劉宇飛

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院,湖北 武漢 430073)

我國《立法法》第七十三條對地方先行立法作出了明確規(guī)定,即除《立法法》第八條規(guī)定的中央專屬立法事項(xiàng)外,省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州在國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的領(lǐng)域內(nèi),可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況,先制定地方性法規(guī)。我國社會(huì)信用立法便是采取地方立法先行的漸進(jìn)式立法模式,盡管社會(huì)信用中央立法研究正在進(jìn)行,但根據(jù)目前的立法規(guī)劃,社會(huì)信用立法仍屬于立法條件尚不完全具備、需要繼續(xù)研究論證的立法項(xiàng)目。而相比于社會(huì)信用中央立法,地方立法則相對容易。2011年陜西省出臺(tái)我國第一部信用地方立法,2017年又有湖北、浙江、上海、河北四省(市)出臺(tái)信用地方性法規(guī),此后信用地方立法有如雨后春筍紛紛涌現(xiàn),這無疑為將來中央信用立法的成熟積累了大量有益經(jīng)驗(yàn)。地方先行立法在為重大改革保駕護(hù)航的過程中發(fā)揮著制度供給的作用,然而遺憾的是,關(guān)于地方先行立法還未能引起學(xué)界足夠的重視,也尚未形成系統(tǒng)的理論,例如，地方先行立法應(yīng)遵循哪些原則?何種性質(zhì)的事項(xiàng)方可進(jìn)行地方先行立法?如何對地方先行立法模式進(jìn)行規(guī)制?這些問題都有待深入探討并一一回應(yīng)。而以“社會(huì)信用”這一特定領(lǐng)域的地方立法為鍥入點(diǎn),以小見大,對地方先行性立法模式展開進(jìn)一步研究也甚為必要。

一、社會(huì)信用地方先行立法現(xiàn)狀分析

全國目前已有三分之二以上的地方出臺(tái)或正在研究出臺(tái)社會(huì)信用地方先行性立法,本文以“信用”為關(guān)鍵詞,篩選出包含此關(guān)鍵詞的的地方性法規(guī)13部(含尚未生效,詳見表1)。(1)本文使用“北大法寶”數(shù)據(jù)庫以“信用”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索,在“地方性法規(guī)”中獲得12條結(jié)果,經(jīng)篩選后得到現(xiàn)行有效地方性法規(guī)9部；在河南省、貴州省、廣東省、南京市人大官網(wǎng)檢索到4部地方性法規(guī)草案,共計(jì)13部。最后檢索時(shí)間為2019年10月31日。從頒布時(shí)間來看,社會(huì)信用地方先行立法主要集中于2014年國務(wù)院發(fā)布《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要(2014-2020年)》之后,這是我國第一個(gè)關(guān)于整個(gè)社會(huì)信用體系建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)文件,標(biāo)志著我國社會(huì)信用體系建設(shè)工作進(jìn)入全面推進(jìn)階段。2015年立法法修訂后,設(shè)區(qū)的市被賦予地方立法權(quán),這無疑為社會(huì)信用地方先行立法進(jìn)一步奠定了法制基礎(chǔ)。在積極行使立法權(quán)的過程中,越來越多的地方立法主體選擇針對社會(huì)信用這一事項(xiàng)專門立法,2017年更是有四省(市)接連出臺(tái)相關(guān)法規(guī),故有學(xué)者將2017年視為我國信用立法元年,[1]盡管這一說法并不準(zhǔn)確,但信用地方先行立法迅速增加的趨勢卻不容置疑。

縱觀13部信用地方性法規(guī),盡管其篇章結(jié)構(gòu)各不相同,但仍有眾多共性內(nèi)容存在,具體包括:(1)社會(huì)信用信息的歸集。根據(jù)不同的信用信息提供單位,社會(huì)信用信息分為公共信用信息和市場信用信息,信用地方先行立法多以公共信用信息的歸集為規(guī)制重點(diǎn)。(2)信用信息的應(yīng)用。此為信用立法的核心內(nèi)容,信用信息的歸集最終也要落腳于應(yīng)用,包括信用信息的查詢、披露以及信用獎(jiǎng)懲三大內(nèi)容。(3)信用信息安全。個(gè)人信息與隱私權(quán)的邊界日益模糊,而隨著信用信息歸集的廣度與深度不斷拓展,一旦其泄露必然關(guān)涉信用主體的個(gè)人隱私,而且眾多私主體之信用信息同時(shí)也構(gòu)成一種社會(huì)公共利益,故建立信用信息安全保障機(jī)制甚為必要。(4)信用主體權(quán)益保護(hù)。社會(huì)信用尤其是信用信息的歸集和失信懲戒制度的運(yùn)用,存在著政府公權(quán)力的行使和信用主體權(quán)益保障之間的博弈。政府在運(yùn)用“信用”這一新型社會(huì)治理手段的同時(shí)必須兼顧信用主體權(quán)益保護(hù)。(5)信用服務(wù)行業(yè)發(fā)展與社會(huì)信用環(huán)境建設(shè)。并非所有的信用地方性法規(guī)均包含此類內(nèi)容,但信用服務(wù)行業(yè)的規(guī)范發(fā)展及社會(huì)信用環(huán)境的改善于社會(huì)信用體系建設(shè)意義重大,故有必要在地方先行立法中予以體現(xiàn)。

表1 13部社會(huì)信用地方性法規(guī)(截止至2019年10月31日)

地方先行先試是促進(jìn)改革創(chuàng)新的不竭動(dòng)力,是鼓勵(lì)地方主動(dòng)作為、積極探索的重要方式。[2]社會(huì)信用地方先行立法不僅實(shí)現(xiàn)了社會(huì)信用體系建設(shè)在當(dāng)?shù)氐姆e極進(jìn)展,更為在全國范圍內(nèi)推廣先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)提供了藍(lán)本。

二、地方先行立法的基本原則

地方先行立法權(quán)的行使必須遵循堅(jiān)持問題導(dǎo)向,樹立正確的立法價(jià)值取向,凸顯地方特色與立法創(chuàng)新,并堅(jiān)持不抵觸原則,防止地方先行立法有悖于社會(huì)主義法治理念。

(一)堅(jiān)持問題導(dǎo)向,聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域地方先行立法

地方先行立法屬于地方立法權(quán)的一種特殊形態(tài),這集中體現(xiàn)在“先行”二字,即由于國家層面法律法規(guī)的立法條件尚未成熟,由地方先行制定地方性法規(guī)以規(guī)制某些社會(huì)突出問題,并積累經(jīng)驗(yàn),發(fā)揮國家立法試驗(yàn)田的作用,這也是地方先行立法權(quán)行使的根本目的之所在。[3]可以確定的是,地方先行立法都具有較強(qiáng)的問題導(dǎo)向,往往聚焦于重點(diǎn)領(lǐng)域事項(xiàng),解決社會(huì)難點(diǎn)問題。我國自古就有“人無信不立,業(yè)無信不興”的優(yōu)秀傳統(tǒng)信用文化,然而近年來,失信問題愈發(fā)凸顯,高鐵飛機(jī)霸座、過期疫苗、學(xué)術(shù)剽竊等現(xiàn)象不斷挑戰(zhàn)公眾道德底線。信用的缺失不僅背離社會(huì)主義核心價(jià)值觀,而且嚴(yán)重阻礙了我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)步。市場經(jīng)濟(jì)就是信用經(jīng)濟(jì),社會(huì)信用體系則是市場經(jīng)濟(jì)體制中的重要制度安排,而社會(huì)信用立法則是社會(huì)信用體系建設(shè)的法制保障;此外,社會(huì)信用還是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段,[4]故在國家層面出臺(tái)統(tǒng)一的信用立法之前,地方立法主體應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)社會(huì)信用這一重點(diǎn)領(lǐng)域的先行立法,從而為日后中央立法的制定積累經(jīng)驗(yàn)。

(二)以立法目的為指引,樹立正確的價(jià)值取向

價(jià)值取向是立法的靈魂,反映了其價(jià)值追求,也決定著該立法的具體內(nèi)容及實(shí)踐走向。之所以特別強(qiáng)調(diào)地方先行立法應(yīng)樹立正確的立法價(jià)值取向,主要是緣于其試驗(yàn)性的特征。作為國家立法的試驗(yàn)田,并沒有中央立法可以遵循,甚至也沒有其他地方立法以資借鑒,雖然是“先行先試”,有試錯(cuò)空間,可一旦其立法價(jià)值取向有誤,不僅會(huì)影響自身的立法實(shí)效,也會(huì)給其他地區(qū)乃至中央立法帶來錯(cuò)誤的示范作用,嚴(yán)重阻礙同一領(lǐng)域事項(xiàng)的立法進(jìn)程。因此地方立法主體在先行立法過程中,應(yīng)當(dāng)基于立法目的條款這一指引,樹立科學(xué)的、符合法治精神的立法價(jià)值取向,并將其滲透到每一條款中。社會(huì)信用立法過程中伴隨著不少質(zhì)疑,有學(xué)者認(rèn)為信用立法是在搞道德檔案與黑戶政策,屬于典型的政府擅權(quán)。[5]故信用地方先行立法必須首先明確立法的價(jià)值取向——遏制公權(quán)、保護(hù)私益,將重點(diǎn)立足于限制政府權(quán)力之上,實(shí)現(xiàn)公權(quán)行使與私權(quán)保護(hù)之間的平衡。原因在于信用信息歸集、失信懲戒等僅僅只是手段而非目的,最終還是為了保障信用主體合法權(quán)益。如果信用監(jiān)管中公權(quán)力不受限制,只會(huì)更多的鍥入私權(quán)領(lǐng)域,[6]對信用主體的權(quán)益造成更大的損害。

(三)堅(jiān)持創(chuàng)新原則

地方立法相較于中央立法而言,面臨的問題更加具有特殊性和地域性,既要處理好與中央立法的關(guān)系,也要解決好本地區(qū)的實(shí)際問題。地方先行立法在無專門中央立法的情況下得以制定實(shí)施本身便是一種創(chuàng)新,創(chuàng)新性可謂是地方先行立法的本質(zhì)要求。[7]社會(huì)信用地方先行立法較好地體現(xiàn)了這一基本遵循,以《上海市社會(huì)信用條例》為例,首先從立法形式來看,該地方性法規(guī)是我國首部綜合性信用地方性法規(guī),[8]這是因?yàn)橹皵?shù)部信用地方先行立法均為單獨(dú)立法,主要規(guī)制社會(huì)信用信息,而《上海市社會(huì)信用條例》除了有社會(huì)信用信息相關(guān)內(nèi)容,還有專章規(guī)制信用服務(wù)行業(yè)及社會(huì)信用環(huán)境;其次立法名稱也具有創(chuàng)新性,直接以“社會(huì)信用條例”為名,涵蓋范圍廣泛,而湖北、陜西等其他省份的信用地方先行立法雖出臺(tái)時(shí)間更早,但法規(guī)名稱中都有“社會(huì)信用信息”或“公共信用信息”的限定;再次,該條例還規(guī)定了公共信用信息和市場信用信息的互通、共享、共用機(jī)制,并推動(dòng)公共信用信息服務(wù)平臺(tái)與金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫等相關(guān)信用信息系統(tǒng)的開放合作,以滿足社會(huì)應(yīng)用需求。

(四)堅(jiān)持不抵觸原則

不抵觸原則是地方立法的前提,而地方先行立法盡管沒有同一事項(xiàng)的專項(xiàng)中央立法,但這只代表其暫時(shí)沒有直接的上位法,并不意味著其無需遵循不抵觸原則。地方先行立法堅(jiān)持不抵觸原則應(yīng)從以下兩方面解讀:(1)盡管其沒有直接上位法,但仍有間接上位法存在,地方先行立法不得與其抵觸。我國《立法法》第七十二條明確規(guī)定省級地方性法規(guī)不得與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸,設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)不得同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸。因此地方先行立法的間接上位法便包括憲法、法律、行政法規(guī)(如果是設(shè)區(qū)的市制定地方先行立法還應(yīng)包括上級地方性法規(guī))中與該立法事項(xiàng)相關(guān)的內(nèi)容,地方先行立法既不能與上述間接上位法的具體條文內(nèi)容相沖突,也不得與其立法理念、基本原則相沖突。(2)地方先行立法具有試驗(yàn)性、暫時(shí)性的特點(diǎn)。而在全國范圍內(nèi)立法的條件會(huì)逐漸成熟,一旦將來該領(lǐng)域的中央立法出臺(tái),其便有了直接上位法,此時(shí)先行性法規(guī)的制定機(jī)關(guān)就須承擔(dān)起及時(shí)予以修改或者廢止的義務(wù),即進(jìn)行法規(guī)清理工作。

三、地方先行立法的規(guī)制路徑

地方先行立法本質(zhì)上屬于地方立法權(quán),為防止其被濫用,需要加以一定的規(guī)制。目前，我國地方先行立法在理論與實(shí)踐中尚存在一些問題,這阻礙了地方先行立法引領(lǐng)作用的發(fā)揮,亟需完善。

(一)厘清地方先行立法的權(quán)限范圍

地方先行立法權(quán)的行使具有一定的范圍,我國《立法法》第七十三條第二款對此作出了規(guī)定,即除立法法第八條規(guī)定的中央專屬立法事項(xiàng)外,其他事項(xiàng)國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的,可以先行制定地方性法規(guī)。此外,《立法法》第七十三條第一款第二項(xiàng)規(guī)定了地方自主性立法的權(quán)限范圍,即“地方性事務(wù)”,對此應(yīng)予排除在外。故簡單來看地方先行性立法應(yīng)該是針對既非“地方性事務(wù)”,又非《立法法》第八條規(guī)定的十項(xiàng)中央專屬立法事項(xiàng)進(jìn)行的立法。然而這一規(guī)定還是太過寬泛,缺乏明確性與可操作性,所謂“其他事項(xiàng)”究竟包括哪些?是否還有其他限制條件?此外無論是規(guī)范還是實(shí)踐層面均無有效標(biāo)準(zhǔn)可以區(qū)分地方自主性立法與先行性立法事項(xiàng),這無疑有礙地方先行立法權(quán)的行使。

對于地方先行立法的權(quán)限范圍,可以采取雙向排除、中央認(rèn)定同時(shí)發(fā)揮地方立法機(jī)關(guān)主觀能動(dòng)性的方式來確定。首先，雙向排除將可以明確的中央專屬立法事項(xiàng)和地方專屬立法事項(xiàng)排除在地方先行立法的權(quán)限范圍之外,這主要是通過憲法、法律、行政法規(guī)的明文規(guī)定來實(shí)現(xiàn)。其次,一般來說何種事項(xiàng)可以進(jìn)行地方先行立法,都會(huì)有相關(guān)的中央政策文件透露信號。從社會(huì)信用地方先行立法的視角出發(fā),各地出臺(tái)信用地方性法規(guī)的時(shí)間均集中在2014年國務(wù)院發(fā)布《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要(2014-2020年)》之后,該綱要明確提出要“推進(jìn)行業(yè)、部門和地方信用制度建設(shè)。各地區(qū)、各部門分別根據(jù)本地區(qū)、相關(guān)行業(yè)信用體系建設(shè)的需要,制定地區(qū)或行業(yè)信用建設(shè)的規(guī)章制度”,這無疑為各地推進(jìn)信用先行立法工作提供了明確信號。最后,地方立法機(jī)關(guān)還應(yīng)發(fā)揮主觀能動(dòng)性,積極展開理論與實(shí)踐研究,探索地方先行立法的權(quán)限范圍與邊界。

(二)科學(xué)制定立法規(guī)劃

對地方先行立法進(jìn)行規(guī)制要求地方立法主體科學(xué)合理地制定立法規(guī)劃,突出地方的區(qū)域特色。立法規(guī)劃的制定,在一定程度上體現(xiàn)了地方人大的工作重點(diǎn),更反映了群眾的基本需求。而對于地方先行立法來說,科學(xué)的立法規(guī)劃可充分調(diào)動(dòng)各方面的積極性,便于地方立法主體有序開展立法工作,以期達(dá)到立法需求和資源有效整合。為此,地方立法規(guī)劃編制部門應(yīng)將地方發(fā)展實(shí)際需要作為地方先行立法的立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn),立足全局來掌握立法需求;還應(yīng)廣泛的聽取各部門及人民群眾的意見,保證立法規(guī)劃項(xiàng)目的民主性、可行性與科學(xué)性;如果發(fā)現(xiàn)立法規(guī)劃項(xiàng)目涉嫌僭越中央專屬立法權(quán)或者已經(jīng)不具有先行立法的必要性,應(yīng)及時(shí)提出修改或廢止的建議。

(三)加強(qiáng)地方先行立法的協(xié)作

目前，我國信用地方先行立法從數(shù)量上看蔚為可觀,但這并不意味著其在法理、基本概念上已形成統(tǒng)一共識(shí),這也是地方先行立法帶來的必然弊端。地方先行立法并不意味著各地必須“單打獨(dú)斗”,缺乏交流與協(xié)作正是造成各地先行立法基礎(chǔ)概念及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)難以形成共識(shí)的重要原因。在社會(huì)信用體系建設(shè)中,不乏區(qū)域立法協(xié)作之先例。比如，黑龍江、遼寧、吉林和內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府共同簽署《社會(huì)信用體系合作共建框架協(xié)議》,意圖在體制、人才、應(yīng)用等八個(gè)領(lǐng)域展開合作,共建區(qū)域統(tǒng)一的社會(huì)信用體系,其中便有立法協(xié)作之要求,即加強(qiáng)“信用機(jī)制共建,建立相對一致的信用制度及立法保障機(jī)制”。因此,在地方先行立法過程中,加強(qiáng)各地立法協(xié)作,有利于互相汲取成熟經(jīng)驗(yàn),在重要制度、基本概念等方面形成普遍共識(shí),更好地為中央立法提供有益經(jīng)驗(yàn)與先進(jìn)之立法技術(shù)。

(四)完善地方先行立法的監(jiān)督機(jī)制

立法監(jiān)督是立法制度中的重要內(nèi)容,如果立法監(jiān)督不力,那么立法主體多元化帶來的立法沖突也必然增加,因此加強(qiáng)立法監(jiān)督的有效運(yùn)行也極為重要。地方先行立法的監(jiān)督機(jī)制應(yīng)貫穿其全過程,包括事前監(jiān)督與事后監(jiān)督。在地方先行立法出臺(tái)實(shí)施前,制定機(jī)關(guān)應(yīng)保證并完善立法前評估制度的有效運(yùn)作,吸收起草單位、專家學(xué)者和社會(huì)公眾對立法項(xiàng)目的必要性、可行性和法規(guī)中主要制度的合法性、科學(xué)性、可操作性,以及法規(guī)實(shí)施的預(yù)期效果、社會(huì)影響等進(jìn)行綜合分析和評價(jià),提高立法準(zhǔn)確性,減少立法試錯(cuò)成本;而在事后監(jiān)督中,由于地方先行立法試驗(yàn)性的特性使其具有一定的試錯(cuò)空間,而一旦相關(guān)領(lǐng)域的中央立法出臺(tái),地方先行立法中與上位法不一致的內(nèi)容便需及時(shí)修改或廢止,因此需加強(qiáng)法規(guī)清理制度的建設(shè)與運(yùn)行;同時(shí),應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)人大常委會(huì)對地方先行立法的備案審查工作,因地方先行立法不同于一般地方性法規(guī),沒有直接上位法可以作為依據(jù),故審查機(jī)關(guān)更需對其著重審查,以防止其有違良法善治之理念。實(shí)踐中,應(yīng)該對有關(guān)國家機(jī)構(gòu)依職權(quán)進(jìn)行的主動(dòng)審查和對其他社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)組織以及公民提起的被動(dòng)審查的程序予明確區(qū)分,并且具體規(guī)定各自操作程序。

綜上，在國家一系列重大改革的進(jìn)程中,由于各地發(fā)展不平衡,貿(mào)然進(jìn)行中央立法有可能導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)過于集中。而由具備條件的地方先行立法,有利于為國家層面的立法提供重要經(jīng)驗(yàn)參考與法制實(shí)踐,故地方先行立法模式以其局部性、創(chuàng)新性、試驗(yàn)性的特征在我國立法體制中具有一定的必然性。但同時(shí)由于缺乏統(tǒng)一的中央立法的指引,且各地立法水平參差不齊,這必然導(dǎo)致地方先行立法質(zhì)量各異。因此有必要對地方先行立法權(quán)加以一定的規(guī)制,這不僅有利于彰顯立法活力、保障地方“質(zhì)量立法”先行,也對協(xié)調(diào)中央與地方之間的立法沖突,完善統(tǒng)一的多層次的社會(huì)主義法律體系起著積極作用。