孟飛 段云先

【摘要】我國金融審計制度經(jīng)歷了40余年的演變歷程，其發(fā)展可以分為四個階段，即創(chuàng)建階段、快速發(fā)展階段、完善階段、全面深化階段。我國金融審計制度演變體現(xiàn)了以確保金融安全為中心的指導(dǎo)思想，審計對象具有廣泛性和宏觀性，審計內(nèi)容注重揭示金融風(fēng)險特征及風(fēng)險源，審計方式一體化，審計手段科技化等特點;這也是我國金融審計制度演化的基本經(jīng)驗。為應(yīng)對經(jīng)濟新常態(tài)下系統(tǒng)性金融風(fēng)險出現(xiàn)的新變化，我國金融審計制度應(yīng)當做出適應(yīng)性調(diào)整和創(chuàng)新，加強對中央和地方金融監(jiān)管部門、關(guān)鍵性金融機構(gòu)和金融基礎(chǔ)設(shè)施的審計監(jiān)督，加強對微觀審慎政策、宏觀審慎政策和貨幣政策的跟蹤性審計，同時強化金融審計與金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)。

【關(guān)鍵詞】金融審計;制度變遷;制度創(chuàng)新;系統(tǒng)性金融風(fēng)險

【中圖分類號】F239.65? ? ? 【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2020）07-0103-6

一、引言

在現(xiàn)代金融治理體系中，金融審計是一項基礎(chǔ)性制度安排，對防范化解金融風(fēng)險、提高金融治理水平發(fā)揮著關(guān)鍵性作用。從我國改革開放四十年的制度變遷來看，金融審計在適應(yīng)持續(xù)進行的金融體制改革過程中，對中央銀行和金融監(jiān)管部門、國有金融機構(gòu)實施審計監(jiān)督，根據(jù)不同經(jīng)濟發(fā)展階段呈現(xiàn)出的金融風(fēng)險特點做出適應(yīng)性創(chuàng)新，為我國金融穩(wěn)定和經(jīng)濟增長發(fā)揮了特有的制度功能。

理論界對金融審計制度已經(jīng)開展了廣泛的研究，主要分為以下三個部分：一是應(yīng)對金融風(fēng)險和金融危機的審計對策研究。在1998年亞洲金融危機和2001年我國加入WTO后，劉家義[1] 對金融審計取得的成效和不足、面臨的機遇和挑戰(zhàn)、探索和深化進行了全面詳細的闡釋。顧建光[2] 則結(jié)合財政風(fēng)險金融化和國際金融市場風(fēng)險傳導(dǎo)探討金融審計的重新定位。圍繞2008年國際金融危機對金融審計的影響，張宣波[3] 和李健等[4] 提出了金融審計制度的轉(zhuǎn)型方向。二是國際比較研究。劉海文等[5] 和王永海等[6] 對美國金融審計制度的特點以及在國際金融危機后的新變化進行比較分析，提出了完善我國金融審計制度的政策建議。三是審計機關(guān)在防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險中的作用機制研究。審計署金融審計司課題組在對我國系統(tǒng)性金融風(fēng)險生成及演化分析的基礎(chǔ)上，根據(jù)金融風(fēng)險的微觀、中觀、宏觀三個層次，提出了宏觀政府治理、中觀市場治理、微觀公司治理的金融審計體系[7] 。整體而言，金融審計研究主要集中在金融風(fēng)險事件觸發(fā)的理論反思和對策建議方面，而對我國金融審計制度演化的關(guān)注不足。

二、金融審計制度演變的四個階段

我國經(jīng)濟體制改革始終堅持“金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心”思想，但同時也注意到經(jīng)濟金融改革產(chǎn)生的金融風(fēng)險。審計制度在建設(shè)之初就被賦予監(jiān)督金融體系的功能。作為國家金融治理體系的重要組成部分，金融審計體現(xiàn)了顯著的強制性制度變遷特點，是國家要求審計部門對中央銀行、金融監(jiān)管部門、國有金融機構(gòu)采取的公權(quán)力監(jiān)督以及公權(quán)力制衡，并根據(jù)審計結(jié)果可能采取制裁性措施。從防控金融風(fēng)險的角度來看，我國金融審計制度因應(yīng)金融體系建設(shè)和改革而呈現(xiàn)出階段性特征，其制度變遷主要分為四個階段：從金融審計制度的創(chuàng)建開始，在經(jīng)過快速發(fā)展和完善階段后，進入全面深化階段。

1. 創(chuàng)建階段：1978 ～ 1988年。為落實1982年我國《憲法》對設(shè)立審計機關(guān)的要求，國務(wù)院積極推動國家審計機關(guān)的建立，于1983年6月23日獲得全國人大六屆一次會議批準成立審計署，并于9月1日正式開始辦公。審計機關(guān)在工作初期就非常重視金融審計工作，審計署內(nèi)設(shè)金融審計司，而省級和計劃單列市審計局則內(nèi)設(shè)金融審計處。隨著中國農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行和中國建設(shè)銀行相繼恢復(fù)，以及中國工商銀行從中國人民銀行分離，四大國有專業(yè)銀行的格局基本形成。國有金融機構(gòu)的恢復(fù)和重建成為改革開放初期的重要任務(wù)。為理清和規(guī)范其財政收支和財務(wù)關(guān)系，審計署于1984年5月10日發(fā)布《關(guān)于對金融保險機構(gòu)進行審計監(jiān)督的通知》，對金融保險機構(gòu)實施分級審計。金融審計的內(nèi)容主要是國營金融保險機構(gòu)的財務(wù)收支及其經(jīng)濟效益。

為加強審計監(jiān)督，審計署于1986年開始在全國范圍內(nèi)對主要審計對象進行全面的調(diào)查統(tǒng)計，其中劃定的統(tǒng)計范圍就包括縣級及以上的金融保險機構(gòu)。此舉不僅對調(diào)查統(tǒng)計口徑和表式的統(tǒng)一進行了積極探索，也對金融機構(gòu)行為的規(guī)范性進行了及時揭示。審計署在1987年對中國農(nóng)業(yè)銀行進行審計時發(fā)現(xiàn)其違規(guī)建辦公樓，于1988年1月20日向國務(wù)院報送要情，反映《中國農(nóng)業(yè)銀行投資一億元超規(guī)模營建辦公樓》問題[8] 。

2. 快速發(fā)展階段：1989 ～ 2000年。改革開放初期恢復(fù)和重建的國有銀行實際上是融商業(yè)性業(yè)務(wù)和政策性業(yè)務(wù)于一身的，在一定程度上為金融機構(gòu)貸款業(yè)務(wù)問題的滋生提供了空間。為解決該問題，不僅要對國有銀行體系進行重大改革，而且要對金融監(jiān)管體制進行重大調(diào)整。金融審計為社會主義市場經(jīng)濟條件下金融體系的健全發(fā)揮了重大推動作用。

審計署從1989年開始實施經(jīng)常性審計監(jiān)督，審計對象就包括金融機構(gòu)。為規(guī)范企業(yè)存款問題，審計署與中國人民銀行開始合作。為配合我國金融體系改革和整頓金融組織，國務(wù)院組織審計署對金融機構(gòu)進行全面性審計，對1989年以來金融機構(gòu)信貸計劃執(zhí)行情況進行合規(guī)性審查，重點審計貸款的發(fā)放是否突破計劃規(guī)模、是否符合國家信貸政策以及有無以貸謀私問題。在這次審計中，審計機關(guān)通過對國有銀行不良貸款及其成因、違規(guī)貸款流向的核查，延伸至對國有銀行自辦的信托投資公司、信托部和房地產(chǎn)公司發(fā)放貸款的審計。

《國務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》（國發(fā)[1993]91號）對金融體制改革的目標、任務(wù)、基本內(nèi)容作出了全面規(guī)定。為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)的需要，全國人大常委會八屆九次會議于1994年8月31日表決通過《審計法》，對金融審計制度予以明確，不僅要求對中央銀行財務(wù)收支進行審計監(jiān)督，而且要求對國有商業(yè)銀行資產(chǎn)、負債、損益進行審計監(jiān)督，首次在國家立法中將金融調(diào)控監(jiān)管機構(gòu)列入審計監(jiān)督的范圍。

審計署按照國務(wù)院要求，于1994 ～ 1998年審計了中國人民銀行的財務(wù)收支、6家國有商業(yè)銀行、110家信托投資公司、88家證券總公司及所屬79家分公司、2家保險公司的資產(chǎn)、負債、損益情況，發(fā)現(xiàn)存在資產(chǎn)賬目不實、賬外經(jīng)營、違規(guī)貸款投資、擠占挪用客戶保證金等違法違規(guī)問題。通過此次金融審計，審計機關(guān)不僅明確揭示了金融體制改革中的金融風(fēng)險源，而且為金融監(jiān)管體制的完善提供了政策建議。

在1998年亞洲金融危機爆發(fā)后，一方面審計署除了對中國人民銀行預(yù)算執(zhí)行和財務(wù)收支例行審計之外，還統(tǒng)一組織對中國工商銀行全系統(tǒng)、中國建設(shè)銀行總行和部分分支機構(gòu)的資產(chǎn)、負債和損益情況進行審計，共查處違法違規(guī)金額554億元[9] 。另一方面，審計署還通過對貸款的抽查和貸款企業(yè)使用貸款情況的延伸調(diào)查，發(fā)現(xiàn)銀行信貸資產(chǎn)質(zhì)量不高的原因主要在于銀行貸款審查上，特別是銀行向自辦實體發(fā)放大量貸款和通過自辦實體轉(zhuǎn)借出去貸款出現(xiàn)了部分損失。在此基礎(chǔ)上，審計署向國務(wù)院提交了《關(guān)于進一步對國有商業(yè)銀行加強監(jiān)管建議的報告》。

3. 完善階段：2001 ～ 2008年。我國金融體制改革在加入WTO后進入了一個新的階段，金融審計制度面臨著新的挑戰(zhàn)和機遇。為履行加入WTO的承諾，我國按照WTO國際準則的要求對金融監(jiān)管體制進行調(diào)整，金融法律法規(guī)進一步完善，但這也同時要求金融審計在保障金融安全的目標下準確定位、轉(zhuǎn)變觀念、抓住主線、改進方式。為此，審計署一方面對中國人民銀行進行常規(guī)性審計監(jiān)督，另一方面加強對國有商業(yè)銀行的審計，強化了金融風(fēng)險的揭示力度。審計署在2002年首次對中國人民銀行與財務(wù)收支有關(guān)的再貸款、再貼現(xiàn)等金融業(yè)務(wù)活動的真實性和合規(guī)性進行審計，并于2004年首次對華融、長城、東方、信達等四大金融資產(chǎn)管理公司進行審計，對國有商業(yè)銀行不良資產(chǎn)剝離和處置效果進行審計，共查處金融資產(chǎn)管理違規(guī)、管理不規(guī)范問題和案件線索金額715.49億元。在審計署上報國務(wù)院后，財政部、中國人民銀行和銀監(jiān)會也加大了監(jiān)管力度，及時查處案情[10] 。金融審計在促進加強金融監(jiān)管、防范和化解金融風(fēng)險方面發(fā)揮了積極作用。

審計署與銀監(jiān)會之間的部門工作協(xié)調(diào)機制也于2008年1月正式建立。面對國際金融危機的影響，審計署于2008年下半年組織了國際金融危機對商業(yè)銀行和實體經(jīng)濟影響的審計調(diào)查，重點分析了國際金融危機對我國實體經(jīng)濟產(chǎn)生的影響、對不同行業(yè)的影響程度等，并提出了相關(guān)對策建議，得到了國務(wù)院的高度重視，并要求金融監(jiān)管部門認真研究[11] 。

4. 全面深化階段：2009年至今。2008年國際金融危機對金融監(jiān)管體制和金融審計制度提出了新的要求，防范化解系統(tǒng)性風(fēng)險成為共同的工作目標?！秾徲嬍?008年至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》提出，金融審計要以維護安全、防范風(fēng)險、促進發(fā)展為目標。為此，審計署在加強對金融機構(gòu)審計監(jiān)督的同時，也加強了對金融監(jiān)管部門的審計監(jiān)督。審計署于2010年首次開展對中國工商銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行、中國建設(shè)銀行、交通銀行等五大商業(yè)銀行的信貸資金流向、資產(chǎn)質(zhì)量的跟蹤審計調(diào)查，并以中國人民銀行審計為工作平臺，發(fā)現(xiàn)并揭示在政策執(zhí)行中出現(xiàn)的問題和重大金融風(fēng)險。另外，審計署按照《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定》的要求，于2011年首次實施金融機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計。

2008年國際金融危機爆發(fā)后，我國金融業(yè)混合經(jīng)營和分業(yè)監(jiān)管之間的矛盾越來越明顯，審計署于2011～2013年連續(xù)三年加大對金融綜合經(jīng)營中跨行業(yè)、跨領(lǐng)域方面的審計力度，及時揭示金融業(yè)綜合經(jīng)營試點中出現(xiàn)的突出問題。對于民間借貸問題和歐洲債務(wù)危機爆發(fā)的信用評級問題，審計署也通過專題審計調(diào)查提出了相應(yīng)的對策建議。

在我國經(jīng)濟從高速增長轉(zhuǎn)為中高速發(fā)展階段后，影響金融穩(wěn)定的不確定因素增加，資金在金融系統(tǒng)內(nèi)部空轉(zhuǎn)，資管產(chǎn)品層層嵌套，跨市場、跨部門的金融風(fēng)險傳染加大。由此，審計署在2014年開始以金融安全為中心，從政府治理、金融市場治理、金融機構(gòu)公司治理三個層面切入，揭露“一行三會”在財務(wù)收支和預(yù)算管理方面的問題;同時開始關(guān)注金融監(jiān)管政策在制定、績效方面存在的薄弱環(huán)節(jié)，積極探索金融審計進入關(guān)注績效、注重落實的政策跟蹤審計新常態(tài)，著重反映金融機構(gòu)服務(wù)實體經(jīng)濟存在的不足之處[12] 。

審計署于2015年9月18日發(fā)布《關(guān)于進一步加大審計力度促進穩(wěn)增長等政策措施落實的意見》，把“關(guān)注金融風(fēng)險，跟蹤反映金融機構(gòu)資產(chǎn)質(zhì)量變化、資本市場發(fā)展、金融創(chuàng)新、民間金融發(fā)展、跨境資本流動等情況，防范系統(tǒng)性風(fēng)險”作為重點任務(wù)之一。在穩(wěn)增長等政策跟蹤審計中，審計署積極探索揭示證券期貨市場重大違法違規(guī)問題的審計技術(shù)方法，從資本市場監(jiān)管體制、交易規(guī)則、交易工具、交易手段等方面揭示跨市場監(jiān)管、金融產(chǎn)品創(chuàng)新、證券交易信息披露等方面存在的風(fēng)險隱患[13] 。

三、我國金融審計制度演變的經(jīng)驗總結(jié)

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，在推動金融發(fā)展和金融監(jiān)管的同時，也應(yīng)注重發(fā)揮金融審計的免疫功能。從改革開放四十年的歷程來看，我國金融審計制度演變在指導(dǎo)思想、審計對象、審計內(nèi)容、審計方式、審計手段等方面體現(xiàn)出以下特點：

1. 在指導(dǎo)思想上，以確保金融安全為中心，服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展?！稇椃ā芬?guī)定，設(shè)置審計機關(guān)的目的是通過審計監(jiān)督權(quán)制衡公權(quán)力的行使，成為國家治理體系的基礎(chǔ)性制度安排。因此，改革開放初期的金融審計以國有銀行和專業(yè)銀行為重點審計對象，隨著國有銀行商業(yè)化改革加強對其財務(wù)收支及經(jīng)濟績效的審計，重點揭示其不良貸款的成因及流向，這實際上體現(xiàn)了金融機構(gòu)的穩(wěn)健性要求。與此同時，審計署通過對中國人民銀行的經(jīng)常性審計以及對證監(jiān)會、銀監(jiān)會、保監(jiān)會財政收支的審計，強化了金融監(jiān)管部門的問責(zé)機制，確保金融安全的監(jiān)管能力。

2008年國際金融危機爆發(fā)后，審計署在強化對國有金融機構(gòu)經(jīng)常性審計的基礎(chǔ)上，更加注重對中國人民銀行貨幣政策及其他宏觀調(diào)控政策的落實貫徹情況進行跟蹤審計，關(guān)注不同金融機構(gòu)之間、金融機構(gòu)與實體經(jīng)濟之間、金融機構(gòu)與房地產(chǎn)行業(yè)之間的風(fēng)險傳染。這意味著，金融審計更為關(guān)注整個金融體系的穩(wěn)健性，通過監(jiān)督宏觀政策的實施，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變[14] 。

2. 在審計對象上，體現(xiàn)了廣泛性和宏觀性特征。審計機關(guān)自創(chuàng)建之初就實施了對金融調(diào)控監(jiān)管部門和國有金融機構(gòu)的監(jiān)督，并延伸至對金融市場的審計，審計對象的范圍較為廣泛。正是由于金融審計對象的廣泛性，為當前系統(tǒng)性金融風(fēng)險審計提供了豐富的實踐經(jīng)驗。系統(tǒng)性金融風(fēng)險具有多維度特征，既有可能發(fā)生在金融機構(gòu)之間和金融市場內(nèi)部，也有可能發(fā)生在金融機構(gòu)和金融市場之間，尤其是金融混業(yè)經(jīng)營可能引發(fā)跨行業(yè)、跨地區(qū)、跨部門之間的風(fēng)險傳染，為金融監(jiān)管提出新的挑戰(zhàn)。

正是基于此，美國在2008年國際金融危機爆發(fā)后，逐步擴大了金融審計對象的范圍。根據(jù)2010年《多德—弗蘭克法案》的規(guī)定，金融審計的對象除了傳統(tǒng)意義上的金融監(jiān)管機構(gòu)和接受政府資金救助的金融機構(gòu)外，全國性證券協(xié)會等行業(yè)組織、系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)和私人機構(gòu)、重要機構(gòu)和個人、市政證券市場和非許可保險市場等均被納入金融審計范圍。比較而言，我國在對金融機構(gòu)和金融市場啟動的審計監(jiān)督方面領(lǐng)先于美國。

3. 在審計內(nèi)容上，注重揭示金融風(fēng)險特征及風(fēng)險源。在改革開放初期，我國金融機構(gòu)的類型和所有權(quán)結(jié)構(gòu)比較單一，金融風(fēng)險集中體現(xiàn)在信貸資產(chǎn)質(zhì)量方面。隨著國有銀行商業(yè)化改革及不良資產(chǎn)處置的推進，金融資產(chǎn)管理公司、信托公司等經(jīng)營行為的失當在一定程度上擾亂了金融秩序。由此，金融審計對金融機構(gòu)的監(jiān)督發(fā)生轉(zhuǎn)變，在單純審計金融機構(gòu)財務(wù)收支的基礎(chǔ)上，以資產(chǎn)質(zhì)量為主線，查處其違法違規(guī)行為，揭示其內(nèi)部控制的有效性。對于中國人民銀行，審計機關(guān)不僅審計其預(yù)算執(zhí)行情況，而且關(guān)注貨幣政策執(zhí)行及貨幣政策工具存在的問題，以揭示宏觀調(diào)控和金融監(jiān)管是否適當。

2008年我國出現(xiàn)了金融體系與實體經(jīng)濟之間的失衡問題，進入了金融風(fēng)險易發(fā)、多發(fā)期，面臨的系統(tǒng)性金融風(fēng)險既表現(xiàn)在宏觀層面，也體現(xiàn)在微觀層面，并且往往是交織在一起。具體而言，主要表現(xiàn)為宏觀層面的金融高杠桿和流動性風(fēng)險，微觀層面的金融機構(gòu)信用風(fēng)險，跨市場、跨業(yè)態(tài)、跨區(qū)域的影子銀行風(fēng)險以及金融市場違法違規(guī)風(fēng)險。對此，金融審計一方面通過對金融機構(gòu)、金融市場和金融調(diào)控監(jiān)管機構(gòu)的審計監(jiān)督，及時識別風(fēng)險、揭示重要的風(fēng)險領(lǐng)域，另一方面從宏觀和全局來分析問題，通過向國務(wù)院提出建議，為防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險提供科學(xué)的決策參考。

（1）金融審計通過對國有金融機構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任履行情況的審計監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)和揭示國有金融機構(gòu)服務(wù)實體經(jīng)濟的能力、貫徹落實國家宏觀調(diào)控政策落實情況、內(nèi)部控制和公司治理的薄弱環(huán)節(jié)，為促進金融體系結(jié)構(gòu)優(yōu)化提供決策參考。特別是，金融審計通過對縣域金融機構(gòu)涉農(nóng)貸款增量獎勵額和農(nóng)村金融機構(gòu)定向補貼的審計揭示的被騙取套取問題，極大地推動了普惠金融的規(guī)范化發(fā)展。

（2）審計機關(guān)通過對國有金融機構(gòu)貸款資金流向的審計及相關(guān)企業(yè)的延伸審計，發(fā)現(xiàn)僵尸企業(yè)，這為僵尸企業(yè)市場化處置提供了參考。另外，審計機關(guān)在財政審計時發(fā)現(xiàn)的地方政府與其融資平臺公司的功能關(guān)系，揭示了融資平臺公司代行財政資金分配功能的問題，這為融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型和地方政府債券融資的規(guī)范化提供了科學(xué)決策依據(jù)。審計機關(guān)對國有僵尸企業(yè)和地方政府性債務(wù)的監(jiān)督，實際上推動了降低企業(yè)杠桿率和政府部門杠桿率，為國務(wù)院推動經(jīng)濟去杠桿、處置金融風(fēng)險源提供了科學(xué)決策依據(jù)。

（3）金融審計注重反映和揭示中國人民銀行和金融監(jiān)管部門在科學(xué)決策、細化落實措施、監(jiān)管績效等方面存在的薄弱環(huán)節(jié)。在實踐中已經(jīng)形成了審計署向國務(wù)院報送審計報告和意見，在得到國務(wù)院批示后，責(zé)成金融監(jiān)管部門推進工作的流程。這實際上有力地推動了加強金融監(jiān)管、守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線。

4. 審計方式的一體化。為了適應(yīng)金融風(fēng)險特征的變化，金融審計在發(fā)展過程中已經(jīng)形成了一體化的審計方式。

（1）對國有金融機構(gòu)的審計形成了以審計總部為龍頭、將審計分支機構(gòu)結(jié)合起來的工作方式。國有商業(yè)銀行的組織結(jié)構(gòu)具有全國一級法人、總分支行分級管理的特點，金融資產(chǎn)管理公司也已轉(zhuǎn)型為金融控股公司。對此，在審計署的統(tǒng)一部署和地方審計機關(guān)的參與下，對金融機構(gòu)總部及其分支機構(gòu)進行統(tǒng)一審計，推動各級審計機關(guān)形成合力，形成了“上下聯(lián)動”的審計方式。尤其是審計機關(guān)利用互聯(lián)網(wǎng)和金融科技手段，以審計總部為主線，協(xié)調(diào)分支機構(gòu)的審計，在常規(guī)性審計的基礎(chǔ)上進行重點審計和延伸審計。

（2）金融審計加強了對金融機構(gòu)、金融市場、地方政府性債務(wù)的審計，形成了“左右聯(lián)動”的審計特點。具體而言，在國際金融危機之前，我國金融審計重點關(guān)注個體金融機構(gòu)財務(wù)收支的規(guī)范性，揭示金融機構(gòu)的穩(wěn)健性，這是與當時金融微觀審慎監(jiān)管政策相一致的。但2008年的國際金融危機表明，單一金融機構(gòu)的穩(wěn)健并不能確保整個金融體系的穩(wěn)定，存在著“合成謬誤”問題。另外，我國影子銀行的資金流向主要是地方政府性債務(wù)以及與之密切相關(guān)的房地產(chǎn)企業(yè)。地方政府債務(wù)平臺的資金來源主要是商業(yè)銀行，但影子銀行中的理財產(chǎn)品將大部分債券類產(chǎn)品資金投放到中低評級的地方政府融資平臺的債券，而信托產(chǎn)品則主要投向地方政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)及房地產(chǎn)領(lǐng)域。影子銀行資金過度集中化加劇了系統(tǒng)性金融風(fēng)險的聚集。對此，審計機關(guān)加強了金融機構(gòu)審計和金融市場審計的結(jié)合，推動金融審計和地方政府性債務(wù)審計的協(xié)調(diào)，揭示金融資金的流向及其績效，以與金融宏觀審慎管理政策相一致。

5. 審計手段的科技化。審計機關(guān)在審計手段方面已經(jīng)從傳統(tǒng)的手工審計向計算機審計轉(zhuǎn)變，現(xiàn)代化的手段得到了廣泛運用。審計署于1999年開始編制審計信息化發(fā)展規(guī)劃即金審工程，并于2002年7月獲得國家計劃委員會的批復(fù)，正式開始實施金審工程一期項目，成為列入國家基本建設(shè)投資計劃的第一個電子政務(wù)建設(shè)項目，目前正在推進建設(shè)三期項目。自2000年對中國農(nóng)業(yè)銀行的審計開始大規(guī)模運用計算機技術(shù)以來，金融審計手段逐步以先進的電子計算機技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為核心。計算機審計也從審計署駐各地特派辦推廣運用，發(fā)展到地方審計機關(guān)的普遍運用。審計手段的計算機化和科技化大大改進了金融審計的廣度和深度，通過靜態(tài)數(shù)據(jù)分析和動態(tài)信息交流的結(jié)合，對金融機構(gòu)出現(xiàn)的重大財務(wù)問題，貸款資金的集中度和風(fēng)險暴露，以及跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨市場異常資金流動進行揭示，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險的發(fā)生。在大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等新一代技術(shù)的影響下，審計署也積極開展理論研究，探索區(qū)塊鏈技術(shù)在大數(shù)據(jù)審計中的運用。

四、對金融審計制度的發(fā)展展望

考慮到我國金融風(fēng)險的生成機制、傳染渠道、風(fēng)險擴散等特征，現(xiàn)階段我國的金融審計制度還存在制度能力不足等問題，具體表現(xiàn)為：①金融審計制度側(cè)重于合規(guī)性監(jiān)管，對金融管理部門監(jiān)管能力的評估還有很大的提升空間。與其他商品市場不同的是，金融機構(gòu)和金融管理部門在法律范圍內(nèi)做出的合法行為也可能形成金融風(fēng)險，這是單純的合規(guī)性審計所不能全覆蓋的。②在我國中央和地方雙層金融監(jiān)管體系中，中央金融管理部門的職能得到了優(yōu)化，而地方政府在獲得對“7+4”監(jiān)管對象的權(quán)限之后，組建地方金融監(jiān)管局具體行使權(quán)限?，F(xiàn)行審計制度如何回應(yīng)地方金融監(jiān)管機構(gòu)的組建，尚未形成一致做法，滯后于實踐的發(fā)展。③我國面臨的金融風(fēng)險不僅包括單體金融機構(gòu)的風(fēng)險，而且包括整體金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險。金融審計制度在審計監(jiān)督單體金融機構(gòu)方面已經(jīng)積累了較為成熟的經(jīng)驗，但對系統(tǒng)性風(fēng)險的監(jiān)督還處于探索階段。

為適應(yīng)我國金融體系的新特點，發(fā)揮審計制度在防范化解金融風(fēng)險中的獨特功能，金融審計制度的發(fā)展方向應(yīng)當體現(xiàn)在以下四個方面：

1. 加強審計機關(guān)對中央和地方金融監(jiān)管部門的審計監(jiān)督，提升其監(jiān)管績效。相較于美國金融審計，我國金融審計對象除了金融監(jiān)管機構(gòu)和國有金融機構(gòu)之外，還包括微觀和宏觀兩個層面。但實際上，在中國人民銀行商業(yè)性業(yè)務(wù)和政策性業(yè)務(wù)剝離之初，審計機關(guān)就開始對中國人民銀行及其分支機構(gòu)的財務(wù)收支進行審計監(jiān)督。而在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下，金融審計應(yīng)當進一步加強對中國人民銀行和金融監(jiān)管部門的審計監(jiān)督，揭示其監(jiān)管績效情況，反映其監(jiān)管質(zhì)量和能力。我國金融審計的審計對象與美國存在很大的不同。我國已建立中央和地方雙層金融監(jiān)管體制，在這種情況下，地方審計機關(guān)應(yīng)當在審計署的統(tǒng)一部署下加強對省、市、縣級金融辦和其他主管部門的審計監(jiān)督。

在進行金融審計時，應(yīng)當突出績效審計。從國際金融監(jiān)管經(jīng)驗來看，金融監(jiān)管部門問責(zé)制度是確保金融監(jiān)管質(zhì)量的核心機制。而金融監(jiān)管部門問責(zé)制度的一個關(guān)鍵要素是接受國家審計部門的問責(zé)，對其進行審計監(jiān)督和績效評價。我國審計機關(guān)應(yīng)當按照金融監(jiān)管部門的法定目標，包括金融消費者保護和系統(tǒng)性金融風(fēng)險防控，關(guān)注監(jiān)管職責(zé)的履職情況，督促其更好地開展監(jiān)管工作。正如《“十三五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》所指出的，金融審計要重點關(guān)注金融監(jiān)管部門在“落實宏觀政策、細化監(jiān)管措施、健全監(jiān)管規(guī)則、提高監(jiān)管績效等方面存在的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)”。

2. 加強對關(guān)鍵性金融機構(gòu)和金融基礎(chǔ)設(shè)施的審計監(jiān)督。隨著金融體系的復(fù)雜性程度增加，系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)對金融穩(wěn)定發(fā)揮著關(guān)鍵性作用。中國銀行、中國建設(shè)銀行、中國工商銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行、中國平安保險集團等五家金融機構(gòu)被金融穩(wěn)定理事會（Financial Stability Board，F(xiàn)SB）列為2017年全球系統(tǒng)性重要金融機構(gòu)（F-SIFI）。我國銀監(jiān)會于2014年發(fā)布《商業(yè)銀行全球系統(tǒng)重要性評估指標披露指引》，基本認可了巴塞爾委員會倡導(dǎo)的認定方法。審計機關(guān)應(yīng)當把全球和國內(nèi)重要金融機構(gòu)作為重點審計對象，根據(jù)國家貨幣政策和審慎政策情況進行跟蹤審計，及時、全面地揭示風(fēng)險特征。

金融基礎(chǔ)設(shè)施改革是2008年國際金融危機后金融改革議程的基石之一。作為多邊系統(tǒng)，金融基礎(chǔ)設(shè)施能夠為證券和衍生品交易提供交易、清算、結(jié)算、報告服務(wù)，降低金融交易成本、提高金融交易透明度，為金融市場提供穩(wěn)定緩沖器。我國的大額支付系統(tǒng)為系統(tǒng)重要性支付系統(tǒng)，中央國債登記結(jié)算有限責(zé)任公司（中債登）、中國證券登記結(jié)算有限責(zé)任公司（中證登）、銀行間市場清算所股份有限公司（上海清算所）是我國三家中央證券存管系統(tǒng)，同時也是證券結(jié)算機構(gòu)。另外，六家中央對手方機構(gòu)為上海清算所、上海期貨交易所、鄭州商品交易所、大連商品交易所、中國金融期貨交易所、中證登。對金融基礎(chǔ)設(shè)施實施的統(tǒng)籌監(jiān)管成為守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險底線的重要任務(wù)，而金融審計則應(yīng)當加強對統(tǒng)籌監(jiān)管政策實施效果的監(jiān)督。

3. 加強對微觀審慎政策、宏觀審慎政策和貨幣政策的跟蹤審計。金融機構(gòu)之間、金融機構(gòu)與市場之間的關(guān)聯(lián)性日益加強，這就要求中國人民銀行和金融監(jiān)管部門加強政策的協(xié)調(diào)，尤其是微觀審慎和宏觀審慎政策、宏觀審慎和貨幣政策。金融審計在對金融機構(gòu)、金融市場和金融監(jiān)管部門進行審計監(jiān)督時，應(yīng)當注重這些政策的落實情況，反映不同政策之間的銜接關(guān)系，揭示系統(tǒng)性金融風(fēng)險的跨行業(yè)維度和跨時間維度的特征，并可根據(jù)風(fēng)險集聚情況進行專項審計，及時發(fā)現(xiàn)和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

從國際實踐來看，美國、歐陸等國家普遍加強了宏觀審慎政策和貨幣政策之間的協(xié)調(diào)。但由于金融體系的差異，我國宏觀審慎政策和貨幣政策的雙調(diào)控框架沒有其他國家的政策經(jīng)驗可以直接借鑒，宏觀審慎政策工具箱還處于豐富和完善階段。在這種情況下，金融審計應(yīng)通過其獨立性地位，監(jiān)督宏觀審慎和貨幣政策的執(zhí)行效果，開展績效審計，間接維護金融穩(wěn)定[15] 。

4. 加強金融審計與金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)。在傳統(tǒng)的審計模式下，審計部門對金融機構(gòu)實施獨立性審計，主要通過揭示問題推動金融監(jiān)管部門采取相應(yīng)的監(jiān)管行動。然而，隨著金融市場的自由化和復(fù)雜化，金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新的動因之一變?yōu)橐?guī)避監(jiān)管。一些跨市場、跨部門金融產(chǎn)品的出現(xiàn)，往往涉及多個金融監(jiān)管部門。在這種條件下，審計部門應(yīng)當充分利用現(xiàn)有金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，與其他金融監(jiān)管部門進行有效合作。國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會的職責(zé)之一是協(xié)調(diào)金融政策與其他相關(guān)政策，委員會辦公室也建立了地方協(xié)調(diào)機制。在金融穩(wěn)定發(fā)展委員會及地方協(xié)調(diào)機制下，審計部門對金融機構(gòu)問題的揭示能夠直接推動相關(guān)的金融監(jiān)管部門及時采取監(jiān)管措施或與多個金融監(jiān)管部門采取聯(lián)合監(jiān)管行動。

【 主 要 參 考 文 獻 】

[ 1 ]? ?劉家義.關(guān)于我國金融審計的思考[ J].審計研究，2002（5）：3 ～ 8.

[ 2 ]? ?顧建光.當前金融風(fēng)險防范與審計策略研究[ J].審計研究，2004（5）：37 ～ 42.

[ 3 ]? ?張宣波.國家審計在應(yīng)對金融危機中的作用分析及建議[ J].審計研究，2010（4）：11 ～ 13.

[ 4 ]? ?李健，侯興國，曹廣明.政府審計維護國家金融安全的作用路徑與實現(xiàn)機制[ J].審計研究，2010（4）：7 ～ 10.

[ 5 ]? ?劉海文，李帥等.美國政府金融審計主要特色及對我國的啟示[ J].審計研究，2013（4）：69 ～ 73.

[ 6 ]? ?王永海，徐純.《多德·弗蘭克法案》與美國聯(lián)邦政府金融審計制度創(chuàng)新[ J].審計研究，2014（2）：27 ～ 32.

[ 7 ]? ?審計署金融審計司課題組，呂勁.審計機關(guān)在防范系統(tǒng)性區(qū)域性金融風(fēng)險方面發(fā)揮作用的機制研究[ J].審計研究，2015（4）：22 ～ 27.

[ 8 ]? ?中國審計年鑒編輯委員會.中國審計年鑒1983 ～ 1988[M].北京：中國審計出版社，1990：326.

[ 9 ]? ?中國審計年鑒編輯委員會.中國審計年鑒1999[M].北京：中國審計出版社，2000：84.

[10]? ?中國審計年鑒編輯委員會.中國審計年鑒2005[M].北京：中國時代經(jīng)濟出版社，2006：110.

[11]? ?中國審計年鑒編輯委員會.中國審計年鑒2009[M].北京：中國時代經(jīng)濟出版社，2010：62 ～ 63.

[12]? ?中國審計年鑒編輯委員會.中國審計年鑒2015[M].北京：中國時代經(jīng)濟出版社，2016：87.

[13]? ?中國審計年鑒編輯委員會.中國審計年鑒2016[M].北京：中國時代經(jīng)濟出版社，2017：75 ～ 76.

[14]? ?劉志紅.防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險的審計視角[ J].審計研究，2011（6）：16 ～ 20.

[15]? ?楊書懷.宏觀審慎監(jiān)管模式下政府金融審計與金融穩(wěn)定[ J].審計研究，2016（3）：56 ～ 62.