周鍇

摘 要 財政支出績效評價作為預(yù)算績效管理的重要內(nèi)容，經(jīng)過近20年的實踐和理論探索，取得了長足的進(jìn)步，但是也暴露出很多與新時代預(yù)算績效管理要求不相適應(yīng)的問題。本文分析我國現(xiàn)行的財政支出績效評價制度基于收付實現(xiàn)制會計基礎(chǔ)所帶來的問題、將財政支出績效評價制度建立在權(quán)責(zé)發(fā)生制會計基礎(chǔ)上的可行性，提出具體的改革建議。

關(guān)鍵詞 權(quán)責(zé)發(fā)生制 財政支出 績效評價

一、財政支出績效評價制度概述

（一）財政支出與績效評價的基本內(nèi)涵

財政支出，通常是指國家為實現(xiàn)其各種職能，由財政部門按照預(yù)算計劃，將國家集中的財政資金向有關(guān)部門和方面進(jìn)行支付的活動。而財政支出績效評價，是指財政部門和預(yù)算部門（單位）根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，運用科學(xué)、合理的績效評價指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)和評價方法，對財政支出的經(jīng)濟性、效率性、效益性、公平性進(jìn)行客觀、公正的評價。其實質(zhì)是反映政府部門自身履行職能的程度和提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的質(zhì)量水平。

（二）財政支出加強績效評價的現(xiàn)實意義

1.有利于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?？冃гu價是深化政府行政管理改革、提高效率的切入點。隨著政府職能轉(zhuǎn)變和財政收支規(guī)模逐年擴大，公眾對政府管理有了更高的期望，對各類政策的實施效果、政府部門的管理效率提出了更高的要求。這對各級政府增強治理能力既是壓力，也是動力。績效評價正是通過對政策、財政支出實施結(jié)果的評價暴露出問題，在研究如何解決這些問題的過程中，為進(jìn)一步深化改革提供了思路和方向。不斷發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的過程，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平不斷提高的過程。

2.有利于實現(xiàn)財政支出績效評價對財政支出的約束。長期以來，在傳統(tǒng)的管理模式下，財政資金管理中普遍存在“重收入輕支出、重分配輕管理、重項目輕效益”的問題。各地方各部門各單位投入大量的精力爭項目、爭資金，“跑部錢進(jìn)”。部分資金充足的地方大搞形象工程、政績工程，資金的使用效果卻無人負(fù)責(zé)，造成資金使用效率較低，并容易滋生腐敗。通過財政支出評價績效，判斷錢花出去有沒有達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，后續(xù)支出是否可以承受。例如，近年來，部分產(chǎn)業(yè)補貼政策受外部環(huán)境影響，沒有達(dá)到預(yù)期效果，部分地方的部分民生項目后續(xù)支出成本過高。像這一類支出就應(yīng)當(dāng)及時止損，尋求用有限的財政資金最合理、最有效地滿足公共需要。

3.有利于促進(jìn)現(xiàn)代績效預(yù)算模式的建立。通過對財政支出加強績效評價，花錢必問效，無效必問責(zé)，把評價結(jié)果作為以后年度預(yù)算安排的重要依據(jù)，要求使用資金的部門和單位切實承擔(dān)起責(zé)任，增強財政資金的使用效果。預(yù)算單位申請預(yù)算時，就要考慮應(yīng)該辦哪些事、辦成什么樣、花多少錢，怎樣才能把經(jīng)費預(yù)算和績效目標(biāo)結(jié)合起來，實現(xiàn)預(yù)算和績效目標(biāo)相對應(yīng)，改變以前那種預(yù)算單位漫天要價，財政部門就地還錢的做法。

二、現(xiàn)行財政支出績效評價現(xiàn)狀與問題

（一）我國預(yù)算績效管理制度的發(fā)展與成效

21世紀(jì)初，我國在預(yù)算管理中逐步引入績效管理。

2001年，財政部發(fā)布《中央部門項目支出預(yù)算管理試行辦法》（財預(yù)〔2001〕331號），首次提出中央部門向財政部申報的項目應(yīng)當(dāng)有明確的項目目標(biāo)，這是預(yù)算績效管理工作的開端。

2011年，財政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》（財預(yù)〔2011〕416號），提出建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績效管理機制，標(biāo)志著預(yù)算績效管理制度體系初步建立。

2014年，《中華人民共和國預(yù)算法》第三十二條提到“參考上一年預(yù)算執(zhí)行情況、有關(guān)支出績效評價結(jié)果”“績效目標(biāo)管理等預(yù)算編制規(guī)定”，首次以法律形式明確了公共財政預(yù)算收支中的績效管理要求。

2018年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號）的發(fā)布，標(biāo)志著預(yù)算績效管理從部門推動上升到國家層面。

目前，我國已基本形成了績效目標(biāo)設(shè)定、支出責(zé)任評價和結(jié)果運用“三位一體”的全過程績效管理，實現(xiàn)績效目標(biāo)管理全覆蓋、績效監(jiān)控全面試點、績效自評全面實施、重點績效評價常態(tài)化、績效信息公開力度逐步加大，為全面實施預(yù)算績效管理奠定了良好基礎(chǔ)。

（二）現(xiàn)行收付實現(xiàn)制核算基礎(chǔ)下的績效評價制度存在的主要問題

新政府會計準(zhǔn)則制度自2019年1月1日起全面施行，實行雙基礎(chǔ)：財務(wù)會計核算實行權(quán)責(zé)發(fā)生制，預(yù)算會計核算實行收付實現(xiàn)制。在此之前，行政事業(yè)單位的會計核算大多以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)，部分引入權(quán)責(zé)發(fā)生制，實質(zhì)上是一種修正的收付實現(xiàn)制?，F(xiàn)行的財政支出績效評價制度最初的設(shè)計便是基于收付實現(xiàn)制核算基礎(chǔ)并延續(xù)至今。但是，績效評價在操作層面簡單地說是一種“投入—產(chǎn)出—結(jié)果”分析，現(xiàn)行的基于收付實現(xiàn)制的財政支出績效評價制度，在投入方面難以提供充足優(yōu)質(zhì)的會計信息，影響評價效果。

1.反映政府負(fù)債狀況不完整。在收付實現(xiàn)制基礎(chǔ)上，政府會計無法反映當(dāng)期已經(jīng)發(fā)生尚未用現(xiàn)金支付的債務(wù)、政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)、政府可能負(fù)有一定救助責(zé)任的債務(wù)。例如，部分地方機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革還在進(jìn)行中，單位應(yīng)當(dāng)支付的養(yǎng)老保險繳費無法支付，預(yù)算會計也無法反映。采用收付實現(xiàn)制基礎(chǔ)可能低估政府的支出責(zé)任，相應(yīng)高估可支配財政資源，對當(dāng)前財政的判斷過于樂觀，不利于防范和化解風(fēng)險。

2.提供成本費用信息不準(zhǔn)確。在收付實現(xiàn)制下，預(yù)算收入和預(yù)算支出以現(xiàn)金的實際收付作為確認(rèn)計量的依據(jù)。這樣一來，基于收付實現(xiàn)制的成本信息，一是預(yù)算支出只反映了付現(xiàn)成本，沒有反映非付現(xiàn)成本如折舊、攤銷。二是本不是當(dāng)期耗費的資本性支出被記入當(dāng)期成本。三是當(dāng)費用的發(fā)生和實際支付不在同一會計期間時，預(yù)算支出所反映的成本在確認(rèn)時間上存在提前或推后的問題。因此，收付實現(xiàn)制下的成本信息用于績效評價時必然產(chǎn)生偏差，不能正確反映投入產(chǎn)出情況，難以反映真實的績效水平。同時，成本信息的失真，也會使政府的公信度降低，不利于設(shè)計合理的激勵機制，不利于調(diào)動預(yù)算單位參與績效工作的積極性和主動性。

3.收支配比難以實現(xiàn)。收付實現(xiàn)制下，預(yù)算支出總量與預(yù)算收入總量相匹配，體現(xiàn)的是可持續(xù)的現(xiàn)金流，但不能體現(xiàn)收入與成本的配比。對于同一事項，如果取得預(yù)算收入，發(fā)生預(yù)算支出，確認(rèn)收入和費用發(fā)生在不同的會計期間，容易高估或低估某一會計期間的收入和費用，導(dǎo)致對當(dāng)期可支配財力發(fā)生誤判，不能準(zhǔn)確反映該事項實際的資源消耗，難以形成有效的成本監(jiān)管機制。由于當(dāng)期的費用可能并不在當(dāng)期反映，有可能助長支出沖動，盲目投資上一個項目，卻把債務(wù)留給繼任者，導(dǎo)致權(quán)責(zé)不分，不能全面客觀地進(jìn)行績效評價。

三、基于權(quán)責(zé)發(fā)生制的財政支出績效評價體系的可行性與具體建議

（一）基于權(quán)責(zé)發(fā)生制的財政支出績效評價的可行性

財政部2019年7月印發(fā)了《行政事業(yè)單位成本核算基本指引（征求意見稿）》，第一條就明確說明制定本指引的目的是“為了加強行政事業(yè)單位成本核算工作，完善預(yù)算績效管理體系，提高行政運行和財政資源配置效率”?？梢姡瑖乙苍跒榻⒒跈?quán)責(zé)發(fā)生制的財政支出績效評價體系作制度準(zhǔn)備。

從國際上看，已有部分國家，特別是發(fā)達(dá)國家推行權(quán)責(zé)發(fā)生制會計基礎(chǔ)，取得了良好的效果。1991年，英國著名公共管理學(xué)家胡德首先明確提出和使用了“新公共管理”理論。在已經(jīng)實施新公共管理的國家中，大部分已將會計核算基礎(chǔ)改為權(quán)責(zé)發(fā)生制或修正權(quán)責(zé)發(fā)生制。美國是世界第一大經(jīng)濟體，它的會計模式是當(dāng)今世界較為完善的一大模式，在相當(dāng)程度上影響著國際上政府會計發(fā)展方向。新西蘭政府推行權(quán)責(zé)發(fā)生制的會計基礎(chǔ)，提高了政府績效水平，改革效果得到普遍認(rèn)可。

需要指出的是，我國幅員遼闊，各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡，各國國情不同，無論是會計核算還是績效評價，在全世界范圍內(nèi)都找不到可供參照的模板。我國建立基于權(quán)責(zé)發(fā)生制的財政支出績效評價體系只能是循序漸進(jìn)的，改革的過程中必然遇到這樣那樣的問題，必須堅持問題導(dǎo)向，逐一解決遇到的問題。

（二）具體操作建議

1.適時改變預(yù)算績效管理所依據(jù)的財務(wù)數(shù)據(jù)來源。行政事業(yè)單位逐步實現(xiàn)成本核算，適時將預(yù)算績效管理依據(jù)的財務(wù)數(shù)據(jù)來源，由預(yù)算會計改為財務(wù)會計為主，預(yù)算會計為輔，更加準(zhǔn)確地反映行政事業(yè)單位履職的投入水平。

2.改革績效評價組織模式。由財政部門主導(dǎo)，改為人大主導(dǎo)、政府部門協(xié)同、第三方專業(yè)機構(gòu)組織實施的評價組織模式為主，財政部門組織資金使用單位開展績效自評為輔的多層次績效評價體系。

3.適度分離審計監(jiān)督和績效評價。審計監(jiān)督和績效評價分工協(xié)作，資金合規(guī)性和合法性審查由審計監(jiān)督負(fù)責(zé)，績效評價重點關(guān)注資金使用的有效性。合規(guī)性和合法性是績效評價的基礎(chǔ)，理想的績效評價應(yīng)該是在合規(guī)合法的前提下，對資金的使用效果進(jìn)行評判。在績效評價中過于關(guān)注合法合規(guī)性，與審計監(jiān)督內(nèi)容重疊，造成重復(fù)投入，資金浪費，反而忽略了最該關(guān)注的資金使用效果。

4.培育專業(yè)性第三方績效評價機構(gòu)?，F(xiàn)實中，績效評價所委托的第三方機構(gòu)，多為會計師事務(wù)所、咨詢公司等，基于其知識結(jié)構(gòu)和執(zhí)業(yè)特點，必然將重點放在合法合規(guī)上。另有一部分大學(xué)和科研機構(gòu)，雖然專業(yè)能力更強，但可投入績效評價工作的力量有限，當(dāng)績效評價工作大面積鋪開時無力承接。因此，有必要培育一批專注于績效評價的第三方機構(gòu)，作為第三方評價的主要力量。

5.推進(jìn)存量資產(chǎn)共享，推廣內(nèi)部結(jié)算，配套改革國庫集中支付制度。存量資產(chǎn)共享，可以有效控制重復(fù)采購，提高財政資金使用效益;實行存量資產(chǎn)有償使用，可以更加準(zhǔn)確地反映財政投入成本。為此，需要對現(xiàn)行的內(nèi)部結(jié)算和國庫集中支付制度進(jìn)行改革，放寬對從本單位零余額賬戶向本單位或本部門其他預(yù)算單位實有資金賬戶劃轉(zhuǎn)資金的限制?！蛾P(guān)于進(jìn)一步完善中央財政科技和教育資金預(yù)算執(zhí)行管理有關(guān)事宜的通知》（財庫〔2018〕96號）規(guī)定：“為提高預(yù)算執(zhí)行效率，允許部分科研項目和教育資金從本單位零余額賬戶向本單位或本部門其他預(yù)算單位實有資金賬戶劃轉(zhuǎn)。”可在此制度上進(jìn)行拓展，適用的對象從中央高校、科研單位拓展到所有行政事業(yè)單位，資金來源從部分科研項目和教育資金拓展到全部資金，支出事項從測試化驗加工費、成本分?jǐn)偟韧卣沟接∷①M、公務(wù)用車運行費等一切可能進(jìn)行內(nèi)部結(jié)算的支出事項。

四、結(jié)語

建立權(quán)責(zé)發(fā)生制下的財政支出績效評價制度，是預(yù)算績效管理改革的必然趨勢。然而，鑒于我國特殊的國情，在沒有合適的模板參照的情況下，我國的改革只有在廣泛學(xué)習(xí)世界各國先進(jìn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，立足我國國情，堅持問題導(dǎo)向，走出一條中國特色預(yù)算績效管理之路。

（作者單位為國家海洋局南通海洋環(huán)境監(jiān)測中心站）

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