摘 要：金融監(jiān)管體系的法律變革往往是金融監(jiān)管的風(fēng)向標(biāo)，英國在2012年、2013年、2016年先后三次對其金融監(jiān)管體系做出了根本性的改革。從“分業(yè)經(jīng)營”、“混業(yè)經(jīng)營”到現(xiàn)在準(zhǔn)“雙峰”模式，分析其改革進(jìn)程會發(fā)現(xiàn)：一是根據(jù)監(jiān)管目標(biāo)設(shè)置監(jiān)管機(jī)構(gòu)和工作職能;二是監(jiān)管目標(biāo)與金融創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展;三是健全和完善宏觀審慎政策框架，防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn);四是加強(qiáng)監(jiān)管部門協(xié)調(diào)配合，消除監(jiān)管空白。這些改革舉措對推進(jìn)我國金融監(jiān)管體系的發(fā)展具有借鑒意義。

關(guān)鍵詞：英國金融監(jiān)管;雙峰監(jiān)管;監(jiān)管改革;金融消費(fèi)者

近幾年我國金融業(yè)迅猛發(fā)展同時(shí)也帶來眾多金融亂象，金融風(fēng)險(xiǎn)不斷積聚，金融監(jiān)管正處于大變革時(shí)期。金融穩(wěn)定委員會已經(jīng)建立，央行正加強(qiáng)宏觀審慎職能，未來中國金融監(jiān)管改革的思路和措施會是什么。

習(xí)近平總書記在十八屆五中全會指出，將系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)、金融控股公司、重要金融基礎(chǔ)設(shè)施等作統(tǒng)籌監(jiān)管。之后，第五次全國金融工作會議通過了設(shè)立國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會的決定。在黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書記提出健全貨幣政策和宏觀審慎管理的雙支柱調(diào)控框架。

作為世界金融發(fā)源地之一的英國，是實(shí)行現(xiàn)代金融改革最早的國家之一，其當(dāng)前的準(zhǔn)“雙峰”監(jiān)管模式在改革上也較為徹底且適于當(dāng)下金融混業(yè)經(jīng)營的市場需求。英國在監(jiān)管制度上強(qiáng)化英格銀行在金融穩(wěn)定、統(tǒng)籌金融全局的中心地位，健全并完善審慎政策架構(gòu)、將消費(fèi)者合法權(quán)益的保護(hù)以及監(jiān)管部門之間協(xié)調(diào)機(jī)制的完善作為改革的重點(diǎn)。而我國的金融監(jiān)管政策也正是將審慎監(jiān)管、加強(qiáng)央行統(tǒng)籌明確為監(jiān)管改革的方向，英國金融監(jiān)管改革實(shí)踐值得我國思考和借鑒。

一、英國“雙峰”監(jiān)管模式的特點(diǎn)

2009年7月，英國財(cái)政部財(cái)政大臣奧斯本在影子白皮書中提出對傳統(tǒng)監(jiān)管模式“三方體系”的改革，一是將金融穩(wěn)定、宏觀審慎監(jiān)管由央行統(tǒng)一負(fù)責(zé);二是成立金融行為審慎監(jiān)管局專司保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益。隨后，國會對外發(fā)布《金融監(jiān)管新方法：改革藍(lán)圖》和《金融服務(wù)法案》分別闡述了改革方向和路線，并規(guī)定自2013年4月起正式施行準(zhǔn)“雙峰”金融監(jiān)管體制。

新改革方案賦予英格蘭銀行維護(hù)金融系統(tǒng)穩(wěn)定的核心地位，撤銷作為金融服務(wù)的管理部門，由新成立的金融審慎監(jiān)管局（Prudential Regulation Authority， 以下簡稱PRA）和金融行為監(jiān)管局（Financial Conduct Authority， 以下簡稱FCA）承擔(dān)其金融服務(wù)部門的職能。PRA設(shè)于英格蘭銀行內(nèi)部，英國央行對PRA和FCA實(shí)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和管理，對其監(jiān)管模式業(yè)界稱之為準(zhǔn)“雙峰”監(jiān)管模式。

（一）專注目標(biāo)監(jiān)管是金融體系的核心

審慎監(jiān)管（分為宏觀和微觀）和保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益是英國金融監(jiān)管的目標(biāo)要求。英國“雙峰”監(jiān)管模式按照監(jiān)管要達(dá)到的目標(biāo)來設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)和劃分相應(yīng)的監(jiān)管職責(zé)。但傳統(tǒng)的“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”、“功能監(jiān)管”與當(dāng)下的“目標(biāo)監(jiān)管”并不是排斥關(guān)系，相互間有一定的交叉關(guān)系，前者是監(jiān)管者的視角，后兩者是被監(jiān)管者的視角。

一是明確監(jiān)管目標(biāo)。職責(zé)清晰和目標(biāo)明確是“雙峰”監(jiān)管模式的最核心特點(diǎn)，央行統(tǒng)籌金融監(jiān)管全局工作，負(fù)責(zé)審慎監(jiān)管以起到穩(wěn)定金融的核心作用;宏觀審慎政策、微觀審慎監(jiān)管分別由金融政策委員會（FPC）和金融行為監(jiān)管局（FCA）負(fù)責(zé);金融穩(wěn)定和消費(fèi)者、投資者合法權(quán)益保護(hù)的職責(zé)分別由金融審慎監(jiān)管局（PRA）和金融行為監(jiān)管局（FCA）承擔(dān)，F(xiàn)CA獨(dú)立運(yùn)行于央行的設(shè)置機(jī)制更有利于保護(hù)金融消費(fèi)者。二是明晰監(jiān)管界限。傳統(tǒng)的“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”、“功能監(jiān)管”模式無法避免交叉和空白監(jiān)管以及各自的監(jiān)管割據(jù)，混業(yè)監(jiān)管模式下也無法避免監(jiān)管機(jī)構(gòu)與央行的溝通壁壘。雙峰監(jiān)管模式的審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)與金融行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的監(jiān)管范圍和界限的明確化能有效化解傳統(tǒng)金融監(jiān)管的弊端，且二者共同接受央行宏觀審慎部門的管理和指導(dǎo)，這也讓各機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)機(jī)制的優(yōu)勢充分顯現(xiàn)。

（二）央行健全宏觀審慎政策框架

英格蘭銀行作為英國的中央銀行，其地位有其特殊的政治背景，行政權(quán)的壟斷是其作為金融核心機(jī)構(gòu)的獨(dú)特優(yōu)勢，其制定金融宏觀審慎政策架構(gòu)和收集信息并作出評估有絕對的權(quán)威。傳統(tǒng)的分業(yè)監(jiān)管、混業(yè)監(jiān)管模式無法克服監(jiān)管割據(jù)和監(jiān)管空白等問題，混業(yè)監(jiān)管模式雖填補(bǔ)了分業(yè)監(jiān)管模式下監(jiān)管割據(jù)的缺陷，但其與央行在信息共享、溝通機(jī)制上的不暢是由其本身制度不足所造成的，與生俱來的溝通壁壘通過某一個(gè)機(jī)構(gòu)的改進(jìn)是無法達(dá)成金融體系的監(jiān)管目標(biāo)。

防范金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵在于央行健全宏觀審慎政策架構(gòu)，經(jīng)濟(jì)順周期波動和風(fēng)險(xiǎn)跨市場傳染，只有從國家宏觀層面和全國金融系統(tǒng)的視角關(guān)注才能有效抑制金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

首先，宏觀審慎政策的建立是防范金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的有效措施。在傳統(tǒng)的金融監(jiān)管體系中，貨幣政策和微觀審慎在維護(hù)金融穩(wěn)定上存在著短板，價(jià)格穩(wěn)定不等同于金融穩(wěn)定、個(gè)體金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健不同于整個(gè)金融體系的穩(wěn)健，傳統(tǒng)貨幣政策只瞄準(zhǔn)物價(jià)穩(wěn)定，而資產(chǎn)價(jià)格的波動卻極易被忽略。宏觀審慎政策的意義在于彌補(bǔ)貨幣政策和微觀審慎監(jiān)管之間留下的空白，通過實(shí)施抑制金融順周期性和跨市場風(fēng)險(xiǎn)的手段，建立以防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)的安全標(biāo)準(zhǔn)。其次，維護(hù)金融系統(tǒng)穩(wěn)定，宏觀審慎政策是能有效彌補(bǔ)傳統(tǒng)貨幣政策和微觀審慎監(jiān)管的不足。宏觀審慎與微觀審慎在執(zhí)行工具上有類似之處，但目標(biāo)不同，貨幣政策的目標(biāo)是從經(jīng)濟(jì)總量控制和物價(jià)穩(wěn)定上實(shí)施監(jiān)管，而金融系統(tǒng)的穩(wěn)定則是宏觀審慎政策目標(biāo)的體現(xiàn)。

（三）獨(dú)立運(yùn)行的金融行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)

英國《2012年金融服務(wù)法案》的通過，除賦予央格蘭銀行以廣泛的權(quán)能外，新設(shè)立的金融行為監(jiān)管局（FCA）對金融消者、投資者的合法權(quán)益以予重點(diǎn)保護(hù)，著重金融市場誠信和市場競爭的有序建設(shè)維護(hù)。

首先，關(guān)注前瞻性風(fēng)險(xiǎn)，主動并提前干預(yù)。健康、有序、穩(wěn)健的市場環(huán)境是金融系統(tǒng)穩(wěn)定的基礎(chǔ)，新科技、新金融日新月異的今天，金融機(jī)構(gòu)受于利益的驅(qū)動向市場隱瞞產(chǎn)品的潛在風(fēng)險(xiǎn)，利用信息不對稱的優(yōu)勢向消費(fèi)者轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)等行為，對金融消費(fèi)者的利益和市場的穩(wěn)定性破壞極大。獨(dú)立的行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠更好地監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)在整個(gè)金融市場的經(jīng)營行為，防止針對消費(fèi)者的投機(jī)行為以及由此帶來的系統(tǒng)性市場風(fēng)險(xiǎn)。 其次，在風(fēng)險(xiǎn)評估和監(jiān)管方法上，金融行為監(jiān)管局（FCA）強(qiáng)調(diào)前瞻性和主動強(qiáng)硬的干預(yù)，提前制定預(yù)案并主動及時(shí)干涉有利于消費(fèi)者權(quán)益和行業(yè)發(fā)展的穩(wěn)健和長遠(yuǎn)發(fā)展。對于監(jiān)管不明確的領(lǐng)域，也要及時(shí)、果斷采取行動制止風(fēng)險(xiǎn)的萌芽。

金融行為監(jiān)管局（FCA）擁有對金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)違規(guī)、侵害金融消費(fèi)者行為的刑事訴權(quán)。機(jī)構(gòu)經(jīng)營行為失當(dāng)FCA可對其采取公開譴責(zé)、停業(yè)整頓甚至刑事訴權(quán)等各種處罰措施，合理引導(dǎo)對消費(fèi)者損失賠償?shù)脑V求流程;并要求金融機(jī)構(gòu)定期上報(bào)和公開相關(guān)投訴信息，以輿論監(jiān)督方式強(qiáng)化消費(fèi)者保護(hù)。若消費(fèi)者對金融機(jī)構(gòu)的投訴處理結(jié)果不滿，可以進(jìn)一步向金融監(jiān)察服務(wù)機(jī)構(gòu)求助，以及向法院上訴。

（四）完善監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)機(jī)制

在2008年的國際金融危機(jī)中，暴露出英國金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管部門間的協(xié)調(diào)不力、職責(zé)不清。

健全并完善協(xié)調(diào)機(jī)制是英國金融改革的重點(diǎn)，將金融政策委員會（FPC）和審慎監(jiān)管委員會（PRA）內(nèi)設(shè)于央行，有利于實(shí)現(xiàn)金融穩(wěn)定方面的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。一方面，PRA和金融行為監(jiān)管局（FCA）相互關(guān)聯(lián);另一方面，PRA和FCA存在共同的被監(jiān)管機(jī)構(gòu)和領(lǐng)域，都接受央行的建議和指導(dǎo)。

首先，F(xiàn)PC與PRA之間的協(xié)調(diào)。作為宏觀審慎機(jī)構(gòu)，兩機(jī)構(gòu)在信息共享上建立雙向合作交流機(jī)制，為了在監(jiān)管中制定切實(shí)有效的宏觀指引政策，F(xiàn)PC需要向PRA獲取其監(jiān)管范圍內(nèi)的信息，同時(shí)，F(xiàn)PC也可就PRA和FCA職責(zé)工作上給予指導(dǎo)和咨詢建議。其次，PRA和FCA之間的合作機(jī)制。二者通過監(jiān)管聯(lián)席會議、參加對方董事會等方式加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，并建立一套明晰的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，如簽署備忘錄、規(guī)定PRA擁有最后否決權(quán)和各自制定規(guī)則時(shí)的協(xié)商、豁免機(jī)制。此外，雙方在工作層面還進(jìn)行日常的對話與接觸，共享工作計(jì)劃等合作。

二、英國金融監(jiān)管改革的啟示

各國家在2008年的國際金融危機(jī)中無一幸免，經(jīng)濟(jì)、金融在不同程度上均遭損害。國際金融危機(jī)的爆發(fā)引發(fā)了全球?qū)鹑诒O(jiān)管體系的反思與重構(gòu)。英國作為國際金融中心之一，通過對2012、2013、2016年等的金融法案先后對其監(jiān)管體系做出了三次重大改革。英國式的金融監(jiān)管體系監(jiān)管改革反映了國際金融監(jiān)管領(lǐng)域的潮流與趨勢，其金融監(jiān)管改革實(shí)踐對我國在今后的監(jiān)管治理中值得思考和借鑒。

（一）監(jiān)管目標(biāo)是設(shè)置機(jī)構(gòu)和職能的依據(jù)

英國監(jiān)管機(jī)構(gòu)經(jīng)過一系列的改革后，分別形成了貨幣政策委員會、金融政策委員會、審慎監(jiān)管委員會和金融行為監(jiān)管局，其中，前三者都位于英格蘭銀行內(nèi)，受央行的指導(dǎo)和管理;金融行為監(jiān)管局是獨(dú)立于央行的審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)?！叭龝痪帧惫餐瑢Ψ€(wěn)定物價(jià)、穩(wěn)定金融、個(gè)體金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健以及金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)負(fù)責(zé)，防止交叉和空白監(jiān)管，從而彌補(bǔ)監(jiān)管上的不足。在金融創(chuàng)新層出不窮的情況下，傳統(tǒng)的“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”和“功能監(jiān)管”存在監(jiān)管機(jī)制跟不上新業(yè)態(tài)、監(jiān)管職責(zé)不清晰、監(jiān)管動力不足的弱點(diǎn)，“目標(biāo)監(jiān)管”可以有效彌補(bǔ)上述短板。

（二）目標(biāo)監(jiān)管與金融創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展

根據(jù)金融創(chuàng)新發(fā)展形勢調(diào)整完善監(jiān)管框架，通過改革來化解分業(yè)監(jiān)管模式與金融混業(yè)經(jīng)營的矛盾。一方面通過加強(qiáng)監(jiān)管，杜絕“以錢炒錢”資金空轉(zhuǎn)，讓金融業(yè)回歸服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)本源;另一方面加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)，并建立跨部門的更高層次的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

頂層監(jiān)管機(jī)構(gòu)的跨部門有效協(xié)調(diào)機(jī)制是完善金融監(jiān)管的關(guān)鍵。在金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)合并的改革中，中國應(yīng)當(dāng)充分吸取英國統(tǒng)一監(jiān)管時(shí)期“為合并而合并”的歷史教訓(xùn)。英國“三方體系”改革合并后的金融服務(wù)局既不具備防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的能力，又與央行缺乏高效協(xié)作。中國兩會合并后的監(jiān)管部門將負(fù)責(zé)個(gè)體金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，并接受金融穩(wěn)定委員會的監(jiān)管協(xié)調(diào)，通過這樣的制度設(shè)計(jì)能在復(fù)雜的金融業(yè)態(tài)中準(zhǔn)確監(jiān)管目標(biāo)。

（三）健全宏觀審慎政策框架，防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)

金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的有效防范，關(guān)鍵措施是健全和完善宏觀審慎框架，分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合并雖然能解決監(jiān)管交叉、空白的問題，據(jù)此形成的混業(yè)監(jiān)管模式也并沒增強(qiáng)抑制系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的作用，簡單的機(jī)構(gòu)疊加不能增強(qiáng)機(jī)構(gòu)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。只有明確宏觀審慎政策的主體，賦予宏觀審慎政策部門權(quán)威地位，建立并完善宏觀審慎政策工具體系，根據(jù)形勢走向針對不同的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)來源，制定和采取相應(yīng)的宏觀審慎政策工具。增強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主動干預(yù)權(quán)和自由裁量權(quán)，PRA和FCA都強(qiáng)調(diào)前瞻性分析與事前主動干預(yù)的監(jiān)管方式，有利于在風(fēng)險(xiǎn)未發(fā)生或未蔓延時(shí)消除隱患。增強(qiáng)央行綜合統(tǒng)計(jì)和全面搜集信息的能力，全面、及時(shí)地收集和統(tǒng)計(jì)信息是監(jiān)測和評估系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)。英格蘭銀行強(qiáng)大的信息數(shù)據(jù)庫為其調(diào)取和分析數(shù)據(jù)提供了巨大便利，而FPC的權(quán)威性及其與監(jiān)管機(jī)構(gòu)的交流合作機(jī)制有利于增強(qiáng)央行的信息搜集能力。

（四）加強(qiáng)監(jiān)管部門協(xié)調(diào)配合，消除監(jiān)管空白

英國將宏觀審慎政策和審慎監(jiān)管的權(quán)力全部歸于英格蘭銀行，形成了職能強(qiáng)大的“超級央行”。英格蘭銀行實(shí)行由貨幣政策委員會（MPC）、FPC和FCA三大政策委員會組成的權(quán)力架構(gòu)，極大加強(qiáng)了貨幣政策、宏觀審慎政策與微觀審慎監(jiān)管的協(xié)調(diào)配合。

首先，強(qiáng)化央行的審慎監(jiān)管職能，增加MPC與PRA之間的協(xié)調(diào)配合。MPC與PRA相互關(guān)聯(lián)，兩者都影響金融市場的預(yù)期和風(fēng)險(xiǎn)偏好，進(jìn)而影響社會信貸投放量和金融機(jī)構(gòu)杠桿率。兩者應(yīng)相互配合，而不是相互抵消。強(qiáng)化央行的審慎監(jiān)管職能是降低貨幣政策與審慎監(jiān)管之間協(xié)調(diào)成本的有力措施。

其次，央行內(nèi)設(shè)宏觀審慎政策部門，是賦予央行應(yīng)對系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的有效手段。央行在宏觀經(jīng)濟(jì)管理、金融基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌等方面具備得天獨(dú)厚的優(yōu)勢，從經(jīng)濟(jì)和金融調(diào)控政策的權(quán)威性方面來考慮，貨幣政策與宏觀審慎政策的分離會造成宏觀經(jīng)濟(jì)政策領(lǐng)域“多龍治水”的局面，從而使協(xié)調(diào)成本大大增加，金融機(jī)構(gòu)面對政出多頭也無所適從。英國在國際金融危機(jī)后認(rèn)為，“三方體系”剝奪了英格蘭銀行應(yīng)對系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的必要手段，是金融體制改革的重大失誤。

再次，由于現(xiàn)代金融業(yè)的專業(yè)性和復(fù)雜性，金融機(jī)構(gòu)從業(yè)者與金融消費(fèi)者之間的信息嚴(yán)重不對稱，使得金融行為監(jiān)管與審慎監(jiān)管的協(xié)調(diào)配合消除監(jiān)管空白成為必然，只有長效、穩(wěn)定、健康的金融市場才能充分保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益。為此，明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，宏觀審慎政策部門與監(jiān)管部門之間、審慎監(jiān)管部門與行為監(jiān)管部門之間建立了清晰明確的協(xié)調(diào)機(jī)制，才能有效避免監(jiān)管空白。

通過對英國金融監(jiān)管改革實(shí)踐的分析，結(jié)合我國的實(shí)際情況可以得出一個(gè)結(jié)論：一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)、金融管理制度的建立有其自身的特殊性，并沒有一套普適的金融監(jiān)管體系能成為包治百病的靈驗(yàn)藥方，特別是在金融領(lǐng)域要構(gòu)建自己的金融監(jiān)管體系，在其設(shè)立、實(shí)施、改革的過程中會受到一國的文化、政治、經(jīng)濟(jì)以及特定時(shí)空下的社會制度的影響。分析英國金融監(jiān)管改革并以其作為借鑒，思考我國當(dāng)下及未來在金融領(lǐng)域的施策，并不是照搬照抄他國的具體做法，而是以其在監(jiān)管改革上總結(jié)出的經(jīng)驗(yàn)和方法再結(jié)合我國特有的國情、行情構(gòu)建一套行之有效的監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)金融繁榮穩(wěn)定，最終才能讓讓金融業(yè)更好服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)。

（注釋：改革前的英國金融監(jiān)管模式是由金融服務(wù)局、財(cái)政部和英格蘭銀行三部門監(jiān)管，其中財(cái)政部負(fù)責(zé)確立監(jiān)管框架和金融立法;英格蘭銀行負(fù)責(zé)實(shí)現(xiàn)貨幣政策目標(biāo)責(zé);金融服務(wù)局負(fù)責(zé)對金融業(yè)審慎監(jiān)管。）

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作者簡介：韋騰林（1985-），男，布依族，貴州貴安新區(qū)人，貴州民族大學(xué)，法學(xué)碩士，研究生。