劉小泉

當(dāng)前，隨著生活水平不斷邁上新臺階，公眾對精神文化產(chǎn)品和服務(wù)的需求也逐漸強烈，呈現(xiàn)出明顯的個性化、差異化趨勢。盡管政府、私人企業(yè)、非營利組織在公共文化服務(wù)供給中各具優(yōu)勢，但都無法憑一己之力滿足公眾多元化、多層次的文化需求。因此，各供給主體需要打破利益固化藩籬，消融部門界限，從“分散孤立”走向“均衡協(xié)調(diào)”，以跨部門合作的方式為人民群眾提供更加便捷、精準(zhǔn)的公共文化服務(wù)。

一、公共文化服務(wù)跨部門合作供給的內(nèi)涵

理解公共文化服務(wù)跨部門合作供給的內(nèi)涵，有必要先了解何謂“跨部門合作”。學(xué)者們分別從組織間關(guān)系、集體行動、公共管理三種視角對跨部門合作的概念進行過界定：組織間關(guān)系視角的跨部門合作是指“公共組織與非公共組織在既定政策領(lǐng)域內(nèi)進行常態(tài)化互動，以解決單個組織無法解決的問題”;集體行動視角的跨部門合作被定義為“兩個或多個部門通過共同制定的規(guī)則、共享的標(biāo)準(zhǔn)和互惠的關(guān)系來解決他們共同關(guān)心的事務(wù)”;公共管理視角的跨部門合作意味著“政府部門為了增加公共價值，在信息、資源、能力、行動等方面進行的共享或聯(lián)合”。盡管學(xué)界并未對跨部門合作的內(nèi)涵達成共識，但我們依然可以從中提煉出跨部門合作的基本特征：第一是主體的多元性，合作的“部門”不單指政府組織，還包括企業(yè)以及非營利組織;第二是目標(biāo)公共性，合作旨在解決復(fù)雜的公共問題，創(chuàng)造更大的社會效益;第三是多邊溝通和共享資源，即通過良性互動、協(xié)作分工發(fā)揮各自的資源和能力優(yōu)勢。

所謂公共文化服務(wù)，就是以滿足公民基本文化需求為目標(biāo)的公共產(chǎn)品與服務(wù)的總稱，主要包括公共文化設(shè)施、公共文藝演出、群眾文體活動、數(shù)字文化服務(wù)、公益性展覽和培訓(xùn)活動。與經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)的區(qū)別之處在于，公共文化服務(wù)著眼于社會效益和“公共性”價值，提供的是文化領(lǐng)域內(nèi)非競爭性和非排他性的公共產(chǎn)品和服務(wù)。這也意味著市場機制在提供公共文化服務(wù)中會出現(xiàn)“失靈”，此時政府只有擔(dān)負起供給者的責(zé)任，才能保證公共文化服務(wù)的公益屬性和均衡供給。但政府的資源、能力是有限度的，憑借自身的力量根本無法滿足新時代下群眾差異化、多樣化的文化服務(wù)訴求，因此，應(yīng)將政府部門主導(dǎo)、企業(yè)和非營利組織參與結(jié)合起來，構(gòu)建“跨部門合作供給”機制。

基于對跨部門合作和公共文化服務(wù)的理解，本文將公共文化服務(wù)跨部門合作供給界定為：為了更好地滿足人民群眾日益增長的多元化文化需求，政府部門、企業(yè)、非營利組織通過充分溝通與協(xié)作，實現(xiàn)優(yōu)勢互補和資源信息共享，并在既定規(guī)則的指導(dǎo)下共同管理和提供公共文化服務(wù)的過程。跨部門合作可以揚長避短，發(fā)揮政府、企業(yè)和非營利組織的優(yōu)勢，使它們在公共文化服務(wù)供給中既能擔(dān)任最恰當(dāng)?shù)慕巧?，又可達成各自的行為目標(biāo)（見表1）。公共文化服務(wù)跨部門合作供給中的參與主體并不是簡單的重新組合，而是彼此獨立、相互理解和尊重，通過協(xié)同配合，保質(zhì)保量完成公共文化服務(wù)供給。另外，合作供給中各主體的地位是相對平等的，共同遵從協(xié)商后制定的合作規(guī)則，避免彼此的沖突與抵牾，以確保信息資源共享的穩(wěn)定性和伙伴關(guān)系的持久性。

二、跨部門合作供給的效用

作為一種新型的公共文化服務(wù)供給模式，效用決定著它能否在公共文化服務(wù)供給的實踐中得到廣泛認同與應(yīng)用。若要分析跨部門合作供給的效用，即需要闡明公共、私人部門和非營利組織通過合作的方式供給公共文化服務(wù)所帶來的好處。

（一）有效回應(yīng)公共文化服務(wù)的復(fù)雜化需求

復(fù)雜是當(dāng)前公共文化服務(wù)需求的突出特點，表現(xiàn)為隨著生活水平的提高，社會大眾越來越追求個性化、特色化、動態(tài)性的文化產(chǎn)品，這無疑給公共文化服務(wù)的內(nèi)容、樣式、風(fēng)格等方面提出了更高的要求和標(biāo)準(zhǔn)。顯然，自上而下的行政供給模式缺乏彈性，難以滿足不同人群的定制化需求，極易導(dǎo)致公共文化服務(wù)的“錨向性”和“精準(zhǔn)性”不足。

跨部門合作供給模式則具有獨特優(yōu)勢，能跨越組織邊界、超越公私兩分的局限，同時吸納政府、市場、社會三方的優(yōu)勢資源，在公共文化服務(wù)的內(nèi)容形式、載體手段方面實現(xiàn)創(chuàng)新。具體優(yōu)勢體現(xiàn)為以下兩點：首先，企業(yè)能將市場思維、市場管理方法引入公共文化領(lǐng)域，敏銳地察覺到群眾的需求變動并迅捷調(diào)整產(chǎn)品設(shè)計，以恰當(dāng)?shù)姆绞教峁┪幕?wù);其次，志愿者協(xié)會、社區(qū)文化站、博物館協(xié)作體、文化院團等非營利組織扎根于民眾之中，能夠無縫對接基層需求，將舞臺建到群眾身邊，推出群眾喜聞樂見的文化活動。可見，政府部門可以與非政府組織通過協(xié)商對話增進對公眾復(fù)雜化文化服務(wù)需求的共同理解，形成目標(biāo)一致、協(xié)調(diào)行動的公共文化服務(wù)供給聯(lián)合體，有效利用各自的功能優(yōu)勢和資源條件，提供因地制宜、因人制宜的文化服務(wù)，滿足人民群眾對公共文化服務(wù)的差異化需求。

（二）提高公共文化服務(wù)的供給效率

實踐證明，“政府出錢辦、群眾圍著看”的公共文化服務(wù)模式“投入大、效果弱”，群眾往往不領(lǐng)情、不買賬。究其原因，并不是政府部門工作人員的能力遜色于其他組織成員，而是“萬能政府”壟斷公共文化服務(wù)所致。跨部門合作供給意味著在公共文化服務(wù)的提供中打破政府壟斷，三方供給主體可以在合作的同時引入競爭機制，使得公共文化服務(wù)的類型和數(shù)量獲得了增長。在這種多元的供給體系中，群眾獲得了更多的自主選擇空間以及充當(dāng)“裁判”的機會，倒逼各供給主體不斷提升文化服務(wù)的供給質(zhì)量和效率。

國外學(xué)者埃莉諾·奧斯特羅姆通過大量研究發(fā)現(xiàn)，在政社共同生產(chǎn)公共服務(wù)過程中，如果合作雙方的投入是互補的，那么產(chǎn)出效率也將會更高?？绮块T合作供給模式的特征恰巧在于各供給主體之間存在資源依賴與功能互補關(guān)系，成熟的各類服務(wù)主體可以專注于做自己最擅長的事，協(xié)力為群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的文化服務(wù)。進言之，跨部門合作是一種開放式治理范式，通過引入目標(biāo)管理、成本核算、績效評估等管理理念和采用公共文化托管制、基金會制等現(xiàn)代治理方式，減少公共文化服務(wù)的運行成本，提高公共文化服務(wù)設(shè)施的利用率和利用效益。需要注意的是，以追求公共利益為根本宗旨的跨部門合作供給模式，在發(fā)揮各方所長實現(xiàn)供給效率增長的同時，還應(yīng)兼顧公共文化服務(wù)的公平性、普惠性和均等化。

（三）推進政府職能轉(zhuǎn)變

在傳統(tǒng)的公共文化服務(wù)供給模式中，政府作為單一供給主體承擔(dān)了過多的職能，往往容易陷入“責(zé)任無限、能力有限”的窘境，因而造成供給方式固化、供給結(jié)構(gòu)失衡等問題。有效的政府不應(yīng)是公共產(chǎn)品的直接提供者，而是作為合作者、監(jiān)管者和催化劑呈現(xiàn)出來的，否則難以保障和改善“文化民生”。因此，為了提高公共文化服務(wù)的供給水平，政府需要轉(zhuǎn)變職能，進一步向社會組織“放權(quán)”，敢于讓企業(yè)“接力”，形成“小政府、大社會”的新治理模式。從這個角度來看，公共文化服務(wù)跨部門合作供給成了深入推進政府職能轉(zhuǎn)變的一個突破口，它不僅可以打破一元壟斷的傳統(tǒng)供給機制，實現(xiàn)公共文化服務(wù)的多中心化供給，而且能夠在服務(wù)型政府建設(shè)的過程中把優(yōu)秀的文化產(chǎn)品提供給群眾。

在跨部門合作供給的模式下，政府可以從大量不該管、管不了、管不好的事務(wù)中解脫出來，將工作重心聚焦于健全民意表達機制、制定公共文化服務(wù)體系規(guī)劃、加強公共文化服務(wù)項目督查等方面。這也同時要求政府按照“政社分開、權(quán)責(zé)利相配套”的原則，充分調(diào)動非政府力量積極參與公共文化服務(wù)建設(shè)，形成政府主導(dǎo)、市場運作、社會參與的新格局，推進政府職能從“全能政府”向“有限政府”、從“權(quán)利政府”向“責(zé)任政府”、從“管制政府”向“服務(wù)政府”轉(zhuǎn)變。

三、跨部門合作供給的影響因素

公共文化服務(wù)跨部門合作供給涉及不同參與主體的集體行動，問題是，在最初缺少規(guī)則約束的情形下，不同主體為何會融入到集體行動之中？要回答這個問題，必須探討公共文化服務(wù)跨部門合作供給的影響因素。本文通過對已有文獻的梳理和比較，將影響跨部門合作供給的關(guān)鍵因素歸納為以下四點。

（一）利益整合

政府、企業(yè)、非營利組織在合作供給公共文化服務(wù)時，各自持有的利益追求是不同的：政府通過滿足社會公眾的需求以獲得他們的認同，企業(yè)關(guān)心的是合作供給能否為自己帶來經(jīng)濟利潤，非營利組織更加關(guān)注自己“拾遺補漏”的使命能否實現(xiàn)。所以，跨部門合作關(guān)系順利運行的首要前提是在保證各方利益訴求的基礎(chǔ)上進行利益整合，形成共同的利益目標(biāo)和價值觀念。

具體來講，利益整合通過共同理解、價值整合和權(quán)利整合三個維度來影響公共文化服務(wù)跨部門合作效能。共同理解也稱作“共同使命”“共同目標(biāo)”或“共同愿景”，意味著合作參與者對公共文化服務(wù)供給擬實現(xiàn)的目標(biāo)達成一致，或者對某個問題的解決方案有了一致的認識。價值整合是指各供給主體通過充分溝通協(xié)商，形成共同追求的價值觀念。價值整合有益于規(guī)范多元供給主體的行為，協(xié)調(diào)利益沖突，使相互之間的合作關(guān)系網(wǎng)絡(luò)更加牢固。權(quán)利整合是指政府部門向企業(yè)、非營利組織進行合理分權(quán)或授權(quán)，使其獲得更多的供給文化服務(wù)的機會與自由度，為群眾量身打造“文化大餐”，增強他們的文化服務(wù)獲得感、幸福感。

（二）信任

作為一種社會資本，信任是公共文化服務(wù)跨部門合作供給的心理基礎(chǔ)和情感紐帶，能夠強化合作成員之間的安全感和認同感。眾多研究表明，跨部門合作供給中的參與者一旦建立起信任關(guān)系，便不會出于私利而做出有損于合作關(guān)系的行為，總是從互惠的角度去遵守制度規(guī)則和秩序。良好的信任實質(zhì)就意味著各供給主體能接受彼此的行為，為維持合作做出長期承諾，減少機會主義行為傾向。因此，信任可視為政府部門、企業(yè)、非營利組織之間進行有效合作的潤滑劑和調(diào)和劑，影響著跨部門合作關(guān)系的形成、關(guān)系的協(xié)調(diào)和責(zé)任的共擔(dān)。

信任的作用體現(xiàn)在以下三個方面：首先，良好的信任可以促使各供給主體“深度溝通”，快速化解合作中的小沖突和應(yīng)對合作環(huán)境的變化，制定出最優(yōu)的公共文化服務(wù)供給方案;其次，當(dāng)各供給主體之間形成可靠的信任關(guān)系時，他們會主動進行知識共享和相互學(xué)習(xí)，由此降低協(xié)調(diào)成本和推動公共文化服務(wù)供給策略的創(chuàng)新;再次，長期、持續(xù)的信任關(guān)系可以促使各供給主體形成穩(wěn)固的伙伴關(guān)系，齊力應(yīng)對公眾多層次多樣化的公共文化服務(wù)需求，整合彼此的優(yōu)勢資源，積極承擔(dān)自己的供給責(zé)任，發(fā)揮跨部門合作的最大效力。

（三）制度設(shè)計

公共文化服務(wù)跨部門合作供給本質(zhì)上是一個集體行動問題，在這一問題上往往存在著“集體不行動”（collective inaction）的現(xiàn)象。這就需要設(shè)計特定的制度來約束各供給主體的行為，激發(fā)他們?yōu)榧w做貢獻的積極性，從而實現(xiàn)政府、市場和社會等多種服務(wù)供給機制之間的相互嵌入和協(xié)同增效。

公共文化服務(wù)跨部門合作供給的制度設(shè)計主要包括：確定各供給主體的權(quán)限和責(zé)任，合作的章程、供給內(nèi)容、文化服務(wù)的形式與標(biāo)準(zhǔn)，決策程序與溝通機制，合作供給的效果評估和獎懲辦法。完善的制度設(shè)計，一方面可以使政府部門、企業(yè)和非營利組織在合作供給網(wǎng)絡(luò)中各司其職、有序配合、規(guī)范行為;另一方面，也能讓非政府組織成員覺得合作過程是公開、公正和公平的，確保合作供給有章可循、有法可依。進而言之，無論是正式或非正式的制度設(shè)計，目的都是突破部門“碎片化”的難題，使公共文化服務(wù)跨部門合作供給從“失范結(jié)構(gòu)”到“規(guī)范結(jié)構(gòu)”進行轉(zhuǎn)變，避免出現(xiàn)職責(zé)劃分不清、相互推諉的情況，維護跨部門合作的穩(wěn)定性。

（四）信息資源共享

長期以來，政府部門在公共文化服務(wù)供給活動中所占據(jù)的壟斷地位致使其掌握了非政府組織無法獲取的信息資源。造成政府部門對信息資源進行壟斷的原因有兩個：一是政府為了部門利益阻斷公共文化服務(wù)目錄、項目招標(biāo)和設(shè)備采購等信息資源的流動性和公開性;二是部分政府官員想利用信息不對稱進行權(quán)利尋租。因此，如果政府部門不愿意公開信息或者不及時與合作伙伴分享信息，企業(yè)、非營利組織就會處于信息相對封閉的狀態(tài)，各自為戰(zhàn)、步調(diào)不一，無法共同行動。

隨著公共文化服務(wù)的市場化和社會化，市場主體和社會組織向政府部門壟斷或把持信息的行為提出了挑戰(zhàn)，非政府供給主體以及社會公眾要求政府分享公共信息的呼聲越來越強烈。信息資源共享的優(yōu)勢可以體現(xiàn)在兩個方面：一方面，通過信息資源共享，企業(yè)、非營利組織能夠了解到政府的公共文化服務(wù)供給計劃方案以及公眾的真實需求，據(jù)此來“精準(zhǔn)定位、服務(wù)到位”，與政府部門開展無縫化合作;另一方面，信息資源共享能夠增強跨部門合作供給的透明度，有利于參與者在信息平臺上的互動、聯(lián)絡(luò)，降低合作供給的成本，同時便于決策者掌握整體進度和及時調(diào)整行動策略。

四、跨部門合作供給的路徑構(gòu)建

跨部門合作供給是公共文化服務(wù)的供給側(cè)改革，為更好地推進這一改革，要在提高參與者供給能力、明確各自角色的基礎(chǔ)上，逐步健全合作供給制度，暢通溝通渠道，進而實現(xiàn)公共文化服務(wù)足量、高效、精準(zhǔn)供給。

（一）提高公共文化服務(wù)主體的供給能力，明確各自的角色和責(zé)任

公共文化服務(wù)跨部門合作供給模式的成功必須以高效的政府、充滿活力的市場和強大的第三部門為基礎(chǔ)，否則只能是空中樓閣。因此，只有提高公共文化服務(wù)主體的供給能力，才能真正發(fā)揮出跨部門合作的實效。

首先，深化服務(wù)型政府建設(shè)。作為公共文化服務(wù)的主導(dǎo)者和第一責(zé)任方，政府的服務(wù)能力主要體現(xiàn)在產(chǎn)品供應(yīng)、服務(wù)技能、網(wǎng)點建設(shè)、服務(wù)快捷度、服務(wù)質(zhì)量跟蹤反饋等多個方面。當(dāng)前，應(yīng)堅持“以人為本”，全力構(gòu)建人民滿意的服務(wù)型政府，拓寬供給渠道和服務(wù)范圍，通過“菜單式”供給、“超市式”服務(wù)配送，讓群眾享受可定制化的、風(fēng)格多樣的文化服務(wù)。

其次，培育成熟的市場主體?，F(xiàn)階段，我國文化市場體系還不完善，仍存在市場主體不強、規(guī)模不大、運行秩序不規(guī)范等問題。政府一方面可以通過資金扶持和政策支持，促進小微文化企業(yè)向“專精特新”方向發(fā)展;另一方面可以結(jié)合地方特色文化，組建、扶持一批龍頭企業(yè)，形成綜合實力較強的文化市場主體。

再次，扶持文化類社會組織發(fā)展。國際經(jīng)驗表明，文化類社會組織在資源動員、活動實施、服務(wù)提供、運營管理等方面具有專業(yè)化能力，在文化治理體系中可以發(fā)揮“第三部門”的作用，是政府以跨部門合作方式提供公共文化服務(wù)的主要依靠力量之一。政府部門應(yīng)多渠道籌募資金和物資，支持文化類社會組織的培育孵化、平臺建設(shè)、人員培訓(xùn)、創(chuàng)投項目等，不斷強化它們的公共文化服務(wù)能力和協(xié)同作用。

此外，實行公共文化服務(wù)跨部門合作供給，還須明確各服務(wù)主體的角色和責(zé)任，才能達到優(yōu)化整體服務(wù)水平的目的。毫無疑問，政府既是基本公共文化服務(wù)的生產(chǎn)者，負責(zé)推進公共文化服務(wù)均等化、標(biāo)準(zhǔn)化、便利化;又是跨部門合作供給的培育者，需要營造良好的合作環(huán)境，促進市場主體和非營利組織的發(fā)育和成長;還要做好跨部門合作供給的監(jiān)督者，著眼于服務(wù)價格、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效果等多個維度，對合作者的供給行為及過程實施有效監(jiān)管。文化類企業(yè)的參與不僅能夠豐富公共文化服務(wù)的資金來源、減輕政府的財政壓力，還能提高公共文化服務(wù)供給的競爭活力。所以，企業(yè)不再是公共文化服務(wù)供給的配角，而是作為投資者、設(shè)計者、生產(chǎn)者和運營管理者。凡是市場機制能起作用的領(lǐng)域，都可通過特許經(jīng)營、合同委托、服務(wù)外包等機制設(shè)計，讓文化類企業(yè)發(fā)揮作用。非營利組織可作為部分補充性公共文化服務(wù)的主要承擔(dān)者，與政府、企業(yè)分工協(xié)同、平等合作，通過志愿服務(wù)、公益演出、無償捐贈、公益性收費服務(wù)等方式，彌補公共文化服務(wù)供給中的政府失靈和市場失靈。

（二）暢通跨部門合作的信息溝通渠道

暢通的信息溝通網(wǎng)絡(luò)可以提高各供給主體的工作效率，增強團隊凝聚力和執(zhí)行力，促進跨部門合作供給活動的順利展開。第一，構(gòu)建權(quán)威的公共文化服務(wù)信息發(fā)布平臺。在平臺上實現(xiàn)公共文化惠民活動及服務(wù)情況的實時上傳、政府采購信息的透明、政策文件的及時公開和財務(wù)收支的可查，使各合作主體能夠在第一時間獲取所需信息。第二，建立多元主體聯(lián)動的信息網(wǎng)絡(luò)。一方面，政府部門可以及時向企業(yè)、非營利組織清晰地說明文化服務(wù)活動的意圖和計劃;另一方面，非政府組織也可以向政府部門反饋信息，闡明文化服務(wù)供給過程中遇到的困境和問題。第三，利用日益發(fā)達的網(wǎng)絡(luò)互動媒體。如推出“公共文化服務(wù)APP”“公共文化服務(wù)官方微博”或“公共文化服務(wù)微信公眾平臺”，確保各供給主體不受時間與空間的約束，隨時隨地獲取即時信息，以保持行動步調(diào)的一致性。同時，公眾能夠通過網(wǎng)絡(luò)互動媒體對合作各方進行有效監(jiān)督，杜絕政府隱瞞信息或濫用職權(quán)，防范企業(yè)、非營利組織的“搭便車”行為，倒逼各方認真履行供給責(zé)任，確保跨部門合作供給的整體效果。

（三）健全跨部門合作供給制度

制度提供的是一種為各主體劃定明確的行動界限和提供互動的原則，對于公共文化服務(wù)跨部門合作供給是不可或缺的規(guī)則。首先，應(yīng)對社會組織或企業(yè)加入的相關(guān)制度加以規(guī)范，保證參與合作供給的有序性。政府應(yīng)圍繞公共文化服務(wù)體系建設(shè)工作目標(biāo)，通過明確供給主體的選擇標(biāo)準(zhǔn)、評選程序、參與渠道、具體的服務(wù)對象和內(nèi)容、職責(zé)分工等，以公開競爭擇優(yōu)的方式確定最理想的合作伙伴。其次，建立完善的利益共享制度。這種制度的建立可以消除跨部門合作供給中的摩擦分歧，使各供給主體相互尊重、彼此信任、目標(biāo)一致、共擔(dān)風(fēng)險，通過優(yōu)勢互補來達到互惠互利、合作共贏。再次，制定跨部門合作供給的績效評估制度。做好公共文化服務(wù)項目的事前、事中、事后跟蹤管理，將考核結(jié)果與績效獎勵掛鉤，通過評估與激勵來調(diào)動各供給主體的積極性?？冃гu估工作應(yīng)重點關(guān)注政府、企業(yè)和非營利組織三方在合作供給中的資源投入、服務(wù)效率、文化活動特色、公眾滿意度等情況。政府負責(zé)選擇和細化評估指標(biāo)、確定評估流程，而具體的評估操作則應(yīng)交給由專家學(xué)者、社會文藝骨干、群眾代表等組成的第三方獨立機構(gòu)來負責(zé)完成，盡量避免績效評估的形式主義。最后，強化跨部門合作供給中的懲戒問責(zé)。通過績效評估，對于所提供的公共文化服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量不達標(biāo)，無法獲得公眾認可的合作主體，應(yīng)按照協(xié)議實施通報批評、罰款等懲罰;對于合約無法完成、管理混亂的企業(yè)或社會組織，應(yīng)取消其服務(wù)資格，令其退出公共文化服務(wù)供給領(lǐng)域。

[責(zé)任編輯：張? 玙]