胡凌嘉

【摘要】文章從新制度主義的視角下研究行政科層組織時間上的穩(wěn)定性和空間上的同質性，通過歷史制度主義的分析得出路徑依賴、符號化認同、邊際效益遞增、缺乏績效監(jiān)控是導致行政科層組織具有穩(wěn)定性的主要影響因素，通過社會學制度主義的分析得出強制、模仿和規(guī)范三種路徑，塑造了組織同形。

【關鍵詞】新制度主義;科層制;組織穩(wěn)定性;組織同形

一、新制度主義

（一）新制度主義的內涵。新制度主義并不是一個統(tǒng)一的派別，目前無法用一個統(tǒng)一的概念將其界定出來，Peter A.Hall以及Rosmary.C.R.Taylor在《政治研究》雜志中將新制度主義分為歷史制度主義、理性選擇制度主義、社會學制度主義。三者的區(qū)別首先體現在對于核心概念“制度”的理解上。歷史制度主義將“制度”界定為嵌入政體或政治經濟組織結構中一系列程序、規(guī)則、規(guī)范和慣例，傾向從廣泛的視角來探究制度與人的行為之間的關系問題。理性選擇制度主義從“組織經濟學”那里借來分析工具指出產權、交易成本、尋租等經濟行為和經濟現象對于制度的產生和發(fā)展的重要性，行動者為實現自己的價值而創(chuàng)設出制度，而制度的價值導向和追求也主要是出于功能性，此時制度的概念更多的被看作“決定何者能夠運行何者不允許運行”的規(guī)則，這種界定是具有高度功能主義的導向型。三者的區(qū)別體現在制度和行為關系的不同回答之中。歷史制度主義和理性選擇制度主義認為制度對行為有直接的約束作用，但制度不能教化和塑造個體的偏好。而社會學制度主義將制度的內涵擴展到了非正式的行為規(guī)范與道德規(guī)范，認為制度不僅對人的行為有約束作用，并且還存在著教化作用。新制度主義的不同派別都對新古典經濟學做出了一個補充，后者的理論支柱在于利潤最大化和均衡，而新制度主義對后者的理論進行了突破，最具有代表性的是Douglass C.North（1920-2015）在其研究方法中的不斷改變。諾斯在早期研究中試圖運用新古典經濟學的工具即成本-價格-收益工具來研究制度和行為，但發(fā)現該工具不能為人們的利他行為進行解釋，因此Douglass C.North試圖引入意識形態(tài)進入分析之中，試圖整合老制度主義和新古典理論?？偟膩碚f，新制度主義不僅強調市場力量和制度演進之間的相互作用，還包含了其他因素如文化以及意識。

（二）新制度主義中與組織的穩(wěn)定性和組織同形的可能性。一方面，新制度主義揭示了實力強的組織可以使周圍的環(huán)境更好地適應自身的結構和關系，并且可以將目標和程序作為一種制度規(guī)則直接建立在社會中;另一方面，反映了制度會影響組織的正式結構、對外部評估標準的采納、正式性、穩(wěn)定性、存續(xù)和發(fā)展等產生影響。本文主要探討，新制度主義視角下如何影響組織的穩(wěn)定性與組織的“同形”方面的理論機制。1.歷史制度主義與組織的穩(wěn)定性。這里的組織的穩(wěn)定性主要是一個時間概念，主要是指組織在較長的一段時期內保持組織的運作方式、管理手段、結構等要素相對不變。用新制度主義的歷史制度主義學派可以較好地解釋組織的穩(wěn)定性。歷史制度主義認為制度的變化是一種漸進式的變遷，認為在歷史過程中各種力量會受到過去繼承下來的背景的影響，強調路徑依賴在歷史發(fā)展中的作用。皮爾森指出廣義的路徑依賴是指前一階段所發(fā)生的事情會影響到后一階段出現的一系列事件和結果;狹義的路徑依賴是指“一旦一個國家或地區(qū)沿著一條道路發(fā)展，那么扭轉和退出的成本將非常昂貴。即使存在著另一種選擇的情況下，特定的制度安排所筑起的壁壘也將阻礙著在初始選擇時非常容易實現的轉換”。2.社會學制度主義與組織同形。社會學制度主義實際上是新制度主義和社會學相結合產生的，其本質特征是通過人的認知來解釋制度，即通過微觀層面?zhèn)€體的認知特點，解釋宏觀層面制度過程中的趨同現象。社會學制度主義以場域為分析目標，認為場域中共享的類型化后的規(guī)則體系影響個體行為。組織場域指由組織建構的、總體上獲得認可的制度生活領域，這些組織包括關鍵的提供者、資源和產品的消費者、規(guī)制機構以及提供類似服務或產品的其他組織，組織場域由于其內含的共同的規(guī)則力量，導致在這一共同的規(guī)則產生組織間的同質化，即組織同形，具體分為競爭性同形和制度性同形。

二、行政科層組織

（一）行政科層組織的內涵及特點。筆者在這里所分析的組織對象是行政科層組織，即以行政管理活動為基礎，以社會公共事務為管理對象的組織，在這里主要是指政府?，F代科層制最初是在近代軍事制度和企業(yè)發(fā)展過程之中成長起來的，是一個國家與國家之間、國家與企業(yè)之間相互發(fā)展和學習的過程。早期的現代科層制，以Max Weber，Luther Halsey Gulick等為代表。Max Weber將科層制組織的產生原因概括為市場經濟對于規(guī)則的要求，民族國家的擴張需要，行政管理范圍的擴大，公共部門自身的合法性需求。從今天的政府組織的結構和運行方式可以看出，行政組織的發(fā)展具有相對穩(wěn)定性，本質上并沒有改變科層制這一特征。

（二）行政科層組織與其他組織的差異性。組織環(huán)境可以分為技術環(huán)境和制度環(huán)境。其中技術環(huán)境指的是在這種環(huán)境中，組織的一種產品和服務得以生產并在一個市場中進行交換，組織因為生產系統(tǒng)得以有效和充分的控制而獲得回報。反之，組織如果無法讓生產系統(tǒng)得到有效的升級和平穩(wěn)運行，就很容易被淘汰。而制度環(huán)境是指具有以完善的規(guī)則和要求為特征的環(huán)境，在這種環(huán)境中。如果其中的個體組織想獲得支持和合法性就必須遵守這些規(guī)則和要求。而本文研究的行政科層組織一定程度上為了滿足其對于儀式化和程序性的尊崇，實際上是與對于技術和效率的追求相脫耦的，以便于維持組織自身的合法運轉。因此，技術環(huán)境和制度環(huán)境很多時候都是相互影響的，且這兩種環(huán)境體現了各個組織的差異性。組織的制度環(huán)境可以分為組織本身的現行策略和結構、構成組織場域的系列組織以及政府：第一類環(huán)境中任何一個既定組織的實際形式和策略約束了組織的預期行為;第二類環(huán)境對組織的變革能力和可能產生制約;第三類環(huán)境是政府，政府在場域中與其他活動組織有所區(qū)別，因為政府沒有參與一個特定的場域，但對各個場域中的組織進行協調和約束，甚至會系統(tǒng)改變組織環(huán)境。而第三類環(huán)境即政府，更能夠說明行政組織與其他組織之間的差異性，原因在于行政科層組織與政府的關系較之于其他組織有著天然的親密性。這種親密性也導致了行政科層組織的場域相較于其他組織來說更為穩(wěn)定，因為其中有強大的政治權力對于場域的形態(tài)進行掌控。

三、新制度主義視角下行政科層組織的穩(wěn)定性和組織同形問題

（一）歷史制度主義視角下行政科層組織的穩(wěn)定性問題分析。首先，場域內的其他組織為了生產和效率而產生多變的組織形態(tài)，對比之下，行政科層組織一旦形成路徑依賴便不會輕易被撼動，很大一個原因就是行政科層組織與環(huán)境內一個特殊主體即政府產生的親密關系。其次，行政科層組織的實際形式和策略并不都是為了生產效率或者獲得的收益服務的，而是通過遵守著一些儀式性的程序來為自身的正當性和合法性正名，從穩(wěn)定性上來說，制度環(huán)境始終穩(wěn)定于技術環(huán)境。再次，前述已經講過路徑依賴很大程度上是由于邊際效益遞增或者回報遞增引起的。對于行政科層組織來說，實際上這種回報遞增的作用相較于經濟組織來說體現更為明顯。1.表現在人事晉升體系上的回報遞增。由于在行政科層組織內部，實際上其人事體系多按照服務年限也可以說是資歷進行提拔，而其他組織尤其是市場的人才晉升并非如此受前面規(guī)則的限制，績效的良好可以讓企業(yè)的人才突破服務年限的限制。這意味著在該組織內的官員可以享受由于服務年限的增加而獲得的好處，由于官員自身的能動性不強，組織的變遷自然也呈現出相對保守的特征。2.表現在政權合法性上的回報遞增。由于行政科層組織的制度建構實際上與一個國家的政權性質緊密相關，行政科層組織相關制度的變動很有可能損害一個國家的政權性質，一個運行良好的行政科層組織會在一定程度上加強合法性。3.既得利益者的回報遞增。歷史制度主義實際上受著集團理論的影響，尤其關注各社會集團間不平等的權力關系，突出了權力和權力游戲間的非對稱性，由于行政科層組織與政府具有天然的親密性，因此行政科層組織善于利用政治權力來維護自身存在的合法性，而掩蓋那些已經與時代要求不符合的組織架構，而這種掩蓋行為往往出于那些擁有一定的政治權力或者那些有政治影響力的官僚。另外，行政科層組織十分重視對于符號、儀式的遵守，而符號和儀式往往并不能夠與直接的生產績效掛鉤，也不能用一套可以量化的績效評價指標進行測量。因此，行政科層組織之外的公民無法對行政科層組織的績效進行有效的監(jiān)控。

（二）社會學制度主義視角下行政科層組織的組織同形問題。行政科層組織的組織同形問題，實際上分為兩個層面：第一個層面是整個行政科層組織系統(tǒng)內部的各個層次的行政科層組織之間的同形化問題。第二個層面是其他組織受行政科層組織影響而產生的與行政科層組織趨同的這一現象。就第一個層面來說，行政科層組織各個層次之間呈現出的同形性能體現出三種類型的同形方式，即來源于政治影響和合法性問題的強制同形，來源于標桿效應的模仿性同形，同時也來源于專業(yè)化相關的規(guī)范性同形。首先，行政科層組織之間的信息溝通和傳遞、職責權限的劃分、人事組織的安排等方面規(guī)定而表現出的權力服從關系以及行政科層組織內部的機構設置、事務安排等更多的是由相應的法律、法規(guī)以及規(guī)章制度來約束的，而這些約束文本背后實際上就是國家強制力這一權力因素以及具有合法性的政權基礎或者行政價值體系受到下級行政科層組織主動服從這一權威因素。其次，由于高層次的行政科層組織在行政績效表現上往往具有示范作用，因此相對低層次的行政科層組織愿意接受高層次的行政科層組織的指導。并且處于同一層次的行政科層組織實際上也是傾向于相互模仿的，因為這樣在一定程度上避免了風險。再次，在行政科層組織中任職的行政官員實際上就是專事于提供公共服務、生產公共產品、維持公共秩序的群體，該群體的工作體現出一定程度的專業(yè)化，即都是指向公共利益的，因此歸屬于不同行政科層組織的群體傾向于做出更加適合其工作的行為選擇，就處理復雜仔細的行政事務工作上以及防止行政權力濫用的角度來講，科層制的文書制度、權責明晰要求與其工作是不謀而合的，因此不同的行政科層組織展現出更多的同形性。就第二個層面來說，其他組織與行政科層組織的日漸趨同實際上同樣具有來自于權力和權威的服從這樣一個原因，這種權力和權威的服從不僅來源于上級行政科層組織對于下級行政科層組織的影響上，還來源于整個行政科層組織內部對于其他處于行政科層系統(tǒng)之外組織的管理，當然這里其他組織指的是那些具有行政性質或者是公共性質的組織。因為行政科層組織對于其他組織的管理雖然是一種普遍管理，但更多的是出于抑制負外部性而進行的管理而并非對組織的運行和管理方式等方面事無巨細地管理。對于企業(yè)而言，其運行方式、組織結構等應該遵循著市場規(guī)律來進行自由的選擇。另外，行政科層組織與外部組織的同形還源于對不確定性進行合乎公認的反應的模仿性同形，這種模仿主要受標桿效應的驅動產生。

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