián)席會(huì)議制度，定期溝通、交流、通報(bào)相關(guān)制度擬制定和修改的情況，研究哪些問(wèn)題更適合由黨內(nèi)法規(guī)來(lái)解決，哪些問(wèn)題需要由黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律協(xié)同配合來(lái)加以解決;研究哪些事項(xiàng)需要制定黨內(nèi)法規(guī)，哪些事項(xiàng)需要制定國(guó)家法律，而哪些事項(xiàng)需要由黨政聯(lián)合發(fā)文，盡可能地避免黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間可能產(chǎn)生的沖突。（2）在黨內(nèi)法規(guī)制定過(guò)程中必須堅(jiān)持法治思維，嚴(yán)格依照《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》這一黨內(nèi)“立法法”的相關(guān)規(guī)定，做好黨內(nèi)法規(guī)的制定規(guī)劃、計(jì)劃、起草、審批和發(fā)布等各個(gè)環(huán)節(jié)的工作;應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)制定前的審核，做到重要黨內(nèi)法規(guī)必須經(jīng)黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)嚴(yán)格審核后再報(bào)請(qǐng)審議審批，確保及時(shí)發(fā)現(xiàn)和消除擬制定的黨內(nèi)法規(guī)草案中可能存在的與國(guó)家法有關(guān)規(guī)定相沖突的現(xiàn)象。（3）強(qiáng)化黨內(nèi)立規(guī)咨詢和意見(jiàn)征集，借助黨委法律顧問(wèn)制度，充分利用好各級(jí)黨委聘任的法律顧問(wèn)，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定進(jìn)行監(jiān)督或就其草案向法律顧問(wèn)征詢意見(jiàn)，并向范圍盡可能廣的黨員征求完善建議，盡量防范黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律出現(xiàn)沖突。（4）做好黨內(nèi)法規(guī)的備案審查、評(píng)估和清理工作。通過(guò)推進(jìn)備案審查，及時(shí)查找并糾正黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法規(guī)定不一致的問(wèn)題，確保黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法能夠彼此銜接與配合;通過(guò)開(kāi)展制定后的實(shí)施評(píng)估，及早發(fā)現(xiàn)并修改與國(guó)家法存在沖突的黨內(nèi)法規(guī);通過(guò)定期清理，適時(shí)廢止那些與國(guó)家法相沖突的黨內(nèi)法規(guī)，或者將某些黨內(nèi)法規(guī)中規(guī)定的更宜由國(guó)家法涉足的問(wèn)題吸收到國(guó)家法之中，確保黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法之間關(guān)系的協(xié)調(diào)。

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On the Relationship，Distinction and the Relationship Coordination of Party Laws and Regulations and National Laws

LIU Chang-qiu

（1.Law School，Wenzhou University，Wenzhou 325035，China;

2.Law Institute，Shanghai Academy of Social Sciences，Shanghai 200020，China）

Abstract：The Party laws and regulations and national laws belong to the same category，which are all outcome of institutional rationality. They have similarity，that influence and control each other while differ evidently from each other in the maker，source of effectiveness，applicable objects and fields，logical specification as well as demand to publicity. As the common support of socialist legal system，Party laws and regulations and national laws inevitably have conflict and discord when they play their role in the social governance for their difference. It will do harm to the comprehensive strategy of ruling the country by law as well as the strategy of overall and strict administration of the Party. In this connection，the relationship of Party laws and regulations and national laws should be harmonized.

Key Words：Party law and regulation;national law;rule the Party in accordance with regulations;rule of law

責(zé)任編輯：彭 瀾