王欽 李凡 李乾文

【摘要】近年來(lái)，科技政策審計(jì)成為政府審計(jì)的重要內(nèi)容和國(guó)家科技治理的重要環(huán)節(jié)。通過(guò)對(duì)政策跟蹤審計(jì)結(jié)果公告的文本語(yǔ)義和網(wǎng)絡(luò)分析，揭示國(guó)家審計(jì)署科技政策跟蹤審計(jì)的重心，正在從傳統(tǒng)的資金和項(xiàng)目審計(jì)轉(zhuǎn)向?qū)φ呖?jī)效的審計(jì)，重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域包括小微企業(yè)融資、成果轉(zhuǎn)化與產(chǎn)業(yè)升級(jí)以及科技管理體制改革中的簡(jiǎn)政放權(quán)等，并進(jìn)一步探討科技政策審計(jì)未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)，提出相應(yīng)的建議。

【關(guān)鍵詞】政府審計(jì);科技政策審計(jì);語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)分析;國(guó)家治理;公共政策

【中圖分類(lèi)號(hào)】 F239.4? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A? ? ? 【文章編號(hào)】1004-0994（2020）07-0097-6

一、引言

科技政策是公共政策的重要組成部分，十八大以來(lái)，國(guó)家實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，創(chuàng)新成為引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力，促進(jìn)和支持科技創(chuàng)新已成為我國(guó)公共政策的核心命題之一。2016年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略綱要》指出，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)是國(guó)家命運(yùn)所系，科技創(chuàng)新能力是國(guó)家力量的核心支撐。當(dāng)前，全球新一輪科技革命蓄勢(shì)待發(fā)，顛覆性技術(shù)不斷涌現(xiàn)，正在重塑世界競(jìng)爭(zhēng)格局、改變國(guó)家力量對(duì)比，科技創(chuàng)新成為許多國(guó)家謀求競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的核心戰(zhàn)略。

2018年以來(lái)，中興事件、晉華事件等接連發(fā)生，因此高度警惕并有效防范、化解科技領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)被列為國(guó)家安全的重要內(nèi)容，科技創(chuàng)新政策在國(guó)家治理中的地位日益突出。對(duì)科技政策的審計(jì)已成為當(dāng)代政府審計(jì)的重要內(nèi)容。近年來(lái)，國(guó)家審計(jì)署加強(qiáng)科技領(lǐng)域的審計(jì)工作，科技政策審計(jì)成為重大政策貫徹落實(shí)跟蹤審計(jì)的重要組成部分，對(duì)推動(dòng)建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家和科技強(qiáng)國(guó)發(fā)揮了積極的作用。本文對(duì)科技領(lǐng)域的政府審計(jì)理論和實(shí)踐進(jìn)行分析與回顧，研究科技政策審計(jì)的重點(diǎn)和范圍，并探討科技審計(jì)的未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，以期為未來(lái)的審計(jì)工作提供一定的參考與借鑒。

二、文獻(xiàn)綜述

公共政策是現(xiàn)代國(guó)家治理的基本工具，公共政策的制定和執(zhí)行，是現(xiàn)代國(guó)家治理的主要內(nèi)容和現(xiàn)代政府履行公共管理職能的重要手段[1] 。公共政策評(píng)價(jià)是政府績(jī)效評(píng)價(jià)的核心，對(duì)公共政策績(jī)效的審計(jì)評(píng)估已經(jīng)成為當(dāng)代政府審計(jì)普遍關(guān)注的問(wèn)題[2] 。國(guó)家審計(jì)的本質(zhì)是國(guó)家治理系統(tǒng)中一個(gè)內(nèi)生的、具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，對(duì)公共政策績(jī)效進(jìn)行審計(jì)能夠推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化[3] 。

通過(guò)政策審計(jì)進(jìn)行政府績(jī)效“問(wèn)責(zé)”，已經(jīng)成為政府審計(jì)參與國(guó)家治理的主要形式和當(dāng)代政府審計(jì)的顯著特征[4] 。但是，衡量和評(píng)估公共政策的影響以及具體政策工具的實(shí)施效果面臨眾所周知的困難。為了能有效地評(píng)估公共政策績(jī)效，20世紀(jì)90年代中期，歐美國(guó)家開(kāi)始了一場(chǎng)以政策績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目數(shù)量暴增為代表的“審計(jì)爆炸”[5] 。盡管如此，關(guān)于績(jī)效審計(jì)影響的實(shí)證研究仍然很少。現(xiàn)有的一些實(shí)證研究表明，政府審計(jì)對(duì)不同國(guó)家的公共行政有一些不同的積極影響。

政策及其執(zhí)行效果，決定了國(guó)家治理效果，當(dāng)前，我國(guó)國(guó)家治理范圍涵蓋了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方方面面，科技政策是其中的一個(gè)重要組成部分?；谑芡薪?jīng)濟(jì)責(zé)任觀，建立健全政策審計(jì)評(píng)估機(jī)制、全面推進(jìn)政府科技績(jī)效審計(jì)、推動(dòng)責(zé)任政府，是政府審計(jì)服務(wù)國(guó)家科技治理的重要路徑[6] 。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)在國(guó)家科技政策實(shí)施的過(guò)程中，能夠監(jiān)督科技政策執(zhí)行、保障政策順利貫徹落實(shí)，制約科技政策過(guò)程中的權(quán)力運(yùn)行、保障國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。政策審計(jì)包括政策執(zhí)行審計(jì)和政策效果審計(jì)，具有監(jiān)督功能、信息反饋功能和保障功能。政府審計(jì)能夠?yàn)榭萍颊叩臎Q策提供前瞻性、戰(zhàn)略性的意見(jiàn)和建議，在提升政策能力方面發(fā)揮積極作用。

美國(guó)率先在科技政策評(píng)估和審計(jì)方面進(jìn)行了積極的探索。1976年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的《國(guó)家科技政策、組織與重點(diǎn)領(lǐng)域法案》是美國(guó)科技管理的基本法，確立了美國(guó)科技政策的組織、制定、研發(fā)預(yù)算的基本方針和程序。在科技政策評(píng)估方面，該法案要求聯(lián)邦政府和州政府加強(qiáng)評(píng)估，從而實(shí)現(xiàn)政策的制定與評(píng)估協(xié)調(diào)一致。1993年，美國(guó)國(guó)會(huì)又出臺(tái)了《政府績(jī)效與結(jié)果法案》，該法案將績(jī)效評(píng)估強(qiáng)制性地引入政府的管理流程中。在這一治理體系下，美國(guó)建立了多元化、多層次的科技政策評(píng)估和績(jī)效審計(jì)體系，其中的核心就是美國(guó)審計(jì)署，其與聯(lián)邦各政府部門(mén)無(wú)隸屬關(guān)系，從而保證了科技審計(jì)的獨(dú)立性、公正性和有效性[7] 。

美國(guó)審計(jì)署認(rèn)為，最高審計(jì)機(jī)關(guān)在鼓勵(lì)審慎和可持續(xù)的政策選擇中扮演著專(zhuān)業(yè)性和非政治性的重要角色。除了傳統(tǒng)意義上的財(cái)務(wù)審計(jì)和合規(guī)審計(jì)，最高審計(jì)機(jī)關(guān)還肩負(fù)兩類(lèi)重要的職能：提供信息和提高前瞻性解決能力。前者負(fù)責(zé)評(píng)估工作和最佳實(shí)務(wù)的研究，目的是提高政府的效率和效益。后者則強(qiáng)調(diào)一系列洞察性的政策研究，確定哪些項(xiàng)目和政策有效，以及推動(dòng)政策措施落實(shí)的有效途徑，從而提高國(guó)會(huì)和政府對(duì)關(guān)鍵性問(wèn)題或?qū)π聠?wèn)題的前瞻性解決能力[8] 。中美兩國(guó)國(guó)家治理體系的差異，決定了政策審計(jì)在審計(jì)機(jī)關(guān)定位、政策審計(jì)內(nèi)容、政策審計(jì)方法等方面的差異。借鑒美國(guó)政策審計(jì)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮我國(guó)政策審計(jì)自身優(yōu)勢(shì)，對(duì)我國(guó)政策審計(jì)發(fā)展具有積極意義。通過(guò)實(shí)施政府科技審計(jì)，開(kāi)展科技政策績(jī)效評(píng)價(jià)，推動(dòng)政府問(wèn)責(zé)、獨(dú)立客觀的科技計(jì)劃和項(xiàng)目評(píng)估以及前瞻性的政策研究，能夠有效地促進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化。

三、我國(guó)科技政策跟蹤審計(jì)的內(nèi)容

2014年，國(guó)家審計(jì)署開(kāi)始組織對(duì)政策貫徹落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤審計(jì)，并且定期向社會(huì)公開(kāi)審計(jì)結(jié)果。政策貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)圍繞服務(wù)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的中心，對(duì)當(dāng)前國(guó)家頒布的各項(xiàng)重大政策措施和宏觀調(diào)控部署在各地的貫徹落實(shí)情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督。同年底，教科文衛(wèi)審計(jì)司成立，對(duì)科技領(lǐng)域的審計(jì)是其負(fù)責(zé)的一項(xiàng)重要工作內(nèi)容?？萍紝徲?jì)的內(nèi)容主要包括政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)、中央部門(mén)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、國(guó)家財(cái)政科技資金的專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)等內(nèi)容。

1. 政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)。國(guó)家審計(jì)署對(duì)中央政府科技主管部門(mén)和直屬科研機(jī)構(gòu)貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院政策措施的情況進(jìn)行了跟蹤審計(jì)，重點(diǎn)關(guān)注中央科技經(jīng)費(fèi)管理改革、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策實(shí)施、科技計(jì)劃（專(zhuān)項(xiàng)、基金等）改革推進(jìn)等情況，通過(guò)跟蹤審計(jì)，積極推進(jìn)科技體制改革的深化，促進(jìn)科技政策措施的落實(shí)，推動(dòng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施。

2. 中央部門(mén)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)。國(guó)家審計(jì)署定期對(duì)科學(xué)技術(shù)部、中國(guó)科學(xué)院、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院、中國(guó)工程院、中國(guó)科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)、國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)、全國(guó)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃辦公室等科技管理部門(mén)開(kāi)展審計(jì)。通過(guò)審計(jì)，揭示部門(mén)和單位在預(yù)算執(zhí)行中存在的問(wèn)題，針對(duì)科技項(xiàng)目和資金管理薄弱環(huán)節(jié)提出建議，推動(dòng)單位內(nèi)部管理的規(guī)范。

3. 領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。2015年至今，國(guó)家審計(jì)署對(duì)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院、國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)等單位領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行了審計(jì)。審計(jì)中，緊緊圍繞“促發(fā)展、促反腐”，重點(diǎn)對(duì)是否貫徹黨和國(guó)家有關(guān)經(jīng)濟(jì)方針政策和決策部署，是否履行本單位職責(zé)，本單位預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合法性和效益性，以及下屬單位有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理和監(jiān)督等情況開(kāi)展審計(jì)。通過(guò)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，促進(jìn)主要領(lǐng)導(dǎo)干部切實(shí)履職盡責(zé)。

4. 國(guó)家財(cái)政科技資金的專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)。對(duì)國(guó)家財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)和科研資金的專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)是政府審計(jì)的基本監(jiān)督職能，對(duì)于科技資金使用中存在的重大違法犯罪問(wèn)題和違紀(jì)行為，堅(jiān)決查處是政府審計(jì)的基本業(yè)務(wù)。

科技政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)，是政府科技審計(jì)的重要組成部分。在跟蹤審計(jì)的過(guò)程中，一方面需要依據(jù)政府科技創(chuàng)新項(xiàng)目和政策審計(jì)得出的審計(jì)結(jié)果，查找政策制定中存在的不合理或需要完善的地方;另一方面，科技政策是否得以充分貫徹和執(zhí)行，政策是否起到應(yīng)有的科技治理效果，也是政府科技審計(jì)需要關(guān)注的問(wèn)題。

2015年以來(lái)，科技政策貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)定期開(kāi)展，并取得了一系列的審計(jì)成果。本文的研究目的就是依據(jù)政策跟蹤審計(jì)公告進(jìn)行文本分析，結(jié)合語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析工具，研究中國(guó)政府審計(jì)關(guān)注的科技政策重點(diǎn)，探討科技政策審計(jì)未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)，以期為建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家和世界科技強(qiáng)國(guó)發(fā)揮積極作用。

四、研究方法和分析步驟

（一）研究方法

本文采用語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)分析與社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析相結(jié)合的方法，分析科技政策審計(jì)的重點(diǎn)和趨勢(shì)。

語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)分析方法（Semantic Network Analysis）是一類(lèi)研究技術(shù)的集合，其將關(guān)鍵詞視為網(wǎng)絡(luò)中的節(jié)點(diǎn)（Node），將單詞之間的語(yǔ)義關(guān)系視為連接這些節(jié)點(diǎn)的關(guān)系（Link）。例如，關(guān)鍵字“政府”和“2.0”在同一句話中經(jīng)常一起使用，產(chǎn)生“政府2.0”[9] 。政策研究領(lǐng)域的相關(guān)學(xué)者都可以利用這種技術(shù)來(lái)識(shí)別政府文件中的主要主題框架，因?yàn)殛P(guān)鍵詞的語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)明確地闡述了政府關(guān)注的相關(guān)問(wèn)題和趨勢(shì)[10] 。

本文以文本分析和篩選后的高頻詞為節(jié)點(diǎn)，以高頻詞組合共同出現(xiàn)的次數(shù)構(gòu)建節(jié)點(diǎn)之間的關(guān)系，通過(guò)構(gòu)建語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)圖分析高頻詞組合在文本中的語(yǔ)義。語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)分析法通過(guò)抽取和分析高頻詞之間的聯(lián)系來(lái)構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)圖以反映作者的精神意境圖，被證明是一種有效的文本語(yǔ)義分析方法，能夠彌補(bǔ)詞頻分析只能體現(xiàn)該詞語(yǔ)出現(xiàn)的頻率而忽略文本中詞項(xiàng)間語(yǔ)義信息的缺陷[11] 。作為一種定量分析方法，語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)分析方法常用來(lái)分析傳播的內(nèi)容并產(chǎn)生網(wǎng)絡(luò)化的語(yǔ)義表達(dá)，已被較多地應(yīng)用于新聞傳播和市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)領(lǐng)域，其在政策研究中的應(yīng)用還處于起步階段[12] 。

（二）數(shù)據(jù)來(lái)源與文本收集

本文選取的政策文本主要來(lái)源于國(guó)家審計(jì)署官方發(fā)布的2015 ～ 2018年的全部審計(jì)公告。通過(guò)在線下載、人工復(fù)核和篩選，將符合要求的公告文本按3類(lèi)編號(hào)存儲(chǔ)用于后續(xù)處理。具體的步驟包括：

1. 檢索全部公告文本并下載和整理，包括相關(guān)附件的內(nèi)容。根據(jù)審計(jì)署工作流程的特點(diǎn)，除了極少數(shù)特定的專(zhuān)題審計(jì)之外，我國(guó)的審計(jì)報(bào)告一般不按照具體的審計(jì)項(xiàng)目發(fā)布，而是按照某一大類(lèi)進(jìn)行匯總后定期發(fā)布。因此，本文首先將全部審計(jì)公告保存并形成原始文本庫(kù)。

2. 根據(jù)文本分析和檢索結(jié)果，將總體報(bào)告進(jìn)行分析和編碼，存儲(chǔ)后用于后續(xù)處理。因?yàn)閷徲?jì)報(bào)告是由牽頭部門(mén)負(fù)責(zé)匯總，而具體審計(jì)項(xiàng)目的報(bào)告以章節(jié)和段落方式由負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目審計(jì)的業(yè)務(wù)部門(mén)編撰，并在總體報(bào)告中呈現(xiàn)。牽頭部門(mén)通常只對(duì)全文的結(jié)構(gòu)、組織和文字做相應(yīng)的調(diào)整，但不涉及具體報(bào)告的內(nèi)容。這一特點(diǎn)使得我們能夠通過(guò)反向流程以段落和章節(jié)為單位分解具體項(xiàng)目相關(guān)的審計(jì)報(bào)告。

3. 對(duì)篩選的報(bào)告段落進(jìn)行人工復(fù)核。首先由研究者及學(xué)生進(jìn)行初步的分析審核，判斷是否屬于科技政策審計(jì)的內(nèi)容;篩選的結(jié)果進(jìn)一步交由兩位審計(jì)署相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)的資深審計(jì)員進(jìn)行復(fù)核，最終確定進(jìn)行分析的政策文本樣本。

（三）分析工具和過(guò)程

本文首先采用語(yǔ)義TRIZ方法進(jìn)行文本分析，識(shí)別關(guān)鍵語(yǔ)義詞，使用的主要分析工具是BLUEMC;然后，借助社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析構(gòu)建語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)，采用的分析工具是UCINET。

文本分析主要是通過(guò)語(yǔ)義、統(tǒng)計(jì)學(xué)習(xí)等技術(shù)從中挖掘用戶表達(dá)的話題思想，目前其在許多領(lǐng)域已經(jīng)受到普遍關(guān)注，極具應(yīng)用價(jià)值。在市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)、公共媒體、人工智能等領(lǐng)域都存在基于該方法挖掘出來(lái)的信息進(jìn)行精準(zhǔn)營(yíng)銷(xiāo)和數(shù)據(jù)產(chǎn)品應(yīng)用的情況，當(dāng)前學(xué)術(shù)界和工業(yè)界在這個(gè)領(lǐng)域也有了大量的研究。

本文主要采用語(yǔ)義TRIZ方法來(lái)評(píng)估科技政策審計(jì)項(xiàng)目的框架和性質(zhì)，該框架涵蓋了科技政策審計(jì)的目標(biāo)、活動(dòng)和范圍。TRIZ源于俄語(yǔ)中的“創(chuàng)造性解決問(wèn)題的理論”[13] ，近幾年才開(kāi)始與語(yǔ)義分析方法一起廣泛使用[14] ，以更好地理解單個(gè)術(shù)語(yǔ)在給定文本段落中的作用。具體來(lái)說(shuō)，名詞短語(yǔ)（通常被歸類(lèi)為主語(yǔ)和賓語(yǔ)）可以被視為政策關(guān)注的主題或者需要解決的公共問(wèn)題，文本中的動(dòng)詞則是政府采取或者計(jì)劃的行動(dòng)。從語(yǔ)義TRIZ網(wǎng)絡(luò)的角度來(lái)看，框架分析的主要特點(diǎn)是通過(guò)在句子和段落中的共現(xiàn)，分析名詞與其伴隨的動(dòng)詞之間的語(yǔ)義關(guān)系[15] ，換句話說(shuō)，存在這樣語(yǔ)義關(guān)系的一個(gè)文本段落（或者更大范圍的上下文），表明相關(guān)的關(guān)鍵名詞和動(dòng)詞之間具有“問(wèn)題—解決”模式[16] 。在政策審計(jì)過(guò)程中，名詞可以被識(shí)別為審計(jì)關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題，動(dòng)詞可以揭示政府糾正問(wèn)題并實(shí)施解決問(wèn)題的計(jì)劃。

關(guān)鍵詞提取和文本分析采用BLUEMC分詞工具進(jìn)行。BLUEMC是一種商用的分析工具，主要采用R語(yǔ)言和Hadoop大數(shù)據(jù)處理架構(gòu)，是一種基于Quasi-boosting非參數(shù)話題自動(dòng)標(biāo)注的大數(shù)據(jù)處理方法，能夠?qū)υ掝}標(biāo)注進(jìn)行自動(dòng)建模、分布式分析和自動(dòng)處理。與以往的語(yǔ)義分析工具的主要區(qū)別是大部分工具基于文本的單詞分布或隱含主題分布服從某假設(shè)分布，進(jìn)而進(jìn)行后續(xù)參數(shù)迭代和模型的訓(xùn)練，這類(lèi)方法的弊端是當(dāng)實(shí)際文本的單詞和用戶的真實(shí)主題不服從假設(shè)的分布時(shí)，基于這個(gè)假設(shè)而產(chǎn)生的分析結(jié)果就會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重偏差;也有一些機(jī)器學(xué)習(xí)的算法，如SVM、神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)等具備較強(qiáng)的預(yù)測(cè)能力，但這些算法由于計(jì)算復(fù)雜，限制了其在大數(shù)據(jù)時(shí)代的普遍應(yīng)用。

（四）分析結(jié)果

在進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)分析之前，本文首先進(jìn)行描述性統(tǒng)計(jì)分析。2015 ～ 2018年，審計(jì)署共發(fā)布18期政策跟蹤審計(jì)報(bào)告，通過(guò)內(nèi)容分析和人工判別，總計(jì)識(shí)別出67項(xiàng)科技領(lǐng)域的政策審計(jì)事項(xiàng)，可以分為審計(jì)發(fā)展的主要問(wèn)題（查處問(wèn)題，占比47.7%）、推進(jìn)國(guó)家重大政策措施落實(shí)的具體舉措（正面案例，占比44.8%）和整改效果較好的事例（整改情況，占比7.5%）三種類(lèi)型。

通過(guò)對(duì)審計(jì)公告的分析發(fā)現(xiàn)：一是科技政策跟蹤審計(jì)重點(diǎn)關(guān)注中央科技經(jīng)費(fèi)管理改革措施的落實(shí)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策實(shí)施、科技計(jì)劃改革推進(jìn)、創(chuàng)業(yè)融資等情況，通過(guò)跟蹤審計(jì)，能夠積極推進(jìn)科技體制改革的深化，促進(jìn)科技政策措施的落實(shí)，推動(dòng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施。二是政策落實(shí)中存在的問(wèn)題是科技政策審計(jì)的首要內(nèi)容，占據(jù)了幾乎所有公告的一半，核心問(wèn)題是政策落實(shí)不到位和資金使用不規(guī)范。此外，國(guó)家審計(jì)署對(duì)政策措施的落實(shí)和整改問(wèn)題時(shí)實(shí)施的較好措施進(jìn)行總結(jié)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題主要集中于各地在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)、出臺(tái)推動(dòng)和扶持企業(yè)創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)政策方面。

本文進(jìn)一步使用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析方法對(duì)政策審計(jì)領(lǐng)域的主題詞構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)圖。社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析能夠揭示審計(jì)相關(guān)領(lǐng)域的語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，從整體上把握科技政策審計(jì)的實(shí)施情況。將關(guān)鍵詞數(shù)據(jù)整理成方陣，行和列代表關(guān)鍵詞，矩陣格值代表關(guān)鍵詞之間的共現(xiàn)關(guān)系，若無(wú)共現(xiàn)關(guān)系則取值為0，有過(guò)x次共現(xiàn)則賦值為x，并使用UCINET軟件對(duì)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行相應(yīng)指標(biāo)計(jì)算。

關(guān)鍵詞度數(shù)（Degree Centrality）表示的是關(guān)鍵詞在整個(gè)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)圖的中心度，度數(shù)越高，表示在整個(gè)網(wǎng)絡(luò)中的中心度越高，本文的關(guān)鍵詞度數(shù)如表1所示。結(jié)果表明，“資金”是科技政策審計(jì)中最中心的關(guān)鍵詞，“政策”和“推動(dòng)”已經(jīng)成為僅次于“資金”的中心詞，這深刻反映了國(guó)家審計(jì)業(yè)務(wù)正在發(fā)生較大變化。

向量中心度（Eigenvector Centrality）表示的是網(wǎng)絡(luò)中一個(gè)節(jié)點(diǎn)的關(guān)聯(lián)程度，一個(gè)節(jié)點(diǎn)與其他節(jié)點(diǎn)發(fā)生直接聯(lián)系越多，這個(gè)節(jié)點(diǎn)就越靠近中心地位。本文的關(guān)鍵詞向量中心度如表2所示。

可以發(fā)現(xiàn)，與其他節(jié)點(diǎn)關(guān)聯(lián)最多的關(guān)鍵詞分別是“資金”“項(xiàng)目”和“政策”。具體到業(yè)務(wù)層面，“小微企業(yè)”“創(chuàng)新”“違規(guī)”和“貸款”是被關(guān)注較多的關(guān)鍵詞，反映出國(guó)家審計(jì)過(guò)去幾年政策審計(jì)的重點(diǎn)。整個(gè)關(guān)鍵詞網(wǎng)絡(luò)的可視化結(jié)果如下圖所示。

根據(jù)分析結(jié)果，本文得到一些有價(jià)值的發(fā)現(xiàn)：“資金”是最重要的關(guān)鍵中心詞，表明財(cái)務(wù)審計(jì)仍然是政策跟蹤審計(jì)的基本出發(fā)點(diǎn)?！罢摺背蔀閮H次于“資金”的中心詞，盡管在相關(guān)事項(xiàng)上仍稍遜一籌，但是在中心度上已經(jīng)幾乎能夠與“資金”平分秋色?！绊?xiàng)目”已經(jīng)成為次要的關(guān)鍵詞，表明具體項(xiàng)目審計(jì)已經(jīng)成為次要的審計(jì)領(lǐng)域。政府審計(jì)的重心正在從項(xiàng)目和資金審計(jì)轉(zhuǎn)向政策和績(jī)效審計(jì)，這與其他國(guó)家政府審計(jì)實(shí)踐的研究發(fā)現(xiàn)是一致的。

“推動(dòng)”和“改革”是本文語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)分析發(fā)現(xiàn)的核心動(dòng)詞，表明近年來(lái)政策審計(jì)的主要目的是推動(dòng)科技創(chuàng)新政策措施落實(shí)，促進(jìn)科技資金和科研項(xiàng)目管理創(chuàng)新，推動(dòng)建立促進(jìn)創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化的機(jī)制?？梢?jiàn)，在審計(jì)的批判性和建設(shè)性兩種職能作用中，發(fā)揮更多的是建設(shè)性作用。

網(wǎng)絡(luò)分析還揭示了三個(gè)比較重要的關(guān)鍵詞聚類(lèi)組：①“違規(guī)”“審批”和“收費(fèi)”構(gòu)成的組，與政策、資金和項(xiàng)目相關(guān)聯(lián)，反映了審計(jì)署在推動(dòng)“放管服”和簡(jiǎn)政放權(quán)方面所做的審計(jì)工作。②“產(chǎn)業(yè)”“成果轉(zhuǎn)化”和“創(chuàng)新”構(gòu)成了一個(gè)不夠緊密但相關(guān)聯(lián)的組，即都與“推動(dòng)”產(chǎn)生關(guān)聯(lián)，這是科技政策領(lǐng)域關(guān)注的一個(gè)主要領(lǐng)域。③“小微企業(yè)”“融資”“貸款”和“創(chuàng)業(yè)”成為兩個(gè)核心關(guān)鍵詞（“資金”和“政策”）共同影響的一組關(guān)鍵詞，因此小微企業(yè)和創(chuàng)業(yè)企業(yè)的融資問(wèn)題也是政策審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題比較多的兩個(gè)方面。

五、結(jié)論和建議

（一）結(jié)論

科技政策在公共政策中扮演著越來(lái)越重要的角色，科技政策績(jī)效評(píng)估和審計(jì)也成為政府審計(jì)的重要內(nèi)容，在國(guó)家科技治理中發(fā)揮重要作用。本文通過(guò)回顧科技政策績(jī)效評(píng)估的政府審計(jì)理論和實(shí)踐，分析我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)在科技領(lǐng)域?qū)徲?jì)的審計(jì)類(lèi)型和內(nèi)容，采用內(nèi)容分析方法和語(yǔ)義文本網(wǎng)絡(luò)分析，重點(diǎn)研究國(guó)家審計(jì)署2015 ～ 2018年在科技政策審計(jì)領(lǐng)域的審計(jì)實(shí)踐的范圍和重點(diǎn)。

研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)在科技領(lǐng)域政府審計(jì)的重點(diǎn)已經(jīng)從對(duì)項(xiàng)目和資金的審計(jì)逐漸轉(zhuǎn)向政策審計(jì)。盡管財(cái)務(wù)審計(jì)仍然是最重要的組成部分，但是其中心度已經(jīng)大幅降低，政策審計(jì)的比重已經(jīng)超過(guò)對(duì)具體項(xiàng)目的審計(jì)，成為科技領(lǐng)域政府審計(jì)的核心內(nèi)容之一。而科技政策審計(jì)中發(fā)現(xiàn)和關(guān)注的問(wèn)題主要集中在三個(gè)方面，分別是科技成果轉(zhuǎn)化與企業(yè)創(chuàng)新、小微企業(yè)和創(chuàng)業(yè)中的融資問(wèn)題以及簡(jiǎn)政放權(quán)。

（二）建議

國(guó)家審計(jì)署于2016年提出，審計(jì)工作應(yīng)更好地服務(wù)于創(chuàng)新型國(guó)家和世界科技強(qiáng)國(guó)建設(shè)。我國(guó)的政府科技審計(jì)在推動(dòng)科技創(chuàng)新政策措施落實(shí)，促進(jìn)科技體制深化改革，推進(jìn)科技資金和科研項(xiàng)目管理創(chuàng)新，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化，建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家和世界科技強(qiáng)國(guó)等方面發(fā)揮了積極的作用。通過(guò)對(duì)過(guò)去幾年我國(guó)科技政策審計(jì)的重點(diǎn)進(jìn)行分析，以及與美國(guó)政策審計(jì)的比較，本文對(duì)我國(guó)科技政策審計(jì)的發(fā)展提出以下建議：

1. 整合智庫(kù)資源，提高宏觀管理和政策研究能力。當(dāng)前審計(jì)機(jī)關(guān)的角色，已經(jīng)從單純的財(cái)務(wù)審計(jì)擴(kuò)大到自然資源、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和科技創(chuàng)新等宏觀領(lǐng)域，要發(fā)揮審計(jì)機(jī)關(guān)在國(guó)家科技政策宏觀管理中的作用，就需要加強(qiáng)對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略、公共政策和科技創(chuàng)新形勢(shì)的研究，以及對(duì)審計(jì)實(shí)踐的理論總結(jié)和提煉，提高審計(jì)工作水平。一方面，加強(qiáng)自身隊(duì)伍建設(shè)和培訓(xùn)學(xué)習(xí)，提高政治站位，切實(shí)提高審計(jì)隊(duì)伍的政策研究能力和宏觀分析能力;另一方面，需要有效地整合審計(jì)科研所、相關(guān)高校以及研究機(jī)構(gòu)，建設(shè)高水平的國(guó)家審計(jì)智庫(kù)，從而形成合力，提高前瞻性的研究能力。

2. 加大對(duì)重大國(guó)家科技計(jì)劃和科研項(xiàng)目的績(jī)效審計(jì)。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家科技計(jì)劃和科研項(xiàng)目的審計(jì)重點(diǎn)已經(jīng)從財(cái)務(wù)審計(jì)轉(zhuǎn)向績(jī)效審計(jì)，但是在目前的審計(jì)公告中比例仍然較低，成果并不突出。對(duì)于國(guó)家科技重大專(zhuān)項(xiàng)、重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃、大科學(xué)裝置等國(guó)家科技計(jì)劃和重大科技項(xiàng)目，需要進(jìn)行持續(xù)的跟蹤調(diào)查，重點(diǎn)關(guān)注其績(jī)效情況。審計(jì)機(jī)關(guān)要結(jié)合自身專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，對(duì)于國(guó)家科技創(chuàng)新體系、知識(shí)產(chǎn)權(quán)情況、重大科技項(xiàng)目面臨的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)等問(wèn)題，進(jìn)行客觀審慎的評(píng)估，為國(guó)家決策提供戰(zhàn)略支撐。

3. 充分利用大數(shù)據(jù)等分析工具，加強(qiáng)對(duì)新興行業(yè)和核心技術(shù)的風(fēng)險(xiǎn)分析和科技安全預(yù)警。美國(guó)審計(jì)署高度重視對(duì)核心技術(shù)和新興行業(yè)的技術(shù)評(píng)估，這些項(xiàng)目占科技審計(jì)的比例較高，而我國(guó)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)整體的創(chuàng)新水平還不高，一些領(lǐng)域的核心技術(shù)受制于人的情況仍然存在。當(dāng)前，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革蓄勢(shì)待發(fā)，云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈、基因編輯等新技術(shù)廣泛滲透于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，對(duì)傳統(tǒng)行業(yè)帶來(lái)了巨大沖擊，科技安全已經(jīng)成為國(guó)家安全的重要組成部分。因此，對(duì)于我國(guó)的關(guān)鍵性行業(yè)和核心技術(shù)領(lǐng)域，結(jié)合大數(shù)據(jù)等方法進(jìn)行前瞻性分析，對(duì)潛在的問(wèn)題做出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，防范化解科技領(lǐng)域重大安全風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)成為科技政策審計(jì)的重要內(nèi)容。

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