羅延柯

摘 要：隨著我國城市化的快速發(fā)展，土地資源日益緊缺，土地征收也變的越發(fā)頻繁，而圍繞土地征收所產(chǎn)生的問題與紛爭也會逐漸增多，其中一些根本性問題急需得到合理解決。而公共利益的界定就是其中之一。目前，我國對于公共利益的界定制度仍然處于一個相對不太成熟的階段，公共利益的概念始終停留在一個過于寬泛和抽象的層面上，這不利于解決現(xiàn)實中集體土地征收面臨的困境。 本文主要通過中外對比，從實體法和程序法兩個方面對集體土地征收中的公共利益進行研究，并且提出了程序上和實體方面的制度設(shè)想。

關(guān)鍵詞：公共利益;土地征收;程序法;實體法

我國憲法明確規(guī)定“公民的合法財產(chǎn)不受侵犯?！保皣覟榱斯怖娴男枰?，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。”可見，公共利益是土地征收的基礎(chǔ)和目的，也是唯一的依據(jù)。然而，在實踐中，公共利益就像是一個“籮筐”，什么都可以往里裝。因此，對集體土地進行規(guī)范、征收的行為日益普遍，引發(fā)各種不和諧因素，甚至出現(xiàn)了很多違法的土地征收案件。據(jù)統(tǒng)計，近些年來與土地征收相關(guān)的信訪案件比例大增。然而，這些剝奪公民合法財產(chǎn)、侵害公民合法權(quán)利的違法事件都是打著維護公共利益的名號進行的。因此，研究土地征收中公共利益的界定和實現(xiàn)機制既是一個理論研究命題，更是一個亟待解決的實踐性命題。

一、我國土地征收中公共利益界定的必要性

土地征收需以公共利益為目的，這在各國立法中幾乎已經(jīng)為通例，在我國這當然也不例外，然而在實踐中，我國目前除因公共利益征收集體土地外，非公共利益目的土地征收也同樣存在，理論上來看主要表現(xiàn)為以下兩個方面：其一，在于目前的有關(guān)土地征收方面的法律亦不完善，根據(jù)我國目前的法律規(guī)定，對集體土地不得進行如買賣、轉(zhuǎn)讓之類的交易，與此同時，經(jīng)濟的發(fā)展導(dǎo)致我國近些年來房地產(chǎn)業(yè)利潤激增，日益成為一種暴利行業(yè)，商業(yè)發(fā)展直接導(dǎo)致了對土地的需要日益擴張，在這種前提下，在巨大的商業(yè)利益驅(qū)使下，便極易產(chǎn)生商業(yè)利益征收，這也是我國目前接連產(chǎn)生強制征收、暴力征收的重要原因;其二，如前文所提到的，對于某些根據(jù)法律規(guī)定必須辦理出讓手續(xù)后才可使用的土地，那么如需使用，就必須經(jīng)過法定的征收程序，將集體土地轉(zhuǎn)為國有土地后? ，再辦理出讓手續(xù)進行使用。這兩種土地征收方式均非以公共利益為目的，不符合我國的立法精神，而產(chǎn)生這一現(xiàn)象的原因，很大一部分在于我國法律目前關(guān)于土地征收中的公共利益規(guī)定還過于原則化，缺乏實踐操作性，因而總體看來也還相當不完善。這也從一個方面看出了我國合理界定土地征收中的公共利益確有必要。

二、我國土地征收中公共利益界定的可行性研究

對于土地征收中的公共利益確有合理界定的必要性，那么對于該概念，是否具有明確界定的可行性呢？上文也已提到國內(nèi)外學(xué)術(shù)界對公共利益的內(nèi)涵也有從不同角度的把握，這也從不同側(cè)面體現(xiàn)了公共利益自身的不確定性。事實上，由于這一概念自身的不確定性、抽象性的特點，要對其內(nèi)涵進行準確的定義，也確有難度，綜合上述學(xué)者的觀點可以看出，不少學(xué)者在定義公共利益的內(nèi)涵時都使用了“多數(shù)人的利益”這一說法，那現(xiàn)實中我們又該如何把握“多數(shù)人”的范圍呢？事實上社會是由一個個個體所組成，而每個個體以及由若干個體所組成的小集體都有不同的利益，并非完全相同，那么我們?nèi)绾握铣鲞@個“多數(shù)人的利益”？可見也并非易事。 把握公共利益的內(nèi)涵最大的難度即在于這一概念自身具有的不確定性，包括內(nèi)容以及收益對象的不確定性，也正因為此，才導(dǎo)致學(xué)術(shù)界對一概念一系列的研究討論，也正是因為如此，理論界中有不少學(xué)者認為其是不可明確界定的，我國法學(xué)理論界對此也有過激烈的爭論。王利明教授是主張公共利益不可明確界定的代表，其主張公共利益屬于框架性概念，其自身即具有多樣性和不可窮盡列舉性的特點，并且還是屬于一個含有較強主觀性的概念，故而不該對其在法律中進行明確界定。那么事實是否如此呢？公共利益是否是不可界定的呢？當然我們所說的從法律上對公共利益加以界定，并非是等同于給公共利益加上一個準確的定義，上文也已提到，如果力求準確對公共利益的內(nèi)涵進行把握，實際上并不簡單，而本文此處所提到的對公共利益進行界定是從法律的實踐操作性的角度來觀察的，即是以立法的形式對公共利益的概念和范圍予以相對確定，使這一概念具有實踐操作性。

三、完善土地征收中公共利益界定程序

（一）明確界定公共利益的主體

我國由全國人民代表大會對土地征收中相對穩(wěn)定的公共利益進行法律界定，對于相對不確定的公共利益進行判定，由全國人大常委會進行法律解釋。公共利益界定的主體理應(yīng)為人民代表大會，這是主要是因為土地征收涉及最廣大的人民的最根本利益，人大代表代表的恰恰是人民的根本利益，理所應(yīng)當?shù)某蔀楣駲?quán)利最可靠的保障。鑒于公共利益界定的問題往往牽涉到專業(yè)性、合理性甚至是執(zhí)法的民主性，如果政府有關(guān)部門能夠在土地征收前審查時，邀請專家、學(xué)者、律師等專業(yè)人士組成調(diào)研小組，對土地征收是否符合公共利益的界定從科學(xué)的角度進行論證，客觀的立場進行評估，使得土地征收符合公共利益的目的，大大增加界定程序的科學(xué)性和合理性。

（二）將公共利益界定納入土地征收的審查制度

建立完善土地征收審查制度是勢在必行的，將公共利益界定作為重點內(nèi)容納入審查制度更是重中之重?，F(xiàn)行的土地征收法律制度中政府一人分飾兩角，既是運動員又是裁判員，權(quán)力濫用的現(xiàn)象屢禁不止。不僅如此，審查內(nèi)容中關(guān)于公益性目的的缺失使得土地征收的審查浮于表面流于形式。解決審查主體和審查內(nèi)容兩方面的問題是土地征收審查制度的根本問題?，F(xiàn)階段我國正在探討研究由人大來做土地征收的審批決定，對于這一方案看法不一，如何解決人大審批權(quán)合法化的問題是關(guān)鍵。當然，地方人大具有立法權(quán)限，可以通過立法規(guī)范人大在土地征收中的審查權(quán)，規(guī)范和完善征收的事前審查制度。審查內(nèi)容方面建議以公共利益的界定為突破口，既能避免結(jié)構(gòu)性的改變引發(fā)一系列社會問題，也能從根本上完善現(xiàn)行土地征收法律制度，規(guī)范征收的過程讓土地征收更加合法合理。

（三）暢通司法救濟渠道

司法裁決是公共利益判斷的最終途徑。橫向?qū)Ρ瓤梢?，發(fā)達的大陸法系國家和英美法系國家都確立了法院對征收之公益性界定的司法審查權(quán)。受到侵害的公共利益通過司法機關(guān)行使審判權(quán)得到了救濟，同時也防止了侵害公共利益行為的發(fā)生。任何一個法治社會最基本的要求就是對公民生命、自由和財產(chǎn)的強制或者剝奪必須經(jīng)由司法程序。司法終局的利益是有保障的利益，公力救濟的渠道應(yīng)當保證暢通無阻的為每一個合法利益遭到侵害的個人服務(wù)。司法機關(guān)應(yīng)當保障公民表達真實意愿，得到司法救濟的合法權(quán)利。

四、結(jié)語

當下中國，社會經(jīng)濟迅猛發(fā)展，城鎮(zhèn)化進程逐步加快，人民群眾民主權(quán)利意識顯著提高，在社會經(jīng)濟建設(shè)和精神文明建設(shè)蒸蒸日上的背景下，法治建設(shè)的腳步也要跟上時代的步伐。近年來，關(guān)于公共利益界定問題的研究越來越深刻，土地征收中的公共利益界定問題的表現(xiàn)越越來越突出，這說明在我國社會生活中土地是人民不可分割的一部分，對土地征收中公共利益界定的實體和程序的規(guī)定或者是配套制度的完善，最終目的都是為了保證執(zhí)法機關(guān)有法可依，土地征收合法有效地進行，保護農(nóng)民最根本的利益，保護中華文明的根源血脈。更加深入的探討公共利益界定的問題，尤其是土地征收中的公共利益界定的問題，既要吸收國際有益經(jīng)驗，又要結(jié)合中國實際，每一次研究的進步對于法治的建設(shè)都具有重大的現(xiàn)實意義并且有益于今后的研究。

參考文獻：

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