包雅鈞 郭棟

摘 要：新冠肺炎疫情的暴發(fā)暴露出我國在重大疫情防控體制機(jī)制、公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系等方面的短板。加強(qiáng)基礎(chǔ)性的制度建設(shè)，是總結(jié)疫情教訓(xùn)、推動危機(jī)轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵。我國城市災(zāi)難應(yīng)急醫(yī)療救援體系的建設(shè)可借鑒國際社會在修復(fù)理念、救災(zāi)體系、應(yīng)用平臺、志愿服務(wù)等方面的先進(jìn)經(jīng)驗，通過采取法律體系建設(shè)、健全機(jī)構(gòu)和完善基礎(chǔ)設(shè)施、社會化普及等手段，盡快補(bǔ)齊短板、堵住漏洞、強(qiáng)化弱項，切實提高我國應(yīng)對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的能力和水平。

關(guān)鍵詞：城市災(zāi)難應(yīng)急;應(yīng)急醫(yī)療救援體系建設(shè);新冠肺炎疫情

中圖分類號：D630.8;R47? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ?文章編號：2096-5729（2020）03-0013-06

2019年歲末，新冠肺炎疫情洶涌來襲，在給人民生命安全和財產(chǎn)帶來巨大損失的同時，以武漢為代表的城市在疫情防控的巨大負(fù)荷下出現(xiàn)的種種問題[1]，也暴露出我國在城市治理尤其在城市災(zāi)難應(yīng)急醫(yī)療救援方面存在著薄弱環(huán)節(jié)。

危機(jī)背后是改善城市治理的機(jī)遇。完善疫情防控相關(guān)立法，加強(qiáng)配套制度建設(shè)，完善處罰程序，強(qiáng)化公共安全保障，是依法科學(xué)有序防控疫情的題中應(yīng)有之義。作為應(yīng)對疫情等災(zāi)害的重要體制機(jī)制，城市災(zāi)難應(yīng)急醫(yī)療救援體系建設(shè)在發(fā)達(dá)國家方興未艾，形成了相應(yīng)的理論與實踐。中國城市化進(jìn)程正在加快，推動城市災(zāi)難應(yīng)急醫(yī)療救援體系建設(shè)，盡快發(fā)展城市災(zāi)難醫(yī)學(xué)，讓中國的城市災(zāi)難應(yīng)急醫(yī)療救援更加高效，無疑是關(guān)系國家治理現(xiàn)代化的重要議題，在當(dāng)下有助于為各個城市更好地抗擊新冠肺炎疫情提供制度保障。從長遠(yuǎn)看，加強(qiáng)城市災(zāi)難應(yīng)急醫(yī)療救援體系建設(shè)，有助于提高應(yīng)急管理水平這一“國家治理體系和治理能力的重要組成部分”，[2]也有助于提高社會主義現(xiàn)代化國際大都市治理能力和水平，對于推進(jìn)我國城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

本文將結(jié)合此次新冠肺炎疫情中的實際情況，分析我國城市災(zāi)難應(yīng)急醫(yī)療救援體系的背景及現(xiàn)狀、問題與挑戰(zhàn)，從理論與實踐方面梳理相關(guān)國際經(jīng)驗，對完善我國城市災(zāi)難應(yīng)急醫(yī)療救援體系提出對策建議。

一、背景及現(xiàn)狀

近年來，我國在一系列較為典型的城市災(zāi)難事故當(dāng)中，暴露出了因為救援體系的不完善和救援物資儲備不足導(dǎo)致的二次傷害等救援問題。這次疫情，讓武漢的另一面暴露了出來，醫(yī)療資源的不足，醫(yī)療物資的儲備匱乏，是這次武漢疫情控制的短板之一。[3]無論是自然災(zāi)害還是人為災(zāi)難，無論是社會安全事件還是公共衛(wèi)生事件，城市災(zāi)難往往帶來巨大的人員和財產(chǎn)損失，與此同時，每一次城市災(zāi)難也都會成為社會關(guān)注的熱點事件，給政府的應(yīng)急能力和公信力帶來巨大挑戰(zhàn)。

城市災(zāi)難應(yīng)急醫(yī)療救援是應(yīng)對城市突發(fā)事件必不可少的核心環(huán)節(jié)。特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來，以美國為代表的西方發(fā)達(dá)國家均已經(jīng)或正在建立應(yīng)對災(zāi)難應(yīng)急機(jī)制與方案，以最大限度地減少本國本地區(qū)公民生命與財產(chǎn)損失、穩(wěn)定政治與社會經(jīng)濟(jì)。推動我國城市災(zāi)難應(yīng)急醫(yī)療救援體系的建設(shè)，對于盡可能地降低事故帶來的損失，完善我國公共安全體系，提升大都市治理能力和治理水平有著重要而迫切的意義。

從頂層設(shè)計的角度來看，城市災(zāi)難應(yīng)急醫(yī)療救援體系建設(shè)的相關(guān)議題受到中央越來越多的關(guān)注。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，要“牢固樹立安全發(fā)展理念，健全公共安全體系，努力減少公共安全事件對人民生命健康的威脅”。[4]中共中央、國務(wù)院于2016年10月25日發(fā)布的《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》中指出，建設(shè)海陸空立體化的緊急醫(yī)學(xué)救援體系，提升突發(fā)事件緊急醫(yī)學(xué)救援能力。[5]國務(wù)院辦公廳2017年7月發(fā)布的《國家突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃》，從突發(fā)事件風(fēng)險管控體系、城鄉(xiāng)社區(qū)和基礎(chǔ)設(shè)施抗災(zāi)能力、監(jiān)測預(yù)警服務(wù)體系、城市和基層應(yīng)急管理能力四個方面提出了加強(qiáng)應(yīng)急管理基礎(chǔ)能力的措施。[6]中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2018年1月印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)城市安全發(fā)展的意見》中進(jìn)一步明確了城市應(yīng)急管理和救援能力的提升方向，即堅持快速、科學(xué)、有效救援，要健全城市安全生產(chǎn)應(yīng)急救援管理體系，加快推進(jìn)建立城市應(yīng)急救援信息共享機(jī)制[7]。

在現(xiàn)有的相關(guān)體系建設(shè)方面，我國業(yè)已提出了“一案三制”的應(yīng)急管理體系的基本框架（“一案”：應(yīng)急預(yù)案;“三制”：應(yīng)急管理體制、機(jī)制和法制）[8]。但聚焦到城市災(zāi)難應(yīng)急醫(yī)療，我國目前依然缺乏完整的災(zāi)難醫(yī)學(xué)救援體系，缺乏統(tǒng)一的指揮機(jī)制，現(xiàn)場協(xié)調(diào)困難，缺乏完整的傷員轉(zhuǎn)運(yùn)系統(tǒng)[9]，這意味著人口密集的大城市、特大城市在面臨災(zāi)難威脅時的自身準(zhǔn)備依然有待加強(qiáng)。

二、問題與挑戰(zhàn)

（一）城市災(zāi)難應(yīng)急醫(yī)療救援的法制體系和分級救援機(jī)構(gòu)尚不健全

截至目前，在城市災(zāi)難應(yīng)急醫(yī)療救援方面，我國尚未建立相關(guān)的法治體系和職能機(jī)構(gòu)。例如，在此次抗擊新冠肺炎疫情的過程中，各級政府的相關(guān)行為主要依據(jù)的法律是2007年8月通過的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，2003年5月通過并于2011年1月修訂的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，以及1989年2月通過并經(jīng)2004年8月和2013年6月兩次修訂的《中華人民共和國傳染病防治法》。然而，在這些法律文本當(dāng)中，均未涉及城市災(zāi)難應(yīng)急醫(yī)療救援的相關(guān)內(nèi)容?，F(xiàn)實中，由于分級醫(yī)療應(yīng)急救援未形成制度化的體系，湖北尤其是武漢本地的大量病患從疫情開始就涌向三甲醫(yī)院，導(dǎo)致基層公共衛(wèi)生和醫(yī)院體系未能在第一時間控制疫情蔓延。直到各地醫(yī)療力量紛紛援助，軍隊醫(yī)療力量迅速介入（營造和接管相關(guān)醫(yī)院），才從一定程度上緩解了緊張局面，而這些“非常之舉”屬于為應(yīng)對疫情的“特事特辦”，在制度層面，有效可行的緊急事件處置法律法規(guī)依然有待完善。

（二）城市災(zāi)難應(yīng)急醫(yī)療救援缺乏相關(guān)的專業(yè)機(jī)構(gòu)和專業(yè)設(shè)施

專業(yè)的醫(yī)療救援機(jī)構(gòu)和救援隊伍是城市災(zāi)難應(yīng)急醫(yī)療工作的重要基礎(chǔ)。然而，我國各地城市災(zāi)難應(yīng)急醫(yī)療工作基礎(chǔ)薄弱，除上海等少數(shù)地區(qū)外，多數(shù)的省、市、縣（市、區(qū)）均未建立相應(yīng)的專業(yè)應(yīng)急醫(yī)療隊伍，缺少應(yīng)對重大突發(fā)災(zāi)難事件的能力和經(jīng)驗。此外，各地也缺乏應(yīng)急救援物資與設(shè)備儲備庫，尚未建立災(zāi)難應(yīng)急醫(yī)療救援移動醫(yī)院，缺乏相應(yīng)的物資儲備。在此次應(yīng)對疫情的過程中，武漢當(dāng)?shù)叵群蠼ㄔO(shè)的火神山、雷神山等專門醫(yī)院，及在大型會展中心、體育館等建設(shè)的“方艙醫(yī)院”，均屬于臨時建設(shè)和征用的場地，用以緩解常規(guī)醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位不足帶來的問題，屬于“現(xiàn)實之策”。此外，武漢及湖北各地醫(yī)用物資捉襟見肘，多家醫(yī)院先后通過各類社交媒體發(fā)布信息募集口罩、防護(hù)服等防疫物資，日常的應(yīng)急物資儲備不足也成為制約抗疫的重大瓶頸。相較之下，上海市公共衛(wèi)生臨床中心，早在2003年建設(shè)時，就已經(jīng)預(yù)留了應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的空間和相應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施，在此次疫情發(fā)生時啟動相關(guān)預(yù)案，建設(shè)應(yīng)急醫(yī)療用房，為防控疫情、救治病人提前做好充分準(zhǔn)備。[10]

（三）城市災(zāi)難應(yīng)急醫(yī)療救援的社會化普及尚不充分

在災(zāi)難救援的專業(yè)領(lǐng)域有一項國際共識，即災(zāi)民也可以成為自救者和施救者，90%的生命救援來自家人、鄰居、社區(qū)的自救與互救。[9]發(fā)達(dá)國家對民眾的災(zāi)難救援知識普及十分重視，但在我國，民眾救災(zāi)知識相對匱乏，公眾參與城市災(zāi)難應(yīng)急醫(yī)療救援的社會化組織程度較低，公共安全意識和自救互救能力總體薄弱，災(zāi)難醫(yī)學(xué)科普教育缺乏。在新冠肺炎疫情暴發(fā)前期，更多暴露的是公共安全意識不強(qiáng)的問題，在有些地方發(fā)生了聚集性疫情，一些自疫區(qū)返鄉(xiāng)人員，不顧自身和他人安全，不佩戴口罩出入人流量較多的公共場所，帶來的惡劣影響難以補(bǔ)救;在疫情發(fā)展到一定階段后，諸多謠言令缺乏相關(guān)知識的公眾恐慌，甚至引發(fā)搶購、侮辱、歧視等行為。此外，在民間力量參與的過程中，科學(xué)化和專業(yè)化水平尚顯不足，也可能存在“好心辦壞事”等問題。

三、國際經(jīng)驗

（一）科學(xué)化的修復(fù)理念

城市災(zāi)難修復(fù)是近年來發(fā)達(dá)國家在城市災(zāi)難應(yīng)急方面提出的新理念。城市災(zāi)難應(yīng)急能力同時意味著城鎮(zhèn)能夠從大型或小型災(zāi)難中修復(fù)的能力，意即城市災(zāi)難修復(fù)（Urban Disaster Resilience，UDR）。[11]提升城市災(zāi)難修復(fù)力不僅是在災(zāi)難來臨之時的應(yīng)急，更重要的是要日常加強(qiáng)城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營能力，不斷提升市民個體應(yīng)對極端自然災(zāi)害和識別危害的能力。[12]對此，“彈性城市”的概念被提出，“彈性”指的是群體或社區(qū)面對外部社會（無論是政治的還是環(huán)境的）壓力或干擾時所表現(xiàn)出的適應(yīng)能力，彈性越強(qiáng)意味著城市災(zāi)難修復(fù)力越強(qiáng)。[13]

增強(qiáng)城市災(zāi)難修復(fù)力，一方面需要提升災(zāi)害治理能力，加強(qiáng)政府、社會等各個方面資源的整合，增強(qiáng)各利益相關(guān)者的伙伴關(guān)系;另一方面需要進(jìn)一步完善實施框架和結(jié)構(gòu)，其中，《2015—2030年仙臺減災(zāi)框架》（The Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015—2030，SFDRR）作為聯(lián)合國2015年后議程的第一個全球政策框架，提出了可持續(xù)發(fā)展背景下的框架減災(zāi)和恢復(fù)力建設(shè)，總結(jié)了可持續(xù)性和抗災(zāi)能力相關(guān)自然災(zāi)害風(fēng)險管理領(lǐng)域的許多發(fā)展，明確提出將人類的身心健康、福祉和修復(fù)力放在減少災(zāi)害風(fēng)險議程的更高位置。[14]

（二）系統(tǒng)性的救災(zāi)體系

早在1963年瑞典就籌建了專門應(yīng)對突發(fā)情況的災(zāi)難醫(yī)療組織委員會，這一機(jī)構(gòu)也是世界上第一個正式的災(zāi)難醫(yī)療救援組織。經(jīng)過幾十年發(fā)展，多數(shù)發(fā)達(dá)國家已經(jīng)形成了相對完善的災(zāi)難醫(yī)療救援體系。其中，最具代表性和系統(tǒng)性的救災(zāi)醫(yī)療體系是美國的國家災(zāi)難醫(yī)療系統(tǒng)（National Disaster Medicine System，以下簡稱NDMS）。NDMS是美國國家響應(yīng)計劃（National Response Plan，NRP）的重要組成部分，主要負(fù)責(zé)提供緊急醫(yī)療響應(yīng)、運(yùn)輸和疏散，以及協(xié)調(diào)聯(lián)邦醫(yī)療應(yīng)急響應(yīng)中病人的最終護(hù)理分配，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)為美國衛(wèi)生和公眾服務(wù)部（United States Department of Health and Human Service，HHS），災(zāi)難醫(yī)療救援隊（Disaster Medicine Assistant Team，DMAT）則是這一系統(tǒng)的一線工作力量。

NDMS由3個主要部分構(gòu)成，分別是醫(yī)療響應(yīng)、病患疏散和穩(wěn)定護(hù)理。其中，在醫(yī)療響應(yīng)方面，NDMS籌建了包括55個災(zāi)難醫(yī)療救援隊和35個專業(yè)護(hù)理團(tuán)隊在內(nèi)的共90個醫(yī)療應(yīng)急小組，災(zāi)難醫(yī)療救援隊是由受過專門培訓(xùn)的衛(wèi)生保健專業(yè)人員和支持人員組成的區(qū)域組織，包括35名專業(yè)人員和額外的支持人員，這些人員接受了專門培訓(xùn)，可以在艱苦的環(huán)境中獨立操作長達(dá)72個小時。每個功能齊全的災(zāi)難醫(yī)療救援隊每天可以治療大約250名輕微或非急癥患者。與此同時，聯(lián)邦政府還部署了儲備性的醫(yī)療設(shè)施，被稱為聯(lián)邦醫(yī)療站或避難所（Federal Medical Stations or Shelters，簡稱FMSs）。每個聯(lián)邦醫(yī)療站均包含了相應(yīng)的設(shè)備、病床、醫(yī)療用品和有限的藥品庫存，可用于補(bǔ)充或替代常規(guī)的醫(yī)療場所。這些聯(lián)邦醫(yī)療站共有四類醫(yī)療輔助系統(tǒng)：第一類，提供先進(jìn)的重癥監(jiān)護(hù)和手術(shù)室服務(wù);第二類，提供傳染病隔離等專業(yè)護(hù)理;第三類，提供視聽損害的患者護(hù)理;第四類，為慢性疾病患者提供護(hù)理。

在病患疏散方面，NDMS提供相應(yīng)的通信和交通支持，一般使用國防部提供的飛機(jī)將患者從災(zāi)難附近的動員中心運(yùn)送到相應(yīng)的聯(lián)邦協(xié)調(diào)中心（Federal Coordinating Centers，簡稱FCCs）。約70—72個聯(lián)邦協(xié)調(diào)中心、美國退伍軍人事務(wù)部所屬醫(yī)院及全美各地的軍事基地參與其中，同時會有部分工作人員全程提供支持，在接收疏散患者后，跟蹤患者的入院和出院，康復(fù)后將患者運(yùn)送回原居住地，并協(xié)助醫(yī)院報銷患者護(hù)理費(fèi)用。

在穩(wěn)定護(hù)理資源方面，全美約有2000家醫(yī)院為NDMS提供了約10萬張普通醫(yī)療及外科和專科病床，參與的醫(yī)院也可以根據(jù)緊急情況的變化自由地改變供給NDMS的床位數(shù)量。

在實際的運(yùn)行中，NDMS的專門負(fù)責(zé)人是美國衛(wèi)生和公眾服務(wù)部的專職助理部長。在部門協(xié)同方面，國防部負(fù)責(zé)將病人從災(zāi)難地點轉(zhuǎn)移到全國各地的協(xié)調(diào)中心，退伍軍人事務(wù)部和國防部負(fù)責(zé)招募醫(yī)院參與，并協(xié)調(diào)簽訂相應(yīng)的協(xié)議備忘錄，聯(lián)邦協(xié)調(diào)中心則持續(xù)跟蹤NDMS的醫(yī)院病床可用性。在這一過程中，責(zé)任也進(jìn)行了明確劃分，病人的疏散運(yùn)輸被界定為州的責(zé)任，其余則為聯(lián)邦政府的責(zé)任。

隨著美國城市災(zāi)難應(yīng)急醫(yī)療方面的技術(shù)理念不斷進(jìn)步，NDMS建設(shè)在多個方面取得了一系列的改進(jìn)：首先是私營部門（非聯(lián)邦醫(yī)療系統(tǒng)）的參與水平不斷提高;其次是越來越多的區(qū)域醫(yī)院形成協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，并成為NDMS的骨干;第三是替代性的患者運(yùn)輸系統(tǒng)，與患者追蹤工作相聯(lián)系，減少在運(yùn)輸過程中對國防部的長途航空運(yùn)輸?shù)囊蕾?。這些方面，都使得NDMS的效能得到進(jìn)一步提升。

（三）數(shù)字化的應(yīng)用平臺

智能手機(jī)應(yīng)用程序正迅速成為應(yīng)急響應(yīng)人員和普通民眾的必需品。進(jìn)一步研發(fā)數(shù)字化的應(yīng)急服務(wù)平臺，并推出專門的手機(jī)應(yīng)用，能夠更好地為大量人口提供“及時”的災(zāi)難培訓(xùn)。

美國聯(lián)邦應(yīng)急管理局（Federal Emergency Management Agency，F(xiàn)EMA）、美國疾病控制與預(yù)防中心（The Centers for Disease Control and Prevention，CDC）等機(jī)構(gòu)均為各個領(lǐng)域的應(yīng)急響應(yīng)人員和公眾提供了高質(zhì)量的應(yīng)用程序。[15]

以聯(lián)邦應(yīng)急管理局的簡稱命名的“FEMA”，是這一機(jī)構(gòu)為公眾提供的免費(fèi)開放的移動應(yīng)用，包含災(zāi)害安全提示、交互式的應(yīng)急包列表、可存儲的緊急會議地點，以及開放式的避難所和開放式的災(zāi)難恢復(fù)中心，對如何在災(zāi)難中保持安全并在災(zāi)后恢復(fù)進(jìn)行指導(dǎo)。這款應(yīng)用還有災(zāi)難報告功能，允許用戶拍攝并提交帶有全球定位系統(tǒng)的災(zāi)難照片報告，以便將它們顯示在公共地圖上供他人查看。此外，“FEMA”還與社交媒體進(jìn)行了互聯(lián)，救援人員能夠通過相關(guān)鏈接將情況反饋到聯(lián)邦應(yīng)急管理局的社交媒體中心。

美國疾病控制與預(yù)防中心推出了“CDC流感”應(yīng)用，通過這一應(yīng)用，臨床醫(yī)生、其他醫(yī)療保健專業(yè)人士及公眾均能方便地獲取疾病預(yù)防控制中心的最新建議和流感最新情況。這一應(yīng)用中的信息包括有關(guān)國家流感活動的最新信息、疫苗建議、診斷和治療信息（包括抗病毒藥物）、實驗室測試信息、感染控制信息、視頻和鏈接等，通過這一應(yīng)用也能夠及時訂購由美國疾控中心設(shè)計的打印產(chǎn)品，以便在工作場所張貼或分發(fā)給患者。

（四）整合性的志愿服務(wù)

當(dāng)災(zāi)難來臨時，災(zāi)難發(fā)生地的居民是城市災(zāi)難應(yīng)急工作最重要的參與者，尤其是包括搜索和救援、運(yùn)輸和分發(fā)救濟(jì)物資、為受災(zāi)者和緊急救援人員提供食物與飲料等在內(nèi)的志愿服務(wù)，也應(yīng)當(dāng)被納入正式的災(zāi)害和人道主義規(guī)劃當(dāng)中。志愿服務(wù)作為以個人和緊急團(tuán)體的形式而形成的非正式自愿行動，是一個地區(qū)災(zāi)難緊急應(yīng)對的重要資源和能力。

在美國，志愿服務(wù)團(tuán)隊主要整合了來自社區(qū)的力量，社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)小組（Community Emergency Response Team，CERT）發(fā)揮了重要的力量。

以美國伊利諾伊州的CERT為例，這一小組整合了4個方面的角色：分別是災(zāi)難緊急響應(yīng)者、針對普通民眾的教育者、提供服務(wù)以增進(jìn)社區(qū)福祉、加強(qiáng)社區(qū)聯(lián)系并創(chuàng)造地方認(rèn)同感和獨立感。[16]這一項目有能力提高社區(qū)應(yīng)對一系列災(zāi)難應(yīng)急問題，并為不同的社區(qū)群體建立一個為共同目的而聚集在一起的平臺，其提供的相應(yīng)服務(wù)能夠減少急救人員的壓力和成本。在災(zāi)難發(fā)生前建立這種民間應(yīng)急響應(yīng)團(tuán)隊將有效改善社區(qū)對災(zāi)難的準(zhǔn)備，并提高災(zāi)后的復(fù)原能力。

四、對策建議

（一）完善相關(guān)法治規(guī)范，構(gòu)建系統(tǒng)性的救災(zāi)體系

建章立制，有法可依是建設(shè)我國城市災(zāi)難應(yīng)急醫(yī)療救援體系的基礎(chǔ)，有助于為新冠肺炎疫情防控提供法律和制度保障。

首先，在法律方面，可在已有的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》等法律基礎(chǔ)上，研究制定專門針對城市災(zāi)難應(yīng)急救援的法律法規(guī)及相關(guān)配套法規(guī)制度和規(guī)范性文件，健全城市所面臨的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件的相關(guān)應(yīng)急法律法規(guī)體系，完善地方性應(yīng)急管理法規(guī)，加大執(zhí)法力度，實現(xiàn)依法應(yīng)急。

其次，各級政府應(yīng)當(dāng)構(gòu)建城市災(zāi)難應(yīng)急醫(yī)療救援標(biāo)準(zhǔn)體系，著力加強(qiáng)標(biāo)志標(biāo)識、風(fēng)險隱患識別評估、預(yù)警信息發(fā)布、應(yīng)急醫(yī)療救援隊伍及裝備配置、公共場所應(yīng)急設(shè)施設(shè)備配置、應(yīng)急醫(yī)療避難場所建設(shè)、物資儲備等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)研制，推動應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)實施應(yīng)用，促進(jìn)應(yīng)急管理工作規(guī)范化和應(yīng)急技術(shù)裝備標(biāo)準(zhǔn)化。

再者，針對防控疫情的協(xié)調(diào)機(jī)制方面存在的問題，進(jìn)一步統(tǒng)籌目前“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主”的應(yīng)急管理體制和“一案三制”的衛(wèi)生應(yīng)急體系，在國家層面，可成立獨立的災(zāi)難應(yīng)急醫(yī)療體系（類似于美國的NDMS），下設(shè)相應(yīng)的應(yīng)急醫(yī)療救援力量。同時鼓勵地方政府創(chuàng)新城市災(zāi)難應(yīng)急醫(yī)療救援的管理機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，強(qiáng)化綜合協(xié)調(diào)職能，加強(qiáng)城市災(zāi)難應(yīng)急醫(yī)療管理組織體系建設(shè)，強(qiáng)化相關(guān)機(jī)構(gòu)的輔助決策指揮職能，推動社區(qū)和企事業(yè)單位落實應(yīng)對災(zāi)難的應(yīng)急醫(yī)療救援責(zé)任，配備專職或兼職工作人員。

（二）建立健全專業(yè)機(jī)構(gòu)，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

根據(jù)相關(guān)的數(shù)據(jù)分析，對于同樣的創(chuàng)傷傷員，專業(yè)化的創(chuàng)傷中心，比無經(jīng)驗醫(yī)院的搶救成功率高60%，這也體現(xiàn)了建立健全專業(yè)機(jī)構(gòu)和專業(yè)設(shè)施對于降低城市災(zāi)難損失的重要意義。[17]

針對抗擊新冠肺炎疫情的過程中，專業(yè)機(jī)構(gòu)和專業(yè)設(shè)施方面存在的問題，各地應(yīng)當(dāng)加大城市災(zāi)難應(yīng)急醫(yī)療救援專業(yè)隊伍和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金投入，積極推廣應(yīng)急安全技術(shù)，加大對相關(guān)團(tuán)隊的培訓(xùn)力度，借鑒國際經(jīng)驗，整合志愿服務(wù)力量，建設(shè)樞紐型慈善組織。同時，加強(qiáng)城市災(zāi)難應(yīng)急醫(yī)療救援信息化建設(shè)，建立醫(yī)療救援與市場監(jiān)管、應(yīng)急保障、環(huán)境保護(hù)、治安防控、消防安全、道路交通、信用管理等部門公共數(shù)據(jù)資源開放共享機(jī)制，加快實現(xiàn)城市災(zāi)難應(yīng)急醫(yī)療救援的系統(tǒng)化、智能化。此外，將“城市恢復(fù)力”和“彈性城市”建設(shè)的理念引入日常備災(zāi)中，深入推進(jìn)城市生命線工程等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極研發(fā)、推廣和應(yīng)用先進(jìn)的風(fēng)險防控、災(zāi)害防治、預(yù)測預(yù)警、監(jiān)測監(jiān)控、個體防護(hù)、應(yīng)急處置等安全技術(shù)和產(chǎn)品，尤其是在人員密集場所，加強(qiáng)監(jiān)測防控，配備必要的急救設(shè)備、藥品。要推進(jìn)健康安全教育體驗館等急救宣傳教育基地和景區(qū)救護(hù)站點建設(shè)，面向社會公眾推廣急救穿戴設(shè)備、防疫知識培訓(xùn)，推送有針對性的預(yù)防和急救知識。

（三）推進(jìn)城市災(zāi)難應(yīng)急醫(yī)療救援知識和技能的社會化普及

此次的疫情防控不僅是一場總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)，更是一場需要動用廣大人民群眾參與的人民戰(zhàn)爭。各級政府應(yīng)當(dāng)針對不同的人群，加大包括防疫在內(nèi)的城市災(zāi)難應(yīng)急醫(yī)療救援知識普及和技能培訓(xùn)，特別關(guān)注行動不便的老人和其他弱勢群體。充分發(fā)揮緊急醫(yī)療救援指揮調(diào)度中心、各級各類醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和社會化培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的作用，設(shè)計并推廣適用于應(yīng)對災(zāi)難情境的預(yù)警和培訓(xùn)的移動應(yīng)用，提高在微博、微信、抖音等社交媒體平臺的推廣力度，推進(jìn)城市災(zāi)難應(yīng)急公共安全宣傳教育工作進(jìn)企業(yè)、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)課本、進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)家庭，強(qiáng)化大中小學(xué)公共安全知識和技能培養(yǎng)，組織形式多樣的身邊風(fēng)險隱患識別活動，開展公共安全知識普及，提升公眾突發(fā)事件防范意識和自救互救能力。創(chuàng)建群眾性應(yīng)急救護(hù)培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)化基地，加強(qiáng)以自救互救為核心的應(yīng)急技能培訓(xùn)，推動社區(qū)、企業(yè)、學(xué)校和其他人員密集場所開展各類群眾性應(yīng)急演練，讓城市災(zāi)難應(yīng)急醫(yī)療救援理念深入人心。

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Theory and Practice of the Construction of Urban Disaster Emergency Medical Rescue System：Implications for the Fight against the COVID-19

BAO Ya-jun1，GUO Dong2

（1.Institute of Urban Governance，Peking University-University of Sanya，Sanya 572000，China;

2.School of Public Policy & Management，Tsinghua University，Beijing 100084，China）

Abstract：The COVID-19 exposed the shortcomings of Chinas system and mechanism for prevention and control of major outbreaks and public health emergency management system. In the process of fight against COVID-19，strengthening basic institutional construction is the key to drawing lessons from the crisis. The urban disaster emergency medical rescue system construction could draw lessons from Western countries in the city resilience and disaster relief system，application platform，as well as the advanced experience of volunteer service. Through construction of institutions and infrastructure and improvement of social popularity in medical rescue，it could help strengthen the capability in major public health emergency.

Key Words：urban disaster emergency;disaster emergency medical rescue system;COVID-19

責(zé)任編輯：劉 博