張琦

摘要：城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，也是各類資源優(yōu)化配置和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要支撐。隨著新發(fā)展理念的提出，強(qiáng)調(diào)“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化逐步成為未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)。傳統(tǒng)PPP模式的廣泛運(yùn)用，在一定程度上緩解了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資困境、提升了公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率，但難以滿足新型城鎮(zhèn)化對(duì)整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性的要求。作為傳統(tǒng)PPP模式在中國(guó)的創(chuàng)新性實(shí)踐，開(kāi)發(fā)性PPP在區(qū)域的主體功能設(shè)計(jì)、公共治理以及協(xié)調(diào)發(fā)展等方面做出新的制度安排和策略選擇，能更好契合“以人為本”理念和高質(zhì)量發(fā)展要求，是推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的有力抓手。

關(guān)鍵詞：開(kāi)發(fā)性PPP;區(qū)域價(jià)值;新型城鎮(zhèn)化

中圖分類號(hào)：F2 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ?文章編號(hào)：1004-3160（2020）03-0110-09

一、引言

截至2019年末，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為60.60%，若以戶籍人口計(jì)算，僅為44.38%，與發(fā)達(dá)國(guó)家之間的差距較大，意味著我國(guó)城鎮(zhèn)化蘊(yùn)藏巨大的投資機(jī)會(huì)和發(fā)展空間。過(guò)去40余年的城鎮(zhèn)化發(fā)展，幾乎都是以政府為主導(dǎo)，以工業(yè)化推動(dòng)城鎮(zhèn)化為基本路徑，以資源要素的大規(guī)模供給和粗放式利用為主要特征。隨著政府職能轉(zhuǎn)變以及可融資空間的收窄，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展道路已經(jīng)不可持續(xù)。2014年以來(lái)，以PPP為代表的政府—市場(chǎng)合作模式得到推廣運(yùn)用，通過(guò)引入市場(chǎng)化機(jī)制和現(xiàn)代治理手段，有效克服了政府主導(dǎo)模式的諸多弊端，但難以滿足新型城鎮(zhèn)化對(duì)整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性的要求。新型城鎮(zhèn)化是一項(xiàng)復(fù)雜、長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，必須站在戰(zhàn)略的高度、全局的視野和可持續(xù)發(fā)展的立場(chǎng)，對(duì)整個(gè)區(qū)域的開(kāi)發(fā)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以真正實(shí)現(xiàn)城市與產(chǎn)業(yè)的良性互動(dòng)、生產(chǎn)與生活的高度融合。國(guó)內(nèi)一些高能社會(huì)資本與地方政府深度合作的成功實(shí)踐，很好契合了新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求和發(fā)展規(guī)律，進(jìn)一步凸顯了“以人為本”和“產(chǎn)城融合”的戰(zhàn)略導(dǎo)向（注：“高能社會(huì)資本”的表述引用于中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉尚希在“第四屆中國(guó)PPP投資論壇”上的主旨演講，泛指在城市開(kāi)發(fā)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入發(fā)展、城市運(yùn)營(yíng)管理等方面具有較強(qiáng)的資源稟賦和綜合能力的社會(huì)資本方）。

二、開(kāi)發(fā)性PPP的理論基礎(chǔ)與適用條件

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，核心是以人為本，關(guān)鍵是產(chǎn)城融合。這是我國(guó)在總結(jié)國(guó)內(nèi)外城鎮(zhèn)化經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)中國(guó)具體國(guó)情和當(dāng)前發(fā)展階段提出的科學(xué)發(fā)展道路。近年來(lái)，一些地方政府和社會(huì)資本在傳統(tǒng)PPP模式的基礎(chǔ)上，積極探索更能吻合新型城鎮(zhèn)化特征的區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)模式，即開(kāi)發(fā)性PPP模式，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域總體規(guī)劃下各子項(xiàng)目及資源要素的空間組合（空間的開(kāi)發(fā)性）和全生命周期的產(chǎn)業(yè)服務(wù)（產(chǎn)業(yè)的開(kāi)發(fā)性），促進(jìn)了區(qū)域整體價(jià)值的有效提升。

（一）開(kāi)發(fā)性PPP的定義闡釋

針對(duì)PPP模式在我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的創(chuàng)新性運(yùn)用，國(guó)內(nèi)學(xué)者基于不同研究視角和實(shí)踐樣本給出了不同定義。何軍（2015）針對(duì)固安新城的案例研究，提煉總結(jié)出“產(chǎn)業(yè)新城PPP”[1];曹富國(guó)（2016）將單體PPP項(xiàng)目以外的其他類型統(tǒng)一定義為“非典型PPP”[2];張燎等（2016）基于產(chǎn)業(yè)園區(qū)開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，提出“園區(qū)開(kāi)發(fā)PPP”概念[3];財(cái)政部PPP中心則將產(chǎn)業(yè)園區(qū)、特色小鎮(zhèn)、片區(qū)開(kāi)發(fā)等綜合類PPP項(xiàng)目統(tǒng)一界定為“城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP”。以上定義主要考慮此類PPP項(xiàng)目的“空間”屬性，對(duì)另一重要特征即“產(chǎn)業(yè)”屬性的描述不夠深入。劉尚希（2018）在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，首次提出“開(kāi)發(fā)性PPP”概念，并給出了明確定義：開(kāi)發(fā)性PPP是以實(shí)現(xiàn)一定空間區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，政府和社會(huì)資本建立長(zhǎng)期合作關(guān)系，提供以產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)為核心的基礎(chǔ)設(shè)施和城市運(yùn)營(yíng)等綜合服務(wù)，社會(huì)資本承擔(dān)主要管理責(zé)任和顯著風(fēng)險(xiǎn)，投資回報(bào)主要來(lái)自地方新增財(cái)政收入，并與績(jī)效掛鉤，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容。[4]

從概念可以看出，開(kāi)發(fā)性PPP本質(zhì)上仍屬于PPP，在合作目的、運(yùn)作方式、交易結(jié)構(gòu)以及操作流程等方面具有傳統(tǒng)PPP的一般屬性。首先，開(kāi)發(fā)性PPP和傳統(tǒng)PPP模式一樣，強(qiáng)調(diào)政府和社會(huì)資本合作的主要內(nèi)容是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，旨在更好滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要;其次，政府和社會(huì)資本之間保持平等、長(zhǎng)期的合作關(guān)系，遵循物有所值和財(cái)政可承受原則，力求整合雙方優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化改革;再次，強(qiáng)調(diào)投資回報(bào)完全與績(jī)效考核掛鉤，杜絕政府支付責(zé)任固化和借PPP名義變相舉債等違規(guī)行為。最后，雙方的合作仍需履行項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行和項(xiàng)目移交等主要環(huán)節(jié)及法定步驟。

從本質(zhì)來(lái)看，開(kāi)發(fā)性PPP是傳統(tǒng)PPP與我國(guó)發(fā)展階段和實(shí)際需求相結(jié)合，形成的創(chuàng)新性政府和社會(huì)資本合作形態(tài)，主要適用于片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)類項(xiàng)目。這一概念所指的開(kāi)發(fā)性，具有雙重內(nèi)涵：一是空間開(kāi)發(fā)，推動(dòng)合作區(qū)域的整體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、資源整合和要素集成。在此過(guò)程中，社會(huì)資本方通過(guò)對(duì)土地、環(huán)境以及公共資源的有序開(kāi)發(fā)和高效利用，實(shí)現(xiàn)政府存量資產(chǎn)的價(jià)值增值。二是產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)，引進(jìn)和培育與當(dāng)?shù)刭Y源稟賦相匹配的產(chǎn)業(yè)鏈條和產(chǎn)業(yè)集群。區(qū)別于單體項(xiàng)目型PPP，社會(huì)資本在合作過(guò)程中需承擔(dān)政府一部分招商引資和產(chǎn)業(yè)服務(wù)職能，構(gòu)造產(chǎn)業(yè)氛圍深厚、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)明顯的可持續(xù)發(fā)展模式。因此，開(kāi)發(fā)性PPP是通過(guò)市場(chǎng)賦能、要素導(dǎo)入和價(jià)值挖掘，帶動(dòng)資源、產(chǎn)業(yè)和社會(huì)的全面發(fā)展，實(shí)現(xiàn)區(qū)域價(jià)值的整體提升（劉尚希，2019）。另外，這種集空間開(kāi)發(fā)和產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)功能于一體的綜合開(kāi)發(fā)模式，還通過(guò)組織優(yōu)化和制度創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖和激勵(lì)相容，是新型城鎮(zhèn)化場(chǎng)景下一種更加科學(xué)、更可持續(xù)的政社合作模式。

（二）開(kāi)發(fā)性PPP的理論基礎(chǔ)

開(kāi)發(fā)性PPP是傳統(tǒng)PPP模式的升級(jí)版本，除依據(jù)委托—代理、公共選擇、政府失靈、不完全契約等傳統(tǒng)PPP的理論基礎(chǔ)以外，還融入了激勵(lì)相容、多元共治、租值耗散等理論，是經(jīng)濟(jì)學(xué)經(jīng)典理論在中國(guó)情境下進(jìn)行的創(chuàng)新性實(shí)踐。

1.激勵(lì)相容理論

哈維茨（Hurwiez）定義“激勵(lì)相容”為各理性經(jīng)濟(jì)主體在追求個(gè)體利益的同時(shí)，能實(shí)現(xiàn)集體價(jià)值最大化的一種制度安排。開(kāi)發(fā)性PPP在理論上可行的一個(gè)重要特征是，通過(guò)合意的制度安排和契約結(jié)構(gòu)，既能實(shí)現(xiàn)政府對(duì)公共治理的需要;又能實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本對(duì)投資收益的預(yù)期，還能解決資源配置不合理，發(fā)展不平衡、不充分等問(wèn)題。在具體操作過(guò)程中，約定投資回報(bào)的“政府付費(fèi)”部分全部來(lái)源于地方新增財(cái)政收入，且與績(jī)效掛鉤，形成了有效的內(nèi)在激勵(lì)，能促使社會(huì)資本對(duì)合作區(qū)域的城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、民生就業(yè)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、環(huán)境保護(hù)等工作進(jìn)行統(tǒng)籌推進(jìn)，更加注重資源的節(jié)約集約利用和區(qū)域的整體價(jià)值提升，而不是僅僅考慮如何完成某些單一經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，另外，參照張五?！兜柁r(nóng)理論》中的合約分類，針對(duì)城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)類項(xiàng)目，社會(huì)資本方可視為一家“生產(chǎn)”企業(yè)，承擔(dān)“受托責(zé)任”，全面負(fù)責(zé)項(xiàng)目的“生產(chǎn)”，并接受“股東”監(jiān)督和業(yè)績(jī)考核;而地方政府則充當(dāng)這家企業(yè)的“絕對(duì)控股股東”，擁有最終決策權(quán)。在這種合作機(jī)制下，“工資合約”顯然缺乏激勵(lì)性，“定額合約”則缺乏靈活性，而開(kāi)發(fā)性PPP模式的“合約安排”更類似于“分成合約”，能實(shí)現(xiàn)合作雙方的雙向激勵(lì)，使社會(huì)資本方成為“受政府與市場(chǎng)雙重機(jī)制約束的集中簽約人”（焦永利，2018），這從機(jī)制上保障了區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。由于權(quán)利邊界更加清晰化，政府也會(huì)主動(dòng)轉(zhuǎn)變職能，從過(guò)去既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員的雙重角色回歸裁判本位，將工作重心更多放到優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、提升公共管理和服務(wù)水平、防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)等方面。顯然，激勵(lì)相容理論既是開(kāi)發(fā)性PPP模式的設(shè)計(jì)初衷，也是其具備現(xiàn)實(shí)可行性的重要依據(jù)。

2.多元共治理論

斯托克（G.Stoker）認(rèn)為，“公共行政主體已經(jīng)超出了多層級(jí)政府機(jī)構(gòu)，不斷延伸至社區(qū)、志愿部門(mén)和私人部門(mén)，這些部門(mén)在公共服務(wù)及項(xiàng)目實(shí)施中扮演的角色是治理視角關(guān)注的重要領(lǐng)域”。隨著治理理論的興起，西方各國(guó)的治理主體、治理手段呈現(xiàn)多元化和善治等特征，政府解決公共問(wèn)題所采用的行動(dòng)機(jī)制、為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)所采取的治理工具也更加多元、豐富和有效。正如薩拉蒙（2008）認(rèn)為“治理機(jī)制改革的核心，不僅在于政府公共管理行為的范圍與規(guī)模的根本調(diào)整，更在于政府施政形式的深刻轉(zhuǎn)變，比如公共問(wèn)題的治理方式、方法和工具日益豐富?！盵5] 就我國(guó)而言，黨的十八屆三中、四中、五中全會(huì)均強(qiáng)調(diào)了“治理”這一重大命題。作為國(guó)家治理體系的有機(jī)組成部分，地方政府需根據(jù)社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)需要，積極開(kāi)展理念創(chuàng)新和工具創(chuàng)新，以滿足國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新要求。開(kāi)發(fā)性PPP模式在更大空間范圍內(nèi)改變了“提供公共服務(wù)是政府責(zé)任”邏輯下引入社會(huì)資本參與項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的傳統(tǒng)思路，轉(zhuǎn)向以“提供公共服務(wù)是政府、市場(chǎng)、社會(huì)共同責(zé)任”為邏輯起點(diǎn)，以“風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、責(zé)任共擔(dān)、利益共享、效率提升”為基準(zhǔn)的行為主義，將地方政府的組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)、社會(huì)公眾的參與優(yōu)勢(shì)和社會(huì)資本的專業(yè)優(yōu)勢(shì)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，有利于實(shí)現(xiàn)多元共治、合作共贏的目標(biāo)。

3.租值耗散理論

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，如果存在租值耗散，即社會(huì)損失（Coase，1960），就會(huì)有市場(chǎng)力量主動(dòng)發(fā)現(xiàn)這一機(jī)會(huì)并對(duì)效率損失做出反應(yīng)，嘗試進(jìn)行資源重新配置以尋回潛在價(jià)值。城鎮(zhèn)化發(fā)展的非合意現(xiàn)狀意味著租值耗散，即蘊(yùn)藏潛在的市場(chǎng)機(jī)會(huì)，完全可以通過(guò)市場(chǎng)力量，發(fā)掘存量資源二次優(yōu)化配置的“勢(shì)能”。從理論邏輯和實(shí)踐邏輯相結(jié)合的視角來(lái)看，開(kāi)發(fā)性PPP就是一個(gè)“中觀”層面的成功實(shí)踐。在項(xiàng)目選址過(guò)程中，社會(huì)資本遵照“圍繞中心城市進(jìn)行布局”的行為邏輯，尋求客觀存在的市場(chǎng)空間和商業(yè)機(jī)會(huì)。即，凡中心城市周邊具備一定發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)，當(dāng)其自身缺乏相應(yīng)視野和資源整合能力去“生產(chǎn)城市”時(shí)，會(huì)產(chǎn)生一個(gè)市場(chǎng)空間去滿足這個(gè)發(fā)展需求。新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，不僅在選址方面存在租值耗散，招商引資的租值耗散現(xiàn)象也同樣明顯。在傳統(tǒng)的招商引資活動(dòng)中，由于信息的不對(duì)稱，政府職能部門(mén)各自為戰(zhàn)，偶然性、隨意性較大，資源錯(cuò)配和效率低下等問(wèn)題較為普遍。而在開(kāi)發(fā)性PPP模式下，社會(huì)資本方主導(dǎo)的項(xiàng)目公司相當(dāng)于在產(chǎn)業(yè)端和政府端架起了一個(gè)“管道”（焦永利，2019），企業(yè)的投資布局需求與地方的招商引資需求在這一“管道”中匯集，實(shí)現(xiàn)資源有效對(duì)接和供需的精準(zhǔn)匹配，能顯著降低機(jī)制運(yùn)行成本以及政府、企業(yè)無(wú)謂的資金投入和資源耗費(fèi)。[6]

（三）開(kāi)發(fā)性PPP的適用條件

開(kāi)發(fā)性PPP是根植于中國(guó)土壤、富有中國(guó)特色的政府和社會(huì)資本合作模式，除承擔(dān)政府提升治理能力以及社會(huì)資本實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益的職能以外，還應(yīng)滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，開(kāi)發(fā)性PPP模式并非放之四海而皆準(zhǔn)的“萬(wàn)金油”和“金手指”，其成功運(yùn)用需基于一定的前提條件。

1.便利的區(qū)位條件

根據(jù)城市演化的一般規(guī)律，區(qū)域發(fā)展通常經(jīng)歷衛(wèi)星城市、中心城市、都市圈、城市群的不斷高級(jí)化過(guò)程，發(fā)展模式也由獨(dú)立發(fā)展到增長(zhǎng)極帶動(dòng)，再到區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，最后實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化的迭代演變。當(dāng)前，我國(guó)正處于中心城市向都市圈演變初期，中心城市對(duì)周邊地區(qū)的“虹吸效應(yīng)”明顯大于“輻射效應(yīng)”，具體表現(xiàn)為大城市資源過(guò)度聚集，中小城市發(fā)展滯后、功能缺失;相互之間缺乏有效的功能互補(bǔ)和發(fā)展協(xié)同，亟待國(guó)家政策引導(dǎo)和各地政府的密切合作。在開(kāi)發(fā)性PPP模式的實(shí)施過(guò)程中，以盈利為目標(biāo)的社會(huì)資本方會(huì)重點(diǎn)考量備選區(qū)域的區(qū)位條件，傾向于將具有明顯區(qū)位優(yōu)勢(shì)的地區(qū)作為運(yùn)用場(chǎng)景。一方面，合作區(qū)域一般處于中心城市的輻射范圍或都市圈的連接帶。根據(jù)法國(guó)學(xué)者佩魯?shù)脑鲩L(zhǎng)極理論和日本學(xué)者赤松要的雁行理論，發(fā)達(dá)城市對(duì)周邊區(qū)域具有“外溢效應(yīng)”，會(huì)通過(guò)產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移帶動(dòng)周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。在沒(méi)有外力作用的情況下，這種外溢能力會(huì)因距離的擴(kuò)大呈現(xiàn)邊際遞減趨勢(shì)。另一方面，合作區(qū)域一般具備便利的交通條件。高速公路、高速鐵路、水運(yùn)以及航空條件的改善，能明顯提升區(qū)域的綜合價(jià)值，而未來(lái)交通規(guī)劃則能給社會(huì)資本帶來(lái)更加穩(wěn)定的預(yù)期。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，社會(huì)資本方運(yùn)用開(kāi)發(fā)性PPP模式的選址邏輯正是圍繞中心城市周邊的交通便利地區(qū)進(jìn)行布局。當(dāng)然，開(kāi)發(fā)性PPP模式對(duì)空間區(qū)位的內(nèi)在要求，可能導(dǎo)致社會(huì)資本形成“嫌貧愛(ài)富”的選擇性偏好，容易加劇城鄉(xiāng)發(fā)展失衡、區(qū)域差距擴(kuò)大等問(wèn)題，需要政府在政策引導(dǎo)和利益讓渡等方面做出適當(dāng)安排。

2.適宜的產(chǎn)業(yè)環(huán)境

開(kāi)發(fā)性PPP區(qū)別于傳統(tǒng)單體PPP模式的一個(gè)顯著特征是對(duì)產(chǎn)業(yè)的開(kāi)發(fā)培育，這也是該模式為政府和社會(huì)資本創(chuàng)造價(jià)值的源泉所在。在開(kāi)發(fā)性PPP模式的具體實(shí)踐中，社會(huì)資本會(huì)深入調(diào)研當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境，重點(diǎn)關(guān)注產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和未來(lái)規(guī)劃，考量構(gòu)建產(chǎn)業(yè)鏈、打造產(chǎn)業(yè)集群的可行性。一方面，合作區(qū)域必須具備一定的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。任何產(chǎn)業(yè)發(fā)展都離不開(kāi)基礎(chǔ)條件和產(chǎn)業(yè)上下游的支撐。從產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)與中心城市的空間關(guān)系來(lái)看，可大致分為中心城市包含型、邊緣區(qū)域生長(zhǎng)型、周邊城鎮(zhèn)依托型以及獨(dú)立區(qū)域發(fā)展型等產(chǎn)業(yè)聚集形態(tài)。社會(huì)資本運(yùn)用開(kāi)發(fā)性PPP模式之前，必須結(jié)合當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)條件和產(chǎn)業(yè)分布特征，因地制宜確定區(qū)域的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，并借助信息化技術(shù)，把相關(guān)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入產(chǎn)業(yè)鏈分工體系，與周邊環(huán)境實(shí)現(xiàn)共生、互贏、利益共享。[7] 與此同時(shí)，聚集產(chǎn)業(yè)鏈條上關(guān)系密切的企業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)集群，釋放產(chǎn)業(yè)鏈與產(chǎn)業(yè)集群的耦合效應(yīng)①。比如，合作區(qū)域如果有條件為中心城市的核心產(chǎn)業(yè)提供配套，社會(huì)資本則可開(kāi)展精準(zhǔn)招商，瞄準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)鏈上下游優(yōu)質(zhì)企業(yè)，著力構(gòu)建良好的產(chǎn)業(yè)生態(tài)。另一方面，社會(huì)資本方應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)政策及未來(lái)規(guī)劃，尋求與政府之間的“思維拼圖”。如果地方政府在合作之前已經(jīng)完成產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，社會(huì)資本方應(yīng)重點(diǎn)考慮自身的產(chǎn)業(yè)資源與合作區(qū)域的現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)規(guī)劃是否匹配？如果推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型或產(chǎn)業(yè)替代，則需要綜合考慮可能的機(jī)會(huì)成本和投資風(fēng)險(xiǎn)。

3.充足的資源要素

開(kāi)發(fā)性PPP項(xiàng)目通常涉及大規(guī)模的空間開(kāi)發(fā)和產(chǎn)業(yè)集聚，需要相應(yīng)的資源要素支持。由于我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)施非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，一些地區(qū)在推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中正面臨資源要素枯竭的壓力。比如，由于土地紅線約束以及用地指標(biāo)跨區(qū)域調(diào)劑的影響，一些園區(qū)每年能獲取的工業(yè)建設(shè)用地指標(biāo)非常有限，無(wú)法滿足沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移的用地需求，也難以支持產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；l(fā)展。另外，人力資源的有序供給也是開(kāi)發(fā)性PPP成功實(shí)施的重要前提。隨著產(chǎn)業(yè)的不斷導(dǎo)入，將形成大量的社會(huì)就業(yè)和高端人才需求，而生活配套不足以及發(fā)展機(jī)會(huì)的相對(duì)缺乏，導(dǎo)致人才“引不來(lái)，留不住” 問(wèn)題長(zhǎng)期難以解決。當(dāng)然，社會(huì)資本在選擇合作區(qū)域的過(guò)程中，也應(yīng)全面評(píng)估自身的資源要素能否支撐大規(guī)模開(kāi)發(fā)建設(shè)和重大項(xiàng)目的持續(xù)落地，包括承受流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)所具備的資金實(shí)力、適應(yīng)“產(chǎn)城融合”發(fā)展要求的產(chǎn)業(yè)資源儲(chǔ)備以及滿足人民對(duì)美好生活需要的城市運(yùn)營(yíng)能力。近年來(lái)，部分合作區(qū)域因政府或社會(huì)資本的要素供給不足導(dǎo)致合同中止的案例不在少數(shù)，這也構(gòu)成了開(kāi)發(fā)性PPP模式最大的不確定性來(lái)源。

三、開(kāi)發(fā)性PPP推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

當(dāng)前，我國(guó)正處于新型城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)的關(guān)鍵階段，也取得了明顯成效。然而，部分項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程中由于忽略人的城鎮(zhèn)化，不可避免地陷入了蕭條境地或出現(xiàn)“千鎮(zhèn)一面”，缺乏鮮明特色和核心優(yōu)勢(shì)。還有一些地方政府不重視產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)或者只重視產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入但缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展質(zhì)量不高、項(xiàng)目帶動(dòng)效應(yīng)不明顯。這些都是我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的典型問(wèn)題。“城市是人民的城市，人民城市為人民。無(wú)論是城市規(guī)劃還是城市建設(shè)，無(wú)論是新城區(qū)建設(shè)還是老城區(qū)改造，都要堅(jiān)持以人民為中心?！?[8]開(kāi)發(fā)性PPP模式更加注重“以人為本”理念，在實(shí)踐中不斷優(yōu)化對(duì)重點(diǎn)機(jī)制、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的策略選擇，構(gòu)建了一條新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施路徑。

（一）基于產(chǎn)城融合理念設(shè)計(jì)區(qū)域主體功能

區(qū)域規(guī)劃的長(zhǎng)遠(yuǎn)性和統(tǒng)籌性決定了區(qū)域發(fā)展的穩(wěn)健性和可持續(xù)性。一些地區(qū)未能協(xié)同推進(jìn)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化，出現(xiàn)了資源錯(cuò)配、功能重疊、時(shí)間錯(cuò)位等問(wèn)題，給新型城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來(lái)了諸多不確定性。比如，在部分城市，工業(yè)化超前于城鎮(zhèn)化進(jìn)程，出現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施落后、人力資源短缺、公共服務(wù)缺位以及生態(tài)環(huán)境污染等問(wèn)題，導(dǎo)致“有產(chǎn)業(yè)、無(wú)市民，有就業(yè)人口、無(wú)城市生活”的局面。而在一些新興區(qū)域，城鎮(zhèn)化又過(guò)度超前于工業(yè)化進(jìn)程，導(dǎo)致城市“空心化”，尤其在中西部一些新興城市，由于缺乏產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入與項(xiàng)目支撐，“造城”運(yùn)動(dòng)不但未能帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，反而透支了存量資源，加重了政府債務(wù)。究其原因，以政府為主導(dǎo)，以資金、土地及勞動(dòng)力低效率供給為特征的傳統(tǒng)城市開(kāi)發(fā)治理方式難以滿足工業(yè)化與城鎮(zhèn)化協(xié)同推進(jìn)的要求，也不符合新型城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代城市發(fā)展的一般規(guī)律。

相比以土地出讓和地產(chǎn)開(kāi)發(fā)為抓手的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化建設(shè)，新型城鎮(zhèn)化更加注重產(chǎn)業(yè)的導(dǎo)入和培育。而開(kāi)發(fā)性PPP區(qū)別于傳統(tǒng)PPP模式的最大特征也是在于前者對(duì)產(chǎn)業(yè)的重視，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)是支撐區(qū)域發(fā)展的持續(xù)動(dòng)力。因此，開(kāi)發(fā)性PPP與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展具有良好的契合度，更有助于科學(xué)設(shè)計(jì)區(qū)域的主體功能。在具體操作過(guò)程中，社會(huì)資本需要與政府密切合作，積極完善和落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略，推動(dòng)形成主體功能約束有效、國(guó)土開(kāi)發(fā)有序的空間發(fā)展格局。一方面，著重突出“以產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)為核心”的發(fā)展理念，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)特性、人口特征和城鎮(zhèn)特色的融合互補(bǔ)，對(duì)合作區(qū)域的資源、特質(zhì)、政策環(huán)境以及自身的產(chǎn)業(yè)資源、運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)、項(xiàng)目規(guī)劃等因素進(jìn)行綜合權(quán)衡，配合地方政府制定科學(xué)的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃。另一方面，需加強(qiáng)區(qū)域總體規(guī)劃與“十四五”規(guī)劃、國(guó)家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、“中國(guó)制造2025”等重大規(guī)劃以及國(guó)土空間規(guī)劃、社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、人口規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃的有效協(xié)同，以實(shí)現(xiàn)主體功能合理布局和人口的職居平衡，打造特色鮮明、經(jīng)濟(jì)繁榮、社會(huì)和諧的現(xiàn)代化城鎮(zhèn)。

（二）基于多元共治主張構(gòu)建區(qū)域治理機(jī)制

黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，明確提出要“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系”，體現(xiàn)了黨領(lǐng)導(dǎo)下“多方參與、共同治理”的科學(xué)主張。這是治理理念的重大突破，也是順應(yīng)社會(huì)治理新形勢(shì)、新任務(wù)、新挑戰(zhàn)的必然要求。推進(jìn)社會(huì)治理共同體建設(shè)，就是要把黨的領(lǐng)導(dǎo)作為根本保證，堅(jiān)持“以人民為中心”的發(fā)展理念，凝聚起政府、市場(chǎng)、民眾等主體的治理合力。特別在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，亟待進(jìn)一步完善群眾參與社會(huì)治理的制度化渠道，實(shí)現(xiàn)政府治理、社會(huì)調(diào)節(jié)和居民自治之間的良性互動(dòng)。

開(kāi)發(fā)性PPP是一種根植于中國(guó)土壤的組織模式創(chuàng)新，通過(guò)重塑政府與市場(chǎng)的關(guān)系，并賦予社會(huì)資本方在土地、政策、產(chǎn)業(yè)等方面更多的決策自主權(quán)，在一定程度上增強(qiáng)了契約的穩(wěn)定性，提高了多元共治的有效性。從微觀層面來(lái)看，政府與社會(huì)資本方通過(guò)創(chuàng)新激勵(lì)相容的合作機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)治理方式，能進(jìn)一步緩解財(cái)政支出壓力，降低區(qū)域發(fā)展的不確定性。在治理機(jī)制的設(shè)計(jì)上，需充分尊重各參與主體利益訴求的前提下遵循三個(gè)原則。一是責(zé)權(quán)利對(duì)等原則。社會(huì)資本全面負(fù)責(zé)合作區(qū)域的融資、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，承擔(dān)全部市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，以約定區(qū)域的新增財(cái)政收入、GDP、就業(yè)、生態(tài)等作為高質(zhì)量發(fā)展綜合績(jī)效指標(biāo)。而政府職能主要集中在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、提升管理和服務(wù)水平、防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、開(kāi)展日常監(jiān)督和績(jī)效評(píng)價(jià)等方面。二是長(zhǎng)期均衡原則。在傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，建設(shè)周期一般為3-5年，采取PPP模式的投資周期一般為10-20年。相比于50年以上的使用期限，不論是傳統(tǒng)投資方式，還是PPP模式，在短期內(nèi)都會(huì)給地方政府帶來(lái)財(cái)政壓力，直接表現(xiàn)為對(duì)其他公共產(chǎn)品供給的“擠出效應(yīng)”，影響公眾的獲得感和滿意度。截至2020年1月末，全國(guó)有700個(gè)行政區(qū)已超過(guò)7%的財(cái)政承受能力預(yù)警線，其中18個(gè)行政區(qū)已超過(guò)10%紅線（數(shù)據(jù)來(lái)源：財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心“全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù) 2020年1月報(bào)”）。顯然，包括PPP在內(nèi)的傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施投資模式并未解決項(xiàng)目短期投入和長(zhǎng)期受益之間的矛盾。而開(kāi)發(fā)性PPP項(xiàng)目從開(kāi)始投入到協(xié)議終止的時(shí)間跨度長(zhǎng)達(dá)20年、30年甚至50年，需要參與各方遵循長(zhǎng)期均衡原則設(shè)計(jì)項(xiàng)目的組織運(yùn)行機(jī)制，更有利于實(shí)現(xiàn)“代際公平”。三是深度合作原則。針對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)、規(guī)劃、征地、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)，必須不斷完善政府和社會(huì)資本密切聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制，協(xié)同行政審批與特許經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)開(kāi)發(fā)性PPP項(xiàng)目的有序建設(shè)和高效運(yùn)營(yíng)，以激勵(lì)雙方協(xié)調(diào)處理長(zhǎng)期與短期、局部與整體、商業(yè)與公益之間的矛盾，更好地實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、合作共贏。顯然，開(kāi)發(fā)性PPP模式的設(shè)計(jì)理念和運(yùn)行機(jī)制，很好契合了治理現(xiàn)代化的要求，為新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展提供了一套多元共治的解決方案。

（三）基于區(qū)域價(jià)值理論完善區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制

近年來(lái)，專項(xiàng)債、PPP、城投債等新型融資工具的廣泛應(yīng)用，在一定程度上解決了傳統(tǒng)財(cái)政投入不足的問(wèn)題，但也帶來(lái)了隱性債務(wù)激增、民間資本受到擠壓等弊病。從本質(zhì)來(lái)看，這些新型融資方式仍是以項(xiàng)目開(kāi)發(fā)為導(dǎo)向，缺乏對(duì)整體區(qū)域的統(tǒng)籌規(guī)劃和各類資源的有效整合，因而難以適應(yīng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。[9]而新型城鎮(zhèn)化的要旨在于實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，即按照客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律調(diào)整完善區(qū)域政策體系，促進(jìn)各類要素合理流動(dòng)和高效集聚，加快構(gòu)建分工明確、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展格局。就開(kāi)發(fā)性PPP模式而言，主要從兩個(gè)方面助力區(qū)域發(fā)展。一方面，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)持續(xù)繁榮，提升區(qū)域的商業(yè)價(jià)值;另一方面，完善生產(chǎn)生活配套，提升區(qū)域的公共價(jià)值。其中，商業(yè)價(jià)值主要體現(xiàn)為優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)的培育、土地價(jià)值的提升，更多投資者和資源要素的集聚;公共價(jià)值主要體現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境改善、生活水平提高、基礎(chǔ)設(shè)施更加齊全，公共服務(wù)供給更加充分等方面。上述目標(biāo)又可統(tǒng)一概括為“區(qū)域價(jià)值”的有效提升。

需強(qiáng)調(diào)的是，開(kāi)發(fā)性PPP模式在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中的運(yùn)用目的并非打造封閉運(yùn)行、自我循環(huán)的“孤島”，而是搭建中心城市與農(nóng)村地區(qū)之間的橋梁紐帶，形成城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的一體化格局。區(qū)域價(jià)值理論的導(dǎo)入，為推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制的創(chuàng)新打開(kāi)了一扇窗，也給新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展提供了一條新思路。具體來(lái)講，可從三個(gè)方面構(gòu)建更加科學(xué)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，為開(kāi)發(fā)性PPP模式的推廣運(yùn)用提供堅(jiān)實(shí)保障。一是構(gòu)建基礎(chǔ)設(shè)施共建共享機(jī)制?；A(chǔ)設(shè)施的不斷完善，有助于發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)揮輻射帶動(dòng)作用，后發(fā)地區(qū)構(gòu)建承接輻射的有效“通道”。因此，必須高度重視合作區(qū)域與中心城市以及農(nóng)村地區(qū)之間基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通與共建共享。特別是5G、人工智能、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、冷鏈物流以及交易平臺(tái)等新型基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)堅(jiān)持同步規(guī)劃、同步布局、同步建設(shè)。需強(qiáng)調(diào)的是，大部分新型基礎(chǔ)設(shè)施具有一定的市場(chǎng)屬性，能產(chǎn)生穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)性收益，完全可納入開(kāi)發(fā)性PPP項(xiàng)目的整體范疇，既能緩解地方政府的財(cái)政支出壓力，又有利于提升公共產(chǎn)品的供給效率。二是構(gòu)建區(qū)域間利益分配機(jī)制。區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展需要資本要素的自由流動(dòng)與有效利用，而資本所有者的獲利動(dòng)機(jī)和利益分配方案又是影響資本要素流動(dòng)的重要因素。[10]為構(gòu)建統(tǒng)一的要素市場(chǎng)，可在各地區(qū)之間基于“共商共享”原則，構(gòu)建與空間布局及產(chǎn)業(yè)規(guī)劃相適應(yīng)的利益分配機(jī)制。比如，在招商引資過(guò)程中引入“飛地經(jīng)濟(jì)”模式，為產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移和空間優(yōu)化消除障礙?！帮w地經(jīng)濟(jì)”是美國(guó)城市經(jīng)濟(jì)學(xué)家Gallagher于1992年提出的概念，指兩個(gè)相互獨(dú)立、經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在落差的行政地區(qū)通過(guò)跨空間的行政管理和經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)，打破原有行政區(qū)劃限制，實(shí)現(xiàn)兩地資源互補(bǔ)、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的一種區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作模式。2017年6月，國(guó)家發(fā)改委等八部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出要?jiǎng)?chuàng)新區(qū)域合作機(jī)制，通過(guò)發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”、共建園區(qū)等合作平臺(tái)，建立互利共贏、共同發(fā)展的互助機(jī)制，吸引社會(huì)資本參與園區(qū)開(kāi)發(fā)和運(yùn)營(yíng)管理，探索政府引導(dǎo)、企業(yè)參與、園區(qū)共建、利益共享的飛地經(jīng)濟(jì)合作。另外，積極探索建立常態(tài)化、多元化的橫向生態(tài)補(bǔ)償和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。在開(kāi)發(fā)性PPP模式下，社會(huì)資本采取市場(chǎng)化方式開(kāi)展區(qū)域運(yùn)營(yíng)管理，通常具有更大的靈活性，更有利于實(shí)現(xiàn)區(qū)域間利益的合理分配。三是打造區(qū)域間產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展機(jī)制。在產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)過(guò)程中，周邊城鎮(zhèn)可依托中心城市的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和資源優(yōu)勢(shì)，積極發(fā)展配套產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈的有效延伸，增強(qiáng)合作區(qū)域的產(chǎn)業(yè)承接能力和自我造血能力。根據(jù)開(kāi)發(fā)性PPP合同的一般約定，產(chǎn)業(yè)的大規(guī)模導(dǎo)入和持續(xù)繁榮不僅是社會(huì)資本獲取超額收益的主要來(lái)源，也是開(kāi)發(fā)性PPP模式成功實(shí)施的關(guān)鍵所在，將對(duì)社會(huì)資本主動(dòng)尋求產(chǎn)業(yè)協(xié)同機(jī)會(huì)形成內(nèi)生激勵(lì)。

四、結(jié)語(yǔ)

開(kāi)發(fā)性PPP模式是我國(guó)新型城鎮(zhèn)化和工業(yè)化快速推動(dòng)、相互融合背景下催生的具有中國(guó)特色與時(shí)代特征的政府和社會(huì)資本合作模式。實(shí)踐表明，這一模式因具有激勵(lì)相容、風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖以及自我造血等功能，更能滿足新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求和發(fā)展規(guī)律，有望成為推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要抓手。當(dāng)然，由于開(kāi)發(fā)性PPP模式在國(guó)內(nèi)實(shí)踐時(shí)間不長(zhǎng)，相關(guān)的理論準(zhǔn)備仍不充分，一些具體做法與現(xiàn)行的財(cái)政承受能力論證、財(cái)政支出平滑性要求以及政府性基金支出范圍等制度規(guī)定還存在不相協(xié)調(diào)的情形。為此，我們應(yīng)以創(chuàng)新思維推動(dòng)現(xiàn)行政策的優(yōu)化調(diào)整，以更好地推廣運(yùn)用開(kāi)發(fā)性PPP模式。

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