彭四林 易舟

摘 ?要 ?本文以岳陽市自然資源和規(guī)劃局為例，闡述了新形勢下執(zhí)法工作發(fā)生的新變化、出現(xiàn)的新問題，提出了應(yīng)對措施。

關(guān)鍵詞 ?執(zhí)法工作;新變化;新問題;新舉措

中圖分類號：D922.6 ? ? ? ? ?文獻標識碼：B

Abstract： Taking Yueyang natural resources and planning Bureau as an example，this paper expounds the new changes problems in law enforcement work，and puts forwards Countermeasures.

Keywords： Law enforcement; new changes; ?new problem; new countermeasures

1 ?執(zhí)法工作的新要求

黨的十九屆四中全會要求推進自然資源規(guī)劃執(zhí)法治理體系和治理能力現(xiàn)代化，自然資源部的“三定”方案（廳字〔2018〕69號）中對自然資源部門的職能職責(zé)作出規(guī)定：“自然資源部門對自然資源開發(fā)利用和保護進行監(jiān)管，建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，履行全民所有各類自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)等”。因此，黨中央和自然資源部對自然資源部門的執(zhí)法工作提出了新的要求。

1、合并隊伍、充實力量。國土資源執(zhí)法監(jiān)察支隊和規(guī)劃執(zhí)法監(jiān)察支隊合并為自然資源執(zhí)法監(jiān)察支隊，自然資源督查辦也將作為自然資源執(zhí)法工作的重要組成力量。

2、權(quán)限更大，責(zé)任更重。執(zhí)法范圍從單純的土地、礦產(chǎn)、測繪增加到山水林田湖草生命共同體的全鏈條整體保護。同時，既要執(zhí)法自然資源，又要執(zhí)法自然資源資產(chǎn);既要執(zhí)法實物性的自然資源，又要執(zhí)法空間性的各類規(guī)劃;既要執(zhí)法自然資源的數(shù)量，又要執(zhí)法自然資源的質(zhì)量和生態(tài)。

3、手段更多、要求更嚴。執(zhí)法依據(jù)新增了《城市規(guī)劃法》、《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》等。中國共產(chǎn)黨第十九次代表大會以來，習(xí)近平總書記多次做出重要批示指示，要求對重大自然資源違法違規(guī)行為予以嚴肅查處，批示層次之高、數(shù)量之多前所未有。新修訂的《中華人民共和國土地管理法》中第六條首次明確了自然資源督察制度。

2 ?我市執(zhí)法工作的困境

隨著自然資源和規(guī)劃執(zhí)法工作進入新階段，我市在執(zhí)法環(huán)境、人員配置、職能職責(zé)、政策落實等方面的困境也隨之顯現(xiàn)出來。

1、身份尷尬，缺乏保障。中央對行政執(zhí)法體制改革的總體思路和方向十分明確，成立綜合執(zhí)法，整合同一領(lǐng)域或相近領(lǐng)域執(zhí)法隊伍，組建市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場、交通運輸、農(nóng)業(yè)農(nóng)村五大綜合執(zhí)法隊伍。我省的行政體制改革則是“五加一”模式，除了上述五種綜合執(zhí)法隊伍外，還有城市管理綜合執(zhí)法隊伍。省級機構(gòu)改革后，自然資源部門整合了原國土、海洋、林業(yè)、測繪以及城鄉(xiāng)規(guī)劃等相關(guān)職能。按照執(zhí)法“一個部門一支隊伍”“一個領(lǐng)域一支隊伍”的原則要求，自然資源執(zhí)法應(yīng)屬于同一領(lǐng)域的綜合執(zhí)法，但從中央和省級層面都并未進入綜合執(zhí)法隊伍序列，自然資源部門執(zhí)法隊伍的身份就略顯尷尬，屬于“黑市戶口”，執(zhí)法手段、執(zhí)法效果、身份待遇都難以比肩其他綜合執(zhí)法隊伍。

2、法律 “打架”，無所適從。由于執(zhí)法工作涉及面廣事多，有時會發(fā)現(xiàn)某些法律之間不銜接，相關(guān)職責(zé)邊界不明晰。例如：《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》與《土地管理法》對違法建設(shè)行為拆除、沒收的定義就不一樣。同時，執(zhí)法主體也有差別。我市的規(guī)劃執(zhí)法就有強制執(zhí)行權(quán)，違法行為按屬地管理原則交由地方政府拆除，而《土地管理法》則是要求申請法院強制執(zhí)行。同一件違法案件，可能涉及兩個部法律，處置起來可能會發(fā)生法律“打架”的現(xiàn)象。再如：臨時建設(shè)和臨時用地期限的問題。《湖南省實施〈中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法〉辦法》第三十三條規(guī)定臨時建設(shè)使用期限為兩年，可以延長一次，延長時間不超過兩年;《中華人民共和國土地管理法》第五十七條規(guī)定臨時使用土地期限一般不超過兩年，對臨時建設(shè)和臨時用地規(guī)定的期限存在矛盾。

3、配置欠賬，人與事不匹配。我市城區(qū)共有岳陽樓區(qū)、云溪區(qū)、君山區(qū)、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、南湖新區(qū)國土資源分局和城陵磯新港區(qū)國土管理處6個派出機構(gòu)，新港區(qū)和南湖區(qū)均未正式成立執(zhí)法監(jiān)察大隊，無法履行國土資源執(zhí)法監(jiān)察有關(guān)職能職責(zé)。城區(qū)的4個執(zhí)法監(jiān)察大隊全部為正股級，早在數(shù)年前，省內(nèi)其他兄弟市州就根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于做好省級以下國土資源管理體制改革有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2004〕12號）等文件精神，將本地國土資源執(zhí)法監(jiān)察隊伍進行了升格和配齊，且4個執(zhí)法監(jiān)察大隊僅10人（樓區(qū)3人、經(jīng)開3人、云溪2人、君山2人），其中全額撥款事業(yè)編3人，自收自支7人。隨著法治建設(shè)的持續(xù)深入，自然資源和規(guī)劃執(zhí)法范圍不斷擴大，如此的機構(gòu)配置和人員配備已經(jīng)遠遠無法滿足工作需要了。

4、概念模糊，事務(wù)繁雜。自然資源系統(tǒng)內(nèi)部的很多同志都不明白“大執(zhí)法”和“小執(zhí)法”的區(qū)別，一概認為違法行為的處理都是執(zhí)法部門的事情，有的需要多部門共同協(xié)作的事卻簡單交由執(zhí)法部門處理。實際上，自然資源領(lǐng)域執(zhí)法過程中存在權(quán)責(zé)交叉、各自為政、分工不明、職責(zé)不清等問題。原國土資源、城鄉(xiāng)規(guī)劃和林業(yè)部門雖然都是查處違法違規(guī)建設(shè)行為，但各自有適用的法律體系和查處規(guī)范，執(zhí)法邊界往往容易引起混淆和沖突。例如：我市控建拆違工作根據(jù)屬地管理原則，對建成小區(qū)內(nèi)業(yè)主違法搭擴建行為屬于自然資源部門管理還是屬地政府管理并不明確。再如：部分業(yè)主利用房屋凈高隔層，是屬違法建設(shè)行為還是內(nèi)部裝修裝飾行為，是屬于自然資源部門管理還是住建部門管理并不明確。

5、職責(zé)不明，問責(zé)風(fēng)險高。有時由于自身職權(quán)局限性、部門協(xié)作不成熟、體制機制不健全等客觀因素，存在很多憑自然資源和規(guī)劃部門一己之力無法解決的問題和矛盾，直接導(dǎo)致在巡查制止、移送移交、處罰執(zhí)行等方面難以做到及時有效和完全到位。不僅給監(jiān)管執(zhí)法工作帶來障礙，也給監(jiān)管執(zhí)法人員自身帶來一定的風(fēng)險隱患，給后續(xù)執(zhí)紀監(jiān)察、審計檢查、公益訴訟等提供了所謂的“實證”。

6、合力機制欠缺，問題整改難到位。自然資源領(lǐng)域的規(guī)章制度和操作規(guī)程基本都是自然資源部門內(nèi)部規(guī)章，對系統(tǒng)外部的單位幾乎沒有約束力和監(jiān)督權(quán)，很多協(xié)作機制難以有效落實，移交其他部門的線索又必須實行該部門的要求，有時會出現(xiàn)“事情交不了，盤子無人接”的情況。比如《國土資源行政處罰辦法》明確規(guī)定沒收的建構(gòu)筑物和設(shè)施應(yīng)移交至當?shù)刎斦块T處理。實際執(zhí)行中，財政部門一般會以無相關(guān)政策依據(jù)為由拒絕受理，導(dǎo)致沒收的處罰程序難以到位，無法進行后續(xù)的處罰續(xù)辦手續(xù)，違法狀態(tài)只能一直延續(xù)下去。

3 ?下一步的工作建議

習(xí)總書記強調(diào)：“新時代要有新氣象，更要有新作為”。我市自然資源和規(guī)劃執(zhí)法工作承前啟后、繼往開來，可從以下幾個方面進行探索。

1、科學(xué)構(gòu)建自然資源和規(guī)劃執(zhí)法監(jiān)察機構(gòu)。

（1）組建市自然資源和規(guī)劃執(zhí)法局。按我市建設(shè)大城市需要，將原國土支隊和規(guī)劃支隊保留，合并成立自然資源和規(guī)劃執(zhí)法局（副處級的參公單位或執(zhí)法公務(wù)員機構(gòu)）。

（2）健全基層執(zhí)法隊伍。為維護執(zhí)法工作的嚴肅性、權(quán)威性和有效性，解決基層執(zhí)法工作困境。一是提升人員待遇。依據(jù)湖南省人民政府《關(guān)于國土資源管理體制改革實施意見》（湘政發(fā)〔2004〕22號）等文件要求，將城區(qū)執(zhí)法監(jiān)察隊伍進行升格，執(zhí)法監(jiān)察大隊長定位副科實職，并進分局黨組班子。二是依規(guī)設(shè)置機構(gòu)。目前城陵磯新港區(qū)國土管理處和南湖新區(qū)自然資源分局雖核定了執(zhí)法職責(zé)，但仍未正式成立批復(fù)執(zhí)法機構(gòu)，無法履行自然資源執(zhí)法監(jiān)察有關(guān)職能職責(zé)，請求市委市政府有關(guān)部門適量增加編制增設(shè)機構(gòu)。

2、厘清工作職責(zé)。一是劃清外部職責(zé)。由市政府下文厘清職責(zé)，將拆違控違和未取得《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》的建設(shè)項目執(zhí)法職能劃轉(zhuǎn)至城市綜合執(zhí)法部門，我市自然資源部門只負責(zé)已經(jīng)取得《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》的建設(shè)項目執(zhí)法監(jiān)管、案件查處，并對全市規(guī)劃執(zhí)法工作進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。二是明確內(nèi)部職責(zé)。建議優(yōu)化批后管理模式。機關(guān)行政許可科室在核發(fā)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》前，應(yīng)當及時書面告知（含移送必要的許可資料副件）自然資源執(zhí)法部門進行日常監(jiān)管，并由自然資源執(zhí)法部門對該建設(shè)工程項目進行現(xiàn)場核實。向機關(guān)行政許可科室出具《建設(shè)工程規(guī)劃條件核實內(nèi)部審核表》后，行政許可科室方可核發(fā)《建設(shè)工程規(guī)劃竣工驗收合格證》。

3、建立執(zhí)法監(jiān)管平臺。搭建自然資源執(zhí)法監(jiān)管系平臺，將現(xiàn)有的電子政務(wù)系統(tǒng)、一張圖系統(tǒng)、進行整合，統(tǒng)一集成到綜合監(jiān)管平臺上來，通過軟、硬件集成，打造集巡查軌跡跟蹤、遠程指揮、信訪處理等功能于一體的綜合性指揮調(diào)度中心，形成快速及時、機動靈活的指揮調(diào)度工作模式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所將違法用地巡查、土地利用批后監(jiān)管、閑置土地清理、新開工項目巡查等日常工作，利用一個平板電腦一次性完成外業(yè)核查和數(shù)據(jù)上報。從而實現(xiàn)“大數(shù)據(jù)、大平臺、大監(jiān)管”的綜合目標。

4、構(gòu)建執(zhí)法長效機制。一是建立政府主導(dǎo)、屬地履責(zé)的執(zhí)法模式。將全市劃分為縣、鄉(xiāng)、村三級網(wǎng)格，各級人民政府對本級網(wǎng)格內(nèi)自然資源利用和保護總體情況負主要責(zé)任，層層考核，網(wǎng)格管理，獎優(yōu)罰劣，壓實責(zé)任。二是建立部門配合、共同監(jiān)管的責(zé)任機制（含公、檢、法、水、電、城管等部門）。例如：自然資源部門可申請人民法院采取保全措施，禁止行政相對人繼續(xù)實施違法行為，人民法院在強制執(zhí)行時，可與自然資源、公安等部門聯(lián)合開展行動。各級網(wǎng)格建立聯(lián)席會議制度、聯(lián)合執(zhí)法制度和信息公開制，對本轄區(qū)內(nèi)工作中遇到的問題進行集體研究討論和集中統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，設(shè)立網(wǎng)格化管理工作公示牌，集中公布網(wǎng)格區(qū)域、工作職責(zé)、責(zé)任人員和監(jiān)督方式等信息，共同完善實時監(jiān)管、聯(lián)合執(zhí)法、移交移送等工作機制，形成部門執(zhí)法合力，有效提高監(jiān)管效能。三是建立技術(shù)支持，以獎代投的考核辦法。將考核考評、經(jīng)濟杠桿和遙感技術(shù)充分結(jié)合，成立市級自然資源執(zhí)法監(jiān)察工作考核領(lǐng)導(dǎo)小組，利用“一年四期”的土地利用動態(tài)遙感監(jiān)測系統(tǒng)，實施多頻次的實時監(jiān)測，同時財政每年設(shè)立940萬元作為專項考核資金和工作經(jīng)費（從被考核的區(qū)政府提取40萬，每季度提取10萬，加之配套“以獎代投”資金300萬），將責(zé)任落實到每個區(qū)政府，實現(xiàn)“裁執(zhí)分離”，多部門多手段合力推進執(zhí)法監(jiān)察工作。