龔蔚霞 周劍云

摘要：黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并要求建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，這不僅為鄉(xiāng)村地區(qū)的復(fù)興和城鄉(xiāng)關(guān)系的重構(gòu)帶來新的發(fā)展機(jī)遇，也提出了新要求。我國(guó)長(zhǎng)期以來“重城輕鄉(xiāng)”的發(fā)展導(dǎo)向造成了城鄉(xiāng)二元的發(fā)展格局，空間資源及其管治過于集聚在城鎮(zhèn)空間，鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展滯后，即使經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的廣東省，其城鄉(xiāng)差距也仍然明顯。文章立足城鄉(xiāng)融合發(fā)展視角，提出新時(shí)代以鄉(xiāng)村地區(qū)功能多元化發(fā)展、與城市形成互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)為基本思路劃分鄉(xiāng)村空間，并通過在廣東探索強(qiáng)化空間規(guī)劃引領(lǐng)、優(yōu)化鄉(xiāng)村三生空間、構(gòu)建城鄉(xiāng)空間網(wǎng)絡(luò)等具體措施，以期建立城鄉(xiāng)新型關(guān)系并實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素合理配置。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；城鄉(xiāng)融合；空間管治；鄉(xiāng)村地區(qū)；廣東省

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.02.011 中圖分類號(hào)：TU982.29

文章編號(hào)：1009-1483（2020）02-0069-09 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

Exploring Spatial Governance of Rural Areas in Guangdong Province Based on the UrbanRural Integration Development in the New Era

GONG Weixia， ZHOU Jianyun

[Abstract] The report of the 19th CPC National Congress proposed the strategy of rural revitalization， and demanded the establishment and improvement of systems， mechanisms， and policies for promoting integrated urbanrural development， which not only brings new opportunities for the vitalization of rural areas and the reconstruction of urban-rural relations， but also puts forward new requirements. For a long time， the development orientation of"attaching importance to urban areas and neglecting rural areas" has led to a dual development pattern between urban and rural areas. Spatial resources and spatial governance are too concentrated in urban space， that lead to the lag in the development of rural areas. Even in the developed areas such as Guangdong Province， the urban-rural gap is still obvious. Based on the perspective of urban-rural integration development， this paper proposes the basic thinking of diversified function development and complementary advantages with cities in rural areas in the new era to divide rural space. Then it explores concrete measures in Guangdong Province such as strengthening the leading role of spatial planning， optimizing the ecological-production-living spaces of rural areas， as well as constructing network of urban and rural space， in order to realize the new relationship between urban and rural areas， and rational allocation of urban and rural elements.

[Keywords] rural revitalization； urban-rural integration； spatial governance； rural area； Guangdong Province

1 新時(shí)代城鄉(xiāng)融合

城市和鄉(xiāng)村是空間鑲嵌、結(jié)構(gòu)互補(bǔ)、功能耦合、相互作用的復(fù)雜地域系統(tǒng)[1]。對(duì)于城市—鄉(xiāng)村關(guān)系的理論思考可追溯到田園城市，埃比尼澤·霍華德（Ebenezer Howard）用三塊磁鐵對(duì)鄉(xiāng)村生活和城市生活的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)進(jìn)行描述，并據(jù)此得出融合城市與鄉(xiāng)村優(yōu)點(diǎn)的田園城市具有無可比擬的優(yōu)勢(shì)的結(jié)論[2]。21世紀(jì)以來，城鄉(xiāng)關(guān)系研究更加關(guān)注探討城鄉(xiāng)間聯(lián)系的“網(wǎng)絡(luò)”和“流”，“區(qū)域網(wǎng)絡(luò)發(fā)展模型”的提出者道格拉斯認(rèn)為，鄉(xiāng)村的結(jié)構(gòu)變化和發(fā)展通過人、生產(chǎn)、商品、資金和信息等一系列“流”與城市的功能和作用相聯(lián)系[3]。

我國(guó)自黨的十六大以來，對(duì)構(gòu)建城鄉(xiāng)關(guān)系的發(fā)展思路經(jīng)歷了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展①”“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展”的演變和完善，尤其是十九大報(bào)告首次提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，要求“要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”。隨著我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，鄉(xiāng)村發(fā)展不充分、城鄉(xiāng)差距明顯等主要問題亟待解決，在此背景下重塑新型城鄉(xiāng)關(guān)系、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的基本邏輯和路徑[4]。新時(shí)代城鄉(xiāng)融合發(fā)展的要義在于將城市和鄉(xiāng)村視為城鄉(xiāng)命運(yùn)共同體，堅(jiān)持鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化雙輪驅(qū)動(dòng)，通過優(yōu)化完善城鄉(xiāng)空間網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境全面融合發(fā)展[4-5]（見圖1）。本研究基于城鄉(xiāng)融合發(fā)展視角探索新時(shí)期鄉(xiāng)村地區(qū)的空間管治策略、提出城鄉(xiāng)融合的發(fā)展路徑，以期構(gòu)建鄉(xiāng)村與城市互聯(lián)互通、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的新型城鄉(xiāng)關(guān)系，并促進(jìn)鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)自身的振興發(fā)展。

2 城鄉(xiāng)融合發(fā)展下的鄉(xiāng)村地區(qū)空間分類

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，鄉(xiāng)村的地域功能日益呈現(xiàn)多樣化特征，成為生態(tài)保育、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、工業(yè)發(fā)展及社會(huì)保障等多功能的重要空間載體[6]。城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的兩大組成部分，只有共同協(xié)調(diào)發(fā)展才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)最優(yōu)化和社會(huì)福祉最大化。鄉(xiāng)村地區(qū)空間管治框架的構(gòu)建應(yīng)強(qiáng)化鄉(xiāng)村與城市的互動(dòng)聯(lián)系，以生活上與城市品質(zhì)等值、生產(chǎn)上與城市產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展、生態(tài)上提供與城市差異化的生態(tài)環(huán)境等城鄉(xiāng)融合發(fā)展目標(biāo)為導(dǎo)向，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村承載的生活、生產(chǎn)、生態(tài)等多功能效應(yīng)（見圖2）。基于此，本研究將鄉(xiāng)村地區(qū)劃分鄉(xiāng)村生活、鄉(xiāng)村生產(chǎn)、鄉(xiāng)村生態(tài)三類空間，再結(jié)合各類空間承載的具體功能及差異化發(fā)展目標(biāo)，進(jìn)一步細(xì)分為鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型地區(qū)、鄉(xiāng)村維育地區(qū)、農(nóng)業(yè)發(fā)展地區(qū)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展地區(qū)、生態(tài)保護(hù)地區(qū)及生態(tài)修復(fù)地區(qū)等類型，提出分類管治要求，以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)的空間分類和功能整合，發(fā)揮與城市優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的更大效益（見表1）。

2.1鄉(xiāng)村生活空間：實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)生活品質(zhì)等值化

德國(guó)巴伐利亞州二戰(zhàn)后通過制定《城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃》，將“城鄉(xiāng)等值化”明確為國(guó)土空間發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，即按照城鄉(xiāng)居民享有相同的公共服務(wù)、公用設(shè)施等條件的目標(biāo)規(guī)范建設(shè)活動(dòng)，并共同保護(hù)水、空氣、土地等自然資源[7]。鄉(xiāng)村生活空間主要為城鄉(xiāng)居民的人居環(huán)境、休閑旅游等需求提供特色的生活場(chǎng)所，將村莊建設(shè)與山水格局、自然環(huán)境融合協(xié)調(diào)，并傳承歷史文化和地域文化，塑造彰顯鄉(xiāng)村特色和文化魅力的空間形態(tài)。根據(jù)區(qū)位、發(fā)展基礎(chǔ)、資源稟賦等將鄉(xiāng)村生活空間細(xì)分為鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型地區(qū)和鄉(xiāng)村維育地區(qū)，其中鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型地區(qū)多數(shù)位于緊密的城市邊緣區(qū)，其交通設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資源分配和服務(wù)功能常常與城市地區(qū)和城市居民有關(guān)，是城鄉(xiāng)功能最為交錯(cuò)互動(dòng)的地區(qū)，對(duì)于發(fā)展條件好、具有一定規(guī)模和發(fā)展?jié)摿Φ拇迩f，通過鼓勵(lì)并引導(dǎo)其他村莊遷入，促進(jìn)人口和建設(shè)用地的集聚，為未來城鎮(zhèn)化過程中轉(zhuǎn)化為社區(qū)提供基礎(chǔ)；鄉(xiāng)村維育地區(qū)為遠(yuǎn)離城市、自身發(fā)展條件較好但發(fā)展受限的村莊，現(xiàn)狀和未來都將作為鄉(xiāng)村，其重點(diǎn)是統(tǒng)籌和優(yōu)化村莊建設(shè)用地與布局、提升鄉(xiāng)村生活品質(zhì)，對(duì)歷史文化特色鮮明的傳統(tǒng)古村落，應(yīng)以整體保護(hù)為主，延續(xù)并傳承鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化[8]。

2.2鄉(xiāng)村生產(chǎn)空間：促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化

通過農(nóng)業(yè)剩余以支持城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展的比重也日益降低，新型農(nóng)民工、鄉(xiāng)村土地整治與配置、鄉(xiāng)村融資等將成為促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的新動(dòng)力[9]。這表明從城鄉(xiāng)整體空間謀劃產(chǎn)業(yè)布局，并推動(dòng)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素雙向流動(dòng)已成為發(fā)展趨勢(shì)，鄉(xiāng)村地區(qū)應(yīng)打破僅僅從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、簡(jiǎn)單加工的傳統(tǒng)思路，積極為區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)居民的就業(yè)創(chuàng)業(yè)、增效增收等需求提供高效、新型的生產(chǎn)空間。鄉(xiāng)村生產(chǎn)空間可劃分農(nóng)業(yè)發(fā)展地區(qū)和其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展地區(qū)，前者落足于促進(jìn)現(xiàn)代化發(fā)展，提升農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平和農(nóng)產(chǎn)品商品化率；后者立足鄉(xiāng)村自然環(huán)境、資源、人文特色等發(fā)展新業(yè)態(tài)，重點(diǎn)探索以田園綜合體、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園、農(nóng)業(yè)公園等新型空間載體促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，并強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村建設(shè)用地的復(fù)合利用，以提供更為充足的發(fā)展動(dòng)力。

2.3鄉(xiāng)村生態(tài)空間：滿足城鄉(xiāng)人居需求多元化

自然環(huán)境保護(hù)是鄉(xiāng)村規(guī)劃的關(guān)鍵特征，也是提升鄉(xiāng)村地區(qū)價(jià)值的有效方式。鄉(xiāng)村生態(tài)空間為城鄉(xiāng)居民的生態(tài)安全保障、游憩休閑、健康養(yǎng)生、生態(tài)教育等多元化人居需求提供優(yōu)質(zhì)的載體，其劃定是實(shí)現(xiàn)國(guó)家推進(jìn)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)，提高土地節(jié)約集約利用的有效抓手。根據(jù)生態(tài)資源的價(jià)值和保護(hù)情況將鄉(xiāng)村生態(tài)空間細(xì)分為生態(tài)保護(hù)地區(qū)和生態(tài)修復(fù)地區(qū)。前者通過落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線的劃定與管理實(shí)施的剛性要求，構(gòu)建和保護(hù)城鄉(xiāng)生態(tài)安全格局，保護(hù)水資源供給、水源涵養(yǎng)、生物棲息地、地質(zhì)災(zāi)害防治和水土保持等生態(tài)關(guān)鍵要素及地區(qū)；后者通過識(shí)別重點(diǎn)修復(fù)類型及地區(qū)，并開展相關(guān)生態(tài)修復(fù)，以及完善基礎(chǔ)設(shè)施和配套服務(wù)設(shè)施，增強(qiáng)鄉(xiāng)村綠色生態(tài)環(huán)境對(duì)城市居民的吸引力，進(jìn)而促進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)、乃至整個(gè)城鄉(xiāng)區(qū)域的環(huán)境改善、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村自然生態(tài)資源資本加快增值。

3 廣東促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的鄉(xiāng)村地區(qū)空間管治策略探索

2018年，廣東省常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到70.07%，比全國(guó)平均水平（59.58%）高 11.12 個(gè)百分點(diǎn)，是除上海、北京、天津三個(gè)直轄市外城鎮(zhèn)化水平最高的省份。從空間分布來看，珠三角核心區(qū)域的城鎮(zhèn)化水平較高，粵東、粵西、粵北的城鎮(zhèn)化水平滯后，城鎮(zhèn)化發(fā)展差異成為實(shí)施差異化鄉(xiāng)村空間管治策略的前提（見圖3）。與沿海地區(qū)其他發(fā)達(dá)省份相比，廣東省城鄉(xiāng)居民收入差距不僅遠(yuǎn)大于浙江、江蘇，也大于山東和福建。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加快縮小城鄉(xiāng)差距將是實(shí)現(xiàn)廣東省新一輪改革發(fā)展的重要基礎(chǔ)。從國(guó)內(nèi)外空間管治的理論和實(shí)踐研究來看，空間管治被視為以空間資源分配為核心的一種管治[6]，經(jīng)歷了管治空間從聚焦于城鎮(zhèn)地區(qū)到延伸至鄉(xiāng)村地區(qū)的城鄉(xiāng)全域覆蓋，管治方式從行政手段到規(guī)劃、政策、市場(chǎng)、機(jī)制等各種正式或非正式力量的演變[10-11]。而我國(guó)現(xiàn)有以鄉(xiāng)村規(guī)劃為主體的大量規(guī)劃實(shí)踐及空間管治更多聚焦于鄉(xiāng)村建設(shè)空間這一局部范圍和村莊建設(shè)用地布局的微觀尺度上，相對(duì)忽視對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)整體層面和城鄉(xiāng)全域?qū)用娴难芯亢蛯?shí)踐探索[12]，未來廣東鄉(xiāng)村地區(qū)空間管治要圍繞省委省政府提出的構(gòu)建“一核一帶一區(qū)”區(qū)域發(fā)展新格局，強(qiáng)化管治空間的全域覆蓋和管治手段的綜合性、可操作性，探索實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展的差別化、本土化管治策略及方式，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)廣東城鄉(xiāng)生態(tài)共享、經(jīng)濟(jì)互動(dòng)及生活融合發(fā)展（見圖4）。

3.1 強(qiáng)化空間規(guī)劃引領(lǐng)，構(gòu)建特色化的鄉(xiāng)村振興格局

將國(guó)土空間規(guī)劃作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的空間引領(lǐng)性總體設(shè)計(jì)，在廣東省域規(guī)劃層面研究形成具有嶺南特色的廣府、客家、潮汕等文化特色，以及北部山地農(nóng)業(yè)、潮汕平原精細(xì)農(nóng)業(yè)、珠三角精細(xì)農(nóng)業(yè)、粵西熱帶農(nóng)業(yè)等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)差異化發(fā)展的鄉(xiāng)村振興格局（見圖5、圖6）；在市縣域規(guī)劃層面強(qiáng)化城鄉(xiāng)融合理念，以城鄉(xiāng)全域空間進(jìn)行總體空間格局的謀劃[11]；在鎮(zhèn)村層面，積極探索新型的“多規(guī)合一”村莊規(guī)劃。近年來，廣東省開展了村莊環(huán)境整治規(guī)劃、省級(jí)新農(nóng)村示范片規(guī)劃等新型鄉(xiāng)村規(guī)劃實(shí)踐，一定程度上適應(yīng)了地方發(fā)展需求，但也存在著規(guī)劃內(nèi)容重疊、深度不足、難以管理等問題。在空間規(guī)劃體系改革背景下，應(yīng)推動(dòng)村莊規(guī)劃由傳統(tǒng)的布局型向?qū)嵤┬鸵?guī)劃轉(zhuǎn)變，以人居環(huán)境整治（小流域水環(huán)境治理、垃圾處理）、公共服務(wù)設(shè)施完善（聚落鄰里中心、文化禮堂）、歷史文化遺產(chǎn)和鄉(xiāng)土特色保護(hù)、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目策劃及落地等為主要內(nèi)容[14]。

3.2 優(yōu)化鄉(xiāng)村三生空間，統(tǒng)籌一體化的城鄉(xiāng)全域空間

按照廣東省內(nèi)各次區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)，充分考慮珠三角、粵東西北地區(qū)農(nóng)民生活、農(nóng)村生產(chǎn)、傳統(tǒng)村落風(fēng)貌與生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的區(qū)域特點(diǎn)，探索三生空間下的細(xì)分，合理安排生態(tài)屏障、耕地保護(hù)、傳統(tǒng)村落保護(hù)、村鎮(zhèn)集約建設(shè)、產(chǎn)業(yè)聚集等功能及其空間布局。

3.2.1保護(hù)修復(fù)鄉(xiāng)村生態(tài)空間

以促進(jìn)人與自然和諧共生為理念，以滿足人民群眾對(duì)良好生態(tài)環(huán)境的需求為出發(fā)點(diǎn)，強(qiáng)化廣東鄉(xiāng)村地區(qū)生態(tài)服務(wù)能力提高和生態(tài)產(chǎn)品供給能力，保障快速城鎮(zhèn)化地區(qū)人與自然和諧共生的生態(tài)安全體系?；趶V東省地質(zhì)地貌類型的多樣復(fù)雜性、熱帶亞熱帶生態(tài)系統(tǒng)的脆弱性及開發(fā)建設(shè)與生態(tài)保護(hù)沖突的激烈性，在鄉(xiāng)村地區(qū)的生態(tài)保護(hù)地區(qū)，重點(diǎn)保護(hù)提升南嶺山地的森林生態(tài)服務(wù)、生物多樣性及水源涵養(yǎng)功能，有序推進(jìn)自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)生態(tài)移民。在生態(tài)修復(fù)地區(qū)，以“山水林田湖草是一個(gè)生命共同體”理念為指導(dǎo)，重點(diǎn)修復(fù)治理粵北山區(qū)的石漠化和水土流失等土地退化，并針對(duì)珠三角桑基魚塘農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)退化、農(nóng)村土壤污染、河口地區(qū)灘涂萎縮、圍填海過度等生態(tài)問題及粵東粵西地區(qū)的自然岸線侵占、紅樹林面積銳減等海域海岸帶等生態(tài)問題開展修復(fù)。

3.2.2精準(zhǔn)保障鄉(xiāng)村生產(chǎn)空間

當(dāng)前，廣東省的市縣普遍存在對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地需求保障不足的問題，地方政府更傾向于把城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)?；蛐略鼋ㄔO(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)落在城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)，缺乏對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地的合理預(yù)留，同時(shí)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地傳統(tǒng)的成片供給方式也造成了建設(shè)用地資源的浪費(fèi)和用地成本的增加。未來廣東需要在村莊規(guī)劃和土地年度利用計(jì)劃管理上積極創(chuàng)新，從成片的粗放供地轉(zhuǎn)向“點(diǎn)狀”的精準(zhǔn)供地，有效解決鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目規(guī)劃調(diào)整和選址難題，筑牢城鄉(xiāng)融合的產(chǎn)業(yè)用地基礎(chǔ)。對(duì)于農(nóng)業(yè)發(fā)展地區(qū)，應(yīng)在珠三角大力發(fā)展服務(wù)城市、優(yōu)質(zhì)高效的現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)，提升粵港澳大灣區(qū)“菜籃子”質(zhì)量安全水平；在粵東西北地區(qū)以省級(jí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園為主要載體，鼓勵(lì)發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)，積極培育觀光農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)等新型業(yè)態(tài)。對(duì)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展地區(qū)，立足農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展需要，優(yōu)先安排農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、新興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和服務(wù)設(shè)施用地，鼓勵(lì)有條件的地方發(fā)展農(nóng)村電子商務(wù)、生態(tài)休閑農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等新業(yè)態(tài)，并適應(yīng)廣東鄉(xiāng)村振興、生態(tài)旅游項(xiàng)目零碎分散布局的特點(diǎn)，加快推進(jìn)點(diǎn)狀供地模式，明確各類用地的準(zhǔn)入和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，允許項(xiàng)目?jī)?nèi)永久性建設(shè)用地采用彈性方式供地。

3.2.3提升發(fā)展鄉(xiāng)村生活空間

新時(shí)代鄉(xiāng)村生活空間的供給應(yīng)立足以人為本和高品質(zhì)生活的需求。廣東鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型地區(qū)多集中分布于珠三角的廣州、深圳、佛山、東莞等高度城市化地區(qū)，其鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型應(yīng)以疏解城市功能、提升品質(zhì)為空間管治目標(biāo)，村莊更新應(yīng)倡導(dǎo)因地制宜循序漸進(jìn)地修復(fù)、活化、培育微改造模式，并從改造項(xiàng)目本身轉(zhuǎn)向城市功能系統(tǒng)的提升，改變村鎮(zhèn)混雜地區(qū)“半城半鄉(xiāng)”的建設(shè)面貌和用地功能破碎化的現(xiàn)象，避免出現(xiàn)“只見小區(qū)、不見公服”問題；粵東西北地區(qū)城—鎮(zhèn)—村點(diǎn)狀聚落體系明顯，其城鎮(zhèn)仍處于有一定增量發(fā)展的時(shí)期，城郊村轉(zhuǎn)型以融入中心城區(qū)、培育完善城市功能為空間管治目標(biāo)。廣東鄉(xiāng)村維育地區(qū)大量分布于珠三角的惠州、江門、肇慶等外圈層和粵東西北地區(qū)，應(yīng)以村莊環(huán)境整治、交通組織優(yōu)化、公共設(shè)施供給、景觀風(fēng)貌提升、歷史文化保護(hù)及村規(guī)民約制定等工作為重點(diǎn)，引領(lǐng)鄉(xiāng)村生活空間提標(biāo)提質(zhì)。

3.3 構(gòu)建城鄉(xiāng)空間網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)暢通化的城鄉(xiāng)要素流動(dòng)

廣東正處于建立后工業(yè)化時(shí)代新型城鄉(xiāng)關(guān)系的時(shí)期，城鄉(xiāng)之間應(yīng)構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化的城市群、都市圈等，以更好地發(fā)揮中小城鎮(zhèn)和廣大鄉(xiāng)村的作用，并積極謀劃鄉(xiāng)村地區(qū)空間管治抓手。

3.3.1以一體化的設(shè)施網(wǎng)絡(luò)為抓手搭建城鄉(xiāng)要素流動(dòng)渠道

暢通的資源要素雙向流動(dòng)渠道是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵。傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)要素配置中，人才、技術(shù)、資金、信息等主要集中于城市，鄉(xiāng)村主要擁有土地、勞動(dòng)力等，通過構(gòu)建相應(yīng)的人流網(wǎng)、技術(shù)網(wǎng)、資金網(wǎng)、物流網(wǎng)和信息網(wǎng)等網(wǎng)絡(luò)空間結(jié)構(gòu)，并整合形成一體化的城鄉(xiāng)空間網(wǎng)絡(luò)，有利于更好地引導(dǎo)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)。其中，現(xiàn)代化的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基脈，一體化的城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)生活品質(zhì)等值化的前提，共同將城鄉(xiāng)地域系統(tǒng)內(nèi)的大中小城市、城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村聯(lián)通起來，科學(xué)推進(jìn)城鎮(zhèn)村發(fā)展的系統(tǒng)化。廣東要以市縣域空間為整體單元，統(tǒng)籌布局城鄉(xiāng)交通、供水、供電等基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管護(hù)；重點(diǎn)加大對(duì)北部貧困山區(qū)“四好農(nóng)村路”建設(shè)補(bǔ)助，提高現(xiàn)有村道建設(shè)的省級(jí)專項(xiàng)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，全面完成鄉(xiāng)村公路硬底化建設(shè)；進(jìn)一步補(bǔ)齊普惠性村級(jí)幼兒園、鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院等農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施短板，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，完善一體化的城鄉(xiāng)服務(wù)體系，健全城鄉(xiāng)公共資源均衡配置。

3.3.2以盤活鄉(xiāng)村存量空間為抓手優(yōu)化城鄉(xiāng)空間資源配置

建立更高效、公平地配置農(nóng)村土地資源、健全土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，有利于鄉(xiāng)村地區(qū)吸引更多人才、資金和技術(shù)的流動(dòng)與聚集。針對(duì)廣東省當(dāng)前農(nóng)村居民點(diǎn)用地比例過大、獨(dú)立工礦用地面積過多、遠(yuǎn)郊村的土地使效率不高及空心村現(xiàn)象明顯等問題，探索建立與人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程相匹配的城鄉(xiāng)用地協(xié)調(diào)互動(dòng)機(jī)制，包括逐步調(diào)整城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，使農(nóng)村閑置土地資源依法有序退出，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”等方式緩解城市建設(shè)用地緊張的矛盾，以及編制城鄉(xiāng)建設(shè)用地存量規(guī)劃，探索激活鄉(xiāng)村存量用地潛力等[15]，以及通過引進(jìn)和培育發(fā)展新業(yè)態(tài)的方式進(jìn)一步盤活利用農(nóng)村閑置建設(shè)用地。

3.3.3以南粵古驛道活化利用為抓手促進(jìn)城鄉(xiāng)多功能融合

廣東省當(dāng)前大力開展的南粵古驛道活化利用工作是促進(jìn)城鄉(xiāng)空間要素交流的線性空間管治行動(dòng)。南粵古驛道既是展示國(guó)家地域文化之路，在穿越時(shí)空轉(zhuǎn)換功能后又可以成為促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)互動(dòng)發(fā)展的健康之路[16]。古驛道沿線集中了全省約60%的貧困鄉(xiāng)村，通過串聯(lián)特色村落、歷史文化資源、自然環(huán)境資源，采用“古驛道+文化”“古驛道+體育”“古驛道+旅游”等創(chuàng)新模式，將精準(zhǔn)扶貧、歷史文化修復(fù)、農(nóng)村人居環(huán)境改善、鄉(xiāng)村旅游、戶外運(yùn)動(dòng)等有機(jī)結(jié)合，為城市居民提供了更多的休閑旅游空間。以梅州市梅縣區(qū)古驛道為例，線路整合串聯(lián)了全區(qū)的各類生態(tài)資源、旅游資源及鄉(xiāng)村資源，有效拉動(dòng)沿線區(qū)域文化、旅游、體育、生態(tài)農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，推動(dòng)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村振興發(fā)展（見圖7）。

4 結(jié)語

長(zhǎng)期以來，鄉(xiāng)村地區(qū)既是各級(jí)政府關(guān)注的焦點(diǎn)，也是空間發(fā)展與管控的薄弱環(huán)節(jié)。我國(guó)正通過空間規(guī)劃體系改革落實(shí)覆蓋城鄉(xiāng)全域的空間管治，提升現(xiàn)代化治理能力；空間管治從以往重視城市空間轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)全域國(guó)土空間，新時(shí)代的城鄉(xiāng)關(guān)系更強(qiáng)調(diào)要素互聯(lián)互通、功能優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展的城鄉(xiāng)融合發(fā)展關(guān)系。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的必經(jīng)之路，通過從規(guī)劃編制、空間布局、用地結(jié)構(gòu)、要素流動(dòng)等多方面謀求鄉(xiāng)村空間管治內(nèi)容、方式和特點(diǎn)的變革，繼續(xù)深化探索建立城鄉(xiāng)融合為導(dǎo)向的鄉(xiāng)村空間管治體系，將有利于落實(shí)國(guó)家鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略。

注：

① 黨的十六屆三中全會(huì)首次提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”，并將其置于“五個(gè)統(tǒng)籌”之首，即統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開放。

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