和軍 謝思

摘要：基于競(jìng)爭(zhēng)中性的政府監(jiān)管改革是高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，也是擴(kuò)大對(duì)外開放的必由之路。橫向?qū)Ρ取鞍陌妗薄癘ECD版”和“美版”競(jìng)爭(zhēng)中性原則在針對(duì)市場(chǎng)、強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)、政府干預(yù)以及實(shí)施成效等方面的異同，并利用PMR指標(biāo)對(duì)我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)中性效果進(jìn)行國(guó)際比較，發(fā)現(xiàn)我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)中性原則還未得到深入貫徹，改革步伐遠(yuǎn)落后于他國(guó)。從縱向上來(lái)看，我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革與競(jìng)爭(zhēng)中性具有兼容性，但存在行政壟斷、市場(chǎng)準(zhǔn)入、隱形補(bǔ)貼等方面的監(jiān)管非中性現(xiàn)象與法律缺失的異質(zhì)性因素?；诖颂岢霰苊膺^(guò)度干預(yù)，激發(fā)競(jìng)爭(zhēng)中性潛能;加強(qiáng)公正監(jiān)管，累積競(jìng)爭(zhēng)中性動(dòng)能;完善法律機(jī)制框架，構(gòu)筑競(jìng)爭(zhēng)中性勢(shì)能;發(fā)揮各方合力，打造競(jìng)爭(zhēng)中性智能的監(jiān)管改革方向。

關(guān)鍵詞：競(jìng)爭(zhēng)中性;政府監(jiān)管;國(guó)際比較;監(jiān)管改革

中圖分類號(hào)：F019.6 ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ?文章編號(hào)：1004-3160（2020）03-0091-11

近年來(lái)，“競(jìng)爭(zhēng)中性”議題成為世界貿(mào)易焦點(diǎn)話題，我國(guó)對(duì)此也作出積極回應(yīng)。中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)易綱在G30國(guó)際銀行業(yè)研討會(huì)上提出“考慮以競(jìng)爭(zhēng)中性原則對(duì)待國(guó)有企業(yè)”;2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次明確提出“加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的制度環(huán)境，鼓勵(lì)中小企業(yè)快速成長(zhǎng)”;2019年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告提出要“依據(jù)競(jìng)爭(zhēng)中性原則，在要素獲取、準(zhǔn)入許可、經(jīng)營(yíng)運(yùn)行、政府采購(gòu)與招投標(biāo)等方面，對(duì)各類所有制企業(yè)平等對(duì)待”。明確競(jìng)爭(zhēng)中性原則，既是我國(guó)深化改革新的突破口，也是我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。

一、政府競(jìng)爭(zhēng)中性監(jiān)管的內(nèi)在邏輯

國(guó)際視角的“競(jìng)爭(zhēng)中性”是指所有企業(yè)不因所有權(quán)而處于有利或不利的地位，競(jìng)爭(zhēng)中性監(jiān)管要求在政府監(jiān)管中平等對(duì)待各類市場(chǎng)主體，無(wú)論所有制性質(zhì)如何，在市場(chǎng)準(zhǔn)入、資源獲取、政府采購(gòu)等方面都一視同仁。結(jié)合我國(guó)發(fā)展實(shí)際，競(jìng)爭(zhēng)中性是當(dāng)前我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展和擴(kuò)大對(duì)外開放的現(xiàn)實(shí)需要。

（一）推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要

基于中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡不充分的現(xiàn)實(shí)情況，“中國(guó)版”競(jìng)爭(zhēng)中性原則具有更加豐富的內(nèi)容，主要可分為三個(gè)層面，即所有制中性、國(guó)民待遇中性、區(qū)域及領(lǐng)域發(fā)展中性。

所有制中性方面，毋庸諱言，長(zhǎng)期以來(lái)，在政企關(guān)系、政策支持、市場(chǎng)準(zhǔn)入、金融信貸、財(cái)政補(bǔ)貼等方面，國(guó)企相對(duì)民企享有較大優(yōu)勢(shì)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，客觀要求更一步發(fā)揮廣大民企在創(chuàng)新、就業(yè)等方面的積極作用。但目前民企由于融資難、準(zhǔn)入“玻璃門”等非中性障礙，轉(zhuǎn)型升級(jí)困難。當(dāng)前，共享融合發(fā)展、價(jià)值共創(chuàng)等已成為新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展主旋律，充分發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用，使國(guó)企與民企共生共創(chuàng)，大企業(yè)與小企業(yè)高效協(xié)同發(fā)展要求消除所有制偏見、在政府監(jiān)管中“一碗水端平”，才能真正激發(fā)民企活力，使之成為高質(zhì)量發(fā)展生力軍。

國(guó)民待遇中性主要就外商投資而言，2019年3月通過(guò)的《中華人民共和國(guó)外商投資法》，是推動(dòng)外國(guó)投資者和投資企業(yè)享受國(guó)民待遇，實(shí)現(xiàn)內(nèi)外資一致監(jiān)管原則，促進(jìn)我國(guó)高水平對(duì)外開放的里程碑。顯然，國(guó)民待遇中性既有利于消除外資在我國(guó)趕超階段獲得的某些超國(guó)民待遇，實(shí)現(xiàn)內(nèi)外一致公平競(jìng)爭(zhēng)，也有利于進(jìn)一步擴(kuò)大開放，有效應(yīng)對(duì)貿(mào)易爭(zhēng)端等問(wèn)題。

此外，發(fā)展不平衡不充分，主要表現(xiàn)為區(qū)域及行業(yè)之間發(fā)展不平衡，某些領(lǐng)域發(fā)展不充分。非平衡發(fā)展戰(zhàn)略一般是在經(jīng)濟(jì)趕超階段實(shí)施的主要戰(zhàn)略，例如沿海率先開放、建立特區(qū)等。但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，則要求實(shí)施以區(qū)域行業(yè)均等化為特征的平衡發(fā)展戰(zhàn)略。對(duì)此，區(qū)域及領(lǐng)域發(fā)展中性規(guī)制就很重要，也即盡量為區(qū)域行業(yè)間創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，縮小政策支持差距，從而激發(fā)競(jìng)爭(zhēng)活力。當(dāng)然，如果競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果導(dǎo)致不平等擴(kuò)大，則需要一定的宏觀調(diào)控，并不違反競(jìng)爭(zhēng)中性本意。

（二）擴(kuò)大對(duì)外開放的必由之路

2017年美國(guó)商務(wù)部發(fā)布《中國(guó)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位報(bào)告》，將中國(guó)確認(rèn)為非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家;美國(guó)《2018年特別301報(bào)告》顯示，我國(guó)再次被列入“優(yōu)先觀察名單”，受306條款監(jiān)督;同年十二個(gè)世貿(mào)組織成員國(guó)貿(mào)易部長(zhǎng)與歐盟代表在渥太華舉行會(huì)議討論世貿(mào)組織現(xiàn)代化議題，強(qiáng)調(diào)“必須解決補(bǔ)貼與其他手段造成的市場(chǎng)扭曲”，顯然競(jìng)爭(zhēng)中性政策已經(jīng)成為美國(guó)等西方國(guó)家應(yīng)對(duì)我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的重要手段。我國(guó)國(guó)企數(shù)量多、規(guī)模大，在國(guó)際經(jīng)貿(mào)中受競(jìng)爭(zhēng)中性原則影響較大。我們變被動(dòng)為主動(dòng)，積極引入競(jìng)爭(zhēng)中性原則，既能夠正面回應(yīng)“國(guó)家資本主義”等指責(zé)，又能夠通過(guò)參與規(guī)制制定掌握主動(dòng)權(quán)，減少制度分歧與貿(mào)易摩擦，落實(shí)“一帶一路”倡議，增強(qiáng)國(guó)際合作與提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

“一帶一路”倡議提出五年多來(lái)，已得到超過(guò)150個(gè)國(guó)際組織與相關(guān)國(guó)家的積極響應(yīng)。我國(guó)企業(yè)特別是中央企業(yè)積極投身“一帶一路”建設(shè)，越來(lái)越多的央企“走出去”“走進(jìn)去”“走下去”，共承擔(dān)了3000多個(gè)建設(shè)項(xiàng)目。“一帶一路”成為了塑造中央企業(yè)國(guó)際形象、塑造我國(guó)負(fù)責(zé)任大國(guó)形象的新場(chǎng)域。競(jìng)爭(zhēng)中性原則對(duì)于增強(qiáng)企業(yè)的“軟實(shí)力”“巧實(shí)力”，改善央企國(guó)際聲譽(yù)，增強(qiáng)我國(guó)在國(guó)際市場(chǎng)中的話語(yǔ)權(quán)，培育國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作和競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)作用重大。推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)中性將是我國(guó)新一輪改革重要起點(diǎn)，必將持續(xù)醞釀與深化（圖1）。

二、競(jìng)爭(zhēng)中性監(jiān)管的國(guó)際比較

競(jìng)爭(zhēng)中性政策最早明確提出于澳大利亞國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)改革，此后由經(jīng)合組織（OECD）推廣，并得到美國(guó)認(rèn)可，應(yīng)用于《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）等一系列國(guó)際貿(mào)易談判中。雖然“競(jìng)爭(zhēng)中性”已產(chǎn)生多年，但目前在內(nèi)涵、法規(guī)、執(zhí)行等方面尚未形成統(tǒng)一規(guī)范，在應(yīng)用中主要衍生出“澳版”“OECD版”和“美版”三個(gè)版本，對(duì)各國(guó)政府監(jiān)管也產(chǎn)生了不同的影響和效果。

（一）“澳版”競(jìng)爭(zhēng)中性監(jiān)管

上世紀(jì)90年代中期，澳大利亞公有制企業(yè)占據(jù)大量生產(chǎn)資料，壟斷現(xiàn)象普遍，經(jīng)濟(jì)效率低下，因此決定制定更廣泛統(tǒng)一的國(guó)家層面競(jìng)爭(zhēng)政策?！秶?guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策審查》報(bào)告于1993年發(fā)布，指出澳大利亞競(jìng)爭(zhēng)法無(wú)法監(jiān)管政府的商業(yè)行為，國(guó)企在成本、定價(jià)等方面優(yōu)勢(shì)依舊存在，常利用稅收減免與財(cái)政補(bǔ)貼等打擊競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，扭曲市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)此，報(bào)告提出三項(xiàng)基本原則：國(guó)企不能享受純粹由產(chǎn)權(quán)帶來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)、采取相關(guān)措施消除其傳統(tǒng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)、以及在消除競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)前不得在新市場(chǎng)與其他企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，并基于此簽署三項(xiàng)協(xié)議。①“競(jìng)爭(zhēng)中性”就是《競(jìng)爭(zhēng)原則協(xié)議》的基本內(nèi)容之一，劍指國(guó)企與私企共同市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)因公有產(chǎn)權(quán)導(dǎo)致的資源配置扭曲。1996年，《聯(lián)邦競(jìng)爭(zhēng)中立政策聲明》把“競(jìng)爭(zhēng)中性”上升為國(guó)家政策，將其定義為政府的商業(yè)活動(dòng)不應(yīng)僅僅因其公共部門所有權(quán)性質(zhì)而享有對(duì)私企的凈競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，這一要求適用于重要的政府商業(yè)活動(dòng)，但不適用于非營(yíng)利性非商業(yè)活動(dòng)。[2]“競(jìng)爭(zhēng)中性”在法律、政策和執(zhí)行中步步落實(shí)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)改革，符合公共利益要求?！鞍陌妗备?jìng)爭(zhēng)中性大多應(yīng)用于國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，強(qiáng)調(diào)國(guó)企與私企的實(shí)質(zhì)公平，成為競(jìng)爭(zhēng)中性政策的緣起。

競(jìng)爭(zhēng)中性概念提出易，細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則難。澳大利亞對(duì)于高度商業(yè)化和承擔(dān)一定公共服務(wù)職能等的不同主體，采取差異化競(jìng)爭(zhēng)中性措施。對(duì)于一些兼具盈利性與非盈利性活動(dòng)的國(guó)企，層層把關(guān)其資金管理形式，非盈利性項(xiàng)目的資金不得用于補(bǔ)貼其商業(yè)行為，防止出現(xiàn)交叉補(bǔ)貼。政策推出后，企業(yè)運(yùn)營(yíng)與市場(chǎng)配置效率大幅提升，例如電信行業(yè)由國(guó)企獨(dú)家經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗉医?jīng)營(yíng)，盈利服務(wù)領(lǐng)域有20多家企業(yè)經(jīng)營(yíng)，競(jìng)爭(zhēng)更加激烈，長(zhǎng)途話費(fèi)減少一半，服務(wù)項(xiàng)目多樣化。為保持平等競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，建立競(jìng)爭(zhēng)中性投訴機(jī)制，設(shè)立競(jìng)爭(zhēng)中性投訴辦公室，負(fù)責(zé)接受和調(diào)查有關(guān)起訴，不但保障私企，國(guó)企也同樣適用。2011年，Cyclopharm公司投訴澳大利亞核能科技組織（ANSTO）的全資子公司PETNET，認(rèn)為其沒有遵循競(jìng)爭(zhēng)中性原則。辦公室調(diào)查后認(rèn)為，無(wú)證據(jù)表明其享有政府財(cái)政補(bǔ)貼、融資等方面優(yōu)惠，雖然商業(yè)回報(bào)率不符合競(jìng)爭(zhēng)中性要求，但作為政府所有企業(yè)，PETNET受到了更加嚴(yán)格的監(jiān)管，判定其在市場(chǎng)中并沒有更大的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。[3]

（二）“OECD版”競(jìng)爭(zhēng)中性監(jiān)管

“競(jìng)爭(zhēng)中性”提出后，引起西方國(guó)家廣泛關(guān)注，2005年推出的《OECD國(guó)有企業(yè)公司治理指引》就反映了競(jìng)爭(zhēng)中性的內(nèi)涵。《指引》明確指出，對(duì)國(guó)企的法律和監(jiān)管框架應(yīng)當(dāng)確保國(guó)企與私企在市場(chǎng)中公平競(jìng)爭(zhēng)，所有股東平等對(duì)待。2011年，OECD發(fā)布《澳大利亞的競(jìng)爭(zhēng)中性與國(guó)有企業(yè)：實(shí)務(wù)及其他相關(guān)評(píng)論》，揭示澳大利亞競(jìng)爭(zhēng)中性框架背后的歷史，分析其成功原因及對(duì)其他司法管轄區(qū)適用性的結(jié)論。OECD推廣競(jìng)爭(zhēng)中性的主要原因在于其增強(qiáng)了資源配置效率，期間發(fā)布多項(xiàng)有關(guān)競(jìng)爭(zhēng)中性的報(bào)告，最具代表性的當(dāng)屬《競(jìng)爭(zhēng)中性：保持公共部門和私人部門的公平競(jìng)爭(zhēng)》，第一次明確規(guī)定了競(jìng)爭(zhēng)中性的八項(xiàng)準(zhǔn)則：一是簡(jiǎn)化國(guó)企運(yùn)作形式，綜合考慮參與商業(yè)活動(dòng)主體的組織形式與公司化程度以及商業(yè)和非商業(yè)目標(biāo)在結(jié)構(gòu)上的分離程度;二是核算特定職能成本，若公共服務(wù)義務(wù)由公共資金補(bǔ)貼，應(yīng)以透明的方式確定成本，確保既不過(guò)度補(bǔ)償也不賠本;三是設(shè)定商業(yè)回報(bào)率，國(guó)企應(yīng)獲得與企相當(dāng)?shù)幕貓?bào)率，績(jī)效應(yīng)以同行業(yè)中的類似業(yè)務(wù)活動(dòng)為基準(zhǔn)，若追求利潤(rùn)最大化以外的目標(biāo)，需要公開化與透明化，不應(yīng)用于削弱競(jìng)爭(zhēng);四是厘清公共服務(wù)義務(wù)，公共資源的使用應(yīng)受到監(jiān)督，國(guó)企應(yīng)獲得對(duì)其要求承擔(dān)的公共政策優(yōu)先事項(xiàng)的適當(dāng)補(bǔ)償，建立可靠成本計(jì)算方法;五是稅收中性，公共和私人商業(yè)活動(dòng)享有平等稅收待遇;六是監(jiān)管中性，定期評(píng)估政府參與受監(jiān)管市場(chǎng)的情況，結(jié)合監(jiān)管和非監(jiān)管措施來(lái)抵消所有權(quán)可能帶來(lái)的任何優(yōu)勢(shì)或劣勢(shì);七是債務(wù)中性和直接補(bǔ)貼，國(guó)企按照與民企相同的條款獲得信貸;八是公共采購(gòu)中性，采購(gòu)政策和程序應(yīng)具有競(jìng)爭(zhēng)性、非歧視性與透明性。[4]

“OECD版”競(jìng)爭(zhēng)中性架構(gòu)包括競(jìng)爭(zhēng)中性定義、識(shí)別與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、投訴機(jī)制、約束機(jī)制與懲罰機(jī)制，形成了競(jìng)爭(zhēng)中性實(shí)施的完整體系。[5]與“澳版”不同，“OECD”競(jìng)爭(zhēng)中性框架主要聚焦國(guó)際市場(chǎng)，更加突出形式公平，經(jīng)過(guò)不斷推廣，競(jìng)爭(zhēng)中性在國(guó)際貿(mào)易中的影響力逐步凸顯。

（三）“美版”競(jìng)爭(zhēng)中性監(jiān)管

2011年，美國(guó)國(guó)務(wù)院副國(guó)務(wù)卿羅伯特·霍馬茨在很多場(chǎng)合提出競(jìng)爭(zhēng)中性原則，認(rèn)為政府支持的商業(yè)活動(dòng)不應(yīng)憑其與政府關(guān)系或因受益于政府，而獲得人為的優(yōu)于私企的競(jìng)爭(zhēng)條件。[6]“美版”將“澳版”競(jìng)爭(zhēng)中性的適用對(duì)象從“政府商業(yè)活動(dòng)”擴(kuò)大至“政府支持的商業(yè)活動(dòng)”，不但包括國(guó)企，部分私企也囊括其中。2012年《歐盟與美國(guó)就國(guó)際投資共同原則的聲明》提出“公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境原則”，要求歐盟與美國(guó)支持OECD有關(guān)競(jìng)爭(zhēng)中性方面所做的工作。在OECD將競(jìng)爭(zhēng)中性推廣到國(guó)際市場(chǎng)后，美國(guó)開始運(yùn)用競(jìng)爭(zhēng)中性原則這一武器給貿(mào)易對(duì)手施加壓力。充分利用雙邊自由貿(mào)易協(xié)定、雙邊投資協(xié)定、世界貿(mào)易組織準(zhǔn)入承諾和跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）等各種談判場(chǎng)合，針對(duì)談判對(duì)手的國(guó)企問(wèn)題，要求取消國(guó)企補(bǔ)貼、實(shí)行嚴(yán)格的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、嚴(yán)格的勞工與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等，向貿(mào)易和投資伙伴施壓，試圖重新調(diào)整和塑造現(xiàn)行國(guó)際貿(mào)易規(guī)則。美國(guó)認(rèn)為TPP是解決國(guó)企問(wèn)題的一個(gè)契機(jī)，在談判中要求締約方在貿(mào)易、投資和競(jìng)爭(zhēng)方面向美國(guó)進(jìn)行有約束力的承諾，強(qiáng)迫他國(guó)遵循美國(guó)制定的準(zhǔn)則，同時(shí)通過(guò)TPP為未來(lái)其他經(jīng)貿(mào)談判設(shè)立一個(gè)高水平參照。TPP第十七章“國(guó)企和指定壟斷”規(guī)定了國(guó)企規(guī)則，體現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)中性原則。TPP并不要求消滅國(guó)企，而是把國(guó)企公共職能與企業(yè)職能分開，后者與其他企業(yè)一樣，不能打前者旗號(hào)為后者搞特權(quán)，對(duì)其他市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體形成不公。雖然2017年1月美國(guó)退出TPP，但《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）仍把國(guó)企條款保留下來(lái)。

由此可以看出，“澳版”與“OECD版”競(jìng)爭(zhēng)中性雖限制政府非中立地干預(yù)國(guó)企與民企公平競(jìng)爭(zhēng)，但總體上支持政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)（見表1）?！懊腊妗备?jìng)爭(zhēng)中性則強(qiáng)調(diào)自由公平，反對(duì)政府干預(yù)市場(chǎng)，體現(xiàn)出美國(guó)希望通過(guò)全球市場(chǎng)的高度競(jìng)爭(zhēng)化使美國(guó)企業(yè)占領(lǐng)并壟斷全球主要核心產(chǎn)品、服務(wù)、技術(shù)市場(chǎng)，穩(wěn)坐世界霸主地位的心態(tài)。

雖然各個(gè)版本的“競(jìng)爭(zhēng)中性”側(cè)重點(diǎn)不同，但對(duì)本國(guó)甚至國(guó)際社會(huì)都產(chǎn)生了顯著影響。頂層設(shè)計(jì)的文件為政策實(shí)施提供了詳細(xì)框架與指導(dǎo)，國(guó)有企業(yè)改革以及監(jiān)管中性等具體措施為我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)中性監(jiān)管改革提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。而我國(guó)在國(guó)際社會(huì)中監(jiān)管改革的進(jìn)程，需要運(yùn)用數(shù)據(jù)進(jìn)行更直觀的反映。OECD自1998年起，運(yùn)用評(píng)分方法建立一系列指數(shù)來(lái)監(jiān)測(cè)各成員國(guó)和部分非成員國(guó)政府監(jiān)管改革情況，其中就包括產(chǎn)品市場(chǎng)監(jiān)管指標(biāo)（Indicators of Product Market Regulation，PMR），用于衡量可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)中政策促進(jìn)或抑制競(jìng)爭(zhēng)的程度，下設(shè)國(guó)家參與引發(fā)市場(chǎng)扭曲和國(guó)內(nèi)外進(jìn)入壁壘2個(gè)一級(jí)指標(biāo)，國(guó)有經(jīng)濟(jì)、商業(yè)經(jīng)營(yíng)介入、監(jiān)管的簡(jiǎn)化與評(píng)估等6個(gè)二級(jí)指標(biāo)，國(guó)企滲透力、價(jià)格監(jiān)管、競(jìng)爭(zhēng)影響的評(píng)估等18個(gè)三級(jí)指標(biāo)。數(shù)值越低代表監(jiān)管越寬松、自由度越高，數(shù)值越高（滿分6.00）代表監(jiān)管越嚴(yán)格，表明國(guó)家監(jiān)管改革進(jìn)展緩慢。本文選取上文分析的澳大利亞、OECD部分國(guó)家、美國(guó)及我國(guó)，進(jìn)行PMR數(shù)據(jù)比較（見表2）。[7]隨著時(shí)間推移，各國(guó)PMR得分總體呈下降趨勢(shì)，監(jiān)管改革整體進(jìn)步。但橫向?qū)Ρ劝l(fā)現(xiàn)，我國(guó)監(jiān)管改革步伐相對(duì)緩慢，落后于他國(guó)，競(jìng)爭(zhēng)中性監(jiān)管改革任務(wù)艱巨。特別是在國(guó)企滲透力（6.00）、網(wǎng)絡(luò)部門的政府參與（4.44）、政府對(duì)企業(yè)的直接控制力（3.16）、行政許可與準(zhǔn)入體系（4.67）、獨(dú)資企業(yè)的行政負(fù)擔(dān)（4.60）等方面，政府監(jiān)管改革進(jìn)展嚴(yán)重不足（基于數(shù)據(jù)可獲得性，此部分?jǐn)?shù)據(jù)年份為2013年）。

三、我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革與競(jìng)爭(zhēng)中性監(jiān)管原則的兼容性與異質(zhì)性

（一）兼容性

改革開放以來(lái)，我國(guó)不斷推進(jìn)市場(chǎng)化改革，促進(jìn)各類市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體公平競(jìng)爭(zhēng)，政府直接參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的領(lǐng)域逐步縮減，國(guó)企在經(jīng)濟(jì)中的比重總體上越來(lái)越低（見圖2，數(shù)據(jù)來(lái)源于歷年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》）。雖然我國(guó)“競(jìng)爭(zhēng)中性”一詞近幾年才出現(xiàn)，但競(jìng)爭(zhēng)中性的理念一直隱含于相關(guān)政策文件中。1992年中共十四大報(bào)告提出：“在所有制結(jié)構(gòu)上，以公有制包括全民所有制和集體所有制經(jīng)濟(jì)為主體，個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)、外資經(jīng)濟(jì)為補(bǔ)充，多種經(jīng)濟(jì)成分長(zhǎng)期共同發(fā)展，不同經(jīng)濟(jì)成分還可以自愿實(shí)行多種形式的聯(lián)合經(jīng)營(yíng)?！笔宕髨?bào)告明確指出“非公有制經(jīng)濟(jì)是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分”，十七大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“必須毫不動(dòng)搖地鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。2013年中共十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步指出：“堅(jiān)持權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等，廢除對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)各種形式的不合理規(guī)定，消除各種隱性壁壘，制定非公有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)入特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域具體辦法?！?017年十九大報(bào)告再次肯定了非公有制經(jīng)濟(jì)在新時(shí)代的重要性。非公有制經(jīng)濟(jì)地位從“補(bǔ)充”到“重要組成部分”，從“允許發(fā)展”到“鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)”，非公有制經(jīng)濟(jì)與公有制經(jīng)濟(jì)地位的差異性總體上逐步減弱。

在公平競(jìng)爭(zhēng)、公正監(jiān)管方面，中央逐步確立了競(jìng)爭(zhēng)政策在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)性地位。2016年6月《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》發(fā)布，標(biāo)志著公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度正式落地，對(duì)政府干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體行為進(jìn)行審查，確保政府依法行政，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境，培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能。隨后《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》出臺(tái)，進(jìn)一步細(xì)化完善公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度?！丁笆濉笔袌?chǎng)監(jiān)管規(guī)劃》提出，充分發(fā)揮市場(chǎng)的力量，實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)中立制度，避免對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的扭曲，強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策地位，倡導(dǎo)競(jìng)爭(zhēng)文化。2018年11月國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于聚焦企業(yè)關(guān)切進(jìn)一步推動(dòng)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境政策落實(shí)的通知》提出，堅(jiān)決破除各種不合理門檻和限制，切實(shí)保障外商投資企業(yè)公平待遇。2019年8月《全國(guó)深化“放管服”改革優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境電視電話會(huì)議重點(diǎn)任務(wù)分工方案》強(qiáng)調(diào)，進(jìn)一步放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，縮減市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單事項(xiàng)，清單之外不得另設(shè)門檻和隱性限制，加強(qiáng)公正監(jiān)管，切實(shí)管出公平。2019年4月26日，習(xí)近平在第二屆“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇開幕式上的主旨演講中強(qiáng)調(diào)，規(guī)范各級(jí)政府行為，尤其是在行政許可、市場(chǎng)監(jiān)管等方面，對(duì)于阻礙公平競(jìng)爭(zhēng)、扭曲市場(chǎng)的不合理規(guī)定、補(bǔ)貼與做法予以清理廢除，公平對(duì)待所有企業(yè)和經(jīng)營(yíng)者。種種論述與舉措表明，我國(guó)政府改革的總體方向與競(jìng)爭(zhēng)中性并無(wú)二致。當(dāng)前“放管服”改革深入推進(jìn)，堅(jiān)持公正監(jiān)管原則，對(duì)各種所有制企業(yè)一視同仁，體現(xiàn)我國(guó)政府監(jiān)管與競(jìng)爭(zhēng)中性的兼容性。

（二）異質(zhì)性

從上世紀(jì)90年代中期開始，我國(guó)致力于推進(jìn)政企分開，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，逐步撤銷傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期設(shè)置的帶有條塊分割性質(zhì)的專業(yè)部委，組建市場(chǎng)化集團(tuán)公司。但當(dāng)前國(guó)企在金融、能源、通信、交通等行業(yè)仍占據(jù)支配地位，某些領(lǐng)域的政企不分現(xiàn)象依然存在。以信貸為例，國(guó)企具有政府信用隱性擔(dān)保性質(zhì)，更容易得到銀行授信，融資成本相對(duì)較低。而私企則存在融資難融資貴等問(wèn)題。此外，在土地、資源、政府補(bǔ)貼等諸多方面，國(guó)企身份也贏得了一些競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。顯然，國(guó)企與私企存在事實(shí)上的非競(jìng)爭(zhēng)中性現(xiàn)象（表3）。

正如埃里克·霍布斯鮑姆所言，日積月累的傳統(tǒng)形成了眾多龐大、低效、雜亂無(wú)章與高成本的制度?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日益復(fù)雜，監(jiān)管者缺乏掌握全面完整信息的能力，不能代替企業(yè)進(jìn)行決策。[8]受行政化影響，國(guó)企總體競(jìng)爭(zhēng)效率有待提高，但相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)難以做到監(jiān)管公正，偏離競(jìng)爭(zhēng)中性。典型事實(shí)包括：國(guó)企往往在貸款授信及利率方面受到優(yōu)惠，但由于經(jīng)營(yíng)效率較低，負(fù)債較高，導(dǎo)致金融不良債務(wù)率上升。另外，面對(duì)壓縮產(chǎn)能等宏觀調(diào)控時(shí)，民企往往首當(dāng)其沖，一些企業(yè)破產(chǎn)或被國(guó)企接管。究其原因，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中性的認(rèn)識(shí)不足、執(zhí)行效率低，以及既得利益集團(tuán)阻撓競(jìng)爭(zhēng)中性改革是重要原因。

當(dāng)前，我國(guó)還未出臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)中性的具體法律法規(guī)，競(jìng)爭(zhēng)中性缺乏法律保障。我國(guó)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》早在1993年出臺(tái)，雖然經(jīng)過(guò)幾次修訂，但涉及競(jìng)爭(zhēng)中性原則的條款較少，不能作為實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)中性的法律指導(dǎo)?！斗磯艛喾ā分械诹?、七、八條條款涉及競(jìng)爭(zhēng)中性原則，但第七條對(duì)“國(guó)有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的行業(yè)”和“依法實(shí)行專營(yíng)專賣的行業(yè)”兩類壟斷行業(yè)給予保護(hù)，限定條件、對(duì)象范圍不清晰使“國(guó)有企業(yè)”得到普遍豁免。條文模糊性提供了相機(jī)選擇的可能性，成為國(guó)企壟斷行為的“保護(hù)傘”。此外，《反壟斷法》中有關(guān)政府監(jiān)管、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)等內(nèi)容也較少。2019年9月1日，三部配套規(guī)章《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》《禁止濫用市場(chǎng)支配地位行為暫行規(guī)定》及《制止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為暫行規(guī)定》開始實(shí)施。規(guī)章與《市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰程序暫行規(guī)定》等制度相銜接，細(xì)化了中止調(diào)查、豁免等程序，對(duì)于處理結(jié)果依法公示，并特別指出執(zhí)法機(jī)構(gòu)查處壟斷行為時(shí)，對(duì)所有經(jīng)營(yíng)者應(yīng)該一視同仁。但總體而言競(jìng)爭(zhēng)中性原則散落于各項(xiàng)規(guī)章條款中，且實(shí)施時(shí)間較晚，缺乏完整法律框架。

四、基于競(jìng)爭(zhēng)中性的政府監(jiān)管改革方向

（一）避免過(guò)度干預(yù)，激發(fā)競(jìng)爭(zhēng)中性潛能

政府為實(shí)現(xiàn)某些公共政策目標(biāo)，通過(guò)對(duì)特定產(chǎn)業(yè)或微觀經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行價(jià)格、進(jìn)入、質(zhì)量等監(jiān)管是必要的，但如果監(jiān)管過(guò)度，則導(dǎo)致企業(yè)運(yùn)營(yíng)與競(jìng)爭(zhēng)選擇空間受限，弱化了競(jìng)爭(zhēng)中性原則。為使各類市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體公平競(jìng)爭(zhēng)，繼續(xù)推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)是總體方向。應(yīng)大力縮減市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單，整治各類變相多余審批，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。樹立統(tǒng)一的底線監(jiān)管理念，把法律規(guī)定的非禁止領(lǐng)域與監(jiān)管底線以上的廣闊空間留給市場(chǎng)參與者。國(guó)企的政策屬性和非政策屬性合理分開，基于政策屬性主要完成民企做不了或不愿做的事，作為一種發(fā)展戰(zhàn)略工具來(lái)彌補(bǔ)私人部門留下的空缺，基于非政策屬性部分則應(yīng)與民企一樣，實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)。韓國(guó)1968年創(chuàng)辦浦項(xiàng)鋼鐵公司，起初不被看好，但使用日本的戰(zhàn)爭(zhēng)賠款，利用其技術(shù)與培訓(xùn)，快速建立起一個(gè)有效率的鋼鐵公司，成為韓國(guó)整個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。但后期國(guó)家在此領(lǐng)域的作用基本結(jié)束，1997年后浦項(xiàng)鋼鐵公司逐漸私有化，因?yàn)樗狡蟾苡行?shí)施運(yùn)營(yíng)。在美國(guó)，聯(lián)邦政府通過(guò)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)、部門或獨(dú)立機(jī)構(gòu)（如醫(yī)療機(jī)構(gòu)等）參與受監(jiān)管的市場(chǎng)。雖然可能與非政府機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)，但它們服務(wù)于特定人群，并被視為補(bǔ)充而非競(jìng)爭(zhēng)性替代品。[9]國(guó)務(wù)院國(guó)資委要從管人、管事、管資產(chǎn)走向管資本，深入推進(jìn)國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革，完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制。依法科學(xué)界定權(quán)責(zé)邊界，明確“誰(shuí)來(lái)授權(quán)、授權(quán)給誰(shuí)”;分類開展授權(quán)放權(quán)，確保“授得準(zhǔn)”;加強(qiáng)企業(yè)行權(quán)能力建設(shè)，保證“接得住”;完善監(jiān)督管理體系，保障“管得好”。

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[12] 劉筍，許皓.競(jìng)爭(zhēng)中立的規(guī)則及其引入[J].政法論叢，2018（5）.

責(zé)任編輯：王贊新